臺北高等行政法院判決

原告

商通有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

楊政憲 律師

訴訟代理人

楊舜麟 律師（兼送達代收人）

被告

臺北市政府都市發展局

代表人

許志堅（局長）住同上

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國96年2 月16日府訴字第09670051200 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告經被告查認於臺北市大安區○○○路○ 段98號等建築物周圍，未經許可擅自設置樹立廣告「廣告內容：Bistro98」。案經被告以95年9 月26日北市都建字第0956 6655500號函通知原告略以：「主旨：貴公司…擅於本市大安區○○○路○ 段98號等建築物周圍違規設置空地樹立廣告（廣告內容：BISTRO98）乙案…說明：…二、經查旨揭廣告物未經申請擅自設置，業已違反建築法第97條之3 第2 項及第95條之3規定，請限於文到10日內依規定自行改善並依法申請許可或自行拆除，否則依上開法令處建築物所有權人、土地所有權人或使用人新臺幣4 萬元以上20萬元以下罰鍰，並依行政執行法規定執行強制拆除。…」上開處分函於95年9 月29日送達，原告不服，於95年10月24日向臺北市政府提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

㈠本案爭執點如下：

⒈系爭構造物是否廣告物，是否為建築法第97條之3 的規範標的？

⒉原處分未具體說明系爭構造物是廣告物的理由，是否因此而阻卻違規？

⒊被告未揭露淨空專業計畫以及未予原告陳述意見的機會，即作成系爭處分，是否阻卻違規？

⒋系爭構造物的設置，未危及公共的安全，是否因此而阻卻違規？

㈡原告主張之理由：

⒈系爭藝術品非為廣告物，非為系爭法規之規範標的：

⑴樹立廣告既為廣告之下位類型，判定個案物件是否為樹立廣告時，自應優先判斷該物件是否具有廣告之性質：

①招牌廣告及樹立廣告之設置，應向直轄市、縣(市)主管建築機關申請審查許可，未申請審查許可擅自設置招牌廣告或樹立廣告者，得處建築物所有權人、土地所有權人或使用人新臺幣4 萬元以上20萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續。建築法第97條之3 第2 項、第95條之3 訂有明文（以下簡稱「系爭規範」），故可知係以招牌廣告及樹立廣告為規制客體，而所謂樹立廣告，招牌廣告及樹立廣告管理辦法（為建築法中央主管機關即內政部根據建築法第97條之3 第3 項授權所訂定，以下簡稱「管理辦法」）第2 條第2 款則定義為，樹立或設置於地面或屋頂之廣告牌（塔）、綵坊、牌樓等廣告。

②建築法或招牌廣告及樹立廣告管理辦法並未對廣告進行法律定義，因此主管機關於個案中必須參考上級主管機關或司法實務對於廣告之解釋，以釐清廣告與非廣告、樹立廣告與其他廣告之區別及衍生之法律效果，俾便人民辨明個案所涉物件是否為廣告，如為廣告，是否為應申請許可後方得設置之招牌廣告或樹立廣告。如此一來，人民對於主管機關之行政決定之預見可能性始得獲致保障，不至於發生無法預測之損害。

⑵茲分從管理辦法、內政部函釋及最高行政法院判決，說明系爭構造物不具廣告性質，自與樹立廣告無涉，不受系爭規範之管制：

①查系爭構造物係由知名雕塑家李良仁所創作（原證3 號），創意及造型源自所在建築物之地址號碼（臺北市○○○路○ 段98號）。原告對外系爭建築物取名為「Bistro98」大樓，並將系爭構造物設置於自有土地上，故系爭構造物本為Bistro98大樓之一部分，且以之作該大樓與其他大樓之識別，正如同其他事業或公家機關例如萬年商業大樓大樓（原證4 號）或臺北市政府（原證5 號），於所在大樓外牆或地面以鋼釘固定之立體不銹鋼字形標示建築物之名稱一般，故性質上並非管理辦法所稱「牌塔、綵坊或牌樓」，故非樹立廣告。

