臺北高等行政法院判決

原告

全日通娛樂傳播股份有限公司

代表人

甲○○（董事長）

訴訟代理人

丙○○

被告

國家通訊傳播委員會

代表人

蘇永欽（主任委員）

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　丁○○

上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國95年7月18日院臺訴字第0950088496號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

緣原告係衛星廣播電視事業，行政院新聞局以其經營之「Ｚ」頻道，於民國（下同）95年1月2日15時30分至16時播出之「美背方程式」節目內容，推介單一特定商品「鶴立挺」之使用方式、效果，搭配諮詢專線0000000000廣告圖卡於各節廣告中播送以促銷商品，致節目未與廣告區分，違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，且原告前因違反同一法條規定，經該局分別以93年4月6日新廣四字第0930621300號及93年7月27日新廣四字第0930623894號行政處分在案，原告係再次違規，乃依同法第36條第1款及「行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準」第1點第1款第1目規定，以95年1月26日新廣四字第0950620864號行政處分書，處原告新台幣（下同）15萬元罰鍰，並請立即改正。

原告對行政院新聞局上開95年1月26日處分不服，提起訴願（其間衛星廣播電視法之主管機關，自95年2月22日起變更為被告），遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：

甲、原告方面：

一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

二、陳述：

１、原告所播「美背方程式」節目，係介紹最新流行時尚健康養身方式，除讓民眾對健康養生法有正確認識外，亦介紹世界各國養生保健新方法（非一般藥物治療），無如被告所稱有節目廣告化之情形，同時原告亦深知媒體對社會大眾之影響，故於節目審核及安排均嚴加審核，凡有違反相關法令之虞者，均要求修剪刪除，以符合法令規定。節目主持人徐乃麟於節目中與所邀請之特別來賓為單純養身方法介紹與討論，而「鶴立挺」商品僅係討論項目之一，未有刻意推銷產品之情事。而各節廣告播送之健康美麗專線皆於節目下段預告後播出，明顯與節目內容區隔，被告亦稱0000000000廣告圖卡係於廣告時段中播出，並無在節目中出現。

２、按違反衛星廣播電視法第19條第1項規定之行為，依同法第35條第3款規定，應予以警告，而經警告後，仍不改正者，始得依同法第36條第1款處以罰鍰。該等規定與刑法第149條「公然聚眾不遵令解散罪」、集會遊行法第28條及第29條「經命令解散而不解散」之構成要件相類，均以當次構成要件行為受「警告」或「解散命令」為必要。

３、本件被告未經法定先置警告程序，先對原告以違反衛星廣播電視法第19條之具體行為予以警告，逕裁處原告罰鍰，視該法第35條先予警告之規定如無物，亦置同法第36條第1款「經依前條規定警告後」之構成要件不顧，顯屬違法。蓋被告事實之認定，經由警告處分之送達，原告始能知悉，而據為修改節目內容之改正行為。如原告在警告處分確定後，仍不改正，被告始得適用同法第36條第1款規定。訴願決定稱「原告之同一頻道前因違反同一法條規定，經本院新聞局分別以93年4月6日新廣四字第0930621300號及同年7月27日新廣四字第0930623894號處分書警告及核處罰鍰有案，茲再違規，本院新聞局依衛星廣播電視法第36條第1款及裁量基準一、（一）之1規定，處原告罰鍰15萬元，並請立即改正，經核並無違誤。」云云，亦屬違誤。

４、因節目內容日趨多元，所謂節目與廣告區分認定標準，言人人殊，被告並未訂立細則性規定，致認定上僅憑承辦人一己價值觀之主觀標準。同法第36條第1款警告先行之良法美意，使受規範人免於寒蟬效應，藉此保障人民表現自由，鼓勵文化發展，惟被告將該款規定之具體案件警告要件，誤解為抽象之規範警告，認為前曾因其他節目受警告，即符合該條之警告要件，顯然誤解該條意旨。原告在此之前，雖曾因其他個案受有警告，惟先前違反衛星廣播電視法第19條第1項規定之行為，係不同節目及廣告，與本件事實不相干，被告竟將不相干之警告，虛擬為本件警告，作成本件處分，訴願決定未予糾正，均屬違法。

５、本件處分違反行政程序法第6條規定。行政院新聞局及現為主管機關之被告，對於眾所週知，藉解析股票行情名義，實際從事募觀眾加入會費每期數萬元乃至1、20萬元之會員等數個衛星電視頻道節目，均不聞不問，獨對原告無明顯違法之節目為罰鍰處分，有違行政行為公正公平之原則。

