臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)95年度訴字第647號

• 裁判案由: 公平交易法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 98 年 09 月 30 日

臺北高等行政法院判決
95年度訴字第647號98年9月24日辯論終結原　　　告　環中國際股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　李宗德　律師（兼送達代收人）
周志雯　律師
陳信宏　律師
被　　　告　行政院公平交易委員會
代　表　人　乙○○（代理主任委員）
訴訟代理人　丁○○
丙○○
戊○○（兼送達代收
上列當事人間因公平交易法事件，原告不服被告中華民國94年12月21日公處字第094136號處分書，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：
㈠本件原告起訴後，被告之代表人已由黃宗樂變更為湯金全再變更為乙○○，原告之代表人由李國棟變更為甲○○，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡本件原告原爭執被告限制原告閱覽卷宗之程序部分，茲因本件訴訟程序進行中，業已開放原告閱覽，原告就此亦未再予爭執；至本件原處分卷尚有限制閱覽卷宗部分，僅餘原處分卷第1 、2 、23～29卷及第9 至15卷部分，查關於原處分卷第1 、2 、23～29卷部分卷宗之性質，據被告陳明係被告內部之提陳案件擬辦單、被告之調查函稿、被告辦理本案聽證程序之內部作業擬稿及本案調查終結後，被告作成行政處分決定前之擬稿，核屬被告準備作業之文件，是依政府資訊公開法第18條第1 項第3 款前段規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。」之規定，被告不同意原告閱覽即無不合；至關於原處分卷第9 至15卷部分之資料內容，主要為國內預拌混凝土業者、水泥經銷商，應被告90年11月12日所發「90年度水泥進貨成本異動調查表」，請彼等提供當年度1 月至10月所進散裝或袋裝水泥之品牌、提貨地點、接洽之業務人員、運費單價、銷售單價、銷售對象等交易條件，而回復予被告之相關資料，其回復資料之形式，有回填之問卷、交易流水單、明細、或發票等，被告業已陳明發出上揭問卷之緣由，係由被告於90年10月間接獲國安單位等機關密函所提檢舉，被告為瞭解國內水泥產銷狀況，以審酌研判國內水泥價格是否有不尋常之波動，以作為是否進一步後續調查之參考依據，而依該回收資料，除明顯看出該調查期間價格上持續上揚外，其餘資訊被告並未整理，且不明確，被告並未以該資料進行統計分析，亦未用以作為認定本案違法事實之基礎等情事，且此部分資料係下游業者所提供之原始產銷資料，乃屬該等業者最核心、且全面之營業秘密，一旦公開予原告或本案其他被處分人閱覽，將使整個水泥下游產業之產銷資訊透明、公開，致競爭對手得以知悉該等業者之營業狀況，對於法律所保障之公平競爭地位，將無從維護，故有政府資料公開法第18條第1 項第7 款前段「個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益」應豁免公開之理由，且顯無同條但書所定「但對公益有必要」之例外情形，經核閱上揭卷內資料，確攸關被告所詢水泥下游業者之產銷資訊，攸關彼等營業秘密，應有被告所述豁免公開之理由。且稽之本件被告所為原處分，並未援引上揭資料作為認定原告有無涉及原處分認定違法事實之依據，自難認與公益有關，且非本案援引之證據，被告拒絕公開予原告閱覽，自無不合，是本院就此部分卷證，認既非屬原處分認定事實引用之證據資料，原告請求閱覽，應予否准，故限制原告予以閱覽此部分卷證，合先陳明。
㈢至原告質疑在本案行政處分作成之前，被告未予原告閱覽全部卷證資料，是原處分之作成違反正當法律程序原則云云。然依公平交易法第27之1 第1 項規定：「當事人或關係人於前條調查程序進行中，除有左列情形之一者外，為主張或維護其法律上利益之必要，得申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗：行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。涉及國防、軍事、外交及一般公務機密，依法規定有保密之必要者。涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規定有保密之必要者。有侵害第三人權利之虞者。有嚴重妨礙社會治安、公共安全或其他公共利益之職務正當進行之虞者。」；行政程序法第46條第1 、2 項規定：「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限（第1 項）。行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕：行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。涉及國防、軍事、外交及一般公務機密，依法規定有保密之必要者。涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規定有保密之必要者。有侵害第三人權利之虞者。有嚴重妨礙社會治安、公共安全或其他公共利益之職務正當進行之虞者。」，被告陳明因其於調查期間，上揭卷證資料有上揭法律規定事由，因而被告依法限制原告閱覽，避免在調查期間，含原告在內等之其他被處分人進行串證，而影響本案之調查等語。參諸本件原告與本案其他被處分人所涉乃多家水泥業者參與多項之違法聯合行為，涉及層面甚廣，被告所進行調查範圍甚大，包括水泥業者本身、經銷商、貿易商及下游廠商之相關資料，且包括涉及政府機關公務機密之相關資料。查原告與其他水泥業者有無涉及本件之違法聯合行為，包括其彼此同業間有無合意、如何合意、該聯合行為對彼此間、對經銷商、貿易商、下游廠商等之影響等相關事證之調查及掌握甚為複雜，且被告所詢內容包括各業者之產銷狀況、營業情形等確涉及各業者之營業秘密；對所指證之水泥業者所為聯合行為之了解及其等本身遭遇之經歷等，受限於該調查之困難性及指證者與水泥業者間既存關係之壓力，如於調查時期即予公開相關調查資料，顯有難予調查真實狀況之情形，故有限制原告閱覽該等卷證之必要，核無不合，原告主張原處分作成違反正當法律程序，應予撤銷云云，難認可採。
二、事實概要：緣被告於民國90年11月起陸續接獲檢舉指稱國內水泥業者涉嫌聯合壟斷哄抬水泥價格，案經被告併案調查，並於94年10月17日依行政程序法相關規定舉行聽證會後，被告以94年12月21日公處字第094136號處分書（下稱原處分）略以臺灣水泥股份有限公司（下稱臺泥）、亞洲水泥股份有限公司（下稱亞泥）、東南水泥股份有限公司（下稱東南）、環球水泥股份有限公司（下稱環球）、中國力霸股份有限公司（下稱力霸）、幸福水泥股份有限公司（下稱幸福）、嘉新水泥股份有限公司（下稱嘉新）、欣欣水泥企業股份有限公司（下稱欣欣）、建台水泥股份有限公司（下稱建台）、信大水泥股份有限公司（下稱信大）及中聯資源股份有限公司（下稱中聯）等11家水泥生產業者，及原告環中（環中國際股份有限公司）、東宇興業股份有限公司（下稱東宇）、士新儲運股份有限公司（下稱士新）、嘉環東泥股份有限公司（下稱嘉環東）、台宇實業股份有限公司（下稱台宇）、萬青水泥股份有限公司（下稱萬青）、國興水泥股份有限公司（下稱國興）、嘉新國際股份有限公司（下稱嘉國）、華東水泥股份有限公司（下稱華東）、通發進企業股份有限公司（下稱通發進）等10家水泥儲槽或通路業者，共計21家水泥供應銷售業者，涉嫌聯合壟斷水泥市場，違反公平交易法第14條第1 項聯合行為之禁止規定，分處新臺幣（下同）500 萬元至1,800 萬元不等金額之罰鍰。其中關於原告環中之部分略以：⒈原告環中及臺泥、亞泥、環球、幸福等有競爭關係之他事業，與在菲律賓生產水泥之墨西哥水泥業者Cemex Strategic Philippines,Inc.（下稱Cemex ），雙方達成「暫時性市場共識」及「菲律賓協議」，建立互不侵犯對方銷售區域之共識，合意共同限制菲律賓水泥進口至我國，進而使其退出我國水泥進口市場，而達封鎖我國水泥進口市場，以遂行穩定國內卡特爾之目的。⒉原告環中與臺泥、亞泥、幸福、國興等有競爭關係之他事業，和日本水泥業者達成互不銷售默契，共同限制日本水泥進口至我國，進而使其退出我國水泥進口市場。⒊原告環中以轉銷臺泥、亞泥所生產之水泥的方式，與國內水泥業者一同限制我國水泥之總量供給。⒋原告環中與其他有競爭關係之他事業，以限量發貨、劃分銷售區域、限制交易對象之方式，與業者間互為代包、發貨、統一報價、縮短訂單期限、固定末端銷售定價等其他相互約束事業之活動相互配合，控制水泥產品之供給總量，操縱調高水泥產品價格，影響我國水泥市場之市場功能。原告環中與本案其他被處分人，合意透過控制我國水泥總量、提高水泥價格之聯合行為，已嚴重影響我國水泥市場之供需功能，被告處原告700 萬元之罰鍰，並命其停止所涉違法之聯合行為。原告環中不服，依行政程序法第109 條規定，經聽證程序做成之行政處分，其行政救濟程序免除訴願及其先行程序，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
壹、本件已進行之行政訴訟程序違法：
㈠原告於本案訴訟中之閱覽卷宗權，受憲法及行政訴訟法保護，不容他造託詞限制，原告閱覽卷宗權及訴訟權遭侵害，顯已違反正當法律程序：
⒈按訴訟權為人民受憲法保護之基本權，司法程序中應踐行正當法律程序以保障之，司法院釋字第396 號解釋、第418 號解釋、第436 號解釋、第582 號等解釋可稽。按「訴訟權，乃人民司法上之受益權，及人民於其權利受侵害時，依法享有向法院提起適時審判之請求權，且包含……程序上之平等權」、「憲法第16條保障人民有訴訟之權，旨在確保人民有依法定程序提起訴訟及受公平審判之權利」，司法院釋字第48 2號解釋理由書、第512 號解釋可稽。所稱「公平審判程序」，包括訴訟上之「武器平等原則」，「其內涵為訴訟上機會平等，亦即每個人有相同機會以不遜於相對人之方式及相同機會在其案件中提出攻擊防禦方法之可能，具體內容包括當事人之卷宗閱覽權、法律上聽審權、詢問證人、鑑定人權」等，翁岳生編「行政訴訟法逐條釋義」說明甚詳。
⒉據此，行政訴訟法第96條第1 項規定，「當事人得向行政法院書記官請求閱覽、抄錄、影印、或攝影卷內文書，或預納費用請求付與繕本、影本或節本」、「此項請求，法律並未規定有何條件，或一定之程式，故一經請求，應即許可」，翁岳生編有「行政訴訟法逐條釋義」可稽。行政訴訟法第163 條亦規定：「左列各款文書，當事人有提出之義務：該當事人於訴訟程序中曾經引用者。他造依法律規定，得請求交付或閱覽者。……」、同法第164 條規定，除涉及國家機密者外，「公務員或機關掌管之文書，行政法院得調取之。如該機關為當事人時，並有提出之義務」。
⒊可證，本案被告依法有提出相關證據之義務，原告則有請求閱覽卷宗之權利，倘被告竟得拒絕提出相關證據或任意限制原告閱覽卷宗權利，則原告於本案訴訟之地位顯已遠遜於被告，毫無平等可言，先予敘明。
㈡原告迄今未能閱覽相關卷宗之完整內容，被告迄今依舊遮除所提證據之相關陳述內容與陳述人別，則原告閱覽卷宗權利及訴訟權已受到嚴重侵害：
⒈查本案訴訟進行迄今，原告多次聲請閱卷；惟被告卻將提交鈞院之卷宗，區分為「甲卷」、「乙卷」，謂「乙卷」為不可供當事人閱覽部分，拒絕原告閱覽。依被告97年11月25日準備程序筆錄陳稱，乙卷之「乙9 —乙12是本案敘明本案下游廠商（預拌混凝土及水泥經銷商）的相關證詞，另外乙65—乙69則是本案被處分事業的內部人員相關證詞」，可證乙卷中確有涉及本案事實之相關陳述人之陳述，然原告竟無從閱覽其完整內容。
⒉次查，被告於97年11月25日準備程序中辯稱「關於證詞的卷宗部分，被告僅有遮住人別的部分，以及敘述內容中可能可知特定人別的部分加以遮住，從而被告從未剝奪原告的閱卷權，而僅是請求限制原告可能可以得知相關人別的部分」、「陳述的具體內容被告還是所有都揭露，所以已經顧及原告有關訴訟防禦權部分」云云，並非事實。被告歷次書狀證據均多有類似情形，甚多陳述記錄是整段被告與陳述人間之問答紀錄遭完全遮除，令原告根本無從知悉該問答的內容，甚有一整頁應有12行之陳述記錄，遭被告遮除至僅剩區區不到100 字，足證被告所謂「僅遮除人別」、「陳述的具體內容被告還是所有都揭露」之說法，與事實截然不同。被告強勢遮除相關卷證紀錄，已屬違法，竟在遮除後還以不實之說法企圖誤導，實屬不該。
⒊再者，被告於歷次所提證物更幾乎將所有陳述人之人別遮除，此等情形迄至被告本次所提之言詞辯論意旨狀仍同。按陳述人之資格、與待證事實之關連，於訴訟上實至關重要，若不知道該陳述人為何人，如何判斷該人與本案有無關連性？如何判斷其說詞之真實性與可信性？若不知悉，原告根本無從於訴訟上進行攻防。
⒋被告復謂「陳述筆錄做成之後，都有所有的陳述人簽名確認，記載無訛」云云，惟在被告將所有陳述人人別均予遮除之情況下，原告如何判斷所有陳述人都有適當之簽名？更甚者，有部分證據根本看不出來有署名頁。凡此更可證明被告選擇性遮除證據內容、或選擇性提供不完整之證據資料之結果，原告根本無從判斷各該證據之真實性與可信性。
㈢被告引用政府資訊公開法、檔案法、行政程序法、行政訴訟法第163 條第2 款反面解釋等規定，主張其可合法限制原告閱覽卷宗權利，並謂：「被告並沒有剝奪原告的閱卷權，只是限制原告的閱卷權」，實屬法律適用之錯誤，說明如下：⒈政府資訊公開法、檔案法不能作為行政訴訟程序中拒絕他造閱覽卷宗證物之法律依據，原告已一再反駁甚詳，因被告對原告之駁斥並無另有反對意見，原告謹再予援用，不復贅述。
⒉被告所執行政程序法規定，於行政訴訟程序中本不得適用，否則行政訴訟法豈非形同具文。
⒊至於行政訴訟法第163 條第2 款係規定「他造依法律規定，得請求交付或閱覽者」，當事人有提出之義務，此規定實看不出來有何反面解釋之可能。
⒋閱覽卷宗權被限制，其法律上效果無異於被剝奪閱卷權。假使被告提出10項證據，卻竟然能拒絕原告閱覽其中5 項證據，則原告之閱覽卷宗「權利」，等同於不存在。閱覽卷宗權是原告依法享有之人民基本權利，並非還要被告首肯或施捨而來，被告實無任何理由可以拒絕原告閱覽卷證，併此指明。
㈣查本案並無涉及任何「國家機密」可言，被告既負有提出全部卷證之義務，倘被告仍無理拒絕，則依前揭行政訴訟法規定，請鈞院審酌情形採認原告之主張為真實，撤銷被告所為之違法行政處分。
㈤本案起訴至今已超過3 年，然原告至今竟仍未能閱覽全部卷宗，影響原告訴訟權至鉅。行政訴訟之目的，本在透過訴訟過程審查監督行政機關行政行為之合法性，行政機關在訴訟中係與原告立於平等之地位而進行訴訟活動，與行政程序中被告立於高權地位者截然不同。倘於行政訴訟程序進行中，被告竟能任意決定是否給予原告閱覽卷證、或選擇性地提供或遮除卷證，而提出內容不完整、經被告自行篩選、斷章取義之所謂陳述記錄為證者，則所謂公平審判程序、武器平等原則勢將蕩然無存。而倘此等不公平之訴訟程序竟能繼續存在，則此訴訟程序即有違反憲法及行政訴訟法之違法。
貳、被告所為原行政處分之違法，可分為程序上原因及實體上原因，茲分別敘明如下：
㈠程序上違法：查被告於本案處分作成前之行政程序階段，屢次拒絕原告依法閱覽卷宗之申請，違反憲法所保障之正當法律程序原則。爰說明如次：
⒈「正當法律程序」為我國憲法確立之程序保障之基本原則；行政程序法之立法目的及內涵，即在履踐「正當法律程序」：
⑴大法官解釋肯定基於保障人民權利，行政程序中亦應履踐正當法律程序，此有司法院釋字第409 號解釋、釋字第488 號等解釋意旨在案可稽；另司法院釋字第491 號解釋吳庚大法官協同意見更明確指出「凡法律所規定作成單方行政行為時給予相對人之程序的保障，諸如通知處分相對人陳述意見……及閱覽卷宗、並得主張事實或提出證據、……等均應切實踐行，方符現代法治國家程序保障之要求，亦為本院歷來釋示正當法律程序旨趣之所在」。足認正當法律程序保障在我國憲法內已屬確立之基本原則。
⑵行政程序法即在履踐憲法上正當法律程序。學者李建良指出，行政程序法之立法目的與規範內涵，即在實踐正當法律程序之理念，其中自亦包括人民「卷宗閱覽」之權利。尤其，閱覽卷宗涉及行政機關對人民之「告知義務」，核屬行政程序法第1 條所揭示對人民權益保護之機制，影響行政效能與行政決定之正確性、更影響人民對行政之信賴。
⒉被告於行政程序中拒絕原告閱覽卷宗乙情，違反正當法律程序原則：
⑴查本案行政程序中，原告曾依法向被告請求閱覽、抄寫、複印或攝影相關資料或卷宗。惟被告僅同意原告就原告曾對本件所作相關之陳述或提出之證據加以閱覽，按被告係執公平交易法第27條之1 第3 款及第5 款除外規定，主張有嚴重妨礙社會治安、公共安全或其他公共利益之職務正常進行之虞者，故限制原告閱覽其餘資料。
⑵惟查，任何行政主管機關執行法律，無不係為維護公益，倘主管機關執公益維護為由即可拒絕人民閱卷，則公平交易法第27條之1 第1 項或行政程序法第46條（此2 條文內容相同）賦予人民「閱覽、抄寫、複印、攝影相關資料或卷宗」權利（下簡稱閱覽卷宗卷權），不啻形同具文。
⑶實則，原告僅要求閱覽本質上非屬機密性質、未經（檢舉人、被檢舉人或利害關係人等）請求保密、或經請求保密而無正當理由之事實資料，並未請求被告揭露機密或經利害關係人請求保密之資料，倘連無機密性之客觀事實資料竟都不能閱覽，實不知原告還能閱覽何等資料？按被告僅同意原告就自己對本件所作之陳述或提出之資料加以閱覽，實屬荒謬，蓋因陳述或資料既都是原告自己所提供被告者，原告自己就有了，又何須向被告申請閱覽？可見被告於行政程序中拒絕原告閱覽之理由，實屬無理。
⑷按公平交易法第27條之1 第1 項實係參照行政程序法第46條規定而來，二者規範內容相同。二者雖均有例外規定，但「原則與例外間之關係應採『例外之解釋應從嚴』，否則例外既可不適用原則，原則必被破壞殆盡」；且「第5
款之解釋若不適度節制，將成為行政機關拒絕公開資訊之重要藉口」，李震山大法官即曾針對行政程序法第46條例外規定之適用諄諄告誡之，公平交易法第27條之1 自亦應謹守例外不得凌駕原則之分際。本案被告未從嚴解釋適用例外規定，無理拒絕原告閱覽卷宗之請求，依前揭大法官釋字意旨，核屬侵害原告依法享有之正當法律程序無疑。⑸末查，「當事人申請抄閱卷宗遭受拒絕，而結果又受到不利行政處分，則當然可提起撤銷訴訟，並得一併指摘不准利用卷宗資料構成處分之瑕疵」，前大法官吳庚闡釋甚詳。若「當事人無法事前閱覽卷宗資訊，連帶也將影響程序進行及事後請求救濟的『攻防工具』」，李建良教授論述甚明，核被告剝奪原告閱覽相關資料之行為，使原告無從在本案處分前提出相關證據反駁，致被告對本案處分事實認定及法律適用均有重大違誤，違反正當法律程序原則，侵害原告權益至鉅，爰請鈞院依法糾正被告之違誤，並撤銷被告所為之違法處分。
㈡實體上違法：查被告於其行政訴訟言詞辯論意旨狀猶謂綜合諸多市場結構誘因、多種鞏固系爭聯合行為運作之促進行為，以及我國水泥市場競爭效能減損等多項間接證據，本於推理作用互補，並依經驗法則衡情度理，而認定原告與其他被處分人間確有系爭聯合行為之意思聯絡，是為唯一合理之解釋，從而處分原告云云。惟查，被告說法實有諸多違誤，茲一一反駁如下：
⒈被告對本案處分期間水泥產業狀況之認知違誤：
⑴被告漠視菲韓水泥傾銷我國及我國政府採取反傾銷措施對我國水泥市場之影響：
①按88年起菲韓水泥業者傾銷水泥至我國，致使國內水泥市場價格遭受嚴重扭曲，國內水泥業者受到重大損害：
查菲韓水泥業者自88年起即以劇幅傾銷價格銷售水泥至臺灣，使其在臺灣市場之銷售量及市占率均逐年大幅增加；受菲韓水泥傾銷之影響，國產水泥同時起在臺灣市場之銷售受到嚴重打擊，無論在銷售價格、銷售數量、市場占有率及平均營業利益均逐年下滑。此有財政部91年7 月12日台財關字第0910550445號函及其所附之「財政部核定對自菲律賓、韓國進口之卜特蘭水泥及熟料課徵反傾銷稅理由摘要」可證，原告已於歷次書狀，陳述甚詳。
