臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

洪順玉律師

被告

行政院農業委員會

代表人

蘇嘉全（主任委員）

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　乙○○兼送達代收

上列當事人間因漁業法事件，原告不服行政院中華民國95年6 月27日院臺訴字第0950087824號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告為先結群37號漁船（CT3-4583）船主，該漁船前經被告核發赴印度洋海域從事遠洋延繩釣漁業，並以巴里為漁業基地之國外基地漁船作業證明書，核准期限至民國（下同）93年9 月30日止。嗣被告以原告未於該漁船原領國外基地證明書有效期限93年9 月30日屆滿前申請換發，迄94年11月18日始提出申請，逾期1 年以上仍繼續利用國外基地作業，違反漁船及船員在國外基地作業管理辦法第7 條第1 項規定，乃依漁業法第10條第1 項及100 噸以上漁船及以國外為基地作業漁船出海作業逾越作業時限返港之處分標準二之㈤（原處分書誤援引處分標準二之㈣，嗣經被告以95年3 月29日農授漁字第0951330511號函勘正）規定，以95年2 月24日農授漁字第0951330511號處分書收回原告所有先結群37號漁船原領農特漁延（94）農高字第0000942826號漁業執照5 個月。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

⒈原告不知逾期及政府未告知要換發，是否違規？

⒉原告已經取得印尼國外漁業合作之捕魚准證期限到2007年5 月20日，是否違規？

3.被告處分是否與信賴保護原則有違？

㈠原告主張之理由：

⒈查被告處分書所認定之違法事實係以原告所有「先結群37」號漁船未於國外基地證明書有效期間屆滿前申請換發，逾期1 年以上，仍繼續利用國外基地作業。因認原告違反「漁船及船員在國外基地作業管理辦法」第7 條第1 項及第18條第1 項規定，並依漁業法第10條第1 項及「100 噸漁船及以國外為基地作業漁船出海作業，逾越作業時限返港之處分標準」第2 點第4 款規定，而為上開收回漁業執照5 個月之行政處分。訴願決定則以原告為先結群37號漁船船主，該漁船原經被告核發赴印度洋海域從事遠洋延繩釣漁業，並以巴里為漁業基地乏國外基地漁船作業證明書，核准期限至93年9 月30日，惟原告未依限於期滿前3 個月申請換發國外基地漁船作業證明書，迄94年11月18日始提出申請云云為其認定依據。

⒉惟查，原告之先結群37號漁船於赴他國海域作業前即已向該海域所屬國即印度尼西亞辦理完成國外漁業合作之捕漁准證，其有效期限至2007年5 月20日止。且因在他國海域捕漁，僅須持用上開捕漁准證即可，並不需要我國所核發之國外基地證明書。再者，因原告長期在海上捕漁作業為生，故一時疏忽而未辦理國外基地證明書而不自知，且根據以往政府之作法，均會先以書面方式通知換證，而即令有所逾期，亦會給予一次補正文件之機會，並不會馬上予以開罰，故被告在未通知原告換證之情況下，亦未給予補正文件之機會，即逕行對原告為處罰，其處罰自屬不當，且與先前之作法不同，有違人民對行政機關之信賴保護原則。何況，被告首次開罰，即處分收回漁業執照5 個月，對完全以捕漁為生之原告而言，無異阻斷其生路，且漁船長達5 個月期間無法發動作業，亦將造成漁船之嚴重損害而難以回復，故即令原告真有逾期換證之行為，但既非出於故意，且因係信賴政府原來之作法有以致之，故亦應給予從輕酌定。故被告作出收回漁業執照5 個月之行政處分，亦顯然有違比例原則。

⒊法規規定之特定構成要件事實存在，但行政機關有權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之行政處分，此固為其裁量權，又將不確定概念適用於具體之事實關係時，行政機關亦有其自由判斷之判斷餘地，此亦為學界與司法實務所通認。被告機關本於該法律條文之規定而將不確定概念適用於本案之具體事實，自有其判斷餘地。惟行政訴訟法第201 條規定「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權利者為限，行政法院得予撤銷。」易言之，若行政機關之判斷餘地係屬判斷逾越或判斷濫用之違法者，行政法院得予撤銷。且有關判斷餘地之司法審查就學界通說而言，不確定法律概念無論表現於法條之構成要件部分或法律效果部分，多義性之特性，經行政機關詮釋或涵攝之結果均僅有一種屬於正確，並具有合法性，因此行政法院在原則上均得為合法性之監督，從而審查密度較裁量行為高。本件被告機關所為該處分即有前述判斷逾越及判斷濫用之瑕疵，應予撤銷。

⒋行政程序法第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」原告既相信被告先之作法（有諸多前例可援），倘有如原告前述情形，均會先以書面方式通知換證，而即令有所違期，為體恤漁民之辛苦，亦會給予一次補正之機會，並不會馬上予以開罰。自當參酌前例而為行政處分，豈能在毫無通知陳述理由之情形且未依論理及經驗法則判斷實情，即為開罰收回原告所有之漁船漁業執照5 月之行政處分？是故被告機關之處分，乃有違行政程序法第43條之規定。

