臺北高等行政法院判決

原告

足源實業股份有限公司

代表人

甲○○董事長）住

代表人

送

訴訟代理人

莊秀銘 律師

訴訟代理人

甘義平 律師

訴訟代理人

徐紹鐘 律師

被告

內政部

代表人

丙○○（部長）

訴訟代理人

戊○○

　　　　　　丁○○

　　　　　　林添進　律師

上當事人間因損失補償事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下

：

主文

事實

一、事實概要：

㈠緣經濟部於民國（下同）80年5 月15日依都市計畫法第27條第1 項第3 款規定，以經(80)礦021799號函請臺灣省政府辦理「變更林口特定區計畫（部分保護區○○路鐵塔用地為土石採取專用區）」。嗣經臺灣省都市計畫委員會（下稱省都委會）於82年12月1 日第464 次會議修正通過計畫案名為「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」（下稱系爭本變更案），並決議附帶3 點條件：「⒈應另行擬定細部計畫( 含配置適當之公共設施用地與擬具具體公平合理之事業及財務計畫) 俟細部計畫完成法定程序後始得發照採石。⒉應由申請人作整體規劃，並依土石採取規則程序報請縣政府審查後層報礦務局核備。

⒊應依行政院頒布之推行環境影響評估後續計畫辦理環境影響評估，取得相關主管機關之同意並辦理說明會後始得開採。」，此有省都委會82年12月1 日第464 次會議紀錄可參，再於臺灣省政府於83年4 月16日以八三府建四字第149481號函檢附計畫書圖報請被告核定。⒉案經被告都市計畫委員會（下稱內政部都委會）於83年6 月29日第375次會議審議決議除依省都委會送審案及其所附條件通過外，另再行附加條件方式通過本案，該決議內容為：「照案通過，惟查砂石運輸將使用台一甲省道，應注意交通安全及注重採石之水土保持、公共安全，並應俟環境影響評估（包括交通安全計畫）審查通過後，始得開採。」，此自部都委會83年6 月29日第375 次會議紀錄可參。⒊嗣續被告核定後，報奉行政院83年9 月7 日臺83內字第34457 號函准予備案，83年9 月17日被告再以台(83)內營字第8305494 號函請臺灣省政府轉告縣政府依法發布實施，並將發布日期、文號送部備查。

㈡本「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」案之細部計畫提出及都市計畫委員會審議情況：

⒈按原告係於89年6 月13日依都市計畫法第24條及依「變更林口特定區計畫（原部分保護區為土石採取專用區）案」主要計畫之附帶條件，向被告提出「擬定林口特定區計畫（原部分保護區變更為土石採取專用區）細部計畫案」，然經被告都市計畫委員會於90年5 月22日以第509 次會議審議後，作成「不予通過」之決議事項。被告於90年6 月20日以台90內中營字第77Ｂ-9010584號函送會議紀錄請桃園縣政府轉知原告。

⒉桃園縣政府依據原告之申覆，依都市計畫法第82條規定於90年7 月9 日以90府城鄉字第121311號函向被告提出覆議。經被告都委會於90年10月9 日第519 次會議審議決議略以：「一、本細部計畫案仍照本會第509 次會議決議不予通過，並請經濟部（水利處、礦務局）及桃園縣政府儘速依本會第509 次會議附帶決議辦理。二、請經濟部礦業主管機關儘速將相關陸砂採取政策及評估劃㈢被告依都市計畫法第26條辦理「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討）」案之辦理情形：

⒈被告依都市計畫法第26條規定辦理「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討）」前，於93年3 月13日於桃園縣、93年3 月15日於臺北縣公告30天徵求公民及團體意見。

⒉「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討）」臺北縣政府及桃園縣政府於94年12月29日至95年1 月27日分別辦理第1 次公開展覽。

⒊「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討）」第1 次說明會於臺北縣係分別於95年1 月11日於林口鄉、八里鄉公所；1 月13 日 於泰山鄉、五股鄉；1 月17日於新莊市進行。桃園縣分別於1 月17日於桃園市；1 月19日於蘆竹鄉、龜山鄉進行。

⒋被告都委會95年11月14日第646 次會議審議「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討）」案先行討論部分決議變更恢復本計畫土石採取專用區為保護區，並再舉辦公開展覽及說明會，參被告都委會95年11月14日第646 次會議紀錄。

⒌「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討- 土石採取專用區為保護區）」臺北縣政府及桃園縣政府於96年2 月5 日至96年3 月7 日分別辦理第2 次公開展覽。

⒍「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討- 土石採取專用區為保護區）」第2 次說明會於臺北縣係分別於96年2 月12日於泰山鄉、新莊市進行。桃園縣於96年2 月14日於龜山鄉進行。

⒎桃園縣政府96年3 月9 日以府城鄉字第0960076216號函及臺北縣政府以96年3 月12日北府城規字第09600156045 號函覆「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討- 土石採取專用區為保護區）」案於公開展覽期間無公民或團體陳情意見。

