臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

江浣翠 律師

被告

臺北市政府社會局

代表人

薛承泰（局長）住同上

訴訟代理人

乙○○

上列當事人間因社會福利事件，原告不服臺北市政府中華民國94年12月7 日府訴字第09427969000 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告為重度多重障之身心障礙者，原設籍於臺北市文山區，經臺北市文山區公所核定自民國（下同）91年3 月起按月發給身心障礙者津貼新臺幣（下同）4,000 元，至91年7 月年滿40歲後每月津貼補助金額為5,000 元。嗣被告與臺北市政府民政局進行媒體比對資料查核時，發現原告於94年6 月16日將戶籍遷至桃園縣八德市，被告審認原告不符臺北市身心障礙者津貼申請須知第1 點規定，乃依津貼申請須知第5 點規定以94年8 月3 日北市社三字第09437763600 號函（下稱原處分）通知原告自94年7 月起停發其身心障礙者津貼。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、兩造之主張：

甲、原告主張之理由：

一、臺北市身心障礙者津貼之屬性，應為身心障礙者保護法所涵蓋，並受同法38條第1 項之限制。本件訴願決定第4 頁云：「複查本府為照顧本市身心障礙者，自91年1 月4 日訂定臺北市身心障礙者津貼申請須知，並依據該申請須知發給身心障礙者津貼，此與依據身心障礙者保護法第38條第2 項規定所制訂之身心障礙者生活托育養護費用補助辦法而發給之身心障礙者生活補助，係屬不同之申請類型。」從而認定臺北市身心障礙者津貼之發給不需受身心障礙者保護法38條第1項規定之限制，可加設設籍時間之限制。然自身心障礙者保護法及身心障礙者生活托育養護費用補助辦法之內容觀之，臺北市身心障礙者津貼申請須知亦為直轄市政府對於身心障礙者為生活、托育、養護及其他生活必要福利等經費的補助方法之一，故應為身心障礙者保護法所涵蓋，本件訴願決定之見解顯有誤會。

二、參照司法院釋字第443 號解釋意旨，授益之行政規範應仍受層級化法律保留理論之規制，應屬無疑。訴願決定第4 頁雖引「給付行政措施其受法律規範之密度，較限制人民權益者寬鬆」為據，而認身心障礙者津貼之發給，未涉及公共利益之重大事項。然本件訴願決定之見解顯有誤會。立法者既於身心障礙者保護法第38條第1 項中明訂，直轄市及縣（市）主管機關對於設籍於轄區內之身心障礙者之相關經費補助，不得有設籍時間之限制，即代表立法者認為「以設籍時間之久暫，限制身心障礙者相關經費之補助與否」，涉及公共利益重大，需由法律規範。而其理由無非為確實保障身心障礙者之合法權益，明定主管機關之責任，避免行政機關擴張解釋而導致人民權益受損，並簡化行政程序，以強化政府效能，故透過法律禁止直轄市及縣（市）主管機關以設籍時間之久暫決定是否發放福利補助與身心障礙者。行政機關豈可擅自認為此非涉及公共利益之重大事項，而以行政規則做出相斥之規範？故該授益性規範應以法律定之，被告以行政規則規範此授益事項，明顯違反法律保留原則，臺北市身心障礙者津貼申請須知第1 點應屬違反釋字443 號之意旨而無效。

三、按一切之行政活動至少需消極的不違反法律規定，此為行政法原理原則中之「法律優位原則」。該原則並落實於我國法中。故憲法第125 條即規定：「縣單行規章，與國家法律或省法規牴觸者無效。」中央法規標準法第11條亦規定：「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」是，縱使前述身心障礙者津貼之發放得否以設籍時間為限制之授益事項毋須以法律定之，亦不得牴觸法律。身心障礙者保護法第38條第1 項明文規定：「直轄市及縣（市）主管機關對於設籍於轄區內之身心障礙者，應依其障礙類別、等級及家庭經濟狀況提供生活、托育、養護及其他生活必要之福利等經費補助，並不得有設籍時間之限制。」臺北市政府對於身心障礙者提供津貼補助，係為直轄市主管機關對於設籍於轄區內之身心障礙者所提供之生活、托育、養護及其他生活必要福利等經費補助之一種。被告卻於處理身心障礙者津貼請領事宜所訂之行政規則臺北市身心障礙者津貼申請須知第1 點中訂定：「設籍並實際居住本市滿3 年」之設籍時間限制，明顯牴觸身心障礙者保護法第38條「不得有設籍時間限制」之規定，故前述規定應屬違反「法律優位原則」及中央法規標準法第11條之規定而無效。