於菲韓水泥傾銷我國期間，國內水泥市場價格遭受嚴重扭曲，國內水泥業者受到重大損害。查菲律賓業者係以「補貼經銷商方式在臺出售水泥之傾銷行為」，鈞院91年訴字第3720號判決可稽，此實何以菲律賓業者得以掠奪性之低價大量銷售水泥於我國之原因。而此等掠奪性之價格，始能使菲韓業者於傾銷期間大幅擴展於國內水泥市場之市占率，並造成國內水泥產業降價求售而無法提高價格，及銷售數量減少之不公平競爭現象。
被告於原處分書中自承，89年底菲韓水泥傾銷，曾以低於其成本價之每噸1,100 元價位銷售水泥，造成國內水泥銷售價格在90年6 月前每噸低至1,400 元，危及國內水泥生產供應業者之獲利空間云云。顯見，被告亦明知89年時國內水泥市場即已受菲韓水泥以掠奪性之價格傾銷國內所影響，致使國內水泥價格大幅滑落，此期間之價格並非市場自由競爭機制運作之結果，而係遭受扭曲之價格。
②被告於本案中，始終將89、90年間因菲韓水泥業者傾銷水泥至我國之違法低價，當作市場之正常價格；而將因我國政府反傾銷措施致使水泥市場價格回復應有水準之價格視為不正常，顯然漠視菲韓水泥傾銷我國之影響：
例如被告主張國內水泥價格自90年以來不斷上漲，由每噸1,100 元～1,300 元間，漲至每噸2,150 元～2,250 元，而指摘我國水泥業者云云；惟如前述，所謂每公噸1,100
元～1,300 元之價格，實係受菲韓水泥業者傾銷水泥之破壞性價格，並非市場正常價格，根本不能作為比較基準。依被告所提「各家水泥業者成本變動表」可知，89、90年時僅有亞泥之水泥變動成本低於每噸1,300 元，原告的變動成本幾乎都在每噸1,500 元以上，其他部分業者甚至更高。被告以當時受到違法傾銷所致之每噸1,100 元～1,300 元之破壞性價格作為比較基準，顯屬違誤。
③國內水泥價格僅係回復應有之水準，並無被告所謂不合理之飆漲情事：
實則，國內水泥在我國受到傾銷前之87年價格尚有2,200
元，依被告所引用「工業生產統計月報」數據，即使我國政府對菲、韓水泥課徵反傾銷稅之後，至93年7 月水泥平均價格仍為1,933 元，甚至不到87年之水準，價格並無過高。
何況，若考量通貨膨脹之情形，更可證明本案水泥價格之回升並無過高情事。按通貨膨脹得以消費者物價指數予以衡量，依行政院主計處公佈之我國消費者物價指數，93年指數為101.13，而82年之指數則為86.39 ，故82年至93年之消費者物價指數已上漲17.06%。顯見，93年水泥價格之2,250 元不僅不及82年價格之2,450 元，若考慮通貨膨脹因素，甚且亦顯然低於82年之2,250 元甚多。此更證明原告於93年之水泥價格，實未過高；而被告竟一面主張應考慮通貨膨脹因素，一面卻反而忽略此等經濟現象而誣指水泥市場價格過高，不僅缺乏實據，甚且悖於經濟理論與現況。
④綜上可知，被告錯誤將受菲韓水泥傾銷形成之破壞性價格當作市場正常價格，而將因違法傾銷去除後水泥市場之正常價格當作不正常，足證被告根本漠視菲韓水泥傾銷對我國水泥市場之影響。此外，被告亦忽視90至93年間我國水泥市場因西部礦權屆期導致供給減少、東南亞景氣復甦導致東南亞各國水泥內需增加、外銷減少、我國自90年起房地產復甦、重大工程建設開展、以及國際原物料價格大漲等影響水泥價格回升之因素。於忽略上開因素之前提下遽然認定我國水泥價格上漲唯一可能為業者間聯合行為，證明其認事用法已有違誤。
⑵依照被告所提證據，證明90年至93年我國水泥價格呈現高低互見、各品牌水泥價格互相競爭之趨勢；被告所謂本案有所謂之聯合行為合意情事，與事實不符：
①依據被告所提「國內水泥內外銷價格變化表」，一望即知我國內外銷水泥之價格與此期間均呈現高低起伏之鉅齒狀，且漲跌幅於不同時期均各不相同，顯見市場競爭之狀態，證明並無被告所謂聯合行為之可能。
②依據被告所提「各水泥業者90年至93年度散裝及袋裝水泥牌價表」，自90年1 月至93年7 月，該表中所列之各家水泥牌價於各時期均互有高低，顯見業者間存在價格競爭，並無所謂聯合行為存在之可能。
③依據被告所提「水泥案關係人—預拌混凝土業者及經銷商業者證詞整理」被告所整理之眾多陳述記錄之內容亦可知，水泥業者銷售水泥之價格在同一時期均未盡相同，不僅同時期不同業者之袋裝水泥售價不同，不同品牌間顯然存在價格競爭；原告對於不同客戶亦有不同之售價，可見同品牌內也存在價格競爭，足證根本就沒有被告所謂之固定末端銷售價格情事存在。
⑶被告主張本案水泥市場條件有利聯合行為，並據以推論證明本案聯合行為確實存在之基礎，實屬違誤：
①查被告主張本案水泥市場為高度集中市場，產品缺乏替代產品、產品需求彈性小，市場價格資訊透明度高，產業產能嚴重過剩，各業者產品製程與成本結構相似，產品具高度標準化特性等節，主張上開諸項有利聯合行為之市場條件，足堪作為據以推論證明本案聯合行為確實存在之基礎云云。
②惟查，被告於本案中一再以理論性之主張，率爾作為認定本案諸項事實是否存在之基礎，實屬謬誤。姑不論被告所主張之理論是否正確，惟個案中應係確認事實存在之後，再涵攝於理論中，以得出結論。反觀被告於本案中，均是在事實不清之情形下，先確認理論，而後涵攝於本案事實中，作為認定事實之基礎，論理法則顯屬錯誤，倒果為因。
③次查，被告對我國水泥市場狀況之認定已不正確。例如被告主張我國水泥產業之產能利用率在91年及92年間僅有68.6% 與65.4% ，於Asia Cement Producer Amity Club （下稱ACPAC ）亞洲7 大會員國中，名列第6 ，僅高於菲律賓，並辯稱上開資訊經原告確認無誤云云，實與事實截然相反。按原告於本案歷次準備程序及歷次書狀一再反駁被告計算之我國水泥業者產能利用率並未扣除已停產部分之產能，以致於被告所主張之我國水泥產能利用率偏低，並舉證澄清我國水泥產能利用率應達78.24%，東亞7 國中僅次於日本與韓國。為免誤導，茲再舉歷次準備程序筆錄與書狀之原告陳述如下：
原告主張「亞洲各國水泥產能利用率之計算，係以水泥產能總和與實際產量之比率作為計算基準。惟查，一般水泥產業計算產能利用率，係以水泥熟料作為計算基準，倘依此計算，我國之產能利用率達78.24%，被告之認知有誤」。
被告簡報資料中有關臺灣地區之產能利用率，並未扣除我國水泥業者當時已停產之水泥廠產能，故臺灣地區之產能利用率應該要提高。
原告載明：「環球水泥大湖廠、嘉新水泥岡山廠及建台水泥高雄廠，非但早已停產，且廠房甚已拆除，並無被告所謂復產之可能，此有照片可資為證，…計算我國水泥生產公司產能時，應將前述廠房產能數據予以扣除之，亦即，被告簡報第6 頁關於環球大湖廠、嘉新岡山廠、及建台高雄廠之產能均應為0 。」
原告所提「針對被告簡報內容反駁理由對照表」：「被告所提供之數據，並未扣除已停產之產能，例如環球大湖廠、嘉新及建台已停產之產能等，因此被告所據以計算之我國水泥產能實屬過高」、「根據ACPAC 東亞7 國水泥產銷資料表顯示，我國水泥業者之產能利用率應為78.24%，於東亞7 國中僅次於日本及韓國，並無被告所謂設備閒置等情。」
④再者，理論上之市場結構是否容易或不容易產生聯合行為，與實際市場上是否確實發生聯合行為，係屬二事，且被告假設之推論，根本不成立：
被告認為本案業者間產品製程與成本結構相似，因此對最大利潤價格之目標設定能趨於一致，有助聯合行為達成云云，實屬荒謬。按同一產業內，各業者間競爭產品製程與成本結構本來就都很相似，若被告說法得以成立，則我國恐怕所有產業都涉聯合行為之違法。舉例而言，我國代工電子業者，其生產產品予客戶之流程，不外：客戶需求→開模生產→提供產品樣本經客戶驗收通過→量產→出貨客戶；其產品之成本結構亦不外採購、研發、製造、運輸、人事等費用，製程與成本結構均十分相似，難道我國電子業者都在進行聯合行為乎？又如我國通路業者，其營業流程不外：採購→上架→銷售，成本結構不外為倉儲、運輸、人事管銷，難道我國通路業者也都在進行聯合行為？又為何不見被告對我國電子業者、通路業者加以處分？
又被告認為我國水泥業之銷售價格，有所謂「公告牌價」之制度，而下游之預拌混凝土廠在交易習慣上則有要求各家水泥廠先行報價之慣行，故而水泥產業之價格資訊透明度高，此即意謂水泥業者難有給予交易對象暗中折扣之機會，有利於鞏固彼此合意為限至競爭之內容云云，更屬無稽。其一，原告與其他被處分人之水泥牌價並不相同，具原告所知，國內水泥業者有牌價者其牌價亦各不相同；其二，牌價並非即為銷售水泥之價格，原告實際之銷售價格可能與牌價不同。
⑷按聯合行為之認定，首要確認市場狀態，嗣始能判斷事業行為是否為符合市場之理性行為。惟如上述，被告對其認定本案違法行為存在期間之市場狀態，認知已有重大違誤，於前提錯誤之情形下，自不可能正確認定本案事實，以致於被告對本案之認定，實有重大違誤。
⒉被告對本案多項違法情事之主張一變再變，足證其事實認定違誤：按行政訴訟乃在審查行政機關之原處分有無違法不當，故行政法院所應審酌者應以原處分所認定違法事實之行為主體及其行為內容為準。被告於本案超過3 年之審理過程中，對其所處分之諸項違法情事之行為人、行為內容等節始終無法確定。尤其，每當原告提出相關證據駁斥被告原處分之內容與事實截然不同，被告竟可旋即改變其說詞，致本案諸項違法情事之範圍忽大忽小、一變再變。實則，被告對其所處分之事實均乏據可徵，導致其說詞必須變來變去，設法自圓其說，其處分之違法實已昭然若揭。茲將被告自處分至今說法數變之情事舉例臚列如下：
⑴被告對於所謂「暫時性市場共識」與「菲律賓協議」之參與主體之認定，自處分至今始終不同：
①查原處分書謂：「相關國內水泥生產供應業者利用反傾銷控訴作為手段，與菲國水泥業者所代表之國際水泥集團……達成暫時性之穩定市場共識……」可知，原處分書中，被告所指涉及此部分行為者，為水泥「生產」供應業者。原告並無生產水泥，可知被告於原處分書中並未認定原告涉及所謂「暫時性市場共識」或「菲律賓協議」。
②惟查，被告於「各水泥業者參與之違法行為表」中，認為參與此部分行為者尚包括環球、亞泥、臺泥、幸福及「台宇」，惟台宇並非「水泥生產業者」，此處主張已與原處分不同，但仍未認定原告涉及此部分行為。
③被告嗣又指參與此部分行為者為臺泥、亞泥、環球、幸福、原告及Cemex 。被告至此才突然增加原告為此部分行為人。
④被告於「國內水泥銷售業者壟斷市場之違法行為態樣暨事證表」中，則認定涉及此部分行為者則包括：「東宇、台宇、嘉新、環球、東南、欣欣、臺泥、亞泥、幸福、力霸、信大」。至此被告又不認為原告涉及此部分行為；此外，其中「東宇、嘉新、東南、欣欣、力霸及信大」均非被告前述書狀中所指涉及此部分行為者。
⑤被告於本次辯論意旨狀則又主張，涉及此部分之行為人為：環球、亞泥、臺泥、幸福、原告及Cemex ，與原處分書不同，亦與前揭「國內水泥銷售業者壟斷市場之違法行為態樣暨事證表」不同。
⑥綜上可知，被告就此部分之行為人之認定，始終變來變去，足證，被告對其處分之事實並未確實掌握，以致於對其說詞必須一改再改，莫衷一是。
⑵被告就原告有無參與被告所謂之國內水泥業者與日本水泥業者達成互不銷售默契乙節，說法一再反覆：
①被告原處分書及最初之書狀均未認定原告參與被告所謂之與日本水泥業者達成互不銷售水泥之默契。此有如下被告陳述可稽：
被告於「各水泥業者參與之違法行為表」中，就有關與日本業者達成互不銷售默契乙節，被告並未認定原告為行為人之一。
被告所提針對認定原告所涉本案之諸項違法行為之證據清單中，並無包括與日本水泥業者達成互不銷售默契乙節。②詎料，被告嗣又突然主張原告涉及所謂與日本業者達成互不銷售默契之情事。
③惟經原告駁斥被告所執證據均與原告毫無關連後，被告乃自承「原處分書並未提及原告環中參與日本水泥業者達成互不銷售默契之行為，故相關之陳述及證據，被告均當庭捨棄」。據此，被告於「國內水泥銷售業者壟斷市場之違法行為態樣暨事證表」中，於「與日本互不銷售水泥至對方地盤」一欄中，即未再列原告為此部分行為之行為主體。
④然被告於辯論意旨狀中，竟又一改先前說詞，認定原告與臺泥、亞泥、幸福、國興等，與日本水泥業者達成互不銷售默契云云，實屬無稽。蓋被告既已自承「原處分書並未提及原告環中參與日本水泥業者達成互不銷售默契之行為」，且捨棄相關之陳述及證據，被告竟再於辯論意旨狀中提出相關陳述與證據，不僅已超出原處分範圍，且於法不合。
⑤末按，由被告自原處分書迄今對於原告有無參與所謂與日本水泥業者達成互不銷售默契乙節，反反覆覆之態度，即可清楚看出被告作成之處分根本毫無證據，以致於對被處分人有無涉及其所主張之違法行為之說法，必須改來改去，試圖自圓其說，其處分顯屬違誤，應予撤銷。
⑶被告對本案市場界定及被處分人是否具有競爭關係之說法，前後不一：
①按被告於原處分書中執「儲槽並成為水泥業者之必備設施」、認定「國內水泥市場已不再受運距管制而得論為單一市場」，進而主張原告等「10家水泥生產業者」、士新等「9 家具有silo可進口水泥之供應業者」，加上「供應國內水泥之華東」，以及「生產特殊水泥之中聯爐石」共21家水泥供應業者，具有水泥銷售之水平競爭關係云云。
②惟經原告於「針對被告簡報內容反駁理由對照表」中指摘被告關於市場界定及競爭關係認定實屬錯誤後，被告乃主張除具水泥生產與進口能力之水泥供應業者外，尚有一「特殊類型之水泥供應業者」，即指華東，認定與本案其他被處分人具有競爭關係。
③經原告反駁被告提出前所未聞之「特殊類型之水泥供應業者」後，被告又於本次辯論意旨狀中對之改口稱為「由具備水泥生產能力之業者所合資設立之大型水泥供應業者」（按即指華東）。
④查市場界定與競爭關係認定為判斷聯合行為首需確定之要件，被告於本案中之市場界定實違反被告過去確立之見解，已屬錯誤，致被告在認定本案被處分人是否具有競爭關係乙節，亦大有疑義，只得頻頻改變其說詞，忽而主張華東為所謂的特殊類型之水泥供應業者，發現華東實與大型經銷商無異後，只好改口稱其為所謂由具備水泥生產能力之業者所合資設立之大型水泥供應業者。實則：
被告於本案中界定同一產銷階段為所謂的「水泥供應業者」，本屬錯誤。蓋任何上游業者都在「供應」其下游業者產品或服務，被告的說法實漫無界線，若能成立，則本案產銷階段將等同沒有界定。
被告執華東之銷售數量主張其與其他水泥生產商應立於同一產銷階段，實屬無稽。蓋銷售數量多寡並不能用於解釋產銷階段，生產商生產數量很少，仍然是產銷鏈中之上游業者，不會因為產量少就改變其產銷階段而變成下游業者。同理，華東於產銷鏈中本為經銷商地位，立於產銷階段之中間層級，不會因為其銷售量多，就變成與生產商同樣地位之上游業者。足證，被告對本案產銷階段之認定，實無理由。被告對本案認定已有偏見，而後再試圖找尋不同說法自圓其說。其認事用法顯有違誤，要無可採。
⑷綜上可知，被告對其主張之諸項違法情事說法一變再變，其辯稱早已迥異於原處分之範圍，足證其處分乏據可徵，有重大違誤，依法應與撤銷，自不待言。
⒊被告對本案是否構成聯合行為要件之事實認定與法律適用俱屬違誤：
⑴被告於本案中對於間接證據之適用實屬違誤：
①被告自承於本案中係以間接證據作為認定聯合行為之依據，先予敘明。
②聯合行為之合意固得以間接證據證之，但間接證據須得以判斷事業間已有意思聯絡，且為其外部行為一致性之「唯一合理解釋」始可：
按運用間接證據以證明合意時應注意：⑴所證明者非案件中主要之待證事實（合意之存在），而是其他之事實（如事業之成本結構、市場狀況及情報之交換等），惟此等事實雖屬間接，卻是與待證事實有密切關聯之「周邊情況」；⑵必須能根據這些周邊情況，本於推理之作用，而導出主要待證事實之存在。⑶上述推理，須有確實之根據，不能無端臆測。推理時須檢視周邊情況是否「重要、明顯且一致」地指向主要事實，而符合人類之一般經驗法則，使得吾人能根據周邊情況而判斷事業間已有合意，且此合意為其外部行為一致性之唯一合理解釋。⑷採用間接證據之一方仍須證明間接事實之存在，並有義務充分說明該等事實之含意，以說服他人何以此等周邊情況能夠「唯一合理」地解釋聯合行為合意之存在。故被告或主管機關僅證明事業之行為具有一致性者，尚不足以作為認定原告違法之依據。強調周邊情況必須能夠重要、明顯、一致地指向特定事實，甚至能「唯一合理」地解釋聯合行為合意之存在，實有其必要。因在罪疑唯輕以及證據不足時原告應受無罪推定之基本原則下，執法機關不能依據任何迂迴且微弱之證據，作為處罰原告之根據。間接證據本身已經非直接證據，無法直接證明違法事實之存在，其證據力本已較弱。故如果在所掌握之間接證據下，有2 以上之原因（例如合意或有意的平行行為）能解釋事業之共同行為，且其原因力相當時，自不許逕自認定當事人間之合意為外觀上共同行為之原因，而置另一可能之原因於不顧。
「在採用間接證據的情況下，聯合合意之存在必須為『唯一合理的解釋』，在法律上若最後無法認定時，即應採『罪疑為輕』之原則』」，前公平會委員何之邁教授見解可參。
③次按「憑空之推想，並非間接證據」，最高法院32年上字第67號判決著有明文；「無論直接或間接證據，其為訴訟上之證明，須於通常一般之人不致有所懷疑，而復確信其為真實之程度者，始得據為有罪之認定」，最高法院另有76年台上字第4986號判例可稽。顯見，無依據之推想臆測，或致人有所懷疑，均不得作為認定違法之證據。
④末查，本案中被告根本忽略菲韓水泥業者傾銷水泥與我國政府對菲韓水泥業者課徵反傾銷稅之影響，卻辯稱本案中聯合行為之合意始為水泥價格調漲之唯一合理解釋，顯自相矛盾。又被告所主張之間接證據，多為陳述人傳聞、主觀臆測、乏據可徵、或甚與事實或被告認定之事實相反之詞，不僅不符前揭間接證據之適用法則，亦違反上開最高法院所謂「憑空之推想，並非間接證據」之見解。足證，被告於本案中之證據取捨、事實認定，俱不合法。
⑵「促進行為」並非公平交易法聯合行為之構成要件之一，亦非得作為認定聯合行為之基礎：
①查被告主張參諸國際間競爭法主管機關之司法實務，如能證明廠商間之行為，乃在助於達成共識，或偵測、懲罰悖離，或防止新的競爭加入，以促進卡特爾之穩定，則證明此等「促進行為」之事證，即足堪作為認定聯合行為存在之間接證據，並援引美國司法實務以促進行為認定聯合行為案例為證云云。惟查，被告說法並不實在。
②惟查，被告上開說法並不實在。鈞院95訴字第1048號判決即明確指出；「本件係被告首次援用促進行為認定違反聯合行為之禁制規定，該等見解於外國相關案例，尚未見有何法院確定判決加以支持」，嗣並判決該案被告敗訴。該案中被告提起上訴，惟最高行政法院於98判字第523 號判決維持鈞院判決。足證，被告所謂國際間或美國司法實務已肯定促進行為足堪作為認定聯合行為存在之間接證據云云，與事實不符。
③再者，被告固提出美國案例作為支持促進行為理論之證據，惟查，美國反托拉斯法之立法架構、執法模式，均與我國不同，被告既未解釋美國法制，復就其所引案例之基礎事實與法律見解，亦無任何說明，在未能釐清美國相關法制、被告所引案例之基礎事實之前，該等案例見解顯無從適用於我國法及本案中。
④甚者，被告僅執美國執法機關見解，即主張國際間已肯定促進行為理論得作為認定聯合行為之間接證據，實屬率斷，蓋美國見解並不等同國際通說，應予辨明。
⑤實則，我國公平交易法第7 條之規範係以「聯合行為」作為規範之客體，並非在規範「促進行為」。聯合行為應證明有所謂限制競爭之「合意」存在，非可任意以所謂「誘因」、「促進行為」代替，否則我國公平交易法規定豈非形同具文。被告於原處分書中全未提及促進行為之概念，反到了訴訟中，發現證明每一行為態樣之證據均有不足，乃改口稱此等行為係屬「聯合行為之促進行為」，不僅嚴重混淆聯合行為與促進行為之分際，亦有企圖規避證明聯合行為構成要件之嫌。足證，被告於本案中對於聯合行為構成要件事實，乏據可徵，殆無疑義。
⑶就被告主張之聯合行為各構成要件之反駁：
①公平交易法第7 條第1 項規定，「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」換言之，公平交易法所稱聯合行為之要件應包括：複數行為主體且為「競爭事業」；達成聯合行為之「合意」；合意內容為限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之限制競爭行為；且足以影響市場供需功能。