②次查，建築物外牆以銅釘固定之立體不銹鋼字形是否為廣告之疑義，建築法之中央主管機關即內政部曾發布函釋，認為「廣告物管理辦法第3 條對於廣告物種類已有明文列示。建築物外牆以鋼釘固定之立體不銹鋼字形如為機關、團體或建築物等之名稱或題字標示，非屬前揭辦法所稱之廣告物，應無該管理辦法之適用。」（原證6 號）。本件系爭構造物為系爭建築物之名稱以及地址號碼之標示，與函示情形相同，依函釋意旨定性應非廣告亦非樹立廣告。退步言之，廣告物管理辦法雖已廢止由招牌廣告及樹立廣告管理辦法所取代，惟兩則辦法關於樹立廣告之立法定義近乎相同，則同一規範適用於同一案例情形，理應得出同一結論，但被告對本件卻有不同認定，顯然流於恣意對於樹立廣告進行解釋與認定，違背建築法之中央主管機關的見解。

③再退萬步言，系爭規範雖未對廣告進行定義，被告亦應提出可供檢證之客觀標準或依司法實務之見解，就廣告之內涵進行概念補充。依最高行政法院之看法，「廣告是一種將商品或服務之訊息散佈於不特人知悉，以達招睞消費者購買或消費目的之行為」（原證7 號）。就本件原告設置系爭構造物之主觀認知而言，系爭構造物僅為大樓名稱以之為與其他建築物之區別標誌，客觀上系爭構造物僅為建築物地址號碼且亦未傳達任何消費資訊，任何理智之第三人殊難以從系爭構造物本身解讀出消費訊息。被告於原行政處分遽然認定系爭構造物為樹立廣告，違反常情至為灼然。

④系爭藝術品既非屬「招牌廣告」或「樹立廣告」，自非屬建築法第97條之3 第2 項所規範之對象，故被告以建築法第95條之3 規定要求原告於收受原行政處分後10日內自行改善並依法申請許可或自行拆除，否則將處原告罰鍰並依行政執行法規定執行強制拆除之行政處分即屬於法有違。

⑶另對被告以系爭建築物多屬商業使用及「石器時代」之名片，辯稱系爭構造物為樹立廣告，指駁如下：

①被告於原處分並未說明認定系爭構造物為樹立廣告之理由，而係於原告提起訴願與本件訴訟後，方事後以系爭建築物係出租一般零售業、飲食業使用，甚至以系爭建築物內部餐廳「石器時代」標示其位置所在之名片為由，主張系爭構造物為樹立廣告，顯然係臨訟編纂之詞，非但無法彌補其於作成處分時未記明理由之瑕疵，更足以凸顯其意在掩飾其作成原處分之主觀預設立場。

②而系爭建築物各樓層並無任何一家取名為「Bistro98」之餐廳或商家，而10樓餐廳「石器食代」於名片所載地址下方，印有Bistro98字樣，乃係該餐廳除以地址（即臺北市○○○路○ 段98號10樓）標示其所在位置外，更另以系爭建築物之名稱或系爭構造物強化一般消費者對其位置之印象。詎料被告倒果為因，以該餐廳名片以系爭構造物標示其所在位置而認定系爭構造物為樹立廣告，顯屬無據。

⒉原行政處分未具體說明認定系爭藝術品為廣告之理由，自與「行政行為明確性與可預測性原則」有違：

⑴按行政程序法第5 條規定：「行政行為之內容應明確。」，即於法治國家，要求行政行為具有明確性、可預測性、可測量性，以維持法律秩序的安定性，就行政法規的立法而言，行政行為的明確性及預測可能性，要求行政法規應盡可能具體明確，以便人民可以毫無疑問的理解，又行政作用也必須具有可預測性，行政機關之行為必須人民能預測、預見，才能據以規劃安排其經濟活動，不致於發生無法預測之損害。遍觀我國法律、行政命令及行政函釋等均未曾對於「廣告」乙詞有明確之定義，至於一般人民之理解，所謂「廣告」則通常係指商家為介紹其所推銷商品或服務而設置或樹立之物品。

