臺北高等行政法院判決

原告

豐新實業股份有限公司

代表人

甲○○

被告

桃園縣政府

代表人

乙○○縣長）住同

訴訟代理人

謝清傑律師

上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國95年1月2 日台內訴字第0950000493號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：緣原告以其所有坐落桃園縣大溪鎮○○段1-11地號等12筆位於桃園縣大溪鎮（埔頂地區）都市計畫範圍內之土地，都市計畫劃定為桃園縣僑愛國民小學（下稱僑愛國小）學校預定地卻未辦理徵收，嚴重影響權益，迭次向被告提出異議，請求依法辦理徵收，經被告以民國（下同）92年10月7 日府城鄉字第0920223163號函知內政部營建署市鄉規劃局，並副知原告之代表人：「．．．有關本縣甲○○先生陳情座落大溪鎮○○段1 之16地號等12筆土地由學校用地變更為適當使用分區乙案，請納入該區都市計畫通盤檢討參考。．．．。」、93年2 月13日府教國字第0930032536號函、94年1 月25日府教國字第0940023509號函復原告之代表人：「．．．臺端陳情徵收大溪鎮○○段139 地號等12筆學校用地乙案，俟僑愛國小提報需求評估後，列入本縣校地取得中長程計畫（名稱暫定）內，並視本府財源狀況研議取得方式辦理．．．。」、93年2 月5 日府教國字第0930025089號函知僑愛國小，並副知原告之代表人：「．．．貴校函請徵收座落大溪鎮○○段1 之16地號等學校用地乙案．．．二、有關本案需求評估報告請敘明　貴校現有班級數、教室數、最大可容納班級數、可能增班數及旨揭學校用地徵收概估地價等相關資料及分析說明供參。」及94年3 月2 日府教國字第0940052684號函復原告之代表人：「．．．有關　台端陳情就本府府教國字第0940023509號函，校地取得中長程計畫（名稱暫定）具體時間及取得方式作具體明確說明乙案．．．二、有關案內土地將俟僑愛國小提報具體需求評估後，列入本縣校地取得中長程計畫（名稱暫定）內研議，並按該計畫所訂期程及視本府財源狀況研商係以徵收或協議價購方式取得，並期於3-10年內全面解決本縣國中小校地爭議。」原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明：

(一)先位聲明：請求被告應向內政部申請辦理徵收系爭土地。

(二)備位聲明：請求被告將系爭土地回復地目建地。

二、被告聲明：原告之訴駁回。

參、兩造之陳述：

一、原告主張之理由：

(一)訴願決定駁回之理由，僅單純的陳述原告訴願主題之一。被告應就系爭土地被劃為學校預定已超過20餘年，迄今未辦理徵收，而作出「．．．土地徵收僅有國家始為徵收權之主體．．．，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權．．．」。而故意忽略原告訴願主題之二，回復該土地為原建地、地目，罔顧百姓權益。

( 二)原告一再陳述訴願主題之二，並多次行文被告城鄉局都市計劃課、陳情爭取，僑愛國小若有需要請即刻徵收，若教育局因限於預算短拙，原告願與被告國教課（如其建議）協商價購徵收，或同意被告分5 年編列預算分期徵收。目前向彰銀貸款，因保留徵收無法解套，且已積欠十幾年無力償還的本金、利息（利率因延貸，造成極不合理的年利率9.8%），合計高達新台幣（下同）2,300 多萬元，尚在累增中。且94年10月18日原告到內政部訴願會陳述意見，質疑被告20多年來從未辦理通盤檢討，亦不辦理徵收，顯有意忽略，應儘速回復原建地、地目。

(三)被告故意隱瞞僑愛國小如後回函，依據僑愛國小94年3 月8日僑小總字第0940000924號函檢送該校「校地需求評估報告」經僑愛國小家長會及總務處共同彙整，討論該校學區內新興社區成長過速，恐有增班、無教室就讀之虞，要犧牲學生專科教室，轉為普通教室的配置來使用。迫使學生減少專科學習之時間與空間，請被告將僑愛國小校地列入徵收計畫及2點現況分析。

１、僑愛國小現有校地全為私有民地創校迄今40餘年未釐清產權，短期內產權仍難辦理移轉。

２、僑愛國小40年老舊的校舍，難保數年後建物之安全性，若有危險教室需重拆除重建時，以上所述之校舍情況勢將無法辦理。被告所屬教育局國教課有所隱瞞，未就僑愛國小「校地需求評估報告」讓訴願會審議委員，在完全不了解真相下，模糊原告訴願主題之一，致內政部訴願會委員作出不正確之決定，導致本應被徵收的土地而未徵收的決定，未正視僑愛國小校舍安全迫切需重建的重要性，罔顧學生權益。

(四)被告城鄉局都計課違反都市計畫法第26條規定，5 年內辦理大溪鎮（埔頂地區）第2 次通盤檢討，亦未依都市計畫法第17條規定，於第1 次主要計畫通盤檢討公布實施後，最多2年完成細部計畫，並於細部計畫公布，最多5 年完成公共設施，訴願會未詳察被告顯有疏失，而讓被告模糊原告訴願主題之二的焦點。