②被告主張之本案諸項聯合行為構成要件，事實認定與法律適用俱屬違誤。
③被告主張係以促進行為作為認定本案聯合行為之證據，惟被告並未明確指出本案「聯合行為合意」、「限制競爭內容」究竟為何。
⑷被告於原處分中關於基點定價之主張，援引美國實務見解主張「基點定價法」為「當然違法」（perse illegal ）之反競爭行為，實為適用法律之錯誤：
①按基點定價法於經濟學上並非當然具有反競爭效應，實則亦有可能有促進競爭效果，此見被告所提陳志民教授論文即可得知。而美國主管機關僅於早期5 、60年代採取傾向於當然違法之處理外，嗣後即因個案爭議質疑聲浪不斷，改採「合理原則」（rule of reason）處理此類案件，尤其強調調查證據之重要性，並認為若證據調查未盡充分時，不能僅以市場價格趨於一致性即斷定業者從事聯合行為。
②本案中被告執預拌混凝土業者之片面之詞，即認為本案定價將限縮國內外水泥供應數量，及對業者成本造成一致化及價格上揚之雙重限制。殊不知是否造成該等經濟效果，實為被告判斷本案時應針對各項證據加以分析證明者，豈能毫無根據地採信檢舉人或少數廠商之片面說法，未有進一步之證據或產業經濟分析，即遽為原告違法認定。誠如前述，本案中被告自始均未提出充分證據證明本案之聯合行為合意之存在，則依前述美國司法界適用基點定價理論之原則，被告處分已屬違法。
③被告於本案中，直指美國採取當然違法原則處理基點定價案件，無視於當然違法之執法態度已屬過時，目前美國之作法，實係強調執法機關對於證據之蒐集，以及適用合理原則處理此類案件之重要性。被告錯誤援引此項理論，並以彼國已揚棄之執法態度處理本案，因而忽略證據蒐集之重要性，其論證之粗糙草率，殊難想像。被告立論基礎既有違誤，則其據以適用法律，顯屬違法不當，自不待言。⒋對本案罰鍰部分之反駁：本案被告所指摘原告涉及之各聯合行為之促進行為，均屬乏據可徵之臆測指摘，並不存在。被告根據該等猜測之認定套用於其「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」（下稱罰鍰額度參考表）以裁處原告罰鍰，本屬違誤。詎料，被告所提出之罰鍰額度參考表，亦有諸多疑義與違誤，茲再反駁如下：
⑴按行政程序法第7 條規定：「行政行為應依下列原則為之：採取之方法應有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得於欲達成目的之利益顯失均衡。」可知行政機關之行政行為，包括行政處分均應遵守「比例原則」，包括適當性原則、必要性原則（即最小侵害性原則）、及衡量性原則。次按「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」、「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」行政訴訟法第4 條第2 項及第201 條分別定有明文，故行政機關對人民之罰鍰處分倘因違反比例原則，有裁量濫用之瑕疵，其處分即應予撤銷，合先陳明。⑵被告於本案中之罰鍰決定，於原處分書僅有「爰依據公平交易法施行細則第36條之規定，審酌被處分人等之違法行為動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度、違法行為危害交易秩序之持續期間、因違法行為所得利益、事業之規模、經營狀況及其市場地位、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰、違法後悛悔實據及配合調查等態度等情後，爰依同法第41條前段規定處分如主文」等語，然查上開說明不過就是公平交易法施行細則第36條之條文規定，被告事實上根本未說明根據哪些證據認定哪些事實，而如何套用於前開條文中被告應審酌之事項，足證被告確有濫用裁量之違法。
⑶被告所提「裁處罰鍰額度參考表」中，關於「違法行為動機」一欄，被告勾選原告「惡性極重大」，惟該表有關原告部分之末欄位中，載明原告係「不為進口國外水泥，限制國內水泥市場競爭，但非主導者」云云。查：
①查被告於「裁處罰鍰額度參考表」中，載明原告並非本案之「主導」事業（此對照被告對於臺泥、東宇、亞泥之記載即可知）；然被告卻認定原告與本案之「主導」事業同屬「惡行極為重大」，輕重顯屬失衡，核屬裁量濫用。
②再者，原告為水泥通路業者，本就可自由選擇向國外進口水泥或向國內水泥生產業者購買水泥經銷，被告認定原告不進口國外水泥，即屬限制國內水泥市場競爭，甚且認定惡性極為重大，實屬違誤。
⑷被告所提「裁處罰鍰額度參考表」中，關於「違法行為之目的及預期之不當利益」一欄，被告勾選原告係屬最嚴重之「預謀，且預期不當利益大」一項，惟如前述，被告認為原告並非本案之主導業者，若非主導業者可能即為被動配合之業者，能否遽認原告有所謂之「預謀」實大有疑問；此外，被告至今就本案之「聯合行為」或被告所謂之「促進行為」究竟於何時何地達成何等內容之合意，其說法一變再變，對於其歷次書狀中所主張之所謂「整體計畫」也說不清楚，竟能遽認原告「預謀」本案，實屬無稽。此外，原告水泥銷售區域主要僅於臺中、雲林、嘉義地區，銷售量及銷售區域均有限，根本不可能有所謂「預期不當利益大」之情事，被告之認定顯屬錯誤。
⑸「裁處罰鍰額度參考表」中，關於「違法行為對交易秩序危害程度」一欄，被告勾選原告行為對交易秩序之危害係「極嚴重」，且在「極嚴重」該選項中填寫配分最高之3.6 分。惟依該表中被告新提出之「國內水泥銷售業者壟斷市場之違法行為態樣暨事證表」中之「行為主體」一欄，被告僅於「與日本互不銷售水泥製對方地盤」、「轉銷水泥」、以及「限量發貨」等欄位始列原告為行為主體，相較被告所認定本案涉及之違法行為內容多達數十種而言實屬較少。換言之，依被告認定，原告所涉及之行為甚少，根本不可能對交易秩序危害程度「極為嚴重」。何況，原告僅為水泥通路商，水泥經銷區域甚為有限，對於本案全國之水泥市場交易秩序影響極小（實則根本無影響力），被告認定原告對交易秩序危害程度極嚴重，顯屬錯誤。
⑹「裁處罰鍰額度參考表」中，關於「違法行為危害交易秩序持續期間」一欄，被告勾選原告違法行為持續期間為「極長」。惟如前述就「國內水泥銷售業者壟斷市場之違法行為態樣暨事證表」之說明可知，原告所涉及之違法行為甚為有限，根本不可能有被告所想像的危害交易秩序期間「極長」之情事，被告認定實有違誤。
⑺「裁處罰鍰額度參考表」中，關於「違法行為所得利益」一欄，被告勾選原告所得利益為「極高」，並填寫配分2.4 分。惟如前述，被告僅為區○○○○○路商，銷售量及銷售區域均有限，如何可能得到「極高」的違法利益？此外，被告於原處分書至本次辯論意旨狀中，對於原告因本案可獲得多少違法所得利益，被告又從何計算，隻字未提，如何認為原告得有違法所得且所得「極高」？被告未附任何理由及證據即遽認原告獲有極高違法所得，顯屬濫用裁量之瑕疵。
⑻「裁處罰鍰額度參考表」中，關於「違法事業之規模、經營狀況、營業額」一欄，被告勾選原告事業規模為「一般」，與東宇、環球、東南、欣欣、力霸、信大、士新、台宇等相同。惟查於被告所提出之「各水泥業者裁罰金額表」中，被告將本案涉案業者之市場地位區分為4 級，其中東宇為市場地位最高之第1 級業者；信大、力霸、環球、東南、欣欣、士新為市場地位其次之第2 級業者；原告則被劃分為「第3 級」業者。被告一面認為原告市場地位僅屬第3 級業者，一面卻又認為原告事業之規模和市場地位第2 級甚至第1 級之業者相同，均同為「一般」，其認定顯然違反比例原則，濫用裁量之情事嚴重。
⑼「裁處罰鍰額度參考表」中，關於「違法事業之市場地位」一欄，被告勾選原告市場地位為「一般」，與被告相同者包括東宇、環球、東南、欣欣、力霸、信大、士新、台宇等業者。同於前述，被告一面於「各水泥業者裁罰金額表」中認為原告市場地位僅屬第3 級業者，一面卻又於「裁處罰鍰額度參考表」中認將原告之市場地位認定為與其他第2 級甚至第1 級之業者相同，均為市場地位「一般」，前後矛盾，此等認定顯然違反比例原則，為濫用裁量之瑕疵。
⑽又被告於辯論意旨狀中，辯稱有關「違法行為動機」、「違法行為之目的及預期之不當利益」、「違法行為對交易秩序危害之程度」、「違法行為危害交易秩序持續期間」等考量項目，將原告與本案其他被處分人均評定為「A.惡性重大」、「A.預期，且預期知不當利益大」、「A.極嚴重」，並稱此乃因聯合行為，尤其是惡質之卡特爾行為(Hard core car tel) ，在所有限制競爭與不公乎競爭之行為中，對市場機能扭曲傷害之程度最甚，故在各競爭法先進執法國家一向被視為重罪，因此罰鍰參考表就該3 項目之評價，相對於其他限制競爭或不公平競爭行為，均應被評價為最高等級云云。惟查：
①原告否認本案有所謂「惡質卡特爾」存在。被告連其所主張之「促進行為」尚未能證明存在，遑論惡質卡特爾。
②退萬步言，縱使果真存在聯合行為，參與聯合行為之人，亦可能區分其為主謀、被動因應、被迫配合等不同主客觀情狀，且依照其利害關係及參與程度多寡，而就預期利益等有所區別。此實何以被告之罰鍰額度參考表，必須區分「違法行為動機」、「違法行為之目的及預期之不當利益」、「違法行為對交易秩序危害之程度」、「違法行為危害交易秩序持續期間」而為不同之考量項目之原因。倘若依照被告所述，僅因「惡質卡特爾」，即可不論各該行為人參與聯合行為之角色、動機、目的，即可不管參與行為人參與之程度、參與之時間長短，一律將各該項目視為最嚴重等級者，則被告即顯然違反比例原則，而屬裁量濫用。
③甚者，如被告說法得以成立，則各該項目對於被告衡量違法情狀之功能實屬相同，則被告區分此數不同項目分別評分，即顯有重複評價之疑義。若此，則被告亦顯有重複裁罰、濫用裁量之實。
⑾綜上可知，被告對本案罰鍰處分，實有濫用裁量之瑕疵，依法應撤銷其處分，自不待言。
㈢聲明求為判決：原處分關於原告部分撤銷；訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：
㈠查我國水泥業者（即原告環中、臺泥、東宇、亞泥、士新、嘉新、幸福、東南、嘉環東、信大、環球、力霸、台宇、欣欣、萬青、國興、嘉國、建台、通發進、華東、中聯等水泥生產業者與水泥進口業者），於90年3 月至93年年底間，合意以透過控制國內水泥總量供給之方式，一致提高國內之水泥價格，嚴重影響我國水泥市場之供需功能。詳言之，在控制國內水泥總供給量方面，國內水泥業者係以各種有助於達成協議、相互監督、嚇阻悖離、防止其他競爭加入等手段達成，包括共同合意投資嘉環東與士新，以阻擋Cemex 取得士新、合意退出市場、閒置水泥儲槽（silo）、與日本水泥業者合意減少日本水泥銷臺之數量、與國際水泥廠達成互不銷售至對方地盤之菲律賓協議、國內水泥進口業者不進口水泥或限量進口水泥、可生產或可進口之水泥業者，改轉銷同業臺泥、亞泥生產之水泥、由華東統籌分配南部市場水泥銷售、通知下游經銷商參與集會合意調漲價格等行為。於我國水泥總供給量遭人為控制減少後，則以各種劃分銷售區域、限制交易對象、限量發貨、同業間互為代包、發貨、統一報價、縮短訂單等手段，達成聯合調高水泥價格之最終目的。而上開各種行為中，原告環中有參與之部分及其相關事證，則分別詳述於後。
㈡本案之市場界定：按市場界定包含「相關產品市場」與「相關地理市場」二構面，兩者並均以「替代性」為其核心概念，查原告環中與本案其他被處分人，均在上開同一產銷階段之水平市場，而合致於公平交易法第7 條「同一產銷階段之水平聯合」的要件，爰就本案之「相關產品市場」與「相關地理市場」二構面分述如下：
⒈本案之相關產品市場
⑴系爭產品「水泥」之範圍：
①水泥係由石灰石（約占75% 至85% ）、黏土、矽砂及鐵渣等4 種原料用機器搗碎，經球磨機及圓滾磨碎機研磨均勻成為生料，再放入溫度高達1500度的旋窯內燒至半融狀態後，倒入冷卻機中冷卻而製成熟料，熟料製成後於後段研磨時加入2%的石膏磨成標準細度，即成水泥製品。亦即，水泥製造流程可分為原石開採、研磨、鍛燒、磨粉、成品等步驟，一般水泥生產以卜特蘭1 號水泥為主，約占水泥使用量的90% 以上，至於要成為不同規格的水泥則只要在研磨過程中加入不同的添加劑即可，但其所使用之生產設備與生產技術並無二致。水泥各規格可簡要表示如下：
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規範標準 型別
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普通卜特蘭水泥 Ⅰ
改良型卜特蘭水泥 Ⅱ
輸氣卜特蘭水泥 ⅠA
早強卜特蘭水泥 Ⅲ
輸氣早強卜特蘭水泥 ⅢA
低度水合熱卜特蘭水泥 Ⅳ
高度抗硫酸鹽卜特蘭水泥 Ⅴ
卜特蘭高爐水泥 IS
-------------------------------------------------
②另依貨物稅條例第7 條第1 項之規定：「水泥：凡水泥及代水泥均屬之。」同條項第1 款至第3 款並將「水泥」之規格區分為「白水泥或有色水泥」、「卜特蘭一型水泥」、「卜特蘭高爐水泥」，另「代水泥」依同條第2 項規定，則指「以石灰或黏土或其他石、土製造具有凝固堅強之性質，可供代替水泥用途之貨品；其以飛灰或其他石、土灰等摻合水泥製成者，亦同。」觀諸上開規定，亦足見「水泥」之概念，為以石灰或黏土或其他石、土製造，得使砂、石等材料牢固膠結在一起之工程材料，故各規格之水泥均在其列，並均屬系爭產品之範圍。
③至於爐石粉與飛灰之主要成分與水泥原料石灰石成分相當，但受限於爐石粉與飛灰係分別由「煉鋼」、「電廠」窯燒後降溫之廢棄物提煉，品質、數量與價格均與水泥有所區隔，僅有部分替代性，故非屬「水泥」系爭產品之範圍。
⑵「具備水泥生產能力之水泥供應業者」、「具備水泥進口能力之水泥供應業者」，以及「由具備水泥生產能力之業者所合資設立之大型水泥供應業者」，上開三者所供應之水泥，彼此間具供給替代性：所謂「供給替代性」，係指特定產品或服務的供給者將其產品價格或服務報酬提高時，其他競爭者或潛在競爭者能夠立即供應具替代性之產品或服務之能力。查我國具備「水泥生產能力」之水泥供應業者，以具有旋窯或研磨廠之關鍵性設備為其重要特徵，而具備「水泥進口能力」之水泥供應業者，則以得儲放自國外進口水泥之silo為其關鍵性設備，而當水泥價格提高時，具旋窯／研磨廠或silo關鍵性設備之水泥生產業者與進口業者，以及「由具備水泥生產能力之業者所合資設立之大型水泥供應業者」，均有立即供應水泥之能力，是彼此間具有供給替代性。
⑶「具備水泥生產能力」、「具備水泥進口能力」，以及「由具備水泥生產能力之業者所合資設立之大型水泥供應業者」，上開三者所供應之水泥，對水泥經銷商、預拌混凝土業者或建材行等水泥需求者而言，具需求替代性：所謂「需求替代性」，係指假使特定產品或服務的供給者將其產品價格或服務報酬提高時，其顧客能夠轉換交易對象或以其他產品或服務取代前揭產品或服務之能力。而「具備水泥生產能力之水泥供應業者」、「具備水泥進口能力之供應業者」，以及「由具備水泥生產能力之業者所合資設立之大型水泥供應業者」，其銷售之對象均為水泥經銷商、預拌混凝土業者或建材行，則當水泥價格波動時，水泥經銷商、預拌混凝土業者或建材行等水泥需求者，均能在上開三種水泥供應業者間，轉換選擇其交易對象，故具有需求替代性。
⑷原告環中與本案其他被處分人，位於同一相關產品市場：①本案被處分人中，臺泥、亞泥、嘉新、環球、東南、建台、力霸、欣欣、信大、幸福、中聯，擁有旋窯與其他生產設備，故為「具有水泥生產能力」者。
②本案被處分人中，原告環中、士新、嘉國、萬青、台宇、東宇、嘉環東、通發進，因擁有silo故屬「具水泥進口能力」者。
③本案被處分人中，華東由嘉新、環球、東南、欣欣4 家具生產水泥能力之業者平均出資成立，所供應之水泥亦來自此4 家業者，且90年～93年間之供應量，銷數量分別高達1,700,002 、1,792,879 、1,637,595 及1,036,978 噸，此有該公司於93年9 月22日提供予被告之「90年1 月至93年8 月各營業所每月所銷售之水泥數量及各所供應比重變化、年度累計數量及比重」在卷可稽，揆諸前開數據，則華東水泥此等規模之銷售數量，與前述具生產能力之水泥供應業者當其產能利用率達100%時所得供應之產量相較，業與建台（1,716 千噸）旗鼓相當，而僅次於臺泥（88年6,199 千噸；92年10,583千噸）、亞泥（5,780 千噸）與幸福（2,000 千噸），足證其水泥供應來源不虞匱乏，且已與前述「具水泥生產能力」與「具水泥進口能力」兩類水泥供應業者規模相當；另華東之銷售對象，亦與前述兩類之水泥供應業者完全重疊，凡舉水泥經銷商、預拌混凝土業者及建材行等均在其列（詳「華東水泥客戶明細表」），故華東屬「由具備生產能力之業者所合資設立之大型水泥供應業者」。
④揆諸前述，含原告環中在內之本案所有被處分人，渠等所供應之水泥，因具供給與需求之替代性，故處於同一相關產品市場，殆無疑義。
⒉本案之相關地理市場：本案被處分之水泥供應業者，除在基隆、臺中、臺南及高雄等西部各港口興建silo，並在臺灣之北、中、南、東均有發貨廠、站，用資發貨水泥；此外，水泥海上運輸技術之革新進步，使得以水泥船運輸水泥被廣泛運用，故而本案被處分人等之供應區域彼此交錯重疊而涵蓋臺灣整個區域，國內水泥市場已不再受運距之限制，換言之，位於臺灣不同區域的水泥供應者，能夠以充足數量、接近價格供應相關產品，預拌混凝土商、水泥經銷商、建材行等水泥需求者，在臺灣可以無障礙選擇或轉換其交易對象，是地理範圍上，臺灣應論以單一市場。此外，水泥公會亦為相同之地理市場劃分，而將全國視為單一市場，此有水泥公會91年10月14日之陳述紀錄在卷可憑。從而本案聯合行為之相關地理市場，為全國之水泥市場，洵堪認定。
⒊綜上，本案之相關產品市場，為我國「具備水泥生產能力之水泥供應業者」、「具備水泥進口能力之水泥供應業者」，以及「由具備生產水泥能力之業者所合資設立之大型水泥供應業者」等三者，所供應之各規格水泥產品市場；在相關地理市場，則是全國之水泥市場。原處分並基此據以劃定本案聯合行為之市場，準此，原處分認定本案原告環中及其他被處分人，乃符合公平交易法第7 條第2 項之「在同一產銷階段」之要件，並無違誤。
㈢本案系爭水泥市場，為一具有驅使原告環中與本案其他被處分人為聯合行為之強烈誘因，茲分述該等市場結構之誘因如下：
⒈系爭市場為高度集中之市場：
⑴按集中度高之市場，代表其廠商數目少、市場參進障礙高，較諸於集中度低之市場，既存廠商更便於從事聯繫與勾結，使價格大於長期平均生產成本與長期邊際成本，以獲得超額利潤，此即所謂之「市場集中—勾結原則」（concentration-collusion doctrine），而實證研究亦顯示，集中度愈高之產業，卡特爾愈易形成，斯亦為各國競爭主管機關莫不以市場集中度作為偵測與判斷相關市場是否具有反競爭傾向之重要指標之理。
⑵查我國水泥市場不論以HHI 、CR3 或CR4 等不同測度市場集中度之指標計算，其計算值均顯示我國水泥市場屬高度集中之市場（我國水泥市場91年～93年之HHI 值分別為2000.26 、1992.44 及2151.95 ；CR3 值為67.9% 、68.5%
及70.83% ；CR4值則為72.54%、73.87%及77.62%，詳參被告所製作，並經兩造於前準備程序確認無誤之「國內水泥業者聯合行為案行政訴訟答辯簡報」更正版頁14，即「國內水泥需求市場—水泥市場總值及集中度」），而該等高度集中之市場結構，無疑提供了原告環中與本案其他被處分人利於形成卡特爾之市場環境。
⒉系爭產品缺乏替代產品，產品需求彈性極小：水泥為以石灰或黏土或其他石、土製造，得使砂、石等材料牢固膠結在一起之工程材料，為現代社會之建築工程中被廣為運用，其於現代建築工程中，幾無替代品存在，易言之，水泥市場所面對的需求是缺乏彈性的，預拌混凝土商、水泥經銷商與建材行等水泥產業之下游業者，因不存在其他之替代品，故水泥業者只要減少供給，提高後之價格即可使總收益增加，且無庸擔心提高價格會導致客戶流失，故水泥產品之需求彈性小，為有利水泥業者勾結之因素。
