臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

福建省連江縣地政事務所

代表人

乙○○（主任）

上列當事人間因有關土地登記事務事件，原告不服連江縣政府中華民國95年9 月10日連企訴字第0950023239號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告檢具印鑑證明、土地四鄰證明書、戶籍謄本等相關文件，於民國（下同）93年9 月2 日，以被告同日收件連地登一字第001830號登記申請書，向被告申請坐落福建省連江縣莒光鄉○○段3 地號土地（下稱系爭土地）為時效取得所有權登記。經被告派員赴現場地會勘結果，系爭土地現況為東莒淨水廠辦公用地，與原告土地四鄰證明書所填使用狀況不符，遂以其不合民法第769 條、第771 條及第940 條等規定要件，依土地登記規則第57條第1 項第2 款規定，作成95年6月21日連地所登駁字第000018號土地登記案件駁回通知，駁回申請（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈訴願決定及原處分95年6 月21日連地所登駁字第000018號駁回通知書均撤銷。

⒉請求命被告應為坐落連江縣莒光鄉○○段3 地號土地，就現狀變更使用部分及原使用部分為分割複丈，分別受理原告時效取得所有權登記，並於公告後准予該土地所有權登記之行政處分。

⒊訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：

⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈法律依據:

⑴系爭土地從來之使用部分之土地複丈及土地登記請求權基礎是依據民法第770 條、地籍測量實施規則第204 條第5 項、第205 條第1 項第4 款及土地法第54條暨連江縣無主土地代管自治條例第3 條之規定為請求。

⑵系爭土地現狀變更使用部分之土地複丈及土地登記請求權基礎是依據民法第770 條、地籍測量實施規則第204條第5 項、第205 條第1 項第4 款及土地法第54條暨連江縣無主土地代管自治條例（下稱自治條例）第3 條及第6 條之規定為請求。

⑶另有關未登記土地之占有人主張時效取得所有權，其申請程序及計徵規費事宜，前經內政部90年1 月16日台（九○）內地字第8918054 號函釋有案，是占有人以所有之意思，20年間和平繼續占有未登記土地，依上開土地法第54條規定申請登記為所有人時，地政機關經受理審查無誤後，依同法第58條第1 項規定辦理公告，合先敘明。

⒉原處分有行政程序違法：被告就原告提出之證明書等審查結果，認為無法證明合法繼續占有之事實時，固無土地登記規則第27條第15項時效取得既有特別規定之適用，亦應優先適用同規則第56條第3 項之補正程序，詎原處分未依行政程序法第39、101 、102 條規定，踐行正當法律程序及補正程序，而依同規則第57條之規定而為不利原告處分，自屬程序上之違法。

⒊原處分有事實認定錯誤之違法：現狀變更使用部分係依自治條例第6 條規定之範圍內，因公共事業用地特別同意需地機關以輔助占有方式，約就5分之2 面積變更原來土地使用，並以行政契約要式書面載明將來應為土地徵收處理，符合規定。訴外人自來水廠用地為無權占用，係依土地原權利人之同意為貸借使用，（非為侵奪）亦為輔助占有人法律關係，與土地所有權登記不生影響。原告依自治條例第6 條規定及與以行政契約要式書面與需地機關為約定有信賴保護原則適用，被告事實認定錯誤，以輔助占有地上物為土地所有權登記審查依據，顯有適用法律錯誤之違法。

⒋原處分有審查方式之違法：

⑴查「土地法第54條、第55條、第62條規定，時效取得土地所有權登記審查，登記機關應就聲請文件內容為實質審查，審查無誤應即公告並通知國有財產局」內政部68年6 月21日台內地字第21466 號函示可參。土地法第55條所稱「審查」，乃指受理聲請之地政機關應就占有人所提證明為形式審查之謂，至實體上事項，則屬司法機關審理之範疇，尚非受理聲請登記之地政機關所得審究。內政部95年7 月6 日內授中辦地字第0950047983號函釋，就土地登記行政程序上亦持相同見解。此為權力分立及法律優位原則之遵守。是以，土地登記事項自無行政程序法第36條之適用，原處分有逾越權限濫用權力之違法。

⑵退一萬步言，登記機關縱有實體上現地勘驗之權限，原告提出之土地四鄰證明書具保者有4 人，被告僅傳喚其中一人，且未通知原告到場，原告無從得知具保人如何有指認上之錯誤，此部分無證據能力。再者，其他三人未實地到場證明，即有調查證據未詳盡，適法與否之疑義，被告亦未敘明何以不傳喚=.1 不採證之理由，難謂無審查方式錯誤及違背程序調查證據之違法。