四、行政程序法第7 條規定：「行政行為，應依下列原則為之︰採取之方法應有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」此為比例原則之明文規定。退萬步言，即使鈞院認「津貼申請須知」第1 點為有效，然原處分亦違反比例原則並且忽略個案正義，而與一般法律原則有違。實言之，被告之所以於上開申請須知第1 點設計「設籍並實際居住本市滿3 年」之規定，係擔心他縣市之身心障礙者大量湧入臺北市領取津貼，使原本臺北市之資源不敷使用，使得真正長期設籍居住於臺北市之身心障礙者所可享受之資源受到排擠。惟原告長年設籍居住於臺北市，實為該津貼所亟欲補助之對象，根本不是上開申請須知第1 點規定所欲防範之情形。而原告自幼即居住於臺北市，至94年6 月方因謀職而短暫遷出戶口至桃園市，於臺北市設籍並實際居住至今已逾數十年。但後雇主又因其重度殘障，而反悔不願雇用，原告旋即於1 個月內又將戶口遷回臺北市。原告之所以遷離臺北市，實僅為謀職方便而已，而原告就是因為即使擁有身心障礙者津貼之補助，生活仍有困難，方積極尋找工作。而後該工作又無法持續，遷回臺北市之後，原本賴以維生的身心障礙者津貼又遭停發，原告現在生活已經完全陷入困境。原告本身為口腔癌末期病患，除自身外，尚有行動不便之老母與兩名年幼子女依賴其扶養。原告殘而不廢，極具責任感，仍思改善高堂幼子之生活，苦尋工作2 年以上未果，94年6 月該雇主原本答應給予原告工作，原告欣喜若狂，故一時未充分瞭解被告對於上開申請須知第1 點之規定，竟然如此不利於原告，而被告之承辦人員也忽略所可能給予的告知義務，讓原告瞭解戶籍一旦遷出臺北市後所可能承受之不利益，使原告生活陷入今日之困境。事實上，如原告當初遷出臺北市時，瞭解被告對於該款規定之解釋，即不可能願意遷離臺北市。從而可知，被告停發原告身心障礙者津貼之處分，並沒有辦法達到上開申請須知原本使資源應用在臺北市民的目的，更使得身為臺北市民的原告，生活從此陷入困境，忽略個案正義。因此被告原處分已違反行政程序法第7 條比例原則中之適當性與相當性而違法，且原處分並非對人民最小侵害之手段。

乙、被告主張之理由：

一、臺北市身心障礙者津貼申請須知第1 點規定：「申請資格：凡符合下列各款規定者，得申請本津貼：⒈設籍並實際居住本市滿3 年。⒉持有本市核（換）發或註記之身心障礙手冊。（需84年11月以後換發）。⒊未經政府安置或補助托育養護費者。⒋未接受公費住宿學校優待者。⒌未領有政府發給之其他生活補助或津貼者。但領有低收入戶生活補助不在此限；中低收入老人生活津貼及領有榮民院外就養金者，其所領津貼（補助）若低於本津貼，得申請差額。」第5 點規定：「身心障礙者有下列情形之一者，其本人或家屬應主動向區公所申報，並自發生之次月起停止發放本津貼；如有溢領者，應即繳回．．．㈡戶籍遷出本市或未實際居住本市者。．．．」第6 點規定：「主管機關得隨時抽查身心障礙者有關資料，其以詐欺或其他不正當行為領取本津貼或虛偽之證明、報告、陳述者，主管機關得停發或追回。．．．」

二、被告係依臺北市政府民政局提供之媒體比對資料，發現原告於94年6 月16日將戶籍遷出臺北市，此有該局提供比對資料影本附卷可稽，原告對此亦未爭執，是原告戶籍遷出臺北市之事實堪予認定。經被告核認原告不符上開申請須知規定，乃以本件原處分通知原告並已送達原告，自94年7 月起停發身心障礙者津貼，自屬有據。

三、按臺北市身心障礙者津貼申請須知第1 點第1 款明定，申請身心障礙者津貼須符合「設籍」並「實際居住本市滿3 年」之要件。故有「戶籍遷出本市」或「未實際居住本市者」其一之情形者，應自發生之次月起停發津貼，此觀諸上開申請須知第5 點規定所自明。又原告於91年3 月向被告申請身心障礙者津貼時，已切結如有將戶籍遷出臺北市之情形應主動告知原申請區公所，若有違反上情，將無條件繳回身心障礙者津貼，此有原告所簽署之切結書影本附卷可稽。原告既已將戶籍遷出臺北市，自不符該身心障礙者津貼發放之規定，且津貼申請之切結書已明示申領者應負之責任已如前述，是原告主張不知情實難採信。即使原告嗣後已將戶籍遷回臺北市，亦須符合上開申請須知之要件，始得重新申請身心障礙者津貼。