⑵依前所述，原告當初係為提昇大樓景觀，營造藝文氣息，方委請藝術家設計系爭藝術品，置於大樓前自有空地上，用以裝飾、點綴本大樓，並無任何推銷、宣傳或廣告意涵。

⑶本大樓縱係作商業大樓之用，然此並非可謂本大樓所設置之任何物品均必具有宣傳或推銷之目的。原告對於系爭藝術品自始未以「廣告物」視之，而原行政處分中亦未曾說明其認定系爭藝術品為建築法所規範之廣告物之理由，故原告依現行法令實無可預測系爭藝術品係屬「廣告物」，亦無從自原行政處分了解被告如此認定之理由。此外，訴願決定僅單憑一紙商家「石器食代」之名片上印有Bistro98字樣，即認定系爭藝術品係為整棟大樓作宣傳、推銷之表示，且自行對法令未加以定義之「廣告」自創定義為：「傳遞商品或企業識別體系或營業位址所在，其本質仍屬廣告物」，實與「行政行為明確性與可預測性原則」有違。

⒊被告未向原告揭露原行政處分之辦理依據，即「忠孝東西路公共安全及人行空間淨空專案計畫」，亦未令原告有陳述意見之機會，即作成剝奪原告權益之原行政處分，自與「行政資訊公開原則」及行政程序法第102 條有違：按政府資訊公開法第6 條規定：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」原行政處分說明第一點提及原行政處分係依被告之「忠孝東西路公共安全及人行空間淨空專案計畫」（下稱「該專案計畫」）95年9 月6 日會議紀錄辦理，惟被告卻從未向原告主動揭露該專案計畫之具體內容（原告即使上網搜尋亦無法查詢到該專案計畫之完整內容），亦未曾向原告告知、曉諭該專案計畫之內容及其目的，即在原告不及知悉該專案計畫內容及目的，又未予原告任何陳述意見機會之情況下，遽按該專案計劃作成限制或剝奪人民權益之行政處分，自與政府資訊公開法第6 條及行政程序法第102 條規定不符。

⒋原處分未具體說明系爭構造物為樹立廣告的理由，且未給予原告陳述意見之機會：

⑴按行政程序法第96條第1 項第2 款規定，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，同法第102 條規定，除法規另有規定者，行政機關作成限制或剝奪人民自由權利之行政處分前，應給予該處分相對人陳述意見之機會。被告以原處分限期原告自行改善或拆除，否則將處原告罰鍰，乃係對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，依法於處分前應給予原告陳述意見之機會。惟本件並無行政程序法第97條所定得不記明理由，亦無同法第103 條得不給予陳述意見之機會的情形（如有被告應舉證），被告捨此正當法律程序不為，未給予原告陳述意見之機會，亦無可供事後檢證之合理認定依據，驟然以一紙公文認定系爭構造物為樹立廣告，並作成原處分，顯與前揭法規不合。

⑵被告96年8 月10日所提行政訴訟答辯狀四、( 三) 、2 略以：本件確為廣告物之性質，對此客觀事實，僅因原告不知法令所致，故依行政程序法第103 條第5款規定，無庸給予陳述意見之機會云云。本件之客觀事實僅為原告於台北市○○○路○ 段98號自有空地上設置「Bistro98」之系爭構造物，而系爭構造物是否為廣告物，乃是依據系爭法律作出正確結論之評價結果，並非自始客觀存在且毫無爭議（否則本件原告與被告爭訟意義何在？！），被告臨訟仍不提出其以往對於廣告之認定標準為何以克盡其舉證責任，反而認為系爭構造物為廣告之性質不證自明，更足以凸顯其專斷、任性之立場。

⒌系爭藝術品並未危及公共安全，亦未造成人行障礙，被告未說明系爭藝術品如何危害公共安全即命原告為廣告物申請許可或自行拆除，自與「行政禁止恣意原則」有違：

⑴按「行政禁止恣意原則」是從憲法第7 條之平等原則所出，意指在行政之領域中，行政機關在作成決定之際，僅能依事理之觀點為行為，而且其所作成之一切處置，均應與其所擬規制之實際狀態相當，所謂之「恣意」係指任性，專斷毫無標準，欠缺適當的、充分的事理上理由。

