臺北高等行政法院判決

原告

豪澤生技股份有限公司

代表人

甲○○（董事長）

被告

臺北市政府衛生局

代表人

宋晏仁（局長）

訴訟代理人

乙○○

上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服台北市政府中華民國94年12月8日府訴字第09427970600號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

緣民眾向台中縣衛生局【原處分書之違規事實欄誤載為「向行政院衛生署」，經被告於民國（下同）94年10月25日以北市衛藥食字第09438272100號函更正】檢舉原告販售之「纖子錠」說明書內容涉嫌違反食品衛生管理法情事，案經台中縣衛生局以94年1月12日衛食字第0930053257號函移由被告處理。嗣經被告調查，由原告代表人甲○○提供系爭食品外盒內附說明書供被告參考，經被告審認前開說明書標示【原處分書之違規事實欄誤載為「其外盒標示」，經被告以94年11月8日北市衛藥食字第09438577100號函更正為「其外盒內附說明書標示」，下稱系爭食品外盒內附說明書標示】：「．．克服大便乾燥及便秘現象．．」涉及不實易生誤解，違反食品衛生管理法第19條第1項規定，乃依同法第29條第1項第3款及第32條第1項規定，以94年3月29日北市衛藥食字第09431651100號行政處分書，處原告新台幣（下同）3萬元罰鍰，並命違規市售品應於94年5月31日前連同庫存品依規定改正，若再經查獲將依法加重處分【因上開行政處分書正本欄有誤，被告先以94年4月28日北市衛藥食字第09433003200號函訂正為「正本：豪澤生技股份有限公司．．」，嗣因原告接獲被告94年7月8日北市衛藥食字第09435013000號函之催繳通知後，於94年7月15日以豪（94）字第94071501號函表示，並無收到被告上開94年3月29日行政處分書，被告乃以94年7月19日北市衛藥食字第09435371300號函檢送上開94年3月29日行政處分書，並更正處分書主旨為「處罰鍰3萬元整，違規市售品應於94年9月20日前連同庫存品依規定改正，若再經查獲將依法加重處分」】。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：

甲、原告方面：

一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。

二、陳述：系爭食品外盒或說明書皆依行政院衛生署食品衛生管理法之內容規定辦理說明，被告經民眾檢舉認定原告販售之系爭食品外盒標示「克服大便乾燥及便秘」涉及不實易生誤解云云，惟原告在系爭食品外盒內附說明書中標示上開詞句，僅係用來敘述，告知使用者可以排便順暢之事實，故僅使用「克服」之詞句，並無違法，該說明書現在仍使用相同文字內容敘述。至於原告起訴狀有關「使糞便比較柔軟而易排出」及「使排便順暢」等文字內容，並非被告認定違反食品衛生管理法第19條第1項規定之文字內容，併此說明。

乙、被告方面：

一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

二、陳述：

１、按「本法所稱標示，係指於下列物品用以記載品名或說明之文字、圖畫或記號︰一、食品、食品添加物、食品用洗潔劑之容器、包裝或說明書。二、食品器具、食品容器、食品包裝之本身或外表。」、「本法所稱主管機關︰在中央為行政院衛生署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」、「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」、「食品、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑，經依第24條規定抽查或檢驗者，由當地主管機關依抽查或檢驗結果為下列之處分：．．三、標示違反第17條、第18條或第19條第1項規定者，應通知限期回收改正；屆期不遵行或違反第19條第2項規定者，沒入銷毀之。．．」、「違反第19條第1項規定者，處新台幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；．．」食品衛生管理法第8條、第9條、第19條第1項、第29條第1項及第32條第1項分別定有明文。次按台北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號公告：「主旨：公告修正本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。．．公告事項：修正後本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告略以：『．．六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：．．（七）食品衛生管理法中有關本府權限事項。．．』」。

２、原告販售之系爭食品之說明書標示有：「大腹便便終結者－體內環保大師“纖子錠”幫助維持消化道順暢、不拉肚子、『清、潤』讓排便舒暢．．便秘造成宿便積存．．色斑、粉刺加重．．皺紋增生．．要想克服大便乾燥及便秘現象，必須維持消化道的『清』和『潤』。『清』，原則上講的是指清除和清理的意思。．．『潤』，就是指滋潤。．．使大便變軟，有利於大便的排瀉。本公司通便產品的研究成功，幫助維持消化道機能，使排便順暢。．．」等詞句，整體表現涉及誇張及易生誤解，案經民眾向台中縣衛生局（原處分書之違規事實欄誤載為「向行政院衛生署」，業經被告以94年10月25日北市衛藥食字第09438272100號函更正）提出檢舉，台中縣衛生局乃以94年1月12日衛食字第0930053257號函檢附系爭食品及其說明書等相關資料移請被告處理。案經被告於94年1月25日訪談原告之代表人甲○○，並當場製作調查紀錄表，其主張台中縣衛生局查獲之說明書內容與原告所販售之系爭食品外盒內附說明書不同，並非系爭食品正式之說明書，其並提供系爭食品外盒內附說明書供被告參考。