四、依據身心障礙者保護法第38條規定，臺北市業已據其辦理「身心障礙者托育養護費用補助」及「身心障礙者生活補助」等福利補助措施，前述之福利補助依法雖未有設籍時間之限制，惟臺北市身心障礙者津貼為依據地方自治精神，其經費補助由臺北市所自行籌措財源而開辦之地方性福利項目。按行政機關所為之各種授益處分，尤其是經濟補助措施，只要有預算上之依據或國會（議會）其他之授權表示，行政機關即可合法的作成有關行為。準此，被告所訂之臺北市身心障礙者津貼申請須知係有關經濟補助之臺北市政府內部事項，其法律位階屬行政規則，原則上並無須法律授權，且有預算上之依據，應無適法性之疑慮。且為保障臺北市身心障礙市民之經濟安全，乃於臺北市身心障礙者津貼補助標準上，並未設有資產限制之門檻，惟考量臺北市之福利資源有限，為使資源有效配置，在分配上優先考量長期設籍並實際居住臺北市市民為補助對象，進而設有「設籍並實際居住滿3 年」之申請規定。是以，若將戶籍遷至外縣市之市民，爾後再行遷回者，其津貼之申請仍需符合前揭規定，以維護福利公平性。原告主張雖其情可憫，惟尚難對其為有利之認定，從而，被告所為本件停發原告身心障礙者津貼之處分，揆諸前揭規定及前開說明，並無不合。

五、被告發放之身心障礙者津貼，係屬給付行政事項，而其補助金額有限，並編列預算支應，所依據之申請須知，旨在使津貼發放程序及享領原則有明確依循，乃屬一般抽象之行政命令，非具體事件所為之決定或其他公權力之實施，故既無限制人民權利情事，亦非屬涉及公共利益之重大事項，原則上尚無須有法律或法律授權之命令為依據，且與憲法保障人民之生存權、工作權及財產權之精神亦無不合，此已有鈞院90年度訴字第6495號判決可資參照。倘原告因生活困難，可逕洽戶籍所在地區公所社會課申請低收入戶或身心障礙者生活補助，以解危困。

理由

一、按「申請資格：凡符合下列各款規定者，得申請本津貼：⒈設籍並實際居住本市滿3 年。⒉持有本市核（換）發或註記之身心障礙手冊。（需84年11月以後核換發）。⒊未經政府安置或補助托育養護費者。⒋未接受公費住宿學校優待者。

⒌未領有政府發給之其他生活補助或津貼者。但領有低收入戶生活補助不在此限；中低收入老人生活津貼及領有榮民院外就養金者，其所領津貼（補助）若低於本津貼，得申請差額。」、「身心障礙者有下列情形之一者，其本人或家屬應主動向區公所申報，並自發生之次月起停止發給本津貼；如有溢領者，應即繳回。．．．㈡戶籍遷出本市或未實際居住本市者。．．．」、「主管機關得隨時抽查身心障礙者有關資料，其以詐欺或其他不正當行為領取本津貼或為虛偽之證明、報告、陳述者，主管機關得停發或追回。涉及刑責者，移送司法機關辦理。」臺北市身心障礙者津貼申請須知第1點、第5 點、第6 點分別定有明文。

二、原告為重度多重障之身心障礙者，原設籍於臺北市文山區，領有臺北市身心障礙者津貼，惟查原告於94年6 月16日將戶籍遷至桃園縣八德市，此為兩造所不爭，復有身心障礙者津貼申請表、臺北市文山區公所書函、94年7 月12日列印之文山區遷出記錄及原告全戶戶籍資料查詢結果等資料影本附原處分卷可稽，自堪信為真正。則原告於94年6 月16日將戶籍遷出臺北市之事實，可資認定。是原告既已將戶籍遷出臺北市，被告依臺北市身心障礙者津貼申請須知第5 點規定，以原處分通知原告自戶籍遷出臺北市之次月即94年7 月起停發其身心障礙者津貼，自屬有據。