⑵被告於處分書開宗明義說明係依被告「忠孝東西路公共安全及人行空間淨空專案計畫」95年9 月6日 會議紀錄辦理。其未向原告公開原行政處分辦理依據之該專案計畫內容為何，然依該專案計畫之名稱推測，其內容應係與道路公共安全與人行安全有關之施政計畫，原告於本大樓前自有空地上所設置之系爭藝術品對於道路公共安全與人行安全並未造成任何危害或有危害之虞，被告亦未於原行政處分中具體說明系爭藝術品有如何危害公共安全之情況，即貿然認定系爭藝術品為「廣告物」而要求原告自行改善並依法申請許可或自行拆除，自與「行政禁止恣意原則」有違。

⒍綜上所述，被告之認事用法顯有違誤，已違法不當侵害原告之權利及利益，訴願決定卻仍維持該違法行政處分，原告為維權益，狀請鈞院賜判如訴之聲明所示，實感德便。

⒎請求調查證據事：

⑴按行政訴訟法第232 條規定，應準用民事訴訟法第271 條，故行政訴訟準備程序筆錄應記載當事人所用之攻擊或防禦方法，包含當事人有無聲請調查證據。查原告尚有證據聲請調查，而且於鈞院96年10月30日？庭訊時，並未陳稱本件已無其他證據可供調查，合先敘明。

⑵聲請調查之依據、證據與待證事實：

①依據：按行政訴訟法第164 條第1 項規定，公務員或機關掌管之文書，行政法院得調取之，如該機關為當事人時，並有提出之義務；另行政訴訟法第176 條亦準用民事訴訟法第342 條，故聲明書證，係使用他造所執之文書者，應聲請法院命他造提出。

②證據：被告認定萬年商業大樓（臺北市○○○路70號，聲證1 號）或臺北市政府（臺北市市○路1 號，聲證2 號），於所在大樓外牆以鋼釘固定之立體不銹鋼字形為樹立廣告與否之處分書及其他相關書面文件。

③待證事實：查系爭構造物之作用，如同上開萬年商業大樓或臺北市政府，係於所在大樓外牆或地面以鋼釘固定之立體不銹鋼字形標示建築物之名稱。為釐清被告是否認定上開大樓外牆之不銹鋼立體字形為樹立廣告，有無違反平等原則與行政恣意禁止原則，爰依前揭法律聲請鈞院調取或命被告提出就前開建築物以鋼釘固定之立體不銹鋼字形，認定為樹立廣告與否之處分書及其他相關書面文件。

㈢被告主張之理由：

⒈法令依據：

⑴建築法第97條之3 第2 項：「招牌廣告及樹立廣告之設置，應向直轄市、縣( 市) 主管建築機關申請審查許可，直轄市、縣( 市) 主管建築機關得委託相關專業團體審查，其審查費用由申請人負擔」（證物4 ）。

⑵建築法第95條之3 ：「本法修正施行後，違反第97條之3 第2 項規定，未申請審查許可，擅自設置招牌廣告或樹立廣告者，處建築物所有權人、土地所有權人或使用人新臺幣4 萬元以上20萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，得連續處罰。必要時，得命其限期自行拆除其招牌廣告或樹立廣告」（證物5 ）。

⑶臺北巿廣告物暫行管理規則第3 條規定，「…⒈招牌廣告：指釘定於建築物牆面上之壁面帆布或巿招等廣告。⒉樹立廣告：指於建築物屋頂、法定空地或公、私有空地設置之廣告牌（塔）及充氣式廣告。…」，同規則第58條規定：「廣告物經巿政府文化局認定為藝術創作或藝術作品者，得不適用本規則一部之規定」（證物6 ）。

⒉本案原告訴訟理由略謂：

⑴系爭藝術品非為廣告，應無建築法第97條之3 規定之適用，為提升大樓景觀，原告委請藝術家製作系爭藝術品，營造極佳之氣氛及美感，建築法第97條之3 第2 項規定所規範者為「招牌廣告」及「樹立廣告」，至於藝術創作或藝術作品並非該條文規範之對象…。