⒊系爭市場之價格資訊透明度高：市場之交易資訊透明度愈高，廠商愈難私下給予交易對象優惠，因此有防止卡特爾成員悖離協議，而強化勾結內容執行之效果。查我國水泥業之銷售價格，有所謂「公告牌價」之制度，而下游之預拌混凝土廠在交易習慣上，則有要求各家水泥廠先行報價之慣行，故而水泥產業之價格資訊透明度高，此即意味著水泥業者難有給予交易對象暗中折扣之機會，故有利於監督聯合行為成員間對勾結內容之執行，而得鞏固彼此間合意為限制競爭之內容。
⒋系爭產業產能嚴重過剩：一產業之產能過剩，易導致該產業卡特爾之形成，蓋以透過卡特爾之運作，可使卡特爾成員之市占率或其產品價格，不致因產能過剩問題而一路下滑。查我國水泥產業之產能利用率，在91年與92年間，僅有68.6%
與65.4% ，於「亞洲水泥生產者友好協會」（ACPAC ，其會員為臺灣、日本、韓國、菲律賓、馬來西亞、印尼及泰國等東亞7 大水泥生產國之水泥公會，其每年均舉辦水泥產業會議，並由各會員提供該國之水泥產業資訊）之7 會員中，名列第6 ，而僅高於菲律賓，有關此期間臺灣與ACPAC 其他會員之產能利用率數據與比較，有被告所製作，並經兩造於前準備程序確認無誤之「國內水泥業者聯合行為案行政訴訟答辯簡報」更正版頁29，即「ACPAC 東亞7 國水泥出口國產銷資料（表2 ）」可參，即足證我國之水泥產業產能利用率確實明顯偏低，在需求面呈現長期萎縮之狀況下，故而形成原告環中與本案其他被處分人組織水泥卡特爾之強烈誘因。
⒌各業者間之產品製程與成本結構相似：水泥之產品製程約可分為原石開採→研磨→鍛燒→磨粉→成品等階段，而不同規格之水泥，仍不脫上開製程，其不過僅需調整添加物之摻配比例即可形成；而水泥進口業者則於水泥成品進口至我國港口後，即倉儲於silo內待發貨予客戶，因此在我國港口或靠近港口處擁有silo之關鍵性設備，即為水泥進口業者之共同特徵，從而我國之水泥生產業者所使用之生產設備與生產技術相同，其產品製程相似、水泥進口業者亦均擁有相同之關鍵性設備。又水泥業者之成本結構，均不脫倉儲、運輸、人事管銷等3 大部分，從而水泥業者乃使用相同之生產設備、生產技術，並有相似之成本結構，彼此對最大利潤價格之目標設定能趨於一致，而較不易對卡特爾之目標產生歧見，而有助聯合行為之達成。
⒍系爭產品為高度標準化之產品：如前所述，水泥不論何種規格，僅需調整添加物之種類或摻配比例即可形成，其製程乃大同小異且無庸轉換生產設備，故而為高度標準化之產品，換言之，水泥業者間所生產之產品為同質性產品，故便於彼此間建立相同之交易條件，因而亦為有利聯合行為之條件。⒎據上，我國之水泥產業為一高度集中、需求缺乏彈性且價格資訊透明之市場，並面臨整個產業之產能長期嚴重過剩，各水泥業者之產能利用率均明顯偏低之狀況，加之以各水泥業者間有相似之產品製程與成本結構，所生產之水泥產品又具高度標準化之特性，在如此諸多有利聯合行為之市場結構誘因下，我國水泥供應市場復呈現水泥業者間彼此合作不為競爭，以及價格長期一致上揚僵固之客觀情勢，從而上開諸項有利於聯合行為之市場條件，足堪作為據以推論證明本案聯合行為確實存在之基礎。
㈣原告環中在本案聯合行為中所參與之各項促進行為：
⒈聯合行為組織具有內在之不穩定性，蓋聯合行為必須透過節制組織成員之產出以提高利潤，但個別之組織成員只要能欺瞞其他之組織成員，私下暗中增產，即可獨自增加利潤，故而聯合行為之組織成員有「悖離」（deviation ）協議之誘因。鑑於聯合行為此等不穩定之特質，學理與實務上即歸納出一個成功的聯合行為，均需解決「達成共識」、「嚇阻悖離」、及「防止新的競爭加入」等3 項卡特爾問題，而參諸國際間競爭法主管機關之司法實務，如能證明廠商間之行為，實乃在助於達成共識，或偵測、懲罰悖離，或防止新的競爭加入，以促進卡特爾之穩定，則證明此等「促進行為」（facilitating practice ）之事證，即足堪作為認定聯合行為存在之間接證據。
⒉參諸美國司法實務上，以促進行為而認定聯合行為即行之有年，且相關案例不在少數，諸如Federal Trade Commissionv. Cement Inst., 333 U.S. 683 （1948）、National Macaroni Mfrs. Ass'n v. FTC, 345 F.2d 421（7th Cir.1965）、In re Coordinated Pretrial Proceedings in Petroleum Prods. Antitrust Litigation, 906 F.2d 432 （9th
Cir.1990）, cert.denied, 500 U.S. 959 （1991）、Toddv. Exxon Corp., 275 F.3d 191（2d Cir.2001 ）等案；我國行政法院亦在中油與台塑兩大供油商聯合調漲油品批售價格一案中，即明白指出「被告（即行政院公平交易委員會）援用促進行為理論，審酌判斷本件原告之行為合法性，尚難指其有何違法之處」，而肯認「促進行為」得作為認定聯合行為之證據（鈞院94年訴字第2370號、2390號判決參照），而本案即有多項促進行為足以證明本案之聯合行為確實存在，有關原告環中所參與之部分，則分述於以下各項。
⑴原告環中及臺泥、亞泥、環球、幸福等有競爭關係之他事業，與在菲律賓生產水泥之墨西哥水泥業者Cemex ，雙方達成「暫時性市場共識」及「菲律賓協議」，建立互不侵犯對方銷售區域之共識，合意共同限制菲律賓水泥進口至我國，進而使其退出我國水泥進口市場，而達封鎖（foreclose ）我國水泥進口市場，以遂行穩定國內卡特爾之目的。
①達成上開「暫時性市場共識」之時間點為90年7 月間，達成「菲律賓協議」之時間點則在91年底；而該共識與協議之內容，係指Cemex 就其在菲律賓生產之水泥，與我國水泥業者間，建立互不銷售至對方區域之共識；參與行為者，則包括原告環中、臺泥、亞泥、環球、幸福以及Cemex
，又Cemex 雖亦為參與該共識與協議之行為人，惟因考量對外國公司之處分可能性，故僅處分國內水泥業者。
②依「我國海關水泥進口貿易統計」，其顯示我國從菲律賓進口水泥之數量，即自2001年7 月份之10萬885 噸銳減至2001年8 月份之3 萬4,149 噸，此與我國水泥業者於90年7 月與Cemex 達成協議之時間吻合；其後9 月份直至同年底，即完全無任何之進口數量，此亦與「環球90年8 月21日第15屆第12次董事會會議記錄」所顯示：「至今年（即90年）底，如無法澈底解決兩地爭議事項，明年將再啟戰端」之時間屬吻合。此外，2002年（91年）1 月～2003年（92年）7 月雖有少量進口，但全數由Cemex 在臺之關係企業即東宇取得，臺灣其他水泥進口業者自彼時起，即完全無法再自菲律賓進口水泥。再者，臺泥出口水泥至菲律賓，原為其獲利甚高之版圖，卻自90年8 月起，不再銷售水泥至菲律賓，此有財政部關稅總局之「88～92年3 月出口水泥廠商資料表」可稽。最末，92年8 月起，在無任何非人為市場因素下，菲律賓水泥即完全退出我國進口市場，至此該互不銷售之國際卡特爾已完全實現。
③另參「環球90年8 月21日第15屆第12次董事會會議記錄」、「環中91年11月28日第5 屆第6 次董事會會記錄」，兩家水泥供應業者董事會會議紀錄均提及「與菲律賓業者達成市場共識及同業對市場穩定之共識」（原告環中為環球之關係企業，原告環中之董事長李國棟即環球之總經理），而針對上開會議紀錄，依環球王瑞毅93年9 月14日證言：「這些內容係本公司總經理李國棟向董事會所提出報告，當時是90年下半年，國內水泥市場因受到菲律賓Cemex
非理性出口影響，各家同業之水泥部門均呈現赤字狀態，經國內水泥業者與菲律賓Cemex 水泥業者交涉，希望Cemex 不要惡性削價進口。當時雙方對穩定市場雖有認知，但也只是臨時性質，尚未徹底解決，如果雙方未進一步於90年底徹底解決兩地爭議事項，91年將再起戰端。也因此，90年8 月當時，國內水泥價格也才由谷底之每噸1,300 元（散裝、廠交）上漲至1,550 元」，以及原告環中陳振輝93年9 月10日證言：「貴會提示本公司91年11月28日第5
屆第6 次董監事會議紀錄之用語，係本人基於對市場瞭解後對本公司董監事所作報告，本人有與同業交換意見，基於反傾銷成立及菲律賓水泥退出臺灣市場後，大家的感覺是國內水泥價格會回穩。」所為之陳述，足證國內水泥業者確實有與菲律賓業者進行交涉並達成暫時性市場共識。④依台宇進口統計表，該公司在90年8 月後竟突然不再自Cemax 之APO 廠進口水泥，而依台宇吳林聰93年9 月21日陳述，則提及「民國89年4 月至91年1 月間，本公司與菲律賓Cemex 之APO 廠具有買賣交易關係，因此，本公司在此一期間之水泥來源幾乎都倚賴APO 公司供應，但是其中90年8 月至91年元月間，APO 不再出口水泥給本公司到臺灣銷售，而是由Cemex 安排臺、亞泥供應本公司水泥，至於水泥需求數量，非台宇公司所能決定之」，可證除Cemex
在臺關係企業東宇外，國內其他水泥進口業者，均無法自菲律賓進口水泥，並被安排由臺泥、亞泥供應其所需之水泥，是菲律賓進口至我國之水泥數量不正常之銳減，甚至完全不再進口，其合理解釋為國內水泥業者與Cemex 達成互不銷售協議所致。
⑤我國水泥業者與菲律賓水泥業者於達成「菲律賓協議」後，即交換或處理對方之關鍵性設備，包括92年7 月幸福位於菲律賓之研磨廠售予菲律賓聯合水泥公司；93年臺泥在菲律賓馬尼拉灣之silo交由Cemex 之Solid 廠使用及發貨；以及同年Cemex 在臺關係企業東宇在臺中港之silo，交由臺泥之關係企業萬青發貨等，雙方形同交換「人質」，一旦發現對方有悖離前述國際卡特爾協議時，即得迅速利用對方之既有設備進行報復，而無須受制於取得或建造高固定成本之silo或相關設備所需之前置時間，為足生制裁悖離行為效果之安排。
⑥此外，再輔以水泥進口商及下游業者之證詞，顯見整個水泥產業之上、中、下游業者均知悉我國水泥業者與菲律賓之水泥業者有達成互不銷售水泥至對方地盤之協議，是所謂「暫時性市場共識」及「菲律賓協議」係確實存在，洵堪認定。
⑦原告環中雖一再主張菲律賓水泥不再出口至我國係因反傾銷判定成立之故，惟實際狀況卻與原告環中之主張相反，蓋傾銷調查期間為2001年7 月～2002年6 月，主管機關並判定該調查期間內不構成臨時反傾銷稅之課徵，然依我國海關水泥進口貿易統計，在上開調查期間之2001年9 ～12月及2002年4 ～6 月，菲律賓完全不出口水泥至臺灣，反而是2002年7 月判定菲律賓對我國傾銷水泥成立並對其課徵反傾銷稅後，菲律賓卻有少量水泥出口至臺灣。換言之，連臨時反傾銷稅都無課徵之調查期間，其中有7 個月份菲律賓完全未出口水泥至我國，反倒是對菲律賓水泥課徵反傾銷稅後，菲律賓有少量水泥出口至臺灣，顯見原告環中之主張根本無法成立，菲律賓進口至我國之水泥數量不正常銳減，甚至完全不再進口，真正原因實乃原告環中等我國水泥業者與Cemex 達成互不銷售協議所致。
⑧此外，課徵反傾銷稅後之菲律賓水泥，經試算其加計反銷稅後進口至我國之總成本，仍屬有利可圖，亦不致如原告環中所主張，課與反傾銷稅後即必然致使菲律賓完全不再出口水泥至我國。茲以2002年8 月為例，我國自菲律賓進口水泥單價為每公噸24.76 美元，換算匯率（當時美金兌換新臺幣為1 ：33.77 ）後進口單價大約為每公噸836 元，乘以反傾銷稅率（APO 廠為42% ）後約為每公噸1, 187元，加上貨物稅及倉管費用420 元後約為每公噸1,607 元，對照當時國內水泥售價，除同年11月為每公噸1,604 元以外，其餘每月均在公噸1,626 元以上，仍高於稅後之菲律賓進口水泥總成本（即1,607 元），從而菲律賓水泥縱在課與反傾銷稅後，出口至我國仍然有利可圖，亦足證原告環中所謂課徵反傾銷稅致使菲律賓不出口水泥至我國之說法，難謂可採，蓋以課徵反傾銷稅之貿易救濟手段，其本質乃在使遭傾銷扭曲之市場機制回復正常，使被判定傾銷之進口產品以其「正常價值」進口，而非在產生限制進口甚至禁止進口之效果。
⑵原告環中與臺泥、亞泥、幸福、國興等有競爭關係之他事業，和日本水泥業者達成互不銷售默契，共同限制日本水泥進口至我國，進而使其退出我國水泥進口市場。
①達成上開互不銷售默契之時間點為90年3 ～6 月，參與之行為主體計有原告環中、臺泥、亞泥、幸福、國興及日本水泥業者（即太平洋株式會社、宇部三菱水泥公司及住友水泥公司），惟因考量對外國公司之處分可能性，故本件僅處分國內水泥業者。
②參我國海關水泥進口貿易統計資料可知，自2001年4 月起日本銷售至我國之水泥數量即明顯下降，復參照台宇吳林聰93年9 月21日證言、91年9 月30日證言、國興陳哲雄93年4 月28日、國興李明山93年7 月12日、建台張龍雄93年4 月28日證言，及其他水泥貿易商之證言，均提及國內水泥業者確與日本達成互不銷售之默契。
③復觀國內經銷日本水泥之D 水泥貿易商即欣蘭企業股份有限公司（下稱欣蘭）黃桂妹93年3 月18日證詞：「日本水泥業者與國內水泥業者談妥訂定每年銷至臺灣之水泥配額，據我所知，91年之配額為40萬噸，其中國興獲配25萬噸，其他如環中及士新等配額15萬噸，至於92年日本銷售水泥至臺灣之配額只有25萬噸，而且只有國興能從日本進口，另外國興93年之日本水泥進口配額亦為25萬噸」，以及C 水泥貿易商即鈞維股份有限公司（下稱鈞維）李天錫93年2 月5 日證言：「在90年間，臺灣水泥公會與日本水泥協會已達成協議，自90年起，日本銷臺水泥每年數量上限為45萬噸，其中太平洋為25萬噸，交易對象為國興水泥，宇部三菱之配額為12萬噸（台宇原為宇部之經銷商，後來租予Cemex 集團後，宇部三菱之配額即由嘉新及環中拿走），住友之配額為7 萬噸，但因本公司在港邊無儲槽，臺灣水泥協會不允進口銷售，為此，於90年間住友水泥海外部負責對本公司銷售業務之幹部曾來臺向本人道歉，表示亞洲水泥協會已就亞洲水泥市場穩定達成互不越區銷售之協議，亞洲各國除中國、日本、臺灣外，均已被歐美水泥集團所掌控，因此，臺灣及日本必須加入此水泥互不銷售協議，無人可以改變，本人在日本住友告知後，得知日本水泥業者已與臺灣水泥業者達成協議，如果日方破壞協議，臺灣方面將會提出反傾銷控訴，而且也會銷售水泥至日本」，並比對財政部關稅總局之我國水泥進口報單資料，原告環中89年尚自日本進口水泥高達45萬6,473 噸之數量，惟90年即銳減至7 萬6,094 噸，91年則僅剩2 萬1,600
噸；另依同份進口報關資料所示，嘉新91年自日本進口水泥之數量為7 萬2,000 噸，而士新91年自日本進口水泥之數量為5 萬2,20 0噸，則加總原告環中、嘉新、士新91年自日本進口水泥之數量，合計共14萬5,800 噸（21,600＋72,000＋52,200），則與上開證言所稱原告環中、嘉新、士新所獲之配額數量大致相當，足證原告環中本可自日本進口水泥，卻在91年僅限量進口其所獲配額以內之數量後，即不再進口水泥之事實。
④參照國興李明山93年7 月12日證言：「有關國興水泥公司之進口數量多寡（於91年之進口水泥數量為40萬噸，92年只有25萬噸〈實際為26萬噸〉之配額），並非由國興水泥公司所能自行進口及決定，係由國興水泥公司之日本股東（太平洋水泥公司持有本公司4 成股份）與臺灣水泥公司（代表國內水泥界）商議敲定的，不過，在91年間，日本太平洋水泥公司僅給予本公司25萬噸水泥。」足證該公司僅能獲得協議後所敲定之25萬噸水泥之配額，且該等配額乃係由臺泥代表國內之水泥業者，與日本水泥業者所敲定。
⑤此外，依臺灣區水泥工業同業公會第24屆第1 次理監事聯席會議紀錄：「日本水泥業太平洋水泥公司、宇部三菱水泥公司，預訂於4 月26、27日組團來臺作親善訪問，本會吳理事長偕同本業各水泥公司負責人於本（4 ）月26日下午6 時30分設宴國賓飯店富宜春廳款待，次日在幸福球場球敘。」除原告環中之代表人李國棟出席該次理監事聯席會議外，國內各水泥公司負責人並偕同參與該次與日方之餐會。復觀諸關稅總局所提供我國水泥出口資料顯示，臺泥88～90年間雖有陸續出口水泥至日本，惟自90年6 月最後一次出口後，即未再出口水泥至日本；而同一份資料亦顯示，亞泥於88年4 、12月、89年1 、4 、7 月及90年2
月均有陸續出口水泥至日本，惟從90年3 月至92年3 月止即未再出口水泥到日本，渠等停止出口之日本之時間，均恰與前述與日本水泥業者談妥互不銷售協議之時間相當。⑥綜合上述我國水泥進出口資料之客觀事實，以及其他相關證言與事證，足證原告環中等國內水泥業者，確與日本水泥業者達成互不銷售默契，以共同限制日本水泥進口至我國，進而使其退出我國水泥進口市場。
⑶原告環中以轉銷臺泥、亞泥所生產之水泥的方式，與國內水泥業者一同限制我國水泥之總量供給：
①我國水泥業者與出口水泥至我國之菲律賓、日本水泥業者建立互不侵犯對方銷售區域之共識後，原告環中與嘉新、嘉國、士新、台宇、幸福、國興、欣欣、信大等有競爭關係之他事業，原本具生產能力卻不生產或限量生產、或者具有從日本、菲律賓及韓國進口水泥之能力，卻消極不為進口或限制進口，而以轉銷臺泥與亞泥之方式，形同控制減縮我國水泥之供給總量。
②按產業倘處於產能過剩之情況，而市場供應者本得以較低之成本自行生產以從事競爭，卻捨此而寧以較高之價格向同業購買產品後再予出售，此種市場供應者間互購之不合經濟理性行為，顯係為維持彼此市占率分配之和諧，而為相互間確有從事卡特爾勾結之重具體展現，蓋此舉既無法提升產能利用率，且須以較高之成本從事競爭，故本案之轉銷行為即不符合經濟理性之評價。
③依原告環中之水泥進口報關資料顯示，原告環中90年起，自日本進口水泥之數量即開始大幅銳減，91年僅餘2 萬1
千多噸，92後甚至已完全不再自日本進口水泥；另依「臺亞泥轉銷水泥資料表」，顯示原告環中90年轉銷臺泥、亞泥之數量分別達30萬8,000 噸與2 萬3,050 噸、91年轉銷臺泥之數量達38萬3,100 噸、92年轉銷臺泥數量為21萬7,350 噸、93年1 月～6 月轉銷臺泥之數量則為21萬7,600
噸，原告環中顯有不再進口，而改轉銷臺泥、亞泥水泥之事實。
④另其他原本可向國外進口水泥之業者，如嘉國、士新、台宇、國興等水泥業者，亦有限量進口或不再進口，並亦改轉銷臺泥、亞泥所生產之水泥之情形；此外，限量生產或不為生產，而改轉銷臺泥、亞泥水泥之水泥生產業者，如幸福、欣欣、信大等，渠等之產能利用率均大約5 成而已（其各家年產能見「國內水泥供應市場—水泥公司產能比較表」；各家生產量則見「臺灣區水泥工業同業公會各會員90年1 月份～93年5 月份產銷數量統計」），且在此期間每月均有萬噸以上水泥庫存之情形下，竟還向同業臺泥、亞泥調料轉銷其庫存顯足以支應之水泥數量，均明顯有悖常情。
⑤再佐以大象實業股份有限公司（下稱大象）潘文彥92年3
月20日證言、蒼輝企業股份有限公司（下稱蒼輝）李吉宏93年3 月11日證言、國地水泥工業股份有限公司（下稱國地水泥）宋盈德93年3 月11日證言、f 水泥經銷商即信義建材股份有限公司（下稱信義建材）劉清井92年5 月2 日證言、g 水泥經銷商即彰聯實業有限公司（下稱彰聯）劉亮欽93年8 月20日證言、e 水泥經銷商即立圓股份有限公司（下稱立圓）林穎宏93年9 月2 日證言、台宇吳林聰91年9 月30日證言、國興陳哲雄93年4 月28日證言、國興李明山93年7 月12日證言等，均指出了我國水泥進口業者有silo閒置、含原告環中在內之進口水泥業者限量進口或不再進口，並改轉銷臺泥、亞泥所生產水泥，以共同控制減縮我國水泥之供給總量之情況。
⑥原告環中辯稱其選擇採購進口水泥或國內水泥，係考量成本、船運安排等因素，並舉原告環中陳振輝之陳述紀錄為證云云，惟依前述相關證言，均足證我國含環中在內之水泥進口業者，不再自外國進口水泥，或者僅限量進口，真正之原因乃係因我國之水泥業者已與菲、日等國達成互不銷售，或數量安排之協議所致。而原告環中等原可進口之水泥業者與臺泥、亞泥，並在我國水泥進口市場封鎖形成後，彼此合意安排轉銷臺泥、亞泥之水泥，從而原告環中所辯之詞，要難可採。