３、嗣被告查認原告所提供之系爭食品外盒內附說明書標示：「纖子錠以天然食材配方幫助維持人體消化道“清”和“潤”，達到體內環保，排便順暢。．．要想克服大便乾燥及便秘現象，．．必須做到“清”和“潤”。“清”是指清除和清理的意思，潤就是指滋潤，．．本產品針對此問題以生技方式萃取出針對人體有益的成分，來調整體質，營養補給，幫助維持體內環保，並可幫助維持消化道機能，使糞便比較柔軟而易排出，達到排便順暢。．．」等詞句，整體表現涉及誇張及易生誤解。被告復於94年3月2日訪談原告之代表人甲○○，並製作調查紀錄表。案經被告審認上開說明書（原處分書之違規事實欄載為「其外盒」，嗣經被告以94年11月8日北市衛藥食字第9438577100號函更正為「其外盒內附說明書」）標示詞句內容涉及誇張及易生誤解，違反食品衛生管理法第19條第1項規定，乃依同法第29條第1項第3款及第32條第1項規定，以94年3月29日北市衛藥食字第09431651100號處分書，處原告3萬元罰鍰，並命違規市售品應於94年5月31日前連同庫存品依規定改正（被告嗣以94年7月19日北市衛藥食字第09435371300號函檢送上開行政處分書，並更正行政處分書主旨為：「處罰鍰新台幣3萬元整，違規市售品應於94年9月20日前連同庫存品依規定改正」），並經訴願決定維持在案。

４、原處分卷附系爭食品外盒內附說明書係被告據以作成處分之食品標示，並參照被告94年3月2日訪談原告之代表人甲○○之調查紀錄表等影本，該說明書內容載明「克服大便乾燥及便秘現象」（「克服」即含有防止改善的意思），已涉及誇張、不實、易生誤解，依食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能認定表之規定，被告以原告違反食品衛生管理法第19條第1項規定據以處分，並無違誤。至於原告起訴狀所載有關「使糞便比較柔軟而易排出」及「使排便順暢」等文字內容，並非被告認定違反食品衛生管理法第19條第1項規定之文字內容。原告稱系爭食品外盒標示內容並無違反規定云云，惟按系爭食品外盒內附說明書標示內容違反上開食品衛生管理法相關規定，原告尚難以其外盒標示內容作為卸責之事由，原告就此主張顯有誤解，故被告所為處分即無不合。

理由

一、按「本法所稱標示，係指於下列物品用以記載品名或說明之文字、圖畫或記號：一、食品、食品添加物、食品用洗潔劑之容器、包裝或說明書。二、食品器具、食品容器、食品包裝之本身或外表。」、「本法所稱主管機關︰在中央為行政院衛生署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」、「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」、「食品、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑，經依第24條規定抽查或檢驗者，由當地主管機關依抽查或檢驗結果為下列之處分：．．三、標示違反第17條、第18條或第19條第1項規定者，應通知限期回收改正；屆期不遵行或違反第19條第2項規定者，沒入銷毀之。．．」、「違反第19條第1項規定者，處新台幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；．．」分別為食品衛生管理法第8條、第9條、第19條第1項、第29條第1項第3款及第32條第1項前段所規定。次按「台北市政府處理違反食品衛生管理法統一裁罰基準表」第9項次規定：「違反事實：對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，有不實、誇張或易生誤解之情形。法規依據：食品衛生管理法第19條第1項、第32條。法定罰鍰額度或其他處罰：處新台幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；1年內再次違反者，並得吊銷其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並得按次連續處罰至其停止刊播為止。統一裁罰基準：一、裁罰標準：第1次處罰鍰新台幣3萬元，第2次處罰鍰新台幣6萬元，第3次處罰鍰新台幣15萬元。二、1年內再次違反者，並得吊銷其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並得按次連續處罰至其停止刊播為止。裁罰對象：違法行為人。」；「台北市政府衛生局處理違反食品衛生管理法案件食品回收及改善期限統一裁定基準」規定：「．．二、依據食品對民眾健康可能造成之危害程度，違反食品衛生管理法案件之食品回收及改善期限統一裁定基準如下：．．（三）第3級：預期食品不致危害民眾健康，但其標示不符規定，如違反食品衛生管理法第17條、第18條或第19條第1項規定者，業者應於收到本局通知之日起2個月內回收．．」。又按，台北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號公告：「主旨：公告修正本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。．．公告事項：修正後本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告略以：『．．六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：．．（七）食品衛生管理法中有關本府權限事項。．．』」。