⒏被告96年4 月19日以台內營字第0960802444號函核定「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討- 土石採取專用區為保護區）」案並函請行政院准予備案。經行政院准予備案後送臺北縣及桃園縣政府發布實施。

㈣上述就林口特定區計畫關於「土石採取專區」變更恢復「保護區」之過程，請詳參附表所示。

㈤原告認其為本案所花費之人力、物力及龐大經費均因被告將本案土石採取專用區變更回保護區而付諸流水，遂提起本件訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：⒈被告應給付原告新臺幣（下同）126,629,667 元整，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

㈠本案爭執點如下：原告主張本件對於主要計畫有無信賴保護原則的適用？

㈡原告主張之理由：

⒈請求之法律依據：

⑴就主管機關因定期通盤檢討而變更之都市計畫是否屬行政處分？學說及實務上有肯定說與否定說之爭，然依高等行政院89年度第2 次法律座談會研討結果（參原證11），係採否定說見解認：「大法官釋字第一五六號解釋認為都市計畫之個別變更具有行政處分之性質，其解釋理由書認為：『都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作之必要變更（都市計畫法第二十六條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者有所不同。』」，該解釋認為都市計畫之個別變更為行政處分，故依反面解釋，都市計畫五年定期通盤檢討所作必要之變更，應非行政處分。另學者廖義男亦認為：五年定期通盤檢討後所為之必要變更，而將一定地區內土地使用作合理之規劃，並將部分土地指定為道路保留地者，其性質是一種法規，不得直接對之爭訟（廖義男著論行政計畫之確定程序79年12月版第365 至423 頁參照。行政法院82年度判字第2260號判決及89年度裁定第437 號裁定均採此見解）」。

⑵本件被告所為之「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討- 土石採取專用區為保護區）案」，雖屬因定期通盤檢討而變更之都市計畫，依上開座談會研討結果性質上應屬行政法規性質，但仍有信賴保護原則之適用，蓋大法官會議釋字第525 號解釋（參原證12）已揭明：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120 條及第126 條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」。

⑶依行政程序法第126 條規定：「原處分機關依第一百二十三條第四款、第五款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。第一百二十條第二項、第三項及第一百二十一條第二項之規定，於前項補償準用之。」同法第123 條第4 、5 款乃規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」第120 條第2 、3 項規定：「前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」第121 條第2 項規定：「前條之補償請求權，自行政機關告知其事由時起，因二年間不行使而消滅；自處分撤銷時起逾五年者，亦同。」而行政訴訟法第8 條第1 項前段亦規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」。

⑷本件被告定期通盤檢討之所以變更都市計畫，其理由無非為考量當地居民陳情意見、環境保育及避免影響洪患災害等因素，亦即屬行政程序法第123 條第5 款「其他為防止或除去對公益之重大危害者」之情形，倘依此規定廢止授予利益之合法行政處分者，依同法第126 條規定對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。再參之大法官會議釋字第525 號解釋，上開行政程序法有關信賴保護原則之規定，於行政法規變更（即都市計畫通盤檢討所為變更）時亦有其適用，此即屬行政訴訟法第8 條第1 項前段「人民與中央機關間因公法上原因發生財產上給付」之情形，故原告自得依上開規定請求損失補償，而本件辦理變更都市計畫之機關為內政部，故以之為被告起訴請求。

⒉請求之內容及數額：

⑴原告係專為本案土石採取專用區之開發而設立，所有營業費用均係為本案而支出，自83年成立算至94年，總計支出38,890,566 元 （參原證13）。

⑵另原告因本案之申請，須委外專業機構擬定各項計畫，計支出顧問費用9,292,345 元（參原證14）。

⑶原告因申請本案開發，須收購計畫區內之土地，於86年間購入該區7 筆土地時，土地總價值為116,794,260 元（參原證15），經都市計畫變更回復為保護區後，現今土地總價值降為38,374,504元（參原證16），跌幅達67.17%，原告計損失78,446,756元。

⑷以上均為原告信賴該「部分保護區變更為土石採取專用區案」所遭致之損失，合計達126,629,667 元。

⒊被告雖舉最高行政法院92年判字第449 號判決要旨：「行政程序法第八條規定行政行為，應保護人民正當合理之信賴。而主張適用此項信賴保護原則之要件，須：㈠有信賴基礎之存在；即行政機關必須有一個表示國家意思於外之外觀，或是一事實行為存在。㈡有信賴表現；即當事人因信賴而為具體之信賴行為，致產生法律上之變動，而信賴基礎與信賴表現間有因果關係。㈢行政機關欲去除信賴基礎」，而謂：「原告足源公司自始已知『變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）』該案係屬主要計畫性質，應有細部計畫作為具體實施依據，始得申請開採執照進行開採，原告無法因該案主要計畫發布即當然取得開採權之信賴基礎。…被告依都市計畫法第26條辦理之『變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討－土石採取專用區為保護區）案』，乃針對林口特定區計畫之通盤檢討，其已踐行公告徵求意見、公開展覽及審議等法定程序，亦無侵害原告之權利」云云。