⑶再者，本案時效取得占有期間長達40年，僅憑被告93年5 月17日的一天到場現地之地籍調查查註，不足以反映過去近40年之管領占有使用情況，是以，原告聲明地籍調查表查註之內容（1.自來水廠2.空地）亦無證據之證明力。原告在台期間系爭土地由輔助占有人劉清官及親戚鄭貴俤看管及使用，占有時效不中斷。

⑷被告行政不中立，要求他機關提供建築執照核准，建築完成日期查詢93年11月17日連地所字第0930002840號函、開工報告、建築物照片、建築執照申請等資料，牴觸土地法第55條及60條之規定，皆非被告之法定地籍資料，更非原告所檢送之土地登記法定證明文件，依土地法時效取得所有權形式審查之法理，非法定程序所取得之證物。

⒌被告對系爭地號土地登記審查，適用法律非一致性違背平等原則：依土地法之法理，土地登記及審查，是為強制登記主義及形式審查原則。同質性事件相同事物連江縣南竿鄉○○段599 地號及同段1132地號（地上有消防局建築物），登記機關土地登記依土地法第55條及第60條之法定程序審查形式審查原則，准予所有權登記，可資證明。

㈡被告主張之理由：

⒈民法第769 條規定：「以所有之意思，20年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」民法第940 條規定：「對於物有事實上管領之力者，為占有人。」而「所謂『和平繼續占有使用其土地』，必該占有人於提出申請登記為所有權人，以迄登記完成時仍和平繼續占有其土地者，始有適用，若其占有使用之事實已自己中止使用或其他法定原因不能繼續使用而消滅時，即與登記之要件不符。」最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）著有77年判字第893 號判決可參。從而，土地占有人就未登記土地向地政機關申請所有權登記者，自以符合上開相關規定為要件。

⒉原告以時效取得為由，於93年9 月2 日，向被告申請登記為系爭土地所有人。嗣經被告派員赴系爭土地會勘結果，確認系爭土地現況為連江縣自來水廠東莒淨水場，原告並無任何經營管理之跡，系爭土地現況與原告提出申請時檢附土地四鄰證明書所記載（91年8 月1 日「種地瓜、種菜」) （94年3 月4 日「種地瓜、種菜」後來因社會變遷，生活型態改變，種植地瓜等作物不符經濟效益，因此呈半休耕狀態，偶而種些瓜類作物，最後該土地被連江縣自來水場東莒淨水廠作為辦公室用地迄今。）之使用狀態不符，被告並當場拍攝照片為證，揆諸上開民法規定及最高行政法院裁判要旨所示，爰認原告不具民法第769 條、第771 條及第940 條等規定要件，否准原告之登記申請。洵無違誤。

理由

一、原告主張: 土地法第55條規定所稱「審查」，乃指受理聲請之地政機關應就占有人所提證明為形式審查之謂，至實體上事項，則屬司法機關審理之範疇，尚非受理聲請登記之地政機關所得審究。本件原告依自治條例第6 條規定，與需地機關自來水廠訂定行政契約，就系爭土地5 分之2 部分，依土地原權利人之同意為貸借使用，非為侵奪，屬輔助占有人法律關係，自有信賴保護原則之適用。本案時效取得占有期間長達40年，僅憑被告93年5 月17日的一天到場現地之地籍調查查註，不足以反映過去近40年之管領占有使用情況，原告在台期間系爭土地由輔助占有人劉清官及親戚鄭貴俤看管及使用，占有時效不中斷。同質性事件相同事物連江縣南竿鄉○○段599 地號及同段1132地號（地上有消防局建築物），登記機關土地登記依土地法第55條及第60條之法定程序審查形式審查原則，准予所有權登記，原處分竟否准原告申請，有違平等原則。是故，原處分顯有違誤，爰依行政訴訟法第5 條第2 項規定，提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示等語。

二、被告則以: 原告以時效取得為由，於93年9 月2 日，向被告申請登記為系爭土地所有人。嗣經被告派員赴系爭土地會勘結果，確認系爭土地現況為連江縣自來水廠東莒淨水場，原告並無任何經營管理之跡，系爭土地現況與原告提出申請時檢附土地四鄰證明書所記載之使用狀態不符，爰認原告不具民法第769 條、第771 條及第940 條等規定要件，否准原告之登記申請，並無違誤。是本件原告之訴為無理由，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。