⑵原行政處分與「行政行為明確性與可預測性原則」有違。

⑶被告從未向被告揭露「忠孝東西路公共安全及人行空間淨空專案計畫」，與「行政資訊公開原則」有違。

⑷被告未說明系爭藝術品如何危害公共安全即命被告為廣告物申請許可或自行拆除，自與「行政禁止恣意原則」有違。

⒊卷查原告擅自於北市大安區○○○路○ 段98號建築物周圍違規設置空地數立廣告（市招：BISTRO98）之事實，有現場採證照片（證物7 ）附卷可稽，其違規事實，洵堪認定。

⒋被告依原告理由依序答辯如下：

⑴原告主張本件系爭標的物非屬廣告物顯無理由：依文化藝術獎助條例第9 條第4 項及第5 項規定：「前三項規定所稱公共藝術，係指平面或立體之藝術品及利用各種技法、媒材製作之藝術創作。第一項及第二項公共藝術設置辦法，由主管機關會商行政院公共工程委員會及中央主管建築機關定之。」（證物8 ）。又公共藝術設置辦法第2 條規定：「公共藝術應依本條例第九條第四項規定設置，並經行政院文化建設委員會（以下簡稱文建會）之公共藝術諮議委員會（以下簡稱諮委會）或中央部會、直轄市、縣（市）政府之公共藝術審議委員會（以下簡稱審委會）審議通過。」（證物9 ），惟查系爭標的物，未依前揭規定審議通過之公共藝術品，復以經查本市大安區○○○路4段98號等建築物領有本府工務局核發91使字第0436號使用執照（證物10），依其建築物地上1 至11層用途記載為一般零售業、飲食業、餐飲業、或娛樂服務業等，均屬商業行為公司行號使用，此附有「98號10樓『石器食代』名片（其上印有系爭標的廣告內容「BISTRO98」字樣）」（證物11）可資證明，足証證整棟大樓多屬商業使用。系爭標的物其廣告內容「BISTRO98」，及代表係為整棟大樓做宣傳、推銷之標示，被告依廣告物管理相關規定，及建築法第97條之3 第2項及第95條之3 規定予以原告行政處分，並無不當。

⑵原告主張被告認定本件系爭標的物為廣告物，有違明確原則及預見可能性一節，洵有誤會：被告指稱本件行政處分違反明確原則及其可預測性，惟如依前揭行政法令，其規定均已具體明確指出何為藝術品及廣告，被告依該規定認定所作行政處分，並無不適之處。

⑶原告主張被告有違行政資訊公開原則及未予原告陳述意見一節，容有誤會：

①本件行政處分作成依據乃原告違反建築法規定，與「忠孝東西路公共安全及人行空間淨空專案計畫」係屬二事，原告指稱有違行政資訊公開原則，實係誤解。退步言之，所謂「行政資訊公開原則」，依政府資訊公開法第6 條規定，「以主動公開為原則，並應適時為之。」所謂「適時」應係指未故意不當遲延之意思，何時主動公開係屬「適時」，除法令有規定者外，政府機關仍有判斷餘地；而原告所稱「忠孝東西路公共安全及人行空間淨空專案計畫」業已經臺北市政府新聞局95年8 月施政報告重要成果第11點，請有線電視臺協助宣導「忠孝東西路公共安全及人行空間淨空專案計畫」公告文字共6則及其中嘉統CH18臺北都會臺靜態插撥卡「忠孝東西路公共安全及人行空間淨空專案計畫」等11件訊息。（證物12），就該計畫已主動並適時公開。

②依行政程序法第102 條規定，行政機關於作成裁罰性行政處分前，應予被告陳述意見之機會，惟依同法第103 條第5 款規定：「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，得不給予陳述意見之機會。」，本件確為廣告物之性質，對此客觀事實，僅因原告不知法令所致，故依上開第103 條第5 款規定，自無庸給予陳述意見之機會。