⑦此外，再觀察我國水泥市場之整體情況，依「臺亞泥轉銷水泥資料表」所示，臺泥與亞泥提供予同業轉銷水泥之合計數量，90年達2,462,583 噸、91年達2,520,147 噸、92年達1,893,527 噸、93年1 月～6 月則達1,215,544 噸，平均每年高達200 多萬噸之譜，惟依「臺灣區水泥工業同業公會各會員產銷數量統計表」，我國所有之水泥生產業者在90～93年5 月間，除臺泥與亞泥之年生產量可達數百萬噸外，其餘業者之年生產量不過數十萬噸（僅幸福於91年達100 多萬噸），亦即，臺泥與亞泥在90～93年6 月間，每年提供予同業轉銷水泥之合計數量，竟為國內其他水泥生產業者個別年生產量的2 倍至7 倍之多，復觀我國整體水泥產業在該期間一直處於產能嚴重過剩之情況，年產能利用率僅約莫6 成5 左右，但我國水泥業者竟不思提高自身之產能利用率，反而普遍轉銷臺泥與亞泥之水泥，時間持續長逾3 年，則含原告環中在內之我國水泥業者，此種普遍而長期彼此互購再予轉銷行為，明顯不符經濟理性，其真正之目的乃在維持彼此市占率分配之和諧，至為明確。
⑷原告環中與其他有競爭關係之他事業，以限量發貨、劃分銷售區域、限制交易對象之方式，與業者間互為代包、發貨、統一報價、縮短訂單期限、固定末端銷售定價等其他相互約束事業之活動相互配合，控制水泥產品之供給總量，操縱調高水泥產品價格，影響我國水泥市場之市場功能。
①限量發貨：
丙預拌混凝土商即中來工業股份有限公司（下稱中來工業）高獻廷92年4 月24日證言：「由於臺中港擁有7 家水泥公司之silo，除臺泥、亞泥、幸福外，還有台宇、東宇、嘉新國際及環中水泥擁有水泥儲運站，因此，這7 家水泥供應業者在90年間水泥公會提出反傾銷控訴後，便有分配數量（配額）之事實」、「另外，據我所知，在90年下半年時，環中及台宇均有發生沒有水泥可供應予本公司之情形，環中○○○或○○○，及台宇○○○均有通知本公司改向其他公司購買水泥之情形，因此本公司曾向臺泥購買水泥。」
三力建設股份有限公司（下稱三力）宋梓山92年4 月24日證言：「本公司……一般混凝土所需水泥主要由嘉新供應，但由於各水泥公司都有實施水泥數量配額及限量供應之情形，所以本公司必須分散向多加提貨，本公司曾向臺泥、亞泥、環中、台宇購買水泥，但是在90年間，因為進口水泥低價之緣故，所以本公司曾預先大量訂購水泥，不過由於各水泥公司都已談妥聯合調漲價格，所以在90年月間本公司向環中所訂購之450 元水泥，原本已開票2 萬噸之水泥數量，卻遭環中公司退票，僅願意銷售4 千噸之數量，導致本公司必須以更高之價格向嘉新、臺泥、亞泥購買水泥」、「另外，本公司向台宇江國鐘訂購不少水泥，在90 年 間所購數量約1 萬多噸，單價為每噸1,100 元，不過，台宇限縮本公司之提貨數量，而且不預警，甚至常發生本公司向環中及台宇分別依約提水泥時，本公司所派水泥車被拒絕提貨之情形，當時為90年下半年間，而且發生環中及台宇均有水泥可供應，但是就是不供應予本公司之情形」、「台宇及環中分別拒絕本公司在當時之提貨（水泥），就是變相要對本公司實施漲價，環中的郭國輝並未說明原因，但是環中的陳憲輝總經理（當時剛升任）表示，要調高對本公司水泥售價，係因各水泥公司都已談妥要聯合漲價所致，當時之水泥價格底限為每噸1,650 元以上。」
揆諸上開證言，足證原告環中確有對其下游業者限量發貨之事實。
②劃分銷售區域、限制交易對象：依據大象潘文彥92年3 月20日證言、慶龍預拌凝土股份有限公司（下稱慶龍）胡新添93年6 月25日證言、三力宋梓山92年4 月24日證言、長生預拌混凝土股份有限公司（下稱長生）柯志忠92年3 月25 日 證言、丙預拌混凝土商中來工業高獻廷92年4 月24日證言、i 水泥經銷商即洛可企業行（下稱洛可）林秋枝92 年4月18日證言，以及g 水泥經銷商即彰聯實業有限公司（下稱彰聯）劉亮欽92年5 月2 日證言等、均提及原告環中與其他水泥業者間，有不爭取提貨、固定下游客戶、安排各區域銷售配額等情事，足證原告環中有劃分銷售區域、限制交易對象之事實。
㈤原告環中與本案其他被處分人，合意透過控制我國水泥總量、提高水泥價格之聯合行為，已嚴重影響我國水泥市場之供需功能。
⒈查我國水泥市場自89年起，即因需求逐年萎縮，而始終有供給大於需求之狀況，原告環中與本案其他被處分人儘管面臨整個水泥產業產能嚴重過剩、需求逐年顯著萎縮，且成本未見明顯變動之狀況，卻不見水泥售價之下降及彼此間市占率之消長，我國水泥價格自90年初起不斷上漲，每公噸由90年初之1,100 元～1,300 元，上漲至90年7 月之1,600 元～1,750 元、91年11月1,900 元～2,000 元、93年1 月之2,150
元～2,250 元，此有各水泥業者90年～93年散裝與袋裝牌價表附卷可參，其坐享勾結下之不法超額利潤，而交易相對人卻得面臨不斷節節高升之水泥價格，我國水泥市場在人為之操控下，價格機制顯已遭破壞殆盡。
⒉詳言之，原告環中與本案其他被處分人所為之系爭聯合行為，導致silo閒置或生產之無效率等資源浪費情況十分嚴重、國內外限制競爭導致運費無謂之損失及進出口貿易之無效率、對下游業者之成本造成嚴重影響、對下游預拌混凝土業形成不公平競爭，而人為因素下不斷飆漲之水泥價格，更已嚴重損及數百家預拌業者、數百家建材業者及數千家營造、建築、水泥製品等業者之權益。
㈥有關原處分對原告環中所處罰鍰額度之考量因素：
⒈有關「違法行為動機」、「違法行為之目的及預期之不當利益」、「違法行為對交易秩序危害之程度」、「違法行為危害交易秩序持續期間」等考量項目，原告環中與本案其他被處分人均被評定為「A.惡性重大」、「A.預期，且預期知不當利益大」、「A.極嚴重」，此乃因聯合行為，尤其是惡質之卡特爾行為（Hard core cartel），在所有限制競爭與不公平競爭之行為中，對市場機能扭曲傷害之程度最甚，故在各競爭法先進執法國家一向被視為重罪，因此罰鍰參考表就該3 項目之評價，相對於其他限制競爭或不公平競爭行為，自均應被評價為最高等級。
⒉有關「違法行為危害交易秩序持續期間」項目，因本案所認定之聯合行為之持續期間，自90年3 月至93年底止，長達3
年以上，而此期間原告環中均有參與，故評價為「A.極長」。
⒊有關「違法事業之規模、經營狀況、營業額」項目，主要以銷售廠站之多寡而論，單一發貨站之規模為一般，2 或2 以上發貨廠站者則規模為大。原告環中因僅有單一發貨廠站，（臺中港silo），故評價為「B.一般」。
⒋有關「違法事業之市場地位」項目，則以實際出貨而論，其市占率超過10% ，約140 萬公噸者，為具領導地位；市占率1%～10% 者，市場地位論為一般；市占率不到1%者，則論以占有率極小。從而原告環中此項目評為「C.一般」。
⒌至關於「違法類型曾否經導正或警示」、「事業以往違法類型」、「事業以往違法次數」、「事業以往違法間隔時間」等項目，則依事實分別評為「C.未曾導正或警示」、「C.初次違法」、「D.初次違法」及「D.初次違法」。
⒍於加總上述評分後，因考量原告環中雖與其他有競爭關係之水泥業者共同決定不進口水泥，而限制國內水泥市場之競爭，但並非居於主導之地位而為此項安排，故酌減1.8 分，得分11.5，復經被告委員會議再酌減為10.66 分，經適用「違法等級暨裁罰額度參考表（表二）」，其「10.2～11.5」分之級距，對應於「501 ～1,000 」萬元之罰鍰金額，故處原告環中700 萬元罰鍰。
⒎有關本案所有被處分人，均依照上開相同之考量基準，方作成各被處分人之裁罰額度（參「21家水泥業者違法行為裁處罰鍰額度彙整表」，以及「21家水泥業者『事業規模』與『事業市場地位』裁罰額度評分彙整表」），故並無原告所稱有裁罰基準理由矛盾之情事。
㈦綜上論結，被告乃係綜合諸多市場結構誘因、多種鞏固系爭聯合行為運作之促進行為，以及我國水泥市場競爭效能減損等多項間接證據，本於推理作用互補，並依經驗法則衡情度理，而認定原告環中與其他被處分人間確有系爭聯合行為之意思聯絡，是為唯一合理之解釋，從而原處分對原告環中所為處分應屬適法妥當。
㈧聲明求為判決：駁回原告之訴；訴訟費用由原告負擔。
五、本案爭點在於原告是否有被告原處分所載之違反公平交易法第14條之聯合行為？又原告主張被告不區分原告究為主謀、被動因應、被迫配合等不同主客觀情狀，且未區分利害關係、參與程度及預期利益之多寡，而一律將各該項目視為最嚴重等級者，顯違比例原則，屬裁量濫用云云是否有理由等問題。經查：
㈠按「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言（第1 項）。前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限（第2 項）。第1 項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者（第3 項）。」、「事業不得為聯合行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰。」公平交易法第7 條、第14條第1 項前段、第41條前段分別定有明文。是以有競爭關係之事業間，如以合意共同決定商品或服務價格、或限制數量、交易對象、交易地區等相互約束事業活動之行為，並足以影響市場供需功能者，即違反公平交易法聯合行為之禁制規定。復按公平交易法對於聯合行為之規範，除以契約及協議達成合意者外，尚包含因意思聯絡而事實上可導致一致性行為之「其他方式之合意」，故公平交易法對於聯合行為之規範，係採實質之認定方式，除以契約及協議達成合意外，倘因意思聯絡而事實上可導致一致性行為（或稱暗默勾結行為）之「其他方式之合意」，亦應為公平交易法「聯合行為」規範之標的，即2 個或2 個以上事業，在明知且有意識的情況下，透過類似聚會等機會交換經營意見，以意思聯絡之方式就其未來的市場行為達成不具法律拘束力的「共識」或「瞭解」，形成外在行為的一致性，若經調查確實有「意思聯絡」或依其他間接證據（如誘因、經濟利益、類似的漲價時間或數量、不同行為的替代可能性、發生次數、持續時間、行為集中度及其一致性……等）判斷事業間已有意思聯絡，且為其外部行為一致性之合理解釋，即屬「聯合行為」。再按違法事實固應依證據認定之，惟所謂證據，係指直接、間接足以證明違法行為之一切人證、物證而言，故認定違法事實所憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內；而所謂間接證據，雖無法直接證明違法事實，惟足以證明他項事實，而由此他項事實，本於合理經驗法則之推理作用，足以認定為違法之事實基礎，並非法所不許。
㈡依上揭公平交易法關於聯合行為之規範可知，聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限，是有關本件水泥聯合行為之市場界定即先予敘明如下：
⒈查水泥係由石灰石（約占75% 至85% ）、黏土、矽砂及鐵渣等4 種原料用機器搗碎，經球磨機及圓滾磨碎機研磨均勻成為生料，再放入溫度高達1500度的旋窯內燒至半融狀態後，倒入冷卻機中冷卻而製成熟料，熟料製成後於後段研磨時加入2%的石膏磨成標準細度，即成水泥製品。一般水泥生產以卜特蘭1 號水泥為主，約占水泥使用量的90% 以上，至於要成為不同規格的水泥則只要在研磨過程中加入不同的添加劑即可，但其所使用之生產設備與生產技術並無二致。又水泥之規格依其規範標準及型別如下：「 普通卜特蘭水泥Ⅰ」
、「改良型卜特蘭水泥Ⅱ」、「輸氣卜特蘭水泥ⅠA 」、「早強卜特蘭水泥Ⅲ」、「輸氣早強卜特蘭水泥ⅢA 」、「低度水合熱卜特蘭水泥Ⅳ」、「高度抗硫酸鹽卜特蘭水泥Ⅴ」、「卜特蘭高爐水泥IS」等，復參諸另依貨物稅條例第7 條第1 項之規定，亦足見「水泥」之概念，為以石灰或黏土或其他石、土製造，得使砂、石等材料牢固膠結在一起之工程材料，故各規格之水泥均在其列，並均屬系爭產品之範圍。至於爐石粉與飛灰之主要成分與水泥原料石灰石成分相當，但受限於爐石粉與飛灰係分別由「煉鋼」、「電廠」窯燒後降溫之廢棄物提煉，品質、數量與價格均與水泥有所區隔，僅有部分替代性，故非屬「水泥」系爭產品之範圍，合先陳明。
⒉次查有關本案水泥業者之區分如下：⑴「具備水泥生產能力之水泥供應業者」以具有旋窯或研磨廠之關鍵性設備為其重要特徵；⑵「具備水泥進口能力之水泥供應業者」，則以得儲放自國外進口水泥之silo為其關鍵性設備為特徵；及⑶「由具備水泥生產能力之業者所合資設立之大型水泥供應業者」，當水泥價格提高時，具旋窯／研磨廠或silo 關鍵性設
備之水泥生產業者與進口業者以及「由具備水泥生產能力之業者所合資設立之大型水泥供應業者」，均有立即供應水泥之能力，是彼此間具有供給替代性。是上開三者所供應之水泥，彼此間具供給替代性；又上開三者其銷售之對象均為水泥經銷商、預拌混凝土業者或建材行，則當水泥價格波動時，水泥經銷商、預拌混凝土業者或建材行等水泥需求者，均能在上開3 種水泥供應業者間，轉換選擇其交易對象，故具有需求替代性。
⒊查本件原告環中與本案其他被處分人，位於同一相關產品市場：其中臺泥、亞泥、嘉新、環球、東南、建台、力霸、欣欣、信大、幸福、中聯，擁有旋窯與其他生產設備，故為「具有水泥生產能力」者，其產能有「國內水泥供應市場—水泥公司產能比較表」、「中聯高爐水泥市場占有率分析」、「㈥請提供貴公司自91年1 月以來之每月高爐水泥銷售數量資料」等附卷可參（參見證據清單及相關卷證資料影本卷〈下稱附件卷③〉第231 ～233 頁，被證18、19、20）；至原告環中、士新、嘉國、萬青、國興、台宇、東宇、嘉環東、通發進，因擁有silo故屬「具水泥進口能力」者，其silo所在位置及容量，則有「國內水泥供應市場—水泥倉儲（silo）發貨站」在卷可按（參附件卷③第234 頁，被證21）；另華東由嘉新、環球、東南、欣欣4 家具生產水泥能力之業者平均出資成立，供應國內水泥之華東，所供應之水泥亦來自此4 家業者，且90年～93年間之供應量，銷數量分別高達1,700,002 、1,792,879 、1,637,595 及1, 036,978噸，此有該公司於93年9 月22日提供予被告之「90年1 月至93年8 月各營業所每月所銷售之水泥數量及各所供應比重變化、年度累計數量及比重」在卷可稽（參見附件卷③第235 頁，被證22），參諸上開數據，華東水泥之銷售數量，與上述具生產能力之水泥供應業者當其產能利用率達10 0% 時所得供應之產量相較，業與建台（1,716 千噸）差異不多，而僅次於臺泥（88年6,199 千噸；92年10,583千噸）、亞泥（5,780 千噸）與幸福（2,000 千噸），足證其水泥供應來源不虞匱乏，且與上述「具水泥生產能力」與「具水泥進口能力」兩類水泥供應業者規模相當；另參酌華東之銷售對象，亦為水泥經銷商、預拌混凝土業者及建材行等，此有「華東水泥客戶明細表」附原處分卷可參（參見原處分卷58第73～83頁），可見華東之銷售對象與「具有水泥生產能力」者、「具水泥進口能力」之水泥供應業者重疊，故華東屬「由具備生產能力之業者所合資設立之大型水泥供應業者」。是依上可知，含原告環中在內之被告原處分之其他被處分人，渠等所供應之水泥，因具供給與需求之替代性，故處於同一相關產品市場。
⒋本案之相關地理市場：本案被處分之水泥供應業者，除在基隆、臺中、臺南及高雄等西部各港口興建silo，並在臺灣之北、中、南、東均有發貨廠、站，用資發貨水泥；此外，水泥海上運輸技術之革新進步，使得以水泥船運輸水泥被廣泛運用，故而本案被處分人等之供應區域彼此交錯重疊而涵蓋臺灣整個區域，是位於臺灣不同區域的水泥供應者，能夠以充足數量、接近價格供應相關產品，預拌混凝土商、水泥經銷商、建材行等水泥需求者，在臺灣可以無障礙選擇或轉換其交易對象，是地理範圍上，臺灣應論以單一市場。且水泥公會亦為相同之地理市場劃分，而將全國視為單一市場，此有水泥公會91年10月14日之陳述紀錄附卷可憑（參見附件卷③第238 頁，被證24）。從而本案聯合行為之相關地理市場，為全國之水泥市場，洵堪認定。
⒌綜上，本案之相關產品市場，為我國「具備水泥生產能力之水泥供應業者」、「具備水泥進口能力之水泥供應業者」，以及「由具備生產水泥能力之業者所合資設立之大型水泥供應業者」等三者，所供應之各規格水泥產品市場；在相關地理市場，則是全國之水泥市場。是則原處分認定本案原告環中及其他被處分人，乃符合公平交易法第7 條第2 項之「在同一產銷階段」之要件，並無違誤，合先陳明。
㈢又稽之本件原告環中與其他被處分之水泥業者，何以為系爭被告認定之聯合行為，茲據被告陳明該等市場結構之誘因如下：
⒈按集中度愈高之產業，較諸於集中度低之市場，既存廠商更便於從事聯繫與勾結，使價格大於長期平均生產成本與長期邊際成本，以獲得超額利潤，此乃「市場集中－勾結原則」，且經實證研究顯示，集中度愈高之產業，卡特爾愈易形成。查我國水泥市場不論以HHI 、CR3 或CR4 等不同測度市場集中度之指標計算，其計算值均顯示我國水泥市場屬高度集中之市場，而我國水泥市場91年～93年之HHI 值分別為2000.26 、1992.44 及2151.95 ；CR3 值為67.9% 、68.5% 及70.83%；CR4 值則為72.54%、73.87%及77.62%一節，據被告陳明在卷，且有被告提出之「國內水泥業者聯合行為案行政訴訟答辯簡報更正版頁14，即國內水泥需求市場—水泥市場總值及集中度」附卷可按（參附件卷③第65頁，被證10），可見我國水泥市場確屬高度集中之市場結構，是被告依此核認在此市場結構下，提供了原告環中與本案其他被處分人利於形成卡特爾之市場環境，即非無憑。
⒉次查水泥為以石灰或黏土或其他石、土製造，得使砂、石等材料牢固膠結在一起之工程材料，為現代社會之建築工程中被廣為運用，其於現代建築工程中，幾無替代品存在，水泥市場所面對的需求是缺乏彈性的，預拌混凝土商、水泥經銷商與建材行等水泥產業之下游業者，因不存在其他之替代品，故水泥業者只要減少供給，提高後之價格即可使總收益增加，且無庸擔心提高價格會導致客戶流失，故水泥產品之需求彈性小，亦為有利水泥業者勾結之因素。
⒊再查市場之交易資訊透明度愈高，廠商愈難私下給予交易對象優惠，因此有防止卡特爾成員悖離協議，而強化勾結內容執行之效果。茲查我國水泥業之銷售價格，有所謂「公告牌價」之制度，而下游之預拌混凝土廠在交易習慣上，則有要求各家水泥廠先行報價之慣行，故而水泥產業之價格資訊透明度高，此即意味水泥業者難有給予交易對象暗中折扣之機會，故有利於監督聯合行為成員間對勾結內容之執行，而得鞏固彼此間合意為限制競爭之內容。
⒋復查產業之產能過剩，易導致該產業卡特爾之形成，蓋以透過卡特爾之運作，可使卡特爾成員之市占率或其產品價格，不致因產能過剩問題而一路下滑。查我國水泥產業之產能利用率，在91年與92年間，僅有68.6% 與65.4% ，於「亞洲水泥生產者友好協會」ACPAC 之7 會員中，名列第6 ，僅高於菲律賓，有關此期間臺灣與ACPAC 其他會員之產能利用率數據與比較，有被告提出之「國內水泥業者聯合行為案行政訴訟答辯簡報」更正版頁29，即「ACPAC 東亞7 國水泥出口國產銷資料（表2 ）」附卷可按（參見附件卷③第72頁，被證10 ） ，依上揭數據可知，我國之水泥產業產能利用率，就上揭會員國比較，確實明顯偏低，在需求面呈現長期萎縮之狀況下，確有形成原告環中與本案其他被處分人組織水泥卡特爾之強烈誘因。
⒌再參以水泥之產品製程約可分為原石開採→研磨→鍛燒→磨粉→成品等階段，而不同規格之水泥，仍不脫上開製程，其不過僅需調整添加物之摻配比例即可形成；而水泥進口業者則於水泥成品進口至我國港口後，即倉儲於silo內待發貨予客戶，因此在我國港口或靠近港口處擁有silo之關鍵性設備，即為水泥進口業者之共同特徵，從而我國之水泥生產業者所使用之生產設備與生產技術相同，其產品製程相似、水泥進口業者亦均擁有相同之關鍵性設備。又水泥業者之成本結構，均不脫倉儲、運輸、人事管銷等3 大部分，從而水泥業者乃使用相同之生產設備、生產技術，並有相似之成本結構，彼此對最大利潤價格之目標設定能趨於一致，而較不易對卡特爾之目標產生歧見，此亦有助於聯合行為之達成。