三、按「以所有之意思，20年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」、「占有人自行中止占有，或變更為不以所有之意思而占有，或其占有為他人侵奪者，其所有權取得時效中斷。」、「對於物有事實上管領之力者，為占有人。」民法第769 條、第771 條及第940 條分別定有明文。又所謂和平繼續占有使用其土地，必該占有人於提出申請登記為所有權人，以迄登記完成時仍和平繼續占有其土地者，始有適用，若其占有使用之事實已自己中止使用或其他法定原因不能繼續使用而消滅時，即與登記之要件不符，最高行政法院77年度判字第893 號判決意旨參照。

四、首開事實欄所述之事實，有土地四鄰證明書、戶籍謄本、地籍調查表、現況照片、土地使用權證明書、施工過程照片紀錄表等件，在原處分卷可稽，並為兩造所不爭，為可確認之事實。是本件爭執之重點在於: 原處分以原告不合民法第769 條、第771 條及第940 條等規定要件，依土地登記規則第57條第1 項第2 款規定，駁回申請，是否適法? 經查:

㈠、系爭土地係「連江縣自來水廠東莒淨水場」，業經被告勘查明確，並有現場勘查照片及訪查紀錄表等件在卷可按（見原處分卷第67-70 頁、第92-94 頁）。被告代表人到庭陳稱:「經現場勘查及拍照，系爭土地沒有耕種的事實，原告主張有種瓜果，也是訴願決定後打行政訴訟時才種的，之前都沒有種，有照片可證，被告也有檢附地形圖套繪的資料，如果有耕種從地形圖套繪的資料上都可以看得出來。（庭提影色照片）這是現場的彩色照片。」等語（見本院卷第140 頁）。即原告提出之土地四鄰證明書亦記載: 「... 該土地被連江縣自來水場東莒淨水廠作為辦公室用地迄今」等語（見本院卷第20頁）。則系爭土地現為連江縣自來水廠東莒淨水場所佔用，於被告到現場勘查時，並無栽種瓜果之情事，核與土地四鄰證明書記載作種菜種地瓜使用情形不符，尚難認原告自提出申請時迄今，仍和平繼續占有系爭土地，為系爭土地之占有人至明。

㈡、原告雖主張在系爭土地種地瓜種菜及瓜果等，並提出土地四鄰證明書為憑。惟查，訴外人曹坤金及鄭貴俤出具之土地四鄰證明書載明：「一、茲證明莒光鄉大坪村甲○○君，於民國55年開始至民國91年止，以所有之意思和平占有未登記土地，座落大坪段3 、4 地號土地，而其占有之始為善意並無過失，申請所有權登記，如有虛偽不實，證明人願負法律上一切責任。二、申請人甲○○確實在上列土地用作種地瓜、種菜使用。中華民國九十一年八月一日」等語（見原處分卷第30頁）。本院質之原告是否出生在連江及如何占有系爭土地之情形，答稱: 「是，我是35年8 月出生，因為我工作的關係，在71年時來到台灣，因為土地是祖傳的，到我父親52年過世後，我就獨立有系爭土地，這是我們家必須耕作的土地，依民法770 條，從民國52年到62年就完成時效取得了。我90年6 月又回馬祖，繼續占有系爭土地，我現在住馬祖。71年因為工作關係我來台灣，不得已只好將土地交給劉清官、我叔叔鄭貴俤等人來占有使用。我現在住在馬祖，瓜果都是我種的」等語（見本院卷第140-141 頁），可知，原告於71年間，因工作關係，離開馬祖到台灣，至90年6 月間，始返回馬祖，則上開土地四鄰證明書記載原告於55年至91年間，在系爭土地種地瓜、種菜使用乙節，即有虛偽不實，不可採信。