⑷原告主張被告限期其改善有違「行政禁止恣意原則」一節，顯有疑義：按所謂「行政禁止恣意原則」係指行政機關於作成決議之際，僅能依事理的觀點行為，禁止行政機關任性、專斷毫無標準。而本件行政處分係依前揭建築法、臺北巿廣告物暫行管理規則、文化藝術獎助條例、公共藝術設置辦法等規定作成，並無專斷、任性、自無為行政禁止恣意原則。

⒌綜上所述，本件原告之訴為程序不合且無理由，爰依行政訴訟法第108 條規定檢附原卷影本乙宗，敬請鑒核，依法駁回原告之訴。

理由

一、按「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之棤造物或雜項工作物。」、「本法所稱雜項工作物，為營業爐竈、水塔、瞭望臺、招牌廣告、樹立廣告、散裝倉、廣播塔、煙囱、圍牆、機械遊樂設施..。」、「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。..」、「建築執照分左列4 種：... 二、雜項執照：雜項工作物之建築，應請領雜項執照。三、使用執照：建築物建造完成後之使用或變更使用，應請領使用執照。」、「本法修正施行後，違反第97條之3 第2 項規定，未申請審查許可，擅自設置招牌廣告或樹立廣告者，處建築物所有權人、土地所有權人或使用人新臺幣4 萬元以上20萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，得連續處罰。必要時，得命其限期自行拆除其招牌廣告或樹立廣告」、「招牌廣告及樹立廣告之設置，應向直轄市、縣( 市) 主管建築機關申請審查許可，直轄市、縣( 市) 主管建築機關得委託相關專業團體審查，其審查費用由申請人負擔」建築法第2 條第1項、第4 條、第7 條、第25條、第28條、第95條之3 及第97條之3 分別定有明文。又「本辦法用辭定義如下：招牌廣告：指固著於建築物牆面上之電視牆、電腦顯示板、廣告看板、以支架固定之帆布等廣告。二、樹立廣告：指樹立或設置於地面或屋頂之廣告牌（塔）、綵坊、牌樓等廣告。」、「下列規模之招牌廣告及樹立廣告，免申請雜項執照：一、正面式招牌廣告縱長未超過2 公尺者。二、側懸式招牌廣告縱長未超過6 公尺者。三、設置於地面之樹立廣告高度未超過6 公尺者。四、設置於屋頂之樹立廣告高度未超過3 公尺者。」、「設置招牌廣告及樹立廣告者，應備具申請書，檢同設計圖說，設計處所之所有權或使用權證明及其他相關證明文件，向直轄市、縣（市）主管建築機關或其委託之專業團體申請審查許可。設置應申請雜項執照之招牌廣告及樹立廣告，其申請審查許可，應併同申請雜項執照辦理。」招牌廣告及樹立廣告管理辦法第2 條、第3 條及第5 條亦分別明定。另臺北巿廣告物暫行管理規則第3 條規定：「…⒈招牌廣告：指釘定於建築物牆面上之壁面帆布或巿招等廣告。⒉樹立廣告：指於建築物屋頂、法定空地或公、私有空地設置之廣告牌（塔）及充氣式廣告。…」第58條規定：「廣告物經巿政府文化局認定為藝術創作或藝術作品者，得不適用本規則一部之規定。」而公共藝術設置辦法第2 條規定：「公共藝術應依本條例第9 條第4 項規定設置，並經行政院文化建設委員會（以下簡稱文建會）之公共藝術諮議委員會（以下簡稱諮委會）或中央部會、直轄市、縣（市）政府之公共藝術審議委員會（以下簡稱審委會）審議通過。」

二、緣原告經被告查認於臺北市大安區○○○路○ 段98號等建築物周圍，未經許可擅自設置樹立廣告「廣告內容：Bistro98」。案經被告以95年9 月26日北市都建字第09566655500 號函通知原告略以：「主旨：貴公司…擅於本市大安區○○○路○ 段98號等建築物周圍違規設置空地樹立廣告（廣告內容：BISTRO98）乙案…說明：…二、經查旨揭廣告物未經申請擅自設置，業已違反建築法第97條之3 第2 項及第95條之3規定，請限於文到10日內依規定自行改善並依法申請許可或自行拆除，否則依上開法令處建築物所有權人、土地所有權人或使用人新臺幣4 萬元以上20萬元以下罰鍰，並依行政執行法規定執行強制拆除。…」上開處分函於95年9 月29日送達，原告不服，於95年10月24日向臺北市政府提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。兩造分別為前揭事實欄所載之陳述，本院針對兩造爭點，判斷如下。