(五)另就訴願決定事實說明，系爭12筆劃定為僑愛國小學校預定地，被告不辦理徵收，原告迭次向被告提出異議，請求依法徵收，經被告以92年2 月13日府城鄉字第09202231163 號函知會內政部營建署市鄉規劃局，將系爭12筆土地由學校用地變更為適當之用途，納入大溪鎮（埔頂地區）都市計畫通盤檢討參考．．．，並副知原告。從原告回函訴願會與被告國教課開始，84至86年間多次行文被告及以上說明迄今。可證原告的訴願主題之二延誤時間之久，被告與內政部營建署推拖拉辦事效率，無視百姓疾苦。連盼望依都市計畫法第17、19及21條規定，就目前僑愛國小週邊地區人口結構，適齡兒童多寡，僑愛、仁和、仁善三所小學的學生分配，能在大溪鎮（埔頂地區）第2 次通盤檢，暨第1 次細部計畫公布30天後，提到被告都委會審議，使百姓充分反映意見，唯一的機會遭被告與內政部營建署剝奪近20年的光陰。

(六)何況向被告國教課取得的資料，而比照僑愛、仁善、仁和（為新建國小，辦公處所暫設大溪國小，預計94年9 月招生，屈時會瓜分僑愛、仁善二校1 至6 年級舊生），三校社區人口的學生分配結構將完全改觀，尤其僑愛國小將從目前1600個學生中，被分走4 、5 百個舊生到仁和國小，教室將空出16至17班。而國教課的調查資料94年至98年5 年內，僑愛國小學區適齡新生每年將僅成長200 人，需要教室7 至8 班。此結果與僑愛國小「校地需求評估報告」完全不同。不但僑愛國小不用擴建校地，恐還有學生不足之虞。因此原告因保留徵收無法解套的土地應可回復原建地、地目。

(七)這塊被列入僑愛國小保留徵收土地的地主，約7 、80戶，皆反對僑愛國小擴建，沒必要徵地。若須擴建也沒必要動用到僑愛國小後面原密集住宅區，增加政府徵收土地與房屋，地上物補貼，被告最少需10億元預算，必將引起民怨與反彈。而只需用目前在僑愛國小圍牆內，也列入保留徵收的國防部公地擴建已足夠。本地最了解僑愛國小情況的住戶，地主中的百分之九十共68戶已簽名支持期能回復原地目。

(八)被告府國教字第0950152065號書函，證明僑愛國小並無擴建需求，此與僑愛國小回函國教課，請求被告能將本校地列入徵收計畫，以解決本校教室不足窘境。這2 份文件時間僅相差1 年2 個月，卻是兩種截然不同的答案，可見被告決策的粗糙不負責任。

(九)原告為此案件向各單位陳情、申訴、訴願、打官司，請被告等單位，將本件之公共設施保留地或為徵收或為回復原地目，十幾年來往返的公文之多，郵費、車馬費最少幾萬元以上，精力、時間更是不計其數。

(十)被告已違反都市計畫法第26條之規定。依法，作第2 次主要計畫通盤檢討及第1 次細部計畫通盤檢討，完全忽略百姓反映意見的權利。司法院釋字第336 號及第409 號解釋，政府立法都有瑕疵，主管機關應如何檢討修正有關法令，以符憲法人民財產權應受國家保障之權利。被告一再隱瞞事實，從不提違反都市計畫法第26條，倒果為因的說法實不足取。何況下級政府有義務向上級政府反映民怨。23年來被告城鄉局，違法未做第2 次主要計畫及第1 次細部計畫通盤檢討。

(十一)內政部營建署市鄉規劃局北區規劃課95年6 月16日公告，為辦理「變更大溪鎮（埔頂地區）主要計畫（第2 次通盤檢討）案」及「變更大溪鎮（埔頂地區）細部計畫（第1 次通盤檢討）案」，舉辦徵求民眾意見座談會，公告周知。

１、本次座談會「協辦」原為由被告城鄉發展局，委託為辦理睽違20幾年「變更大溪鎮（埔頂地區）主要計畫（第2 次通盤檢討）案」及「變更大溪鎮（埔頂地區）細部計畫（第1 次通盤檢討）案」的內政部營建署市鄉規劃局北區規劃課「主辦」。舉辦主要目的為傾聽民意及民怨，徵求民眾對該案是否應為變更的意見座談會，作為對該案的設計變更依據。

２、開會當場由大溪鎮長作出，應回復舊編入僑愛國小公共設施保留地，為原建地、地目，以平息民怨的決議。當時並指示仁義里、里長及原告為居民代表，會後應作成「陳情書」書面建議，函送被告城鄉發展局，轉交內政部營建署市鄉規劃局北區規劃課，作為該案的變更修正民意意見。

３、目前參加座談會，內政部營建署市鄉規劃局北區規劃課的洪小姐，已充分了解居民意見，已朝民意導向作該案的變更修正，並傾向回復舊編入僑愛國小公共設施保留地，為原建地、地目。