三、原告雖主張臺北市身心障礙者津貼申請須知第1 點須設籍並實際居住臺北市之規定，違反身心障礙者保護法第38條第1項規定，顯然違反法律優位原則及法律保留原則，應屬無效云云。惟按身心障礙者保護法第38條第1 項、第2 項規定：「直轄市及縣（市）主管機關對設籍於轄區內之身心障礙者，應依其障礙類別、等級及家庭經濟狀況提供生活、托育、養護及其他生活必要之福利等經費補助，並不得有設籍時間之限制。前項經費補助辦法，由中央主管機關定之。」係政府為身心障礙者規劃並推行各項扶助及福利措施，適用於依法領有身心障礙手冊之所有身心障礙人士，內政部依前揭法條授權頒訂身心障礙者生活托育養護費用補助辦法，並規範領有身心障礙者得依本法申請生活、托育、養護等補助之標準，臺北市政府依前揭補助辦法規定，亦訂有臺北市身心障礙者生活托育養護費用補助須知，提供臺北市身心障礙市民，如身心障礙者生活補助、身心障礙者托育養護費用補助等必要之福利經費補助，該規定亦未定有設籍時間之限制，並未違反身心障礙者保護法第38條規定及立法意旨。至臺北市身心障礙者津貼之發給，係臺北市政府依地方制度法第18條第3 款第1 、2 目規定，本於辦理直轄市社會福利及社會救助等自治事項之法定職權，為照顧轄內身心障礙者，以自有財源編列預算核給身心障礙者津貼之給付行政措施。因此，臺北市政府所訂之臺北市身心障礙者津貼申請須知係有關經濟補助之臺北市政府內部事項，其法律位階屬行政規則，原則上並無須法律授權，且有預算上之依據，應無適法性之疑慮。且為保障臺北市身心障礙市民之經濟安全，乃於臺北市身心障礙者津貼補助標準上，並未設有資產限制之門檻，惟考量臺北市之福利資源有限，為使資源有效配置，在分配上優先考量長期設籍並實際居住臺北市市民為補助對象，進而設有「設籍並實際居住滿3 年」之申請規定，自非法所不許。此核與前揭身心障礙者保護法保障全國身心障礙人士所給予之最低限度福利補助有別。原告執稱臺北市身心障礙者津貼申請須知，係依前揭身心障礙者保護法第38條第1 項而訂定之身心障礙者補助辦法，該須知所定設籍並實際居住於臺北市之限制，違反母法規定且無法律依據，應屬無效云云，顯有誤解，核無足採。

四、次按憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障，其中關於何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異；如涉及人民自由權利之限制者，應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；但僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，除涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自較限制人民權益者寬鬆，此為司法院釋字第443 號解釋理由書所闡釋。因此，被告發放之身心障礙者津貼，係屬給付行政事項，而其補助金額有限，並編列預算支應，所依據之申請須知，旨在使津貼發放程序及享領原則有明確依循，乃屬一般抽象之行政命令，非具體事件所為之決定或其他公權力之實施，故既無限制人民權利情事，亦非屬涉及公共利益之重大事項，原則上尚無須有法律或法律授權之命令為依據，且與憲法保障人民之生存權、工作權及財產權之精神亦無不合。

五、再按臺北市身心障礙者津貼申請須知第1 點第1 款明定，申請身心障礙者津貼須符合「設籍」並「實際居住本市滿3 年」之要件。故有「戶籍遷出本市」或「未實際居住本市者」其一之情形者，應自發生之次月起停發津貼，此觀諸上開申請須知第5 點規定自明。又原告於91年3 月向被告申請身心障礙者津貼時，已切結如有將戶籍遷出臺北市之情形應主動告知原申請區公所，若有違反上情，將無條件繳回身心障礙者津貼等情，此有原告所簽署之切結書影本附原處分卷可稽。原告既已將戶籍遷出臺北市，自不符該身心障礙者津貼發放之規定，且津貼申請之切結書已明示申領者應負之責任已如前述，是原告主張其不知情實難採信，被告原處分依上揭規定自94年7 月起停發原告之身心障礙者津貼即屬有據，原告主張被告原處分違反比例原則云云，殊不足取。至於原告雖主張其嗣於94年6 月23日已再將戶籍遷回臺北市云云，並有全戶戶籍資料查詢結果影本附原處分卷可按，惟原告既已遷出臺北市即已符合上揭停發身心障礙者津貼之規定，至其嗣後再遷入臺北市，係屬可否重新提出申請及其申請是否符合請領規定之情形，核與本件原處分無涉，併此敘明。

六、綜上所述，原告之主張，並無可採。被告以本件原處分通知原告自94年7 月起停發其身心障礙者津貼，認事用法，均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞及個人主觀之見解，聲請撤銷，並無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　姜素娥