三、查本件原告於臺北市大安區○○○路○ 段98號等建築物周圍地面，未經許可擅自設置「廣告內容：Bistro98」之廣告牌，有現場照片在卷可稽（見本院卷第39頁），且為原告所不爭執，堪信為真實。而上開廣告牌經核與招牌廣告及樹立廣告管理辦法第2 條規定之樹立廣告相符，從而，被告認定原告違反建築法第97條之3 之規定，而依同法第95條之3 規定，做成命其限其改善並依法申請許可或自行拆除之處分，核無不合。

四、原告主張系爭廣告牌係藝術品，而非廣告物，非建築法第97條之3 規定所規範之對象云云；按文化藝術獎助條例第9 條第4 項及第5 項規定：「前三項規定所稱公共藝術，係指平面或立體之藝術品及利用各種技法、媒材製作之藝術創作。第一項及第二項公共藝術設置辦法，由主管機關會商行政院公共工程委員會及中央主管建築機關定之。」。又公共藝術設置辦法第2 條規定：「公共藝術應依本條例第九條第四項規定設置，並經行政院文化建設委員會（以下簡稱文建會）之公共藝術諮議委員會（以下簡稱諮委會）或中央部會、直轄市、縣（市）政府之公共藝術審議委員會（以下簡稱審委會）審議通過。」查原告未提出證據證明系爭標的物係曾依前揭規定審議通過之公共藝術品，以實其說。次查臺北市大安區○○○路○ 段98號等建築物領有本府工務局核發91使字第0436號使用執照（見本院卷第43頁），依其建築物地上1至11層用途記載為：一般零售業、飲食業、餐飲業、或娛樂服務業等，均屬商業行為公司行號使用，而該建築物10樓即為『石器食代』餐廳（該餐廳名片上印有系爭標的廣告內容「BISTRO98」字樣）」（見本院卷第46頁），又「BISTRO」之意義即是「小餐廳」、「小酒吧」，足證系爭構造物所標示之「BISTRO98」，係為該棟大樓商家做宣傳、推銷之標示，洵堪認定，從而，被告依廣告物管理相關規定，及建築法第97條之3 第2 項及第95條之3 規定做成原處分，要屬有據，原告此項主張，殊不足採。

五、原告主張原處分未具體說明認定系爭標的物為廣告之理由，違反行政行為明確性及可預測性原則云云；按任何人均有知法及守法之義務，尤其任何行業在從事各項與其營業有關之活動前，更有了解相關法令之必要，查首揭法令頒佈多時，相關規定亦均具體明確，何者為藝術品？何者為廣告？各有法規依循，原告未經申請審查許可，擅自認定所設置樹立廣告為藝術品，即有不知法令之違反，而被告所為系爭處分，係依據前開法令做成，核無不明確及缺乏可預測性可言，原告此項主張，亦屬無稽。另原告主張系爭構造物本為BISTRO98大樓之一部分，且以之作該大樓與其他大樓之識別，正如同其萬年商業大樓或台北市政府於所在大樓外牆或地面以鋼釘固定之立體不鏽鋼字形標示建築物之名稱一般，性質上非樹立廣告云云。但「查【廣告物管理辦法】第3 條對於廣告物種類已有明文列示，建築物外墻以鋼釘固定之立體不鏽鋼字型如為機關、團體或建築物等之名稱或題字標示，非屬前揭辦法所稱之【廣告物】，應無該管理辦法之適用」內政部（86）台內營字第8603909 號函釋在案（見本院卷第82頁），可知原告提出援引之萬年商業大樓及台北市政府外牆標示（見本院卷第79頁及第81頁）確非廣告無誤；但查系爭構造物既非台北市○○○路○ 段98號建物外牆之標示，而係樹立於私有空地上，具有行銷意涵之設置（見本院卷第39頁），與前揭萬年商業大樓或台北市政府外牆標示完全不同，且與內政部上開函釋意旨完全無涉，原告濫行援引主張，且請求調取或命被告提出前開建築物以鋼釘固定之立體不鏽鋼字形，認定為樹立廣告與否之處分書或其他相關書面乙節，核與本件處分之認定無關，顯無必要。