㈢、訴外人曹碧霞出具之之土地四鄰證明書載明：「一、茲證明莒光鄉大坪村甲○○君，於民國57年開始至民國92年止，以所有之意思和平占有未登記土地，座落大坪段3 、4 地號土地，而其占有之始為善意並無過失，申請所有權登記，如有虛偽不實，證明人願負法律上一切責任。二、申請人甲○○確實在上列土地用作種地瓜、種菜使用。備註：戶籍遷台期間土地由親戚代為管理及使用。中華民國92年8 月13日」等語（見本院卷第19頁）。惟訴外人曹坤金及鄭貴俤於91年8月1 日及訴外人王喜官於94年3 月4 日所出具之土地四鄰證明書均未記載系爭土地在原告戶籍遷台期間土地由親戚代為管理及使用，則其嗣後加註，可信度即有可議之處。嗣曹碧霞於94年4 月13日上午10時許，接受被告承辦人員黃秀春訪查時表示：「（問：有關甲○○君申請大坪段3 地號，可否說明? ）答：甲○○君與其母親於50幾年開始使用（種菜及種地瓜），後來於70（約）年時全家遷台後即不知道情形了。（問：為何保證至92年呢? ）答：因為只知道土地是他們使用過」等語，有被告登記案件訪查紀錄表乙件在原處分卷可稽（見原處分卷第92頁）。是故，證明人曹碧霞就原告於70年時全家遷台後，系爭土地之使用情形並不知悉，則其於土地四鄰證明書載明：「備註：戶籍遷台期間土地由親戚代為管理及使用」乙節，即難憑信，不可採信。

㈣、原告另主張其與連江縣自來水廠東莒淨水場訂有行政契約，以所有的意思暫借給自來水廠用，並提出土地使用權證明書、申請書及福建省連江縣自來水廠函文等件為憑（見本院卷第25-28 頁）。惟查，福建省連江縣自來水廠就原告之申請覆以: 「一、該段土地權屬未定無法提供所須地籍資料...

三、甲○○君所述加註該段土地所有權人部分，其初鄭君有將意思表示，為考量仍有其他所有人及實際土地面積範圍本廠無法確認，故未將其所表示意見加註在內。四、鄭先生在本廠推動該項工作之立初，同意本廠先行施工之配合，本廠深表謝意，如加註土地所有權後，仍有土地其他所有權人再提出，易造成本廠為背書該段土地所有權為鄭君所屬，為避免土地糾紛，無法同意加註，尚請見諒，唯請鄭君取得所有權證明後再行與本廠辦理徵收價購事宜」等語，有該廠94年5 月13日連水工字第0940001024號函乙件在卷可按（見本院卷第28頁）。足見，該廠無法確認原告為系爭土地所有權人，為免造成該廠背書及土地糾紛，故未於土地使用權證明書加註原告為系爭土地所有權人，而請原告於取得所有權證明後再行理徵收價購事宜。且原告迄本件言詞辯論終結時止，就其與福建省連江縣自來水廠訂有行政契約乙事，未能舉證以實其說。則原告與福建省連江縣自來水廠間就系爭土地係基於何種法律關係為占有，亦無從認定。原告此部分之主張，並非可採。

五、按行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第8 條固有明文規定，惟信賴保護原則，乃是公法上誠實信用原則的下位概念，信賴保護之構成要件須符合（1 ）、信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；（2 ）、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；（3 ）、信賴在客觀上值得保護等要件。原告主張訴外人連江縣自來水廠出具土地使用權證明書，證明原告為所有權人，有信賴保護原則之適用云云。惟該證明書係由連江縣自來水廠作成，並非本件被告，原告要難執此對被告主張信賴保護之利益，委無足採。

六、至原告主張坐落連江縣南竿鄉○○段599 地號及1132地號（地上有消防局建築物），登記機關依土地法第55條及第60條之法定程序審查形式審查原則，准予所有權登記，本件原告卻遭否准，有違平等原則云云。惟坐落連江縣南竿鄉○○段599 地號及1132地號（地上有消防局建築物）土地，可否准予所有權登記，係屬另一問題，且被告陳稱與本案情形不盡相同（見本院卷第142 頁）。原告以被告違反平等原則云云，容有誤解，亦無足取。

七、綜上，原告所訴各節，均無足採。揆諸首揭規定及最高行政法院判決意旨，被告以其不符民法時效取得所有權要件，否准原告之登記申請，於法自屬有據。原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求命被告應為坐落連江縣莒光鄉○○段3地號土地，就現狀變更使用部分及原使用部分為分割複丈，分別受理原告時效取得所有權登記，並於公告後准予該土地所有權登記之行政處分，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述。原告請求傳訊證人劉清官、曹坤金、曹碧霞、鄭貴俤、王秀金以證明系爭土地為原告所有，核無必要，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

第一庭審判長 法 官 王立杰