⒍又水泥不論何種規格，僅需調整添加物之種類或摻配比例即可形成，其製程乃大同小異且無庸轉換生產設備，故而為高度標準化之產品，亦即水泥業者間所生產之產品為同質性產品，故便於彼此間建立相同之交易條件，因而亦為有利聯合行為之條件。
⒎據上說明可知，我國之水泥產業為一高度集中、需求缺乏彈性且價格資訊透明之市場，並面臨整個產業之產能長期嚴重過剩，各水泥業者之產能利用率均明顯偏低之狀況，加之以各水泥業者間有相似之產品製程與成本結構，所生產之水泥產品又具高度標準化之特性，在如此諸多有利聯合行為之市場結構誘因下，我國水泥供應市場復呈現水泥業者間彼此合作不為競爭，以及價格長期一致上揚僵固之客觀情勢，從而上開諸項有利於聯合行為之市場條件，足堪作為據以推論證明本案聯合行為確實存在之基礎。
㈣本件原處分有關原告環中與其他被處分人等涉及之聯合行為情形，經被告調查結果略如下所載：
⒈在86年發生亞洲金融風暴後，因不景氣之因素，東亞地區各國水泥消耗量銳減，過剩產量伺機低價競銷流竄之虞，對東亞各國水泥業造成影響。
⒉88年間國際水泥集團包括墨西哥Cemex 大舉進入菲律賓市場從事購併，針對臺泥以低價銷售至菲律賓之情形，Cemex 在89年初派員來台與國內水泥者臺泥、亞泥等談判並要求購併國內水泥廠及不得銷售水泥至菲律賓遭拒後，即先與國內之水泥進口業者台宇合作，取得台宇在基隆港及臺中港之水泥儲槽作為在台卸收發貨銷售之據點，並以低價水泥售至國內，使國內水泥價格由每噸1,900 元下殺至1,100 元。其於90年5 月進而購併東帝士集團關係企業東宇在臺中港水泥儲槽，隨即又積極與東帝士集團接洽，意圖再併購士新位於高雄港之水泥儲槽。
⒊為因應Cemex 集團採行低價銷售之作法，自90年3 月、4 月起，臺泥、嘉新、信大、欣欣、環球、東南等6 家水泥生產供應業者經整合後，即以合資之方式投資嘉環東，並於90年10月9 日依法定程序完成增資，惟早在依法成增資程序前（90年4 月至6 月間），臺泥、信大、欣欣、嘉新、環球、東南等即已陸續匯款至嘉環東（幸福雖未投資，但其副總經理陳建興卻以嘉環東之代表人身分取得士新席位），顯見上述水泥業者於90年3 月之前即有合意聯合投資士新之事實。
⒋國內水泥業者為防堵Cemex 進一步在南部地區取得進口據點，遂於極短之時間內由嘉環東及亞泥、後來才加入之力霸、幸福等其他3 家水泥業者，再以關係企業名義增資及合資等方式取得士新，阻絕Cemex 在南部地區之佈局，而後國內9
家水泥業者又透過士新在92年9 月間以高於法院拍賣底價之價格，取得從事水泥銷售之騰輝股份有限公司（下稱騰輝）高雄大寮廠，92年12月再以高價購入甫完工不久之台宇高雄港水泥儲槽經營權。90年9 月國內9 家水泥生產供應業者，透過士新給付2 億7,000 餘萬元予東帝士集團關係企業建台及通發進（在高雄設有水泥儲槽），簽訂所謂之「推廣銷售契約」後，合意建台及通發進雙雙退出國內水泥市場，自此，南部地區之水泥市場完全僵固，不再有新的水泥供應業者加入，使得水泥業者可任意集會並合意聯合調漲水泥價格及限量發貨，而上述國內水泥業者所取得之研磨設備或水泥儲槽，大部分若非閒置（如嘉環東、台宇、騰輝、建台、通發進），即是低度使用（如士新、力霸、幸福）。
⒌國內水泥生產供應業者為達壟斷水泥市場之目的，積極協議整合，並聯合調漲水泥價格：
⑴華東係於89年6 月南部地區之4 家業者（即嘉新、環球、東南、欣欣）為整合市場避免競爭，遂以個別持股25% （或近25% ）之方式成立分區銷售營業據點重啟運作，由4
家業者以相同之價格供貨銷售（華東儼然成為南部4 家水泥生產供應業者調配數量及銷售區域之調節者）；按嘉新、欣欣、環球、東南完成整合之前，在中部以南地區均有銷售水泥，處於競爭關係，唯自整合後即從事區域劃分進行所謂「近廠」銷售（雲嘉為欣欣、臺南為環球、高屏為東南、臺中地區銷售欣欣水泥為主、嘉新為次），且售價均一致，以獲取更高利益（含節省運費等）。至於嘉新於90年4 月停窯時，其囤石尚有140 萬噸之多，卻關廠不為繼續生產，且退出南部市場，而華東在北部地區不設置營業所，讓嘉新及透過嘉國在北部及中部自行轉銷來自臺泥及亞泥之水泥，此應係就銷售區域為合意之結果。另嘉新集團在北、中、南各港口因均實質控握有水泥儲槽且不排除可由其於中國大陸投資之水泥事業或國外進口等條件，方得以在停窯後，享有國內水泥業者供應水泥之最大轉銷數量及利益，但從嘉新集團不乏從事替其「競爭」同業代為包裝銷售袋裝水泥，委請同業（臺泥、亞泥、東南、環球）代為出貨，出租水泥儲槽予同業（臺泥），及退出南部市場（囤石售予環球）等情形觀之，其得以扮演調節及分配區域、數量之角色，亦係國內水泥業者合意之結果，此由嘉新、環球、東南不直接銷售水泥予所屬關係企業預拌場，反由華東銷售並供應水泥，以及華東代表嘉新、環球、東南等3 家水泥業者對中聯提供水泥報價並配合聯合漲價。
⑵水泥業者協議以轉銷國內水泥替代進口水泥，以達到限制市場競爭及聯合調漲價格之目的。
⑶水泥業以限量發貨、縮短訂單期限及利用固定末端銷售定價方式，以達聯合調漲水泥價格之目的。
⒍國內水泥業者為穩定國內水泥市場，積極阻絕國外水泥進口，以避免殺價競爭：90年6 月國內北部5 家水泥生產供應業者對由菲律賓及韓國進口之水泥，向政府控訴涉有傾銷後，90年7 月初國內水泥業者與菲律賓水泥業者，即達成暫時性市場共識，旋於同年（7 ）月間，菲律賓水泥業者原取得在國內銷售水泥之通路業者台宇及東宇即不再進口水泥，並被安排改向亞泥及臺泥提貨，臺泥則同時停止銷售水泥至菲律賓，而國內水泥價格隨即由每噸1,300 元調漲至1,550 元。91 年7月間我國判定菲、韓水泥涉及傾銷後，在91年底前雙方即達成所謂菲律賓協議，其內容主要有3 ：「台、菲雙方互不銷售水泥至對方之區域」、「雙方交換（或處理）在對方之設備」、「儘力協調東南亞之水泥不銷售至臺灣」。91年底臺泥在菲律賓馬尼拉灣Smoky Mountain Northport之水泥儲槽即交由Cemex 使用及發貨；92年7 月屬幸福關係企業之菲律賓（宿霧）研磨廠售予菲律賓聯合水泥公司；92年10月Cemex 在台之關係企業東宇臺中港水泥儲槽交由臺泥發貨，不再對外銷售水泥；至於東南亞主要出口水泥國家泰國及印尼之水泥業者，或有參與菲律賓協議多拒不報價供貨予國內水泥進口業者，少數雖同意供貨，因知悉其他業者不銷售水泥至臺灣，遂調漲供貨價格；中國少數可出口水泥之海螺集團，亦遭國內水泥業者要求勿銷售水泥至臺灣，雖仍有銷售之情形，卻亦不斷提高單價；日本進口之水泥，因國內水泥業者威脅將對日本提出反傾銷控訴及同樣採取低價傾銷日本後，在90年3 、4 月間雙方達成互不銷售之默契，少數可進口至臺灣之配額，須由雙方協議，並經國內水泥業者同意，且僅能售予有水泥儲槽設備之業者，造成無水泥儲槽之進口業者均無法再由日本取得水泥，至於有水泥儲槽之進口業者如國興亦遭限量（每年25萬噸），環中及台宇則改向臺泥、亞泥提貨。92年10月建台欲復出水泥市場，向日本水泥業者要求供貨，卻以須經國內水泥業者同意而遭拒絕。經查日本銷台之水泥數量於89年間尚高達200 萬噸以上，迄92年時僅剩20、30萬噸，可證雙方合意限制水泥進口數量屬實。
⒎臺泥、亞泥、華東（代表欣欣、環球、東南）、士新、國興、力霸在南部地區有供應袋裝水泥之所有水泥業者於92年4
月7 日則分別通知各家之水泥經銷商出席於高雄市蟳之屋海產店集會，會中一致要求經銷商調漲袋裝水泥價格。
⒏因爐石粉與水泥具有部分替代之效果，鑒於日本水淬爐石銷台之數量每年達200-300 萬噸之多，嚴重影響國內水泥之銷售，中聯之5 家水泥股東業者（臺泥、亞泥、嘉新、環球、東南），遂要求中聯代表該等與日本鋼鐵業者進行「訊息交換」，經協調達成逐年減少水淬爐石銷台之數量，由91年之250 萬噸減為92年之200萬噸及93年之160 萬噸。
⒐本案被處分之水泥業者，包括臺泥、亞泥、幸福、信大、力霸、嘉新、環球、欣欣、東南等合資控制士新，再以士新之名義，協議建台、通發進退出市場，以及購併台宇高雄港水泥儲槽，高價標購騰輝大寮廠，以壟斷南部地區市○○路；南部地區袋裝水泥業者，包括臺泥、亞泥、力霸、士新、國興、華東（亦代表欣欣、環球、東南）聯合調漲袋裝水泥價格；具水泥儲槽之水泥業者，包括台宇、環中、嘉國、東宇、萬青、士新、國興、嘉環東、通發進與其他水泥業者協議限量或不進口水泥或轉銷國內水泥，以抑制水泥市場競爭；國內水泥生產及擁有水泥儲槽業者間協議以轉銷國內水泥替代進口水泥，綜上，有參與聯合行為之合意並形成壟斷國內水泥供應市場之水泥業者，計有臺泥、亞泥、幸福、信大、力霸、嘉新、環球、欣欣、東南、建台、中聯等11家生產業者，台宇、士新、環中、嘉國、萬青、國興、東宇、嘉環東及通發進等9 家具有silo可進口水泥之供應業者，加上供應國內水泥之華東，共計21家之水泥供應業者，渠等均具有水泥銷售之水平競爭關係，合致公平交易法聯合行為主體之構成要件。
㈤被告原處分認定原告環中，以合資、集會或其他方式之合意，與其他有競爭關係之其他20家水泥業者共同決定調漲價格、限量發貨、轉銷水泥、退出市場或不為進口等為相互約束事業活動之行為，嚴重影響國內水泥供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1 項本文聯合行為之禁制規定。原告則主張其並未與其他業者有為聯合行為云云。然查：
⒈按聯合行為，非指必同幅度或同一價格水平，始足為之，只要業者間之合意，使得某特定期間之價格有異常之僵固或上揚趨勢，並因此影響該特定市場之供需功能即已足，又關於業者是否有以契約、協議方式取得合意行為之直接證據，殊難取得，復參酌公平交易法對於聯合行為之規範，除以契約及協議達成合意者外，尚包含因意思聯絡而事實上可導致一致性行為之「其他方式之合意」，故除以契約及協議達成合意外，倘因意思聯絡而事實上可導致一致性行為之「其他方式之合意」，亦應為公平交易法「聯合行為」規範之標的，是足以證明上開事實之間接證據，如經認定屬實，亦應可採。被告陳明其就本件援引「促進行為」理論，作為認定本案聯合行為存在之間接證據，此雖經原告予以質疑。然參以經濟行為態樣不一，因應各種產業性質不同，所呈現之聯合行為之因素甚為複雜，故被告執法時借重於理論依據、經濟分析或國外執法經驗與見解，誠屬必須。按聯合行為組織具有內在之不穩定性，蓋聯合行為必須透過節制組織成員之產出以提高利潤，但個別之組織成員只要能欺瞞其他之組織成員，私下暗中增產，即可獨自增加利潤，故而聯合行為之組織成員有「悖離」協議之誘因。鑑於聯合行為此等不穩定之特質，學理與實務上即歸納出一個成功的聯合行為，均需解決「達成共識」、「嚇阻悖離」、及「防止新的競爭加入」等3 項卡特爾問題，而參諸國際間競爭法主管機關之司法實務，如能證明廠商間之行為，實乃在助於達成共識，或偵測、懲罰悖離，或防止新的競爭加入，以促進卡特爾之穩定，則證明此等「促進行為」之事證，即足堪作為認定聯合行為存在之間接證據。被告援引美國競爭法主管機關歷來處理之相關案例，引用「促進行為」理論，來判斷水平競爭事業之行為是否有助於促成聯合行為之證據，乃因應經濟態樣呈現之多面性及複雜性所需，如經查證結果與事實相符，並無不合。且參酌本院前於關於被告處分之中油與台塑兩大供油商聯合調漲油品批售價格一案中，亦明白指出「被告（即行政院公平交易委員會）援用促進行為理論，審酌判斷本件原告之行為合法性，尚難指其有何違法之處」等語（參見本院94年訴字第2370號、2390號判決意旨），是可知就我國而言，關於聯合行為之案例，亦有肯認「促進行為」得作為認定聯合行為之證據之案例。是關於被告就本案聯合行為認定之間接證據，援引「促進行為」理論，即無不合，惟並非所有個案所涉細節均相同，亦非全盤援引比附，仍須視個案所涉及「促進行為」之情形，及所造成相關市場上減損競爭之效果而定，是本件被告援引「促進行為」作為本案原告環中涉犯聯合行為之證據是否可採，本院即應予以查明，原告主張被告援引促進行為作為本件聯合行為認定之理論有誤云云，尚不足取。
⒉關於原告環中及臺泥、幸福、亞泥、環球、台宇等有競爭關係之他事業，與在菲律賓生產水泥之墨西哥水泥業者Cemex
，雙方達成「暫時性市場共識」及「菲律賓協議」，建立互不侵犯對方銷售區域之共識，合意共同限制菲律賓水泥進口至我國，進而使其退出我國水泥進口市場，而達封鎖我國水泥進口市場，以遂行穩定國內卡特爾之目的。
⑴經被告查明達成上開「暫時性市場共識」之時間點為90年7 月間，達成「菲律賓協議」之時間點則在91年底；而該共識與協議之內容，係指Cemex 就其在菲律賓生產之水泥，與我國水泥業者間，建立互不銷售至對方區域之共識；參與行為者，則包括原告環中、臺泥、幸福、亞泥、環球台宇以及Cemex ，又Cemex 雖亦為參與該共識與協議之行為人，惟因考量對外國公司之處分可能性，故僅處分國內水泥業者。
⑵茲據「我國海關水泥進口貿易統計」（參見被告歷次答辯檢附證物及附件卷〈下稱附件卷②〉標籤1 ），其顯示我國從菲律賓進口水泥之數量，即自2001年7 月份之10萬885 噸銳減至2001年8 月份之3 萬4,149 噸，此與我國水泥業者於90年7 月與Cemex 達成協議之時間吻合；其後9 月份直至同年底，即完全無任何之進口數量，此亦核與「環球90年8 月21日第15屆第12次董事會會議記錄」所顯示：「至今年（即90年）底，如無法澈底解決兩地爭議事項，明年將再啟戰端」之時間屬吻合。此外，2002年（91年）1 月～2003年（92年）7 月雖有少量進口，但全數供由Cemex 在臺之關係企業即東宇取得（參見附件卷②標籤2）
，臺灣其他水泥進口業者自彼時起，即完全無法再自菲律賓進口水泥。另參酌「環球90年8 月21日第15屆第12 次
董事會會議記錄」、「環中91年11月28日第5 屆第6 次董事會會記錄」（參見附件卷②標籤3 、5 ）可知，上揭董事會會議紀錄均提及「與菲律賓業者達成市場共識及同業對市場穩定之共識」（原告環中為環球之關係企業，原告環中之董事長李國棟即環球之總經理），而針對上開會議紀錄，另佐以關於上開會議紀錄之相關證言，即環球王瑞毅於93年9 月14日被告調查時證述略以：「這些內容係本公司總經理李國棟向董事會所提出報告，當時是90年下半年，國內水泥市場因受到菲律賓Cemex 非理性出口影響，各家同業之水泥部門均呈現赤字狀態，經國內水泥業者與菲律賓Cemex 水泥業者交涉，希望Cemex 不要惡性削價進口。當時雙方對穩定市場雖有認知，但也只是臨時性質，尚未徹底解決，如果雙方未進一步於90年底徹底解決兩地爭議事項，91年將再起戰端。也因此，90年8 月當時，國內水泥價格也才由谷底之每噸1,300 元（散裝、廠交）上漲至1,55 0元」等語；原告環中陳振輝於93年9 月10日被告調查時證述略以：「貴會提示本公司91年11月28日第5
屆第6 次董監事會議紀錄之用語，係本人基於對市場瞭解後對本公司董監事所作報告，本人有與同業交換意見，基於反傾銷成立及菲律賓水泥退出臺灣市場後，大家的感覺是國內水泥價格會回穩。」等語（參見附件卷②標籤4 、6 〈亦即原處分卷50第66頁、原處分卷62第7 ～8 頁〉），參諸上揭證人所為之陳述，足證國內水泥業者確實有與菲律賓業者進行交涉並達成暫時性市場共識；而「環中91年11月28日第5 屆第6 次董事會會記錄」則是指達成雙方互不銷售水泥至對方地盤之菲律賓協議。再者，臺泥出口水泥至菲律賓，原為其獲利甚高之版圖，卻自90年8 月起，不再銷售水泥至菲律賓，此有財政部關稅總局之「88～92年3 月出口水泥廠商資料表」附卷可稽（參見環中國際（股）公司新增證據答辯六狀（法院部分）卷〈下稱附件卷①〉標籤1-1 ）可稽。復參酌迨92年8 月起，在無任何非人為市場因素下，菲律賓水泥業者有完全退出我國進口市場之情，益證上揭互不銷售之國際卡特爾協議確屬存在。
⑶再依卷附台宇進口統計表顯示，該公司在90年8 月後不再自Cemax 之APO 廠進口水泥（參見附件卷①標籤10 -2 ），而依台宇吳林聰93年9 月21日陳述紀錄，提及「89年4
月至91年1 月間，本公司與菲律賓Cemex 之APO 廠具有買賣交易關係，因此，本公司在此一期間之水泥來源幾乎都倚賴APO 公司供應，但是其中90年8 月至91年元月間，APO 不再出口水泥給本公司到臺灣銷售，而是由Cemex 安排臺、亞泥供應本公司水泥，至於水泥需求數量，非台宇公司所能決定之」等語（參見附件卷①標籤10-1），復與「我國海關水泥進口貿易統計」、「0000-0000 水泥進貨明細—依進貨日期別」等資料（參見附件卷②標籤1 、2 ）兩相對照，可證除Cemex 在臺關係企業東宇外，國內其他水泥進口業者，均無法自菲律賓進口水泥，並被安排由原告臺泥、亞泥供應其所需之水泥，是菲律賓進口至我國之水泥數量不正常之銳減，甚至完全不再進口，其合理解釋為國內水泥業者與Cemex 達成互不銷售協議所致，即屬合理推論。
⑷再者，我國水泥業者與菲律賓水泥業者於達成「菲律賓協議」後，即交換或處理對方之關鍵性設備，包括91年底臺泥在菲律賓馬尼拉灣之silo交由Cemex 使用及發貨；92年7 月幸福位於菲律賓之研磨廠售予菲律賓聯合水泥公司；以及92年10月Cemex 在台關係企業東宇在臺中港之silo交由臺泥發貨等。茲據水泥貿易商澔元股份有限公司劉熹93於年8 月13日被告調查時證述略以：「近年來由於國內水泥業者與世界各大水泥公司達成協議或默契，如數年前與日本水泥業者有達成互不銷售至對方之默契（93年7 月初國內各水泥公司總經理或副總等高層才赴日本交流），臺灣方面不對日本提出反傾銷控訴，加上臺灣方面對菲律賓及韓國提出反傾銷控訴之結果，導致本公司原本欲從韓國進口之水泥熟料無法進來，另外我聽說臺灣之水泥業者與世界水泥大廠（如Ho lderbank 、Lafarge 、Cemex ……）簽立所謂之菲律賓協議，包括臺灣與菲律賓互不銷售水泥至對方地盤（臺泥及幸福均有在菲律賓進行投資）、幸福必須處理掉其在菲律賓之研磨場，而這些國際水泥大廠則會協調在東南亞各國之水泥儘量不要賣至臺灣，也因此目前能進口水泥到臺灣之國家只剩泰國、印尼及中國大陸等3 個地區」等語（參見原處分卷17第61頁）；建台張龍雄於93年9 月7 日於被告調查時證述略以：「據悉，Cemex 取得東宇公司股權後，約91年底臺泥在菲律賓Smokey
MountainNorth port之水泥silo就由Cemex 作為發貨使用（按本公司在菲律賓臺泥silo旁也有一塊土地），一如東宇在臺中港之silo交由臺泥使用」等語（參見原處分卷65第120 頁），足證臺泥在菲律賓之silo，乃交由Cemex 之Silod 廠使用；另外Cemex 在臺之關係企業東宇，則交由臺泥之關係企業萬青統一發貨，使東宇形同原告臺泥在臺中之發貨站，從而臺泥確有與Cemex 互換對方silo，此種彼此交換或處理位在對方地盤關鍵設備之安排，即為偵測、防止任何一方悖離菲律賓協議內容之具體展現。此外，復參酌水泥進口商及下游業者之證詞，茲據信泰混凝土股份有限公司（下稱信泰）李承堯於92年3 月5 日被告調查時證述略以：「我有聽說，臺灣水泥公會有與日本的水泥公會達成配額之協議，另外，Ce mex也與國內水泥公會達成協議，互不銷售至對方之市場範圍菲律賓及韓國」等語；國地水泥宋盈德於93年3 月11日被告調查時證述略以：「目前國內水泥供應業者之水泥來源皆為臺泥及亞泥兩家，其他業者如環中、嘉新國際、台宇、東宇、士新、國興、欣欣等水泥不是未生產水泥，就是未從國外進口，都是改向臺泥及亞泥購買，……，因此，本公司無論向哪一家水泥公司購買，均只能買到臺泥、亞泥之水泥，這是因為水泥業者自90年起開始整併及限制從國外進口水泥所致」等語；鈞維李天錫於93年2 月5 日被告調查時證述略以：「1998年亞洲金融風暴後Cemex 集團即整合菲律賓及韓國等之水泥廠，在90年初，並與臺灣及日本之水泥界達成默契，互相不銷售水泥至對方之地盤」等語；太爺企業股份有限公司陳麒麟92年11月25日證述略以：「89年至90年初，進口水泥傾銷，導致國內水泥價格下滑至每噸1,300 元以下，不過後來，國內水泥業者與日本、菲律賓水泥業者談妥，互相不銷售至對方地盤」等語（參見原處分卷16第12 7、156 頁、原處分卷17第81頁、原處分卷18第142 ～14 3頁〉），參諸上揭證人之證言交互以觀，顯見整個水泥產業之上、中、下游業者均知悉我國水泥業者與菲律賓之水泥業者有達成互不銷售水泥至對方地盤之協議，至上揭證人劉熹、張龍雄、李承堯部分之證言，雖屬傳聞證據，不足直接採為不利原告之事證，惟據其他多位證人之證言所證情形相符以觀，該證言核屬真正。是所謂「暫時性市場共識」及「菲律賓協議」係確實存在，洵堪認定。