乙、被告方面：

一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

二、陳述：

１、按衛星廣播電視法第19條第1項規定：「節目應維持完整性，並與廣告區分。」，違反者，依同法第35條第3款規定，予以警告。次按同法第36條第1款規定，衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業經依第35條規定警告仍不改正者，處10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正。又按同法第37條第1項第1款規定，衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有1年內經處罰2次，再有前2條（即第35條、第36條）各款情形之一者，處20萬元以上200萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。

２、原告經營之「Ｚ頻道」於95年1月2日15時30分至16時播出之「美背方程式」節目，以徐乃麟為主持人，由脊椎瘦身專家張富元、民俗療法專家陳俊欽等說明脊椎側彎、病變、壓迫原因及情形與反應症狀，推薦穿戴脊椎的救星─「鶴立挺」能調整脊椎功能、矯正駝背，讓肩膀、腰都能夠幫助施力，也讓腰有支撐力，主持人在節目現場請來賓測量身高後比較穿戴「鶴立挺」後身高由169.2公分變成171公分，宣稱「鶴立挺」可重新糾正恢復原來身高，「鶴立挺」讓小孩骨骼矯正，配合營養補給品效果更好，並可矯正姿勢幫助胸部發育，另以使用者心得分享使用「鶴立挺」後使脊椎變直，全身痠痛都改善，小腹也沒有了等等。且於節目各廣告播送健康美麗的諮詢專線電話：0000-00-00-00廣告圖卡，於廣告時段提供諮詢專線電話供民眾撥打，節目呈現推薦特定商品之使用方式、效果為其促銷、宣傳，致節目與廣告未能區分，經行政院新聞局95年1月13日召開第12次「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」評鑑，認定其明顯違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，爰依同法第36條第1款及「行政院新聞局處理衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準」第1點第1款第1目規定，核處原告15萬元罰鍰，並請立即改正，其認事用法並無違誤。

３、按播送上開違法廣告之行為人為衛星廣播電視事業，自應遵守衛星廣播電視法相關規定。原告稱行政院新聞局未經法定先置警告程序，逕對原告處以罰鍰，並以不相干之他項事實之警告，虛擬為本件警告云云，惟：

⑴依「行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準」第1點第1款第2目規定，事業有衛星廣播電視法第35條各款所列之違法情形，經依該條文受警告處分後，不問所經時間長短，再有相同違法事證者，依同法第36條第1款處理之。參照本件頻道之行政處分一覽表，針對相同違規行為，有行政院新聞局93年4月6日新廣四字第0930621300號函處以警告在案，故原告再有相同違規事項，不問所經時間長短，主管機關依法引用衛星廣播電視法第36條裁處罰鍰，誠屬適當適法，原告所稱顯係規避之詞，且對法令有所誤認。

⑵按違反衛星廣播電視法第19條第1項之節目廣告化行為，如行為人係第1次違反，被告依同法第35條規定先予以警告，如係第2次違反，則依同法第36條規定，裁處罰鍰並通知限期改正，如係1年內經處罰2次，第3次違反者，則依同法第37條規定辦理。本件原告違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，前經行政院新聞局93年4月6日新廣四字第0930621300號、93年7月27日新廣四字第0930623894號及93年10月26日新廣四字第0930626007號處分在案，本件違反行為時間距離其第1次違規遭處分，已超過1年以上，故被告始依衛星廣播電視法第36條規定裁罰。

４、被告係衛星廣播電視法主管機關，對客觀事實本可依職掌自行認定，尤對於違規案件之認定向極重視，為避免少數同仁之主觀好惡即對業者作成處分，影響業者權益，並保持在專業觀念上能與社會脈動與時俱進。為求程序之妥適，並尊重社會輿情，特邀請社會各界公正、客觀之專業人士擔任廣播電視節目暨廣告諮詢委員召開「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」，對涉嫌違反衛星廣播電視法之節目及廣告內容作評鑑，由諮詢委員審酌個案，提供節目認定之客觀諮詢意見，再就個案情節輕重與該頻道之核處紀錄依法核處。本件原處分之作成，並非依法一定須經由「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」審查，且該會議之決議亦僅供核處時參考，被告核處時仍須以違法事實是否符合法律構成要件，斟酌原告陳述意見內容，依職權認定事實作最終處分。而本件節目經行政院新聞局95年1月13日召開第12次「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」認定該節目涉及節目廣告化，違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，故被告依法核處，誠屬適當適法。