⒌綜上，本件原處分確有不當之處，訴願決定亦未予以撤銷，均有不當，為此請求原處分及原訴願決定均予撤銷，以維原告之權益。

㈡被告主張之理由：

⒈按「國外基地證明書有效期間，最長以2 年6 個月為限。期滿仍需作業者，漁業人應於期滿3 個月前，依前條第1 項規定申請換發。‧‧‧」、「違反‧‧‧第7 條第1 項‧‧‧者，依本法第10條予以收回漁業執照或船長幹部船員執業證書1 年以下之處分。情節重大者，撤銷漁業執照或船長幹部船員執業證書。‧‧‧」及「‧‧‧二、國外基地作業漁船，作業時限期滿仍需作業者，應依『漁船及船員在國外基地作業管理辦法』規定申請延長作業。逾期1 個月內返港不予處罰，逾期1 個月以上時，按逾越期間分別處罰船主，規定如左：‧‧‧㈤逾越期間1 年以上者，處收回漁業執照5 個月。」分別為「漁船及船員在國外基地作業管理辦法」第7 條第1 項、第18條第1 項及「100 噸以上漁船及以國外為基地作業漁船出海作業，逾越作業時限返港之處分標準」第2 點第4 款（應為第5 款，特此更正）所明訂。查本件原告所有「先結群37」號漁船原領國外基地作業證明書有效期限至93年9 月30日止，惟該船仍繼續在國外作業，原告迄至94年11月19日始向屏東縣政府申請換發該船國外基地作業證明書，則該船於期限屆滿未即停止作業返港，仍繼續利用國外基地作業達1 年以上，爰依前揭規定核處原告收回漁業執照5 個月之處分。

⒉本件原告起訴意旨略以：因長期在海上作業，不知國外基地作業證明書逾期，也沒收到本會漁業署發函告知換發國外基地作業證明書，有違信賴保護原則云云。查屏東縣政府於91年3 月11日函復同意原告所有「先結群37」號漁船前往印度洋海域作業，並於公文函內註明「先結群37」號漁船之國外基地為巴里，及其作業期限為91年3 月1 日起2 年6 個月，同時並發給編號91-011號國外基地漁船作業證明書，復查編號91-011號國外基地漁船作業證明書已註明有效期限為民國93年9 月30日，且附註欄第1 點亦已註明「漁船赴國外基地作業證明書有限期限‧‧‧，但到期後應依規定重新申請換發。」原告所陳應屬卸責之詞，所訴應無可採。

⒊原告既未依規定擅於國外作業長達1 年以上，漠視政府漁政管理規範，違規事證明確，本會係依「漁船及船員在國外基地作業管理辦法」第7 條第1 項、第18條第1項及「100 噸以上漁船及以國外為基地作業漁船出海作業，逾越作業時限返港之處分標準」第2 點第5 款規定，核處訴願人收回漁業執照5 個月之處分，依法並無不當。又原處分書「處分理由及適用法令」一欄所載逾越「作業時限返港之處分標準」第2 點第4 款規定，其中「第2 點第4 款」等文字有誤植情形，應勘正為「第2點第5 款」，並經被告95年3 月29日農授漁字第0951330511號函勘正在案，併此敘明。

⒋綜上所述，本件訴訟核無理由，請予維持原訴願決定及原處分。

理由

一、按「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照1 年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。」、「漁船及船員在國外基地作業，應經中央主管機關核准；其管理辦法，由中央主管機關定之。」漁業法第10條第1 項及第39條分別定有明文。次按「本辦法依漁業法第39條規定訂定之。」、「國外基地證明書有效期間，最長以2年6 個月為限。期滿仍需作業者，漁業人應於期滿3 個月前，依前條第1 項規定申請換發。‧‧‧」、「違反‧‧‧第7 條第1 項‧‧‧者，依本法第10條予以收回漁業執照或船長幹部船員執業證書1 年以下之處分。情節重大者，撤銷漁業執照或船長幹部船員執業證書。‧‧‧」及「‧‧‧二、國外基地作業漁船，作業時限期滿仍需作業者，應依『漁船及船員在國外基地作業管理辦法』規定申請延長作業。逾期1 個月內返港不予處罰，逾期1 個月以上時，按逾越期間分別處罰船主，規定如左：‧‧‧㈤逾越期間1 年以上者，處收回漁業執照5 個月。」復為「漁船及船員在國外基地作業管理辦法」第1 條、第7 條第1 項、第18條第1 項及「100噸以上漁船及以國外為基地作業漁船出海作業，逾期作業時限返港之處分標準」第2 點第5 款所分別明定。