二、本件係民眾向台中縣衛生局檢舉原告販售之「纖子錠」說明書內容涉嫌違反食品衛生管理法情事，案經台中縣衛生局以94年1月12日衛食字第0930053257號函移由被告處理。嗣經被告調查，由原告代表人甲○○提供系爭食品外盒內附說明書供被告參考，經被告審認前開說明書標示「．．克服大便乾燥及便秘現象．．」涉及不實易生誤解，違反食品衛生管理法第19條第1項規定，乃依同法第29條第1項第3款及第32條第1項規定，以94年3月29日北市衛藥食字第09431651100號行政處分書，處原告3萬元罰鍰，並命違規市售品應於94年5月31日前連同庫存品依規定改正，若再經查獲將依法加重處分【嗣被告以94年7月19日北市衛藥食字第09435371300號函檢送上開94年3月29日行政處分書，並更正處分書主旨為「處罰鍰3萬元整，違規市售品應於94年9月20日前連同庫存品依規定改正，若再經查獲將依法加重處分」】。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：

１、被告係以原告系爭食品外盒內附說明書標示「．．克服大便乾燥及便秘現象．．」涉及不實易生誤解，乃據此處分原告（見處分書違規事實欄所載），至於原告起訴狀提及「使糞便比較柔軟而易排出」及「使排便順暢」等詞句內容，尚非被告認定違反食品衛生管理法第19條第1項規定之詞句內容，對此原告亦不表爭執，故本件應僅就被告據以處分原告之系爭食品外盒內附說明書標示「．．克服大便乾燥及便秘現象．．」之詞句是否涉及不實易生誤解，加以判斷，合先敘明。

２、原告系爭食品外盒內附說明書標示「纖子錠以天然食材配方幫助維持人體消化道“清”和“潤”，達到體內環保，排便順暢。．．要想『克服大便乾燥及便秘現象』，．．必須做到“清”和“潤”。“清”是指清除和清理的意思，潤就是指滋潤，．．本產品針對此問題以生技方式萃取出針對人體有益的成分，來調整體質，營養補給，幫助維持體內環保，並可幫助維持消化道機能，使糞便比較柔軟而易排出，達到排便順暢。．．」一節，為兩造所不爭執，並有系爭食品外盒內附說明書標示附原處分卷可稽，自堪信為真實。

３、查行為時適用之行政院衛生署88年7月31日衛署食字第88037735號公告：「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表：一、詞句涉及醫藥效能：（一）宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形：例句：．．防止便秘．．二、詞句未涉及醫藥效能但涉及虛偽誇張或易生誤解：（一）涉及生理功能者：．．三、詞句未涉療效及誇大：（一）通常可使用之例句：幫助牙齒骨骼正常發育。幫助消化。幫助維持消化道機能。改變細菌叢生態。使排便順暢。使小便順暢。調整體質。調節生理機能。滋補強身。增強體力。精神旺盛。養顏美容。幫助入睡。營養補給。健康維持。青春永駐。青春源頭。延年益壽。產前產後或病後之補養。促進新陳代謝。減少疲勞感。清涼解渴。生津止渴。促進食慾。開胃。退火。降火氣。使口氣芬芳。促進唾液分泌。潤喉。「本草綱目」記載梅子氣味甘酸，可生津解渴（未述及醫藥效能）。．．」，係行政院衛生署本於中央衛生主管機關職權，為執行食品衛生管理法第19條必要而公告之認定基準，俾該機關或下級機關所屬公務員行使職權之依據，並未違反法律保留原則，被告自得予以援用。

４、按食品衛生管理法第19條第1項明確規定，對於食品所為之標示，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。查系爭食品外盒內附說明書標示「．．克服大便乾燥及便秘現象．．」其「克服」2字已含有防止、改善之意，並涉及「便秘」特定生理情形，且系爭說明書標示「克服大便乾燥及便秘現象」詞句，亦非前揭「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表」通常可使用之例句，而該詞句易誤導消費者以為食用原告系爭食品，可達到防止、改善便秘症狀，則該說明書標示詞句，難謂未有涉及不實易生誤解之情形，自屬違反食品衛生管理法第19條第1項規定，而應受處罰。

三、綜上所述，本件原告違規事證明確，被告處以原告法定最低額度之罰鍰3萬元，並限期於94年9月20日前，將違規市售品連同庫存品依規定改正，徵諸前揭規定，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第六庭審判長法 官 黃清光