５、參照訴願決定所載：「原告之同一頻道前因違反同一法條規定，經本院新聞局分別以93年4月6日新廣四字第0930621300號及同年7月27日新廣四字第0930623894號處分書警告及核處罰鍰有案，茲再違規，本院新聞局依衛星廣播電視法第36條第1款及裁量基準一、（一）之1規定，處原告罰鍰15萬元，並請立即改正，經核並無違誤。又衛星廣播電視法第19條第1項規定之立法意旨在維護觀眾之收視權益，避免電視臺假節目之名，行廣告之實，明定廣告應與節目明顯分開。」等語，並無原告所稱未予警告即逕予裁罰之情事。原告經營衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視法等相關規定，以善盡媒體社會責任，惟原告任令其頻道違規播出違法之畫面內容，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應負法律責任。故被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合。

理由

一、按「節目應維持完整性，並與廣告區分。」「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，予以警告︰．．三、違反．．第19條．．規定者。」「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正︰一、經依前條規定警告後，仍不改正者。」衛星廣播電視法第19條、第35條第3款及第36條第1款分別定有明文。又行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1點規定：「本局處理衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準：（一）構成第36條規定者：處新台幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正。1.第1次適用第36條之罰鍰，自新w961幣10萬元起算，再次適用且違反同一法條違法事證時，不問所經時間長短，每次增處罰鍰新台幣5萬元。．．」已分別就違反衛星廣播電視法第36條、第37條．．等不同情節，訂定不同之處罰額度，復依據違反次數之多寡等訂定不同之裁罰標準，核與衛星廣播電視法之相關規定並無牴觸，自得予以援用。

二、本件原告係衛星廣播電視事業，行政院新聞局以其經營之「Ｚ」頻道，於95年1月2日15時30分至16時播出之「美背方程式」節目內容，推介單一特定商品「鶴立挺」之使用方式、效果，搭配諮詢專線0000000000廣告圖卡於各節廣告中播送以促銷商品，致節目未與廣告區分，違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，且原告前因違反同一法條規定，經該局分別以93年4月6日新廣四字第0930621300號及93年7月27日新廣四字第0930623894號行政處分在案，原告係再次違規，乃依同法第36條第1款及「行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準」第1點第1款第1目規定，以95年1月26日新廣四字第0950620864號行政處分書，處原告15萬元罰鍰，並請立即改正。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：

１、系爭節目係由專家在節目中說明脊椎側彎、病變、壓迫原因、情形與反應症狀，並推薦穿戴「鶴立挺」調整脊椎功能及矯正駝背，讓肩膀、腰部能幫助施力暨讓腰部有支撐力，主持人徐乃麟則現場測量比較來賓穿戴「鶴立挺」後之身高由169.2公分增加為171公分，宣稱「鶴立挺」可重新糾正恢復原來身高、可矯正幼童骨骼，搭配營養補給品效果更好、可矯正姿勢幫助胸部發育，另使用者分享使用「鶴立挺」後脊椎變直、全身痠痛改善、小腹消失等心得，節目各節廣告復播送健康美麗的諮詢專線電話0000-00-00-00之廣告圖卡等情節，經行政院新聞局召開之廣播電視節目暨廣告諮詢會議評鑑結果，認定系爭節目內容以節目形式宣傳特定商品之使用方式及效果，廣告意圖十分明確，致節目未與廣告區分，此為原告不爭之事實（見本院卷第30頁之準備程序筆錄第2頁所載），並有衛星廣播電視節目及廣告監看表、廣播電視節目及廣告諮詢意見彙整表及系爭節目側錄帶等附原處分卷可稽，則本件原告違反衛星廣播電視法第19條第1項規定之行為，洵堪認定。

２、衛星廣播電視法第19條第1項規定之立法目的係在維護公眾之收視權益，是以電視節目內容不應具有任何廣告意味，任何與廣告宣傳有關之內容，應以提供或插播廣告方式處理。若將廣告挾帶於節目中，致節目與廣告顯無法區分，已損及觀眾收視權益。查系爭節目訪談推介「鶴立挺」特定商品，依其內容及表現形式觀之，顯有為特定商品廣告，以達特定商品宣傳之目的，節目不能維持完整性，而與廣告明顯區分，核已違反衛星廣播電視法第19條第1項之規定。