⑹原告環中雖一再主張菲律賓水泥不再出口至我國係因反傾銷判定成立之故云云，惟參酌該傾銷調查期間為2001年7
月～2002年6 月，主管機關並判定該調查期間內不構成臨時反傾銷稅之課徵，然依我國海關水泥進口貿易統計（參見附件卷②標籤1 ），在上開調查期間之2001年9 ～12月及2002年4 ～6 月，菲律賓完全不出口水泥至臺灣，反而是2002年7 月判定菲律賓對我國傾銷水泥成立並對其課徵反傾銷稅後，菲律賓卻有少量水泥出口至臺灣。可見反傾銷稅都無課徵之調查期間，其中有7 個月份菲律賓完全未出口水泥至我國，卻於對菲律賓水泥課徵反傾銷稅後，菲律賓有少量水泥出口至臺灣，顯然原告環中主張菲律賓水泥不再進出至我國，非因反傾銷判定成立，真正原因實乃原告環中等我國水泥業者與Cemex 達成互不銷售協議所致。
⑺且查，課徵反傾銷稅之貿易救濟手段，其本質乃在使遭傾銷扭曲之市場機制回復正常，使被判定傾銷之進口產品以其「正常價值」進口，而非在產生限制進口甚至禁止進口之效果。茲經被告陳明，以2002年8 月為例，我國自菲律賓進口水泥單價為每公噸24.76 美元（參見附件卷②標籤1 ），換算匯率（參被告所呈自國貿局網站下載之匯率表即附件卷①標籤1-2 ，當時美金兌換臺幣為1 ：33.77 ）後進口單價大約為每公噸836 元，乘以反傾銷稅率（APO
廠為42 %）後約為每公噸1,187 元，加上貨物稅及倉管費用420 元後約為每公噸1,607 元（參照原處分卷29第283
頁，臺灣水泥公會另案所提資料，及附件卷①標籤10-1「，台宇吳林聰陳述紀錄」），對照當時國內水泥售價，除同年11月為每公噸1,604 元以外，其餘每月均在公噸1,626 元以上（參見附件卷③被證10，第63頁「國內水泥需求市場—水泥銷售量值及單價表），仍高於稅後之菲律賓進口水泥總成本（即1,607 元），可知菲律賓水泥縱在課與反傾銷稅後，出口至我國仍然有利可圖，亦不致如原告環中所主張，課與反傾銷稅後即必然致使菲律賓完全不再出口水泥至我國。是原告環中此項說法，難謂可採。被告依上情推認菲律賓其進口至我國之水泥數量不正常銳減，甚至完全不再進口，真正原因乃因原告環中等我國水泥業者與Cemex 達成互不銷售協議所致，即屬合理推論。
⒊關於原告環中與臺泥、亞泥、幸福、國興等有競爭關係之他事業，和日本水泥業者達成互不銷售默契，共同限制日本水泥進口至我國，進而使其退出我國水泥進口市場。
⑴據被告陳明達成上開互不銷售默契之時間點為90年3 ～6
月，參與之行為主體有原告環中、臺泥、亞泥、幸福、國興及日本水泥業者（即太平洋株式會社、宇部三菱水泥公司及住友水泥公司），惟因考量對外國公司之處分可能性，故本件僅處分國內水泥業者。
⑵參原處分卷附我國海關水泥進口貿易統計資料可知，自2001年4 月起日本銷售至我國之水泥數量即明顯下降之情形（ 參見附件卷②標籤1 ）；復參照台宇吳林聰於93年9 月21日被告調查時證述略以：「本公司於91年1 月結束與Cemex 之關係後，曾向宇部詢價，即買不到日本方面之水泥。由於日本宇部水泥告訴本人，在89年本公司轉向菲律賓購買Cemex 之APO 廠水泥後，宇部所出口之水泥受到中斷，因此，宇部必須尋求替代出口對象，該公司以找到中東之客戶，另，日本方面亦表示臺灣水泥業者也要求日方不要賣水泥給本公司，所以本人雖每年都到日本宇部公司要求日方賣水泥給本公司，但所得答案都是不可能」等語；台宇吳林聰於91年9 月30日被告調查時證述略以：「據本公司與其他進口商曾向日方詢價結果，由於日方與國內水泥業者已進行訊息交換，倘日方執意對臺灣進口貿易公司報價，將對日方提出反傾銷控訴，而且臺灣的水泥也將傾銷至日本，所以日方才決定不對本公司等所有國內貿易公司報價，影響所及，本公司只能從大陸詢價並進口」等語；國興陳哲雄於93年4 月28日被告調查時證述略以：「就我所知大約在90年中，本公司就已經再與日本太平洋公司洽談進口水泥到臺灣數量事宜，日方當初就表示無法應本公司要求工應本公司提出之數量，……歷次我與日本太平洋水泥公司協商極力爭取，但是日方都表示沒有量，每年視船運狀況調整，只能供給本公司25萬噸」等語；國興李明山於93年7 月12日被告調查時證述略以：「有關國興水泥公司之進口數量多寡，並非由國興水泥公司所能自行進口及決定，係由國興水泥公司之日本股東（太平洋水泥公司持有本公司4 成股份）與臺泥（代表國內水泥界）商議敲定的，不過，在91年間，日本太平洋水泥公司僅給予本公司25萬噸水泥，剩下15萬噸水泥由印尼及泰國進口，至於日本太平洋水泥公司如何與臺泥談，本公司及本人並不清楚」、「日北水泥業者唯恐遭國內水泥判定傾銷，因此才同意除本公司及環中外，不再銷售水泥至國內來」等語（參見附件卷①標籤10-1、11-2、11-3、11-4〈亦即原處分卷68第1 、38頁、原處分卷69第2 ～3 、、27、32頁〉）。另參諸水泥貿易商南勝商業股份有限公司黃義雄於93年6 月15日被告調查時證述略以：「臺泥等國內水泥業者為壟斷國內水泥市場，在對國際Cemex 水泥集團提出反傾銷控訴前後，即由臺泥代表國內水泥業者與日本太平洋水泥集團達成協議，逐年限縮日本銷售至臺灣之水泥數量，而臺灣之水泥將不賣至日本……（日本太平洋水泥之地位，形同臺泥在國內水泥界之地位一樣，其所承諾事項，日本其他水泥業者如宇部三菱、住友均不敢不聽）」等語；水泥貿易商鈞維李天錫於93年2 月5 日被告調查時證述略以：「當時臺灣水泥界藉反傾銷案之提案，與日本及Cemex 集團達成輸出配額之決定，按本公司以往可自行向住友進口水泥及銷售，但上述協議達成後，住友不再同意本公司之進貨要求，但仍同意由本公司在臺灣自覓買主後，報價給住友（本公司第1 年是將所分得之7 萬噸水泥配額數量仲介售予國興，第2 年起此項配額即被取消）住友再給予本公司佣金，本公司形同貿易商（上述報價依照臺日雙方水泥業者協議，尚須由日本報給國內水泥公會同意方可）。傾銷案成立後，國內需求水泥業者倘有購買進口水泥之情事者，國內水泥業者即予以聯合抵制，導致下游客戶不敢購買進口水泥；國產實業及力泰預拌公司是受害最深公司。我記得在90年間，臺灣水泥公會與日本水泥協會已達成協議，自90年起，日本銷臺水泥每年數量上限為45萬噸，其中太平洋為25萬噸，交易對象為國興，宇部三菱之配額為12萬噸（台宇原為宇部之經銷商，後來租予Cemex
集團後，宇部三菱之配額即由嘉新及環中拿走），住友之配額為7 萬噸，但因本公司在港邊無儲槽，臺灣水泥公會不允進口銷售，為此，於90年間住友水泥海外部負責對本公司銷售業務之幹部曾來台向本人道歉，並表示亞洲水泥協會已就亞洲水泥市場穩定達成互不越區銷售之協議，亞洲各國除了中國、日本、臺灣以外，均已被歐美水泥集團所掌控，因此，臺灣及日本必須加入此水泥互不銷售協議，無人可以改變，本人在日本住友告知後，得知日本水泥業者已與臺灣水泥業者達成協議，如果日方破壞協議，臺灣方面將會提出反傾銷銷控訴，而且也會銷售水泥至日本，本人鑒於89年間至90年間當初水泥價格低迷，每噸行情曾跌至1,100 元（未稅，但含貨物稅），所以當時並未從日本進口水泥（當時之進口成本含貨物稅約在1,400 元左右），直到臺灣與日本之水泥業者達成相互不出口之協議後，90年底水泥價格行情逐漸飆高至每噸1,600 元或1,700 元以上，本公司向日本要求進貨時，日本住友公司才告知本人，臺、日雙方之水泥業者協議日本水泥賣至臺灣之客戶，只能賣給有水泥儲槽（倉儲設備）之客戶，因此以後不能賣水泥給本公司，除非臺泥同意，並表示假如臺泥同意日本水泥公司能賣水泥給本公司，本公司要從日本進多少水泥都可以，因此，台宇或騰輝不能從日本、菲律賓及印尼等國進口水泥也是因臺、日雙方之水泥業者協議所致。」等語；建台張龍雄於93年4 月28日被告調查時證述略以：「最近，建台重新恢復水泥營運，我在93年初曾透過蘇勝中洽詢日本水泥貨源，所得到的答案是，日本水泥協會與臺灣之水泥業者可能有互相不銷售水泥之協議。因此，日本方面無法提供水泥報價給本公司，日本銷售水泥至臺灣一事似乎須先與臺灣之水泥業者溝通後方可，否則國內任一家水泥公司均不能從日本進口」等語（參見附件卷①標籤11-5、11-6、11-7〈即原處分卷17第57、81～83頁、原處分卷65第10～11頁〉），復觀諸國內經銷日本水泥之水泥貿易商欣蘭黃桂妹於93年3 月18日被告調查時證述略以：「日本水泥業者與國內水泥業者談妥訂定每年銷至臺灣之水泥配額，據我所知，91年之配額為40萬噸，其中國興獲配25萬噸，其他如環中及士新等配額15萬噸，至於92年日本銷售水泥至臺灣之配額只有25萬噸，而且只有國興能從日本進口，另外國興93年之日本水泥進口配額亦為25萬噸」等語（參見原處分卷69第37頁），查依上揭多位證人證言交互以觀，彼等提及國內水泥業者確與日本達成互不銷售之默契一節核屬一致，參諸其他多位證人之證言已一致指稱國內水泥生產業者確有限制日本水泥進口情事，且參照上揭國興李明山於93年7 月12日之證言，可見確有配額情事，且該配額乃由臺泥代表國內之水泥業者，與日本水泥業者所敲定，是被告綜依上揭多項事證認定原告環中等水泥業者確有和日本水泥業者達成互不銷售默契，共同限制日本水泥進口至我國，進而限制進口至我國之水泥數量一節確有其事，乃屬有據。
⑶又比對財政部關稅總局之我國水泥進口報單資料，原告環中89年尚自日本進口水泥高達45萬6,473 噸之數量，惟90年即銳減至7 萬6,094 噸，91年則僅剩2 萬1,600 噸（參本院卷卷㈡第199 頁，被證33〈即原處分卷5 第62～63頁〉 ）；另依同份進口報關資料所示，嘉新91年自日本進口水泥之數量為7 萬2,000 噸（參原處分卷5 第35頁），而士新91年自日本進口水泥之數量為5 萬2,200 噸，有士新自行提供之資料在卷可按（參原處分卷57第42～46頁），則加總原告環中、嘉新、士新91年自日本進口水泥之數量，合計共14萬5,800 噸（21,600＋72,000＋52,200），則與上開證言所稱原告環中、嘉新、士新所獲之配額數量大致相當，足證原告環中本可自日本進口水泥，卻在91年僅限量進口其所獲配額以內之數量後，即不再進口水泥之事實。
⑷此外，依臺灣區水泥工業同業公會第24屆第1 次理監事聯席會議紀錄：「日本水泥業太平洋水泥公司、宇部三菱水泥公司，預訂於4 月26、27日組團來臺作親善訪問，本會吳理事長偕同本業各水泥公司負責人於本（4 ）月26日下午6 時30分設宴國賓飯店富宜春廳款待，次日在幸福球場球敘。」（參見附件卷①標籤11-1），除原告環中之代表人李國棟出席該次理監事聯席會議外，國內各水泥公司負責人並偕同參與該次與日方之餐會。復觀諸關稅總局所提供我國水泥出口資料顯示（參見附件卷①標籤1-1 ），臺泥88～90年間雖有陸續出口水泥至日本，惟自90年6 月最後一次出口後，即未再出口水泥至日本；而同一份資料亦顯示，亞泥於88年4 、12月、89年1 、4 、7 月及90年2
月均有陸續出口水泥至日本，惟從90年3 月至92年3 月止即未再出口水泥到日本，渠等停止出口之日本之時間，均恰與前述與日本水泥業者談妥互不銷售協議之時間相當，亦太過於巧合。
⑸綜合上述我國水泥進出口資料之客觀事實，以及其他相關證言與事證，足證原告環中等國內水泥業者，確與日本水泥業者達成互不銷售默契，以共同限制日本水泥進口至我國，進而使其退出我國水泥進口市場。
⒋關於原告環中以轉銷臺泥、亞泥所生產之水泥的方式，與國內水泥業者一同限制我國水泥之總量供給。
⑴查原告環中為具水泥進口能力之業者，惟依原告環中之水泥進口報關資料顯示，原告環中90年起，自日本進口水泥之數量即開始大幅銳減，91年僅餘2 萬1 千多噸，92後已完全不再自日本進口水泥等情，有該資料附卷可參（參見本院卷卷㈡第199 頁，被證33）；另依「臺亞泥轉銷水泥資料表」顯示原告環中90年轉銷臺泥、亞泥之數量分別達30萬8,000 噸與2 萬3,050 噸、91年轉銷臺泥之數量達38萬3,100 噸、92年轉銷臺泥數量為21萬7, 350噸、93 年1月～6 月轉銷臺泥之數量則為21萬7,600 噸等情，有該表附卷可按（參見本院卷卷㈡第200 頁，被證34（整理自臺泥、亞泥提供予被告之銷售資料明細，參原處分卷37第182 ～200 頁、原處分卷39第46～65頁），則依上情可知，原告環中本為具水泥進口能力之業者，顯有不再進口，而改轉銷臺泥、亞泥水泥之事實。
⑵次觀察我國水泥市場之整體情況，依「臺亞泥轉銷水泥資料表」顯示，臺泥與亞泥提供予同業轉銷水泥之合計數量，90年達2,462,583 噸、91年達2,520,147 噸、92年達1,893,52 7噸、93年1 月～6 月則達1,215,544 噸，平均每年高達200 多萬噸之譜，惟依「臺灣區水泥工業同業公會各會員產銷數量統計表」（參見本院卷卷㈡第201 頁以下，被證35），我國所有之水泥生產業者在90～93年5 月間，除臺泥與亞泥之年生產量可達數百萬噸外，其餘業者之年生產量不過數十萬噸（僅幸福於91年達100 多萬噸），亦即，臺泥與亞泥在90～93年6 月間，每年提供予同業轉銷水泥之合計數量，竟為國內其他水泥生產業者個別年生產量的2 倍至7 倍之多，核與常情有違。
⑶次查嘉國、環中、士新、台宇、國興等水泥進口業者，原本均可自日本、韓國、菲律賓、中國或印尼等國進口水泥，惟在90～93年間，嘉國、台宇、國興乃限量進口水泥，士新、環中則完全不再進口水泥，並均開始轉銷臺泥、亞泥之水泥（參見本院卷卷㈡第200 頁，被證34）；此外，限量生產或不為生產，而改轉銷臺泥、亞泥水泥之水泥生產業者，如幸福、欣欣、信大等，渠等之產能利用率均大約5 成而已，其各家年產能見「國內水泥供應市場—水泥公司產能比較表」（參見附件卷③第231 頁，被證18）；各家生產量則見「臺灣區水泥工業同業公會各會員90年1
月份～93年5 月份產銷數量統計」（參見本院卷卷㈡第201 頁以下，被證35），且在此期間每月均有萬噸以上水泥庫存之情形下，竟還向同業臺泥、亞泥調料轉銷其庫存顯足以支應之水泥數量，殊有違常情。
⑷復參酌大象潘文彥於92年3 月20日被告調查時證述略以：「前述公司之業務員也曾告訴本公司，倘向其他水泥公司購買進口水泥，其下場將與力泰相同（遭調高水泥單價）」、「其他水泥公司為了修理力泰公司之像台宇購買大量水泥，所以等到力泰無法順利取得進口水泥時，即遭國內水泥公司聯合提高報價，而且這些水泥公司業務員還藉此向本人表示不要購買進口水泥，否則下場會像力泰一樣」等語；廣達混凝土股份有限公司羅國源於92年1 月13日被告調查時證述略以：「我聽說，國內的兩大水泥廠也和東宇（Cemex ）、台宇、環中、嘉新國際等進口水泥業者談妥盡量向臺泥、亞泥購買水泥，臺泥與亞泥願意以每噸便宜50元之進口水泥價位賣給這些進口水泥業者，所以，才會出現東宇、台宇、環中、嘉新等進口業者向臺泥、亞泥購買水泥之情形」等語；蒼輝李吉宏於93年3 月11日被告調查時證述略以：「據本公司所知，目前國內水泥業者已進行整併，嘉義欣欣水泥之原料即全部來自亞泥（欣欣市占率為3%），東宇、台宇、環中、嘉新國際等進口業者之水泥均來自臺泥與亞泥，至於士新、騰輝等水泥業者已被臺泥、亞泥等國內水泥集團買下」等語；國地水泥宋盈德於93年3 月11日被告調查時證述略以：「國內水泥業者逐漸整併，目前國內水泥供應業者之水泥來源皆為臺泥及亞泥兩家，其他業者如環中、嘉新國際、台宇、東宇、士新、國興、欣欣等水泥不是未生產水泥，就是未從國外進口，都是改向臺泥及亞泥購買，導致水泥價格逐漸調高至目前牌價之每噸2,250 （未稅，不含運費）甚至自去（92）年底起，華東、嘉新台宇、欣欣均只限本公司每次只能購買1 個月量之水泥，而且這些水泥業者所提供之水泥不是臺泥的就是亞泥的，因此，本公司無論向哪一家水泥公司購買，均只能買到臺泥、亞泥之水泥，這是因為水泥業者自90年起開始整併及限制從國外進口水泥所致」等語；水泥經銷商信義建材劉清井於92年5 月2 日被告調查時證述略以：「我知道近幾年來，中部地區臺中港水泥供應業者之水泥確實都有來自進口及部分來自臺泥及亞泥之情形」等語；水泥經銷商忠雄建材有限公司陳進雄於93年8 月20日被告調查時證述略以：「本人確實知道台宇、東宇、環中之水泥大約在91年9 月以後都來自臺泥及亞泥之情形」等語；水泥經銷商立圓林穎宏93年9 月2 日證述略以：「由於本公司於91年5 月成立初期，台宇、環中及嘉國均即已加入水泥界之聯合行為，這些水泥供應業者之貨源主要均來自臺泥及亞泥，……中部地區擁有水泥silo之業者在整合並向臺泥、亞泥提貨後，亦均有實施限量發貨之情形」等語；台宇吳林聰91年9 月30日證述略以：「環中、東宇、嘉新、士新、欣蘭等進口貿易公司與國內水泥公司多有相互持股或關係密切之情形，所以，在近1 、2 年來都改向臺泥與亞泥進料」等語；國興陳哲雄93年4 月28日證述略以：「目前在各港口有silo的業者除本公司以外，確實都沒有進口水泥」等語；國興李明山於93年7 月12 日
證述略以：「由於環球與國內水泥公司為命運共同體，為了維持國內水泥市場之穩定，必須消耗臺泥及亞泥所生產之水泥，因此才向臺泥購買水泥」等語（參見附件卷②標籤11至20〈即原處分卷16第47～48、118 、150 、155 ～15 6頁、原處分卷19第36、191 、245 ～246 頁、原處分卷68第40頁、原處分卷69第3 、32頁〉），由以上證人證言交互以觀，均指出了我國水泥進口業者有silo閒置，原本可生產或可進口之水泥業者，均不再生產，或不再進口，或限量進口之事實核屬明確。雖上揭證人羅國源、李吉宏有部分證言屬傳聞證據，不足直接為原告不利之事證，然彼等均係從事水泥相關業者，對於該水泥業界情形予以了解，乃屬事理之常，核其等證言內容所述上揭生產或進口水泥業者改轉銷臺泥、亞泥水泥之情，核與其他證人所述情節略屬一致，縱不採其等證言，惟參諸其他多位證人之證言，亦足證臺泥與上開水泥同業，以轉銷方式控制我國水泥之總量供給，為市場周知之事實，可見確有其事。⑸又按產業倘處於產能過剩之情況，而市場供應者本得以較低之成本自行生產以從事競爭，卻捨此而寧以較高之價格向同業購買產品後再予出售，此種市場供應者間互購之不合經濟理性行為，蓋此舉既無法提升產能利用率，且須以較高之成本從事競爭（參見附件卷③第242 頁以下，被證26）。則觀諸我國整體水泥產業在該期間一直處於產能嚴重過剩之情況，年產能利用率僅約莫6 成5 左右，但我國水泥業者竟不思提高自身之產能利用率，反而普遍轉銷臺泥與亞泥之水泥，時間持續長逾3 年，是含原告環中在內之我國水泥業者，此種普遍而長期彼此互購再予轉銷行為，明顯不符經濟理性之評價，被告依此推認彼等顯係為維持市占率分配之和諧，而為相互間確有從事卡特爾勾結之具體展現，應屬合理論據。
⑹至原告環中主張其選擇採購進口水泥或國內水泥，係考量成本、船運安排等因素云云，並舉原告環中陳振輝之陳述紀錄為證（參見附件卷②標籤6 ），然依上揭多位證人之證言以觀，已足證我國含原告環中在內之水泥進口業者，不再自外國進口水泥，或者僅限量進口，真正之原因乃係因我國之水泥業者已與菲、日等國達成互不銷售，或數量安排之協議所致。而原告環中等原可進口之水泥業者與臺泥、亞泥，並在我國水泥進口市場封鎖形成後，彼此合意安排轉銷臺泥、亞泥之水泥，從而原告環中上揭主張，要難可採。