二、被告主張之理由：

(一)本件並不存在有行政處分：

１、原告提起訴願之對象，為被告之5 份函文，即：92年10月7日府城鄉字第0920223163號、93年2 月5 日府教國字第0930025089號、93年2 月13日府教國字第0930032536號函、94年1 月25日府教國字第0940023509號暨94年3 月2 日府教國字第0940052684號。

２、查系爭5 份函文，內容只是單純事實之敘述或理由之說明，非屬發生法律效果之行政行為，不具有行政處分之性質。原告對之提起訴願，程序上不合法，其對訴願決定不服而提起行政訴訟，程序上亦不合法。

(二)原告並無請求徵收之權利：

１、按土地徵收條例第3 條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地：．．．」是以，徵收權之主體為國家，一般人民並無請求國家為徵收之請求權。

２、原告為營利性私法人，並非徵收權之主體，並無請求國家徵收土地之公法上請求權，原告之訴顯無理由。

(三)原告並無請求撤銷學校預定地保留之權利：

１、按「都市計畫之修正或變更（通盤檢討）均屬計畫主管機關之權限（參照該法第26至第28條之規定），人民並無申請變更之權利，毋寧僅有建議都市計畫變更內容之權利，而計畫主管機關基於對都市計畫之通盤考量，並不受人民特定建議內容拘束。」鈞院90年度訴字第6008號判決，明揭斯旨。

２、原告並無請求撤銷學校預定地保留之權利，原告之訴顯無理由。

(四)原告並無請求變更土地「地目」之權利：

１、按「地目」之編定，依土地法第3 條規定，由地政機關執行。原告向被告請求變更土地「地目」，其請求之對象，已有錯誤。

２、又原告並無請求變更土地「地目」之公法上請求權，其請求並無理由。

理由

壹、兩造陳述要旨：

一、原告主張系爭土地被告應向內政部申請徵收，若不申請徵收，即應變更都市計畫為變更地目之行政處分。

二、被告則以本件無行政處分存在，原告並無請求徵收之權利，亦無請求撤銷學校預定地保留及請求變更土地地目之權利等語置辯。

貳、兩造爭執要點：

一、原告可否請求被告向內政部申請徵收土地？

二、原告有無依都市計畫法請求被告變更土地地目之權利？叄、本院之判斷：

一、先位聲明部分：

（一）原告請求被告向內政部申請徵收系爭土地，係請求需地機關作成行政處分以外之事實行為，該聲請未經內政部核准前，尚未對外直接發生法律效果，不能認係請求政府作成行政處分，其提起訴訟，係請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，故屬於公法上之一般給付訴訟（各級行政法院93年度法律座談會法律問題第5 則參照）。

（二）原告並無公法上權利請求被告向內政部申請徵收土地：１、土地徵收之核准及補償機關部分：按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」，土地徵收條例第1 條第2 項、第2 條、第14條、第19 條 分別定有明文。可知土地之徵收核准機關，為內政部；補償機關為被徵收土地行政區劃上所屬之直轄市、縣市政府機關。

２、按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪（司法院釋字第四二五號解釋參照），因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之，僅有國家始為土地徵收權之主體（前行政法院24年判字第18號判例參照）。而需用土地機關認其興辦公共事業有必要徵收私有土地，應檢具相關文件，依法定程序向徵收核准機關（內政部）申請徵收。至於有無必要申請徵收私有地，需用土地機關具有裁量權，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8 條、第57條、第58條），並無請求需用土地機關向國家申請徵收其所有土地之公法上請求權。

３、本件原告並無土地徵收條例第8 條、第57條、第58條之情事，其並無公法上權利請求被告向內政部申請徵收土地，原告此部分起訴為無理由。

二、備位聲明部分：

（一）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」、「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．10、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第5 條、第107條第1 項第9 款分別定有明文。

（二）本件原告備位聲明請求被告回復地目為建地，依其理由，係請求被告依都市計畫法通盤檢討後為地目變更，然回復地目即係「變更地目」，必須由地政機機關依法調查裁量後，以「行政處分」為之，該部分原告只得依法申請，經訴願程序後提起課予義務之訴訟，不得逕提起給付之訴。

（三）按行政訴訟法第8 條規定之一般給付之訴，如係本於行政處分而為請求，相對於以該行政處分為標的之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有備位性質，若未依撤銷訴訟、課予義務訴訟救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。又依訴願法第2 條第1 項及行政訴訟法第5 條之規定，行政機關對人民依法申請之案件，有作成行政處分之義務，如其應作為而不作為，致人民之權利或法律上利益受損害者，人民須先循序訴願程序後，始得提起課予義務訴訟，不得直接提起基於行政處分而為之請求之一般給付訴訟，否則因起訴不備其他要件，自為法所不許，最高行政法院92年判字第137 號判決著有明例，本件原告就其備位聲明部分，可得提起課予義務訴訟，而不提起，其逕提一般給付之訴用以規避訴願先行主義，為不合法，其起訴應予駁回。

肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第98條第3 項前段、第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

第八庭審判長法 官 蔡進田