３、查衛星廣播電視法雖無「節目製播標準由主管機關定之」之明文，惟該法第20條第2項既有「廣告製播標準由主管機關定之」之規定，則原告欲製播廣告，即應循該標準為之，且衛星廣播電視法第19條第1項既明定「節目應維持完整性，並與廣告區分」，則原告即不得將廣告插播於節目中甚明。而所謂「節目應與廣告區分」（或謂節目不得廣告化、廣告不得節目化）之認定標準，涉及事實之認定，被告為使衛星廣播電視事業等業者明確瞭解其判斷標準，乃以90年5月30日（90）正廣四字第07298號令頒「節目廣告化或廣告節目化認定原則」，俾資業者知所遵循，況原告自93年4月6日起，即先後因違反衛星廣播電視法第19條第1項之節目廣告化規定，多次經新聞局處罰在案，亦有新聞局廣播電視事業處四科之「行政處分明細表」及行政處分書影本附原處分卷及本院卷可佐，足見原告已非首次違規，其早已知悉身為衛星廣播電視事業應注意遵守衛星廣播電視法之相關規定，卻未注意於節目進行中勿提及有關與廣告相同效果之內容，其能注意卻未注意，自難辭其咎。

４、另原告主張本件新聞局應先經警告程序，始得處以罰鍰乙節。按違反衛星廣播電視法第19條第1項規定之行為，依同法第35條第3款規定，予以警告，而經依同法第35條第3款規定警告後，仍不改正者，依同法第36條第1款規定處以罰鍰，並通知限期改正；此之所謂「改正」，應包括「將來不得再為相同之違法行為」而言，非以「同一節目是否廣告化」為據。原告徒以事實之認定須經由警告處分之送達，方能知悉而據為修改節目內容之改正行為，主張每一節目是否廣告化須先經主管機關予以警告云云，要係對上開法條之誤解，所訴並無可採。

５、新聞局為避免少數同仁之主觀好惡即對業者作成處分，影響業者權益，並保持在專業觀念上能與社會脈動與時俱進，特邀請社會各界公正、客觀之專業人士擔任「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」委員，不定期召開會議，由諮詢委員審酌個案情節，提供新聞局在節目認定上之客觀諮詢意見。新聞局作業流程將其初步認有違法之節目，提出由多數民間人士所組成之上述會議評議，再參考評議結果，始為終局之決定，無非使處分之結果更趨於客觀、周延，避免專斷。本件亦依循上開模式進行「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」之評議，有會議紀錄及諮詢意見彙整表附卷可參，更擔保原處分作成之正確性，均符合行政程序法第1條所定公正、公開與民主原則之要求。

６、至原告訴稱系爭處分違反行政程序法第6條差別待遇之規定云云。惟原告所舉個案（藉解析股票行情名義，實際從事募觀眾加入會員之衛星電視頻道節目），縱或屬實，亦屬被告另案是否核處之問題，原告不得藉他人違規行為，據為自己違規行為合理化之理由，亦即不法行為難謂有差別待遇原則適用之餘地，原告以新聞局選擇式處罰有違差別待遇原則等語，亦無可取。

７、末查，原告前曾因違反衛星廣播電視法第19條第1項節目應與廣告區分之規定，分別經新聞局以93年4月6日新廣四字第0930621300號及93年7月27日新廣四字第0930623894號行政處分書，核處警告、10萬元罰鍰處分在案，有上開處分書附本院卷可稽，竟再為本件違反衛星廣播電視法第19條第1項之違章行為，則新聞局依衛星廣播電視法第36條第1項第1款之規定作成原處分，自屬合法。又依行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1點規定，違反衛星廣播電視法第19條行為而構成同法第36條規定之違章者，每次增處罰鍰5萬元，查前次處分（即新聞局93年7月27日新廣四字第0930623894號行政處分書）既係核處原告10萬元罰鍰，則本件新聞局處分原告15萬元罰鍰，亦屬有據。

三、原告為衛星廣播電視事業，竟播出未與廣告區分之系爭節目，違反衛星廣播電視法第19條第1項規定至明，且原告前因違反同一法條規定，經新聞局分別以93年4月6日新廣四字第0930621300號及93年7月27日新廣四字第0930623894號行政處分在案，本件係原告再次違規，新聞局經審酌其違法情節，依衛星廣播電視法第36條第1款及「行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準」第1點第1款第1目規定，以95年1月26日新廣四字第0950620864號行政處分書，處原告15萬元罰鍰，並請立即改正，徵諸前揭規定及說明，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴求為撤銷，並無理由，應予駁回。

四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官 姜素娥