⑺綜上，我國水泥業者與出口水泥至我國之菲律賓、日本水泥業者建立互不侵犯對方銷售區域之共識後，自90年至93年6 月間，原告環中、嘉國、士新、台宇、幸福、國興、欣欣、信大等水泥業者，原本具生產能力卻不生產或限量生產、或者具有從日本、菲律賓及韓國進口水泥之能力，卻消極不為進口或限量進口，而改以大量轉銷臺泥與亞泥所生產之水泥，形同藉由轉銷臺泥與亞泥所生產之水泥，以共同控制減縮我國水泥之供給總量。
⒌關於原告環中與其他有競爭關係之他事業，以限量發貨、
劃分銷售區域、限制交易對象之方式，與業者間互為代包
、發貨、統一報價、縮短訂單期限、固定末端銷售定價等
其他相互約束事業之活動相互配合，控制水泥產品之供給
總量，操縱調高水泥產品價格，影響我國水泥市場之市場
功能。
⑴限量發貨：查據預拌混凝土商中來工業高獻廷於92年4
月24日被告調查時證述略以：「由於臺中港擁有7 家水
泥公司之silo，除臺泥、亞泥、幸福外，還有台宇、東
宇、嘉新國際及環中水泥擁有水泥儲運站，因此，這7
家水泥供應業者在90年間水泥公會提出反傾銷控訴後，
便有分配數量（配額）之事實，按理而言，嘉新、環球
、 欣欣、東南之合組華東水泥公司後，只要透過華東水
泥公司來銷售即可，根本無須再透過嘉新國際及環中水
泥來銷售，因此，據本人研判，這是因為嘉國及環中在
臺中港設有silo，須獲分配數量爭取配額所致」、「另
外，據我所知，在90年下半年時，環中及台宇均有發生
沒有水泥可供應予本公司之情形，環中蘇前總或陳總，
及台宇江明鐘均有通知本公司改向其他公司購買水泥之
情形，因此本公司曾向臺泥購買水泥」等語；三力宋梓
山於92年4 月24日被告調查時證述略以：「本公司……
一般混凝土所需水泥主要由嘉新供應，但由於各水泥公
司都有實施水泥數量配額及限量供應之情形，所以本公
司必須分散向多加提貨，本公司曾向臺泥、亞泥、環中
、台宇購買水泥，但是在90年間，因為進口水泥低價之
緣故，所以本公司曾預先大量訂購水泥，不過由於各水
泥公司都已談妥聯合調漲價格，所以在90年月間本公司
向環中所訂購之450 元水泥，原本已開票2 萬噸之水泥
數量，卻遭環中公司退票，僅願意銷售4 千噸之數量，
導致本公司必須以更高之價格向嘉新、臺泥、亞泥購買
水泥」、「另外，本公司向台宇江國鐘訂購不少水泥，
在90年間所購數量約1 萬多噸，單價為每噸1,100 元，
不過，台宇限縮本公司之提貨數量，而且不預警，甚至
常發生本公司向環中及台宇分別依約提水泥時，本公司
所派水泥車被拒絕提貨之情形，當時為90年下半年間，
而且發生環中及台宇均有水泥可供應，但是就是不供應
予本公司之情形」、「台宇及環中分別拒絕本公司在當
時之提貨（水泥），就是變相要對本公司實施漲價，環
中的郭國輝並未說明原因，但是環中的陳憲輝總經理（
當時剛升任）表示，要調高對本公司水泥售價，係因各
水泥公司都已談妥要聯合漲價所致，當時之水泥價格底
限為每噸1,650 元以上」等語（參見附件卷②標籤26、28 、29、30〈即原處分卷16第161 ～163 、108 ～110
頁〉），揆諸上揭證人之證言，足證原告環中確有對其
下游業者限量發貨之事實。
⑵劃分銷售區域、限制交易對象：茲據大象潘文彥於92年3月20日被告調查時證述略以：「由於各家水泥公司都有
實施數量配額，因此，為了拒絕非所屬客戶之提貨，各
水泥公司都會變相提高單價，以拒絕非所屬客戶。另外
，倘水泥銷量不及配額，其他水泥公司會允許該加水泥
公司來爭取本公司去提貨（價格短期內會較便宜），例
如，力霸在91年中，曾來要求本公司進料」、「據我所
知，國內水泥業者先行分配數量，再由繳交貨物稅之數
量中再行分配及實施相互稽查，並逐步聯合調漲水泥價
格，平均每2 、3 個月調漲1 次（有的業者以分批上漲
方式，完成價格上漲，並非1 次反映，有的1 次調幅較
大，漲價模式也不固定），然後變相限制交易對象（對
於非既有客戶之詢價，都會以抬高價格變相拒絕），接
下來，限制合約時間（不給予長期合約）及限縮提貨期
（以往都允許延期提貨，目前必須限期提領，否則予以
銷貨退回，未予提領部分，取消交易，將預繳支票退回
，且不得再要求延期提貨，形同重新換約，以新約高價
完成交易）」等語；慶龍胡新添於93年6 月25日被告調
查時證述略以：「由於各水泥業者除力霸外，均不曾來
本公司爭取訂購水泥，形同指定及分配本公司為力霸之
客戶，這是因為水泥業界有實施銷售配額之緣故，由於
各水泥小廠所分配之配額數量均為固定且有限，不怕水
泥數量銷售不出去，因此各水泥業者自然不必赴各客戶
處爭取新客戶提貨」等語；三力宋梓山於92年4 月24日
被告調查時證述略以：「由於各水泥公司均認定本公司
係嘉新之客戶，所以，其他水泥公司頂多以便宜20或30
元來爭取，但是，這些爭取本公司購買水泥之公司，短
期內會便宜一些，但長期則與其他水泥公司之單價相差
無幾（臺泥、亞泥一般都貴50元），導致本公司未向其
他水泥公司購買水泥，而且各家水泥公司在近2 年來都
不曾來本公司爭取本公司去購買水泥，如華東、東宇、
幸福都是如此，另外，台宇及環中、亞泥、臺泥也都是
本公司主動向其詢價及購買，他們也幾乎不曾主動來爭
取本公司去購料，這也是近2 年來之情形」等語；長生
柯志忠於92年3 月25日被告調查時證述略以：「由於各
水泥公司均認定本公司屬亞泥及嘉新之客戶，所以，臺
泥、台宇、東宇、華東、幸福、環中等各家水泥公司之
業務員均不曾來爭取本公司去提貨或訂購水泥」等語；
預拌混凝土商中來工業高獻廷於92年4 月24日被告調查
時證述略以：「由於臺中港擁有7 家水泥公司之silo，
除臺泥、亞泥、幸福外，還有台宇、東宇、嘉新國際及
環中水泥擁有水泥儲運站，因此，這7 家水泥供應業者
在90年間水泥公會提出反傾銷控訴後，便有分配數量（
配額）之事實，按理而言，嘉新、環球、欣欣、東南之
合組華東水泥公司後，只要透過華東水泥公司來銷售即
可，根本無須再透過嘉新國際及環中水泥來銷售，因此
，據本人研判，這是因為嘉國及環中在臺中港設有silo
，須獲分配數量爭取配額所致」等語；、水泥經銷商洛
可林秋枝於92年4 月18日被告調查時證述略以：「各水
泥公司均有分配水泥銷售數量上限，並固定交易客戶，
如果要用別家之水泥，不僅品質上不一定能適應，而且
價格會更高」等語；三力宋梓山92年4 月24日證述略以
：「本公司……一般混凝土所需水泥主要由嘉新供應，
但由於各水泥公司都有實施水泥數量配額及限量供應之
情形，所以本公司必須分散向多加提貨，本公司曾向臺
泥、亞泥、環中、台宇購買水泥，但是在90年間，因為
進口水泥低價之緣故，所以本公司曾預先大量訂購水泥
，不過由於各水泥公司都已談妥聯合調漲價格，所以在90 年月間本公司向環中所訂購之450 元水泥，原本已開
票2 萬噸之水泥數量，卻遭環中公司退票，僅願意銷售4千噸之數量，導致本公司必須以更高之價格向嘉新、臺
泥、亞泥購買水泥」、「另外，本公司向台宇江國鐘訂
購不少水泥，在90年間所購數量約1 萬多噸，單價為每
噸1,100 元，不過，台宇限縮本公司之提貨數量，而且
不預警，甚至常發生本公司向環中及台宇分別依約提水
泥時，本公司所派水泥車被拒絕提貨之情形，當時為90
年下半年間，而且發生環中及台宇均有水泥可供應，但
是就是不供應予本公司之情形」、「台宇及環中分別拒
絕本公司在當時之提貨（水泥），就是變相要對本公司
實施漲價，環中的郭國輝並未說明原因，但是環中的陳
憲輝總經理（當時剛升任）表示，要調高對本公司水泥
售價，係因各水泥公司都已談妥要聯合漲價所致，當時
之水泥價格底限為每噸1,650 元以上」等語；水泥經銷
商彰聯劉亮欽於92年5 月2 日被告調查時證述略以：「
各水泥公司均有配合調高售價情形，目前臺泥之報價為
2,050 元以上（每噸），但實際成交價為每噸2,000 元
，其他廠牌報價為亞泥2,000 元，嘉新、環球（環中）
等報價為1,95 0元，但實際成交價應該有50至100 元之
折讓空間，導致各水泥公司之水泥售價均相去不遠等語
。」（參見附件卷②標籤21至31〈即原處分卷16第49、
51、60、111 ～112 、132 、161 ～162 、108 ～110
頁、原處分卷19第51～52、90頁〉），參酌上揭證人證
言均一致提及原告環中與其他水泥業者間，有不爭取提
貨、固定下游客戶、安排各區域銷售配額等情事，互核
彼等所證大致相符，足見確有其事，是依上可證原告環
中有劃分銷售區域、限制交易對象之事實。
㈥原告環中與本案其他被處分人，合意透過控制我國水泥總量、提高水泥價格之聯合行為，已嚴重影響我國水泥市場之供需功能。
⒈查我國水泥市場自89年起，即因需求逐年萎縮，而始終有供給大於需求之狀況，原告環中與本案其他被處分人儘管面臨整個水泥產業產能嚴重過剩、需求逐年顯著萎縮，且成本未見明顯變動之狀況，卻不見水泥售價之下降及彼此間市占率之消長，我國水泥價格自90年初起不斷上漲，每公噸由90年初之1,100 元～1,300 元，上漲至90年7 月之1,600 元～1,750 元、91年11月1,900 元～2,000 元、93年1 月之2,150
元～2,250 元（參見本院卷卷㈡第226 頁以下，被證36「各水泥業者90年～93年散裝與袋裝牌價表」），有關我國水泥產品90年～93年之平均銷售價格變化，詳參被告所製作之「國內水泥產品平均內銷單價變動圖」（參見附件卷③被證10，第112 頁），可知我國水泥市場在人為之操控下，價格機制顯與市場現況不符，被告依此認該價格已受人為控制並遭破壞即屬合理之推認。
⒉次查原告環中與本案其他被處分人，透過聯合封鎖我國水泥進口市場、提高我國水泥市場之參進障礙、並彼此合意以控制供給、調節數量、限量發貨等手段，最終一致調漲水泥產品之價格達同一水準，致使水泥產品之交易相對人，喪失選擇交易對象與決定交易重要內容之自由，換言之，我國水泥供應業者以共謀勾結之方式，僵固我國之水泥供應市場，在供給面，原告及本案其他被處分人無庸以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件以爭取交易機會；在需求面，交易相對人因其面對者為人為操作所致之僵固市場，致使其自由選擇交易之對象亦成為不可能，社會福利之移轉與減損，造成市場競爭之機能遭受嚴重之扭曲。
⒊再查我國水泥業者透過與菲律賓、日本、大陸等國際水泥廠間互不銷售之協議，封鎖我國之水泥進口市場，致使部分國家水泥無法進入我國水泥市場與我國國產水泥競爭，進口水泥之替代效果不復存在，我國國產水泥因此無庸面對進口水泥之競爭，除便於國內水泥業者遂行總量限制、提高售價、劃分市場與分配市占率等卡特爾之運作，國產水泥業者因欠缺進口水泥之競爭壓力，則關於淘汰無效率廠商、價格隨成本及供需而漲跌等自由貿易市場機制運作下之競爭效能，均受相當程度之減損，非但造成重大之社會福利淨損失，亦顯具高度非難性。
⒋又因水泥價格不斷上漲，若下游業者不易轉嫁水泥成本於客戶，將直接蒙受嚴重成本損失，倘下游業者轉嫁水泥價格於客戶，除導致末端消費者之福利損失外，短期內亦會蒙受在建合約工程漲價之損失。依據經濟部統計處「工業生產統計月報」資料顯示，90年1 月國內水泥平均銷售單價為1,313
元，93年7 月為1,933 元，每噸價差620 元，以93年國內水泥消耗量約1, 600萬噸來看，本案限制競爭對下游業者造成之不當損失甚大。
⒌而此應緣於原告環中與本案其他被處分人所為之系爭聯合行為，導致silo閒置或生產之無效率等資源浪費情況、國內外限制競爭導致運費無謂之損失及進出口貿易之無效率、對下游業者之成本造成嚴重影響、對下游預拌混凝土業形成不公平競爭，而在人為因素操控下，價格機制顯已遭破壞，不斷飆漲之水泥價格，損及眾多預拌業者、建材業者及營造、建築、水泥製品等業者之權益。
㈦至原告主張原處分處以700 萬元罰鍰，涉有裁量瑕疵之違法情形云云。惟按公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益。違法行為對交易秩序之危害程度。違法行為危害交易秩序之持續期間。因違法行為所得利益。事業之規模、經營狀況及其市場地位。違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。違法後悛悔實據及配合調查等態度。」被告茲說明本案量處罰鍰額度之審酌考量因素如下：
⒈有關「違法行為動機」、「違法行為之目的及預期之不當利益」、「違法行為對交易秩序危害之程度」、「違法行為危害交易秩序持續期間」等考量項目，原告環中與本案其他被處分人均被評定為「A.惡性重大」、「A.預期，且預期知不當利益大」、「A.極嚴重」，此乃因聯合行為，尤其是惡質之卡特爾行為（Hard core cartel），在所有限制競爭與不公平競爭之行為中，對市場機能扭曲傷害之程度最甚，故在各競爭法先進執法國家一向被視為重罪，因此罰鍰參考表就該3 項目之評價，相對於其他限制競爭或不公平競爭行為，自均應被評價為最高等級。
⒉有關「違法行為危害交易秩序持續期間」項目，因本案所認定之聯合行為之持續期間，自90年3 月至93年底止，長達3
年以上，而此期間原告環中均有參與，故評價為「A.極長」。
⒊有關「違法事業之規模、經營狀況、營業額」項目，主要以銷售廠站之多寡而論，單一發貨站之規模為一般，2 或2 以上發貨廠站者則規模為大。原告環中因僅有單一發貨廠站，（臺中港silo），故評價為「B.一般」。
⒋有關「違法事業之市場地位」項目，則以實際出貨而論，其市占率超過10% ，約140 萬公噸者，為具領導地位；市占率1%～10% 者，市場地位論為一般；市占率不到1%者，則論以占有率極小。從而原告環中此項目評為「C.一般」。
⒌至關於「違法類型曾否經導正或警示」、「事業以往違法類型」、「事業以往違法次數」、「事業以往違法間隔時間」等項目，則依事實分別評為「C.未曾導正或警示」、「C.初次違法」、「D.初次違法」及「D.初次違法」。
⒍於加總上述評分後，因考量原告環中雖與其他有競爭關係之水泥業者共同決定不進口水泥，而限制國內水泥市場之競爭，但並非居於主導之地位而為此項安排，故酌減1.8 分，得分11.5，復經被告委員會議再酌減為10.66 分，經適用「違法等級暨裁罰額度參考表（表二）」，其「10.2～11.5 」
分之級距，對應於「501 ～1,000 」萬元之罰鍰金額，故處原告環中700 萬元罰鍰。
⒎有關本案所有被處分人，均依照上開相同之考量基準，方作成各被處分人之裁罰額度（參「21家水泥業者違法行為裁處罰鍰額度彙整表」，以及「21家水泥業者『事業規模』與『事業市場地位』裁罰額度評分彙整表」），故並無原告環中所稱有裁罰基準理由矛盾之情事。
⒏查被告處分之理由，裁處罰鍰之判準悉載於原處分書及上揭彙整表內，且本件原處分之作成過程，係經具專業知識、依法獨立行使職權之被告所屬委員，於委員會議中衡酌相關違法情節，對原告違法行為動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度等因素，就該會內部單位依公平交易法施行細則第36條規定是否妥適進行討論後，於法律授權範圍內，作成裁處原告罰鍰之決定，經核被告之裁量堪認已審酌一切情狀，其作成裁量尚無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，難認有何違法不當之處，亦難認有違反比例原則之情形，是本件罰鍰裁罰之金額核無不妥。
㈧綜上所述，被告綜合諸多市場結構誘因、多種鞏固系爭聯合行為運作之促進行為，以及我國水泥市場競爭效能減損等多項間接證據，本於推理作用互補，並依經驗法則衡情度理，而認定原告環中與國內另20家水泥供應業者均已涉入聯合行為，構成違反公平交易法第14條事業不得為聯合行為之禁制規定，被告依據公平交易法施行細則第36條之規定，審酌被處分人等之違法行為動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度、違法行為危害交易秩序之持續期間、因違法行為所得利益、事業之規模、經營狀況及其市場地位、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰、違法後悛悔實據及配合調查等態度等情後，依同法第41條前段規定予以處分，並命原告自處分書送達之次日起，應立即停止所涉違法行為，核屬適法妥當。從而，原處分關於原告環中部分並無違法，原告環中球訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又被告原處分主文第1 項業已載明「被處分人以合資、契約、集會或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定調漲價格、限量發貨、轉銷水泥、退出市場或不為進口等為相互約束活動之行為，嚴重影響國內水泥供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1 項本文聯合行為之禁制規定。」，而如上所述，被告係以促進行為認定原告有聯合行為之間接證據，並非謂促進行為即為聯合行為，且上揭主文所提及之調漲價格、限量發貨、轉銷水泥、退出市場或不為進口等為相互約束活動之行為，係泛指原告環中及本案其他各家被處分人所涉違法行為，此由上揭主文內以「或」字連貫其意可知悉，而原告環中所參與之違法行為乃詳如上所述，並無不合。又被告原處分所禁止者乃水平事業基於合意所為共同決定調漲價格、限量發貨、轉銷水泥、退出市場、不為進口等導致約束事業活動之行為，此顯已影響國內水泥供需之市場功能，自屬違反聯合行為之禁制規定，被告原處分予以非難，即無不合。至原告指摘原處分與被告答辯時關於水泥生產業者所列不同云云，然稽之原處分中所列中聯為生產特殊水泥業者，經核亦屬具有水泥生產能力之業者，是與原處分所列實質上並無不同；至華東係由具水泥生產能力之業者所合資設立之大型水泥供應業者，亦與原處分所列華東為供應國內水泥業者並無不同，原告據此指摘原處分有誤乃有誤會。另原告確有參與上揭與墨西哥水泥業者Cemex ，雙方達成「暫時性市場共識」及「菲律賓協議」，建立互不侵犯對方銷售區域之共識，合意共同限制菲律賓水泥進口至我國，進而使其退出我國水泥進口市場一節及其確有參與和日本水泥業者達成互不銷售默契，共同限制日本水泥進口至我國等情，已詳如上述，原處分內亦已指明國內水泥生產供應業者為拒絕任何水泥進口之意圖，以反傾銷控訴作為手段，早在90年4 月間即與日本水泥業者達成協議逐年減少從日本進口水泥之數量，再與國際水泥集簽立所謂互不銷售水泥至對方地盤之菲律賓協議，形成國際水泥卡特爾，於國內促成原告環中等國內水泥進口業者亦有參與運作並轉銷國產水泥等語，且原處分業已載明「環中91年11月28日第5 屆第6 次董事會會記錄顯示同業間對市場穩定已形成共識」等情，復載明「以往日本最大之水泥業者太平洋在國內有投資環中及國興，環中及國興可從日本進口水泥……對照諸多進口水泥業者之證詞、國興與環中均自90年4 月起有轉向臺泥與亞泥購買水泥」等情，配合諸多證人證詞可見，原處分就原告環中確有參與上揭違法聯合行為業已指明，雖原處分就此部分聯合行為主體之敘述雖略有疏漏，但不影響該實質認定之結果。況縱原處分就此部分在文字敘述上容有記載較為簡略之情形，非如被告事後所提出之答辯陳明乃綜卷內相關事證整理後為完整提出之情形，但對原告環中確涉原處分所指違法之聯合行為結果之認定不生影響，故原處分並無違誤，仍應予以維持，附此說明。㈨本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及陳述均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　98　　年　　9 　　月　　30　　日臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官　黃本仁
法 官 林妙黛
法 官 陳秀媖
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　98　　年　　 9　 　月 30 日
書記官 楊子鋒