二、本件原告為先結群37號漁船（CT3-4583）船主，該漁船前經被告核發赴印度洋海域從事遠洋延繩釣漁業，並以巴里為漁業基地之國外基地漁船作業證明書，核准期限至93年9 月30日止。嗣被告以原告未於有效期限93年9 月30日屆滿前申請換發，迄94年11月18日始提出申請，逾期1 年以上仍繼續利用國外基地作業，違反漁船及船員在國外基地作業管理辦法第7 條第1 項規定，依漁業法第10條第1 項及100 噸以上漁船及以國外為基地作業漁船出海作業逾越作業時限返港之處分標準二之㈤（原處分書誤援引處分標準二之㈣，嗣經被告以95年3 月29日農授漁字第0951330511號函勘正）規定，以95年2 月24日農授漁字第0951330511號處分書收回原告所有先結群37號漁船原領農特漁延（94）農高字第0000 942826號漁業執照5 個月。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，有系爭處分函、訴願決定書在卷可稽，足堪憑認。

三、查原告為「先結群37」號漁船之船主，該船原經被告核發赴印度洋海域從事遠洋延繩釣漁業，並以巴里為漁業基地之國外基地作業證明書，核准有效期限至93年9 月30日止，惟該船於前揭有效期限屆至後，仍繼續在國外作業，迄至94年11月19日始向屏東縣政府申請換發該船國外基地作業證明書，有臺灣地區遠洋漁船國外基地延長作業申請書及屏東縣政府94年11月19日屏府漁字第0940223528號函影本在卷可憑，從而，該船於期限屆滿未即停止作業返港，仍繼續利用國外基地作業達1 年以上之事實至臻明確，亦為原告所不爭執，被告依前揭規定核處原告收回漁業執照5 個月之處分，要屬有據。

四、原告主張因長期在海上作業，不知國外基地作業證明書逾期，也沒收到本會漁業署發函告知換發國外基地作業證明書，有違信賴保護原則云云。查屏東縣政府於91年3 月11日屏府農漁字第0910032952號函復原告91年3 月5 日之申請，其主旨明載：「台端所有先結群37號（CT3-4583；48.32 噸）漁船申請前往印度洋海域作業（基地巴里；91年3 月1 日起2年6 個月）本府同意辦理，併發給編號91-011號國外基地漁船作業證明書1 份，請查照」等語。而編號91-011號國外基地漁船作業證明書已註明有效期限為民國93年9 月30日，且附註欄第1 點亦已註明「漁船赴國外基地作業證明書有限期限‧‧‧，但到期後應依規定重新申請換發。」等語，有前開函及國外基地作業證明書影本在卷可憑，原告所稱不知國外基地證明書逾期，顯屬卸飾之詞，且從事漁業者自有遵循相關法令之義務，其因過知而不知，更未舉證有何由主管機關先期通知換發國外基地作業證明書之規定，要無主張信賴保護之問題，原告此項主張，洵不足採。

五、原告另主張其已向印尼辦理國外漁業合作，持有捕魚准證合作期限至2007年5 月20日，且在他國海域捕漁，僅須持用上開捕漁准證即可，不需要我國所核發之國外基地證明書云云，查原告是否持有印尼海域捕魚准證，係屬國外漁業合作國依該國法規發給准許在該海域捕漁之證件，核與本件依我國法令監督遠洋漁船作業，限期換發國外基地漁船作業證明書之規定無涉，更無據以阻卻被告對於原告逾期未換發作業證明書而繼續在外作業所為之處分，原告此項主張，亦不足採。

六、原告主張被告依漁業法第10條所為行政處分為裁量處分，而該條有2 項規定，先前作法均會先以書面通知換證，亦會給予1 次補正機會，不會馬上開罰，而系爭處分未為如此裁量，顯有裁量逾越及濫用云云；但查漁業法並無違反限期未換證者，被告機關應先書面通知換證之規定，且原告亦未提出任何被告有此作法之先例以佐其說，而被告系爭處分係依漁業法第10條第1 項所為收回漁業證照5 個月之處分，觀該條項規定，僅有限制、停止漁業經營或收回漁業證照之法律效果，又依首揭「漁船及船員在國外基地作業管理辦法」第7條第1 項、第18條第1 項及「100 噸以上漁船及以國外為基地作業漁船出海作業，逾期作業時限返港之處分標準」第2點第5 款之規定，被告所為系爭裁處，核無裁量逾越或濫用之疑義，原告此項主張，洵不足採。

七、原告另主張原告既相信被告先前之作法，倘有如原告前述情形，均會先以書面方式通知換證，而即令有所違期，為體恤漁民之辛苦，亦會給予一次補正之機會，並不會馬上予以開罰，被告遽而開罰，有違行政程序法第43條之規定云云；但查漁業法並無違反限期未換證者，被告機關應先書面通知換證之規定，且原告亦未提出任何被告有此作法之先例以佐其說，已如前述，此種法無明定亦無成例可援之違規，要無所謂斟酌全部陳述、調查事實及證據，依論理及經驗法則判斷之餘地，原告空言為此項主張，要屬無據至明。

八、綜合上述，本件原告主張均不足採，被告所有先結群37號漁船未在有效期限屆滿前申請換發國外基地漁船作業證明書，且逾期1 年以上繼續利用國外基地作業，事證明確，被告依首揭規定，斟酌原告漠視法令之情節，為收回所有先結群37號漁船原領農特漁延（94）農高字第0000942826號漁業執照5 個月之處分，核無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。

九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。

十、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。

第六庭審判長法 官　林　文　舟