六、原告主張系爭處分有違行政資訊公開原則云云；查本件被告做成系爭處分，其所依據之法令，係首揭建築法及相關廣告物之規定，與「忠孝東西路公共安全及人行空間淨空專案計畫」係屬二事，雖系爭處分於說明第1 點記載：「依本府忠孝東西路公共安全及人行空間淨空專案計畫」95年9 月6日會議紀錄辦理等語；但此項會議紀錄係被告上級機關執行建築法及相關廣告物法令之政策，被告執行上級機關政策，則係依據建築法及相關廣告物法令之規定，該「忠孝東西路公共安全及人行空間淨空專案計畫」非系爭處分之法令依據，要無原告主張之違反行政資訊公開原則可言。再查上該「忠孝東西路公共安全及人行空間淨空專案計畫」業已經臺北市政府新聞局95年8 月施政報告重要成果第11點，請有線電視臺協助宣導「忠孝東西路公共安全及人行空間淨空專案計畫」公告文字共6 則及其中嘉統CH18臺北都會臺靜態插撥卡「忠孝東西路公共安全及人行空間淨空專案計畫」等11件訊息（見本院卷第47、48頁），已主動並適時公開，併此敘明。

七、原告主張被告做成系爭處分前，未予原告陳述意見之機會云云；按行政程序法第102 條固規定，行政機關於作成裁罰性行政處分前，應予被告陳述意見之機會；惟同法第103 條第5 款另規定：「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，得不給予陳述意見之機會。」，查原告設置系爭廣告物，乃不爭之客觀事實，足以確認，其間之糾葛僅起因於原告不知法令所致，揆諸上開行政程序法第103 條第5 款規定，被告做成系爭處分，未給予原告陳述意見之機會，並不違法。

八、原告主張被告限期其改善有違「行政禁止恣意原則」云云；按所謂「行政禁止恣意原則」係指行政機關於作成處分、決定時，應本諸事理，依法行政，禁止行政機關任意、專斷，毫無標準之作為而言。查被告做成系爭處分係依前揭建築法、臺北巿廣告物暫行管理規則，並斟酌文化藝術獎助條例、公共藝術設置辦法等規定所作成，且與道路公共安全、人行安全無涉，核無專斷、任意之處，無原告所稱違反行政禁止恣意原則之餘地，原告此項主張，洵不足採。

九、原告主張建築法第97條之3 第2 項規定，未區分廣告物的規格，一律規定要經過申請審查，有違比例原則云云。惟按依建築法第97條之3 第3 項規定所訂定之「招牌廣告及樹立廣告管理辦理」第3 條已就未超過一定長度之各式招牌設立免申請雜項執照之規定，可知廣告物之設置，在一定長度範圍內者，得免申請雜項執照，但不分規格，一律均應申請審查獲得許可，始得設置，乃建築法第1 條「為實施建築管理，..增進市容觀瞻..」開宗明義之規定所要求，亦乃建築法第97條之3 及第95條之3 規定於92年6 月5 日增訂之旨趣，此種規定無行政程序法第7 條比例原則適用之問題，原告此項主張殊不足採，其請求申請司法院大法官解釋，尤無必要。

十、綜合上述，本件原告起訴論旨，均不足採，其未經申請審查許可，擅自設置樹立廣告，事證明確，被告認定其違反建築法第97條之3 規定，依同法第95條之3 規定，命其限期改善，併依法申請或自行拆除，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告徒執前詞及一己主觀見解，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。

十一、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。無

十二、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

第六庭審判長法 官　林　文　舟