⒋惟查，縱依上開最高行政法院所揭適用信賴保護原則之要件，本件情形亦完全符合，而應由被告就原告之損失給予合理補償，茲分述如下：

⑴本件有信賴基礎存在，且不斷透過各行政機關之施政行為予以強化：

①按本件「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）案」（以下簡稱本都市計畫案），係經臺灣省都市計畫委員會第464 次會議審議通過，臺灣省政府於83年4 月16日報請被告核定，被告都市計畫委員會於83年6 月29日以第375 次委員會決議照案通過，再交由桃園縣政府於83年10月26日以83府工都字第204364號函發布實施（參原證1 ），此即為原告之信賴基礎。基於此信賴基礎，原告方會花費龐大之人力、物力準備各項資料提出申請，雖然提出申請並非必能取得開採執照，但至少取得參與評選、獲發執照之機會，倘將本都市計畫案土石採取專用區變更回保護區，則原告連參與評選之機會均被剝奪，連帶所花費之勞力、費用、時間均付諸流水。故即使本都市計畫案係屬主要計畫，亦無礙其為信賴基礎之性質，蓋原告係信賴本都市計畫案之發布實施，能繼續提出開採申請而花費人力、物力準備各項資料，並非信賴本都市計畫案之發布實施，即必能取得開採執照。否則，原告應係請求「取得開採權後可獲得利益」之損失補償，而非僅請求「提出申請所花費人力、物力、經費」之損失補償。

②就以參加考試為例，倘行政機關先發布公告將舉辦某一項考試，待考生依公告內容購買相關書籍、花費時間苦讀、並繳交報名費取得准考證後，行政機關方謂經檢討後因該類人才過剩決定取消考試，試問，此時難道能謂考生即使應考亦不見得考上，所以欠缺信賴基礎，而絲毫不用給予補償嗎？由此可見，被告稱本都市計畫案僅屬主要計畫，原告並不因此當然取得開採權利，尚須另擬定細部計畫及通過環境影響評估等附帶條件，故欠缺信賴基礎而無信賴保護原則之適用云云，顯屬罔顧人民權益之卸責說詞。

③尤其，依原告前所呈之原證2 至原證8 證物，及下列各政府機關於本都市計畫案發布實施前後之施政作為，更強化原告之信賴基礎：經濟部於80年5 月16日發函被告等機關之函文（參原證17）即表示：「有關桃園縣龜山、臺北縣新莊地區坡地砂石資源開發區變更為土石採取專區乙案，核符實際需要。…桃園縣龜山、臺北縣新莊地區坡地砂石資源開發區，為目前砂石短缺最嚴重之北部地區最理想之供應來源，…倘能順利開採，不僅可解決部分砂石供應不足之問題，更兼具危坡整平及提升土地二次利用價值，故該區域之開發確有實際需要。」。桃園縣政府於81年6 月18日發函臺灣省政府等機關之函文（參原證18）亦表示：「目前北部地區砂石資源極度匱乏，砂石料價格飛漲，已嚴重影響六年國建工程進度及成本，臺灣省礦務局擬將本縣龜山迴龍地區都市計畫內林口特定區變更為土石採取專業區案，本府深表贊同，請速予促成，以便合理合法開採，避免對下游地區造成水土保持問題。…本土石區規劃案一直受新莊市反對，惟查其反對理由均可由技術問題解決。」。臺灣省政府環境保護處於88年4 月14日發函（參原證19）通知原告，環境影響評估報告書定稿本已審查認可同意備查。桃園縣政府於90年6 月18日發函（參原證20）通知原告，有關整地工程「水土保持計畫」案定稿本（含審查結論），業經委託臺灣省大地工程技師公會代為審查辦理完成。臺灣省礦務局於90年11月16日發布之即時新聞（參原證21）表示：「本部礦務局辦理推動北部陸砂之開採部分，目前正積極協調各機關推動桃園龜山及苗栗三義兩地陸上砂石大面積整體規劃開發案，以期儘快完成轉型開發陸上砂石，達到降低河川砂石供應量目標，並能充分供應國內需求之砂石料源。」。依經濟部（91至94年）中程施政計畫（參原證22）記載：「㈠配合行政院核定之『砂石開發供應方案』，積極推動土石資源開發，建立多元化砂石供應開發。1.至89年調查完成18區陸上土石資源資料。㈢加速推動陸上砂石資源開發。1.桃園龜山地區砂石資源之開發：本區已有私人公司申請開發並已完成二階環評，惟於進入都市計畫細部計畫變更審查時，內政部都市計畫委員會決議：『不予通過』，本決議將影響本案開發時程，目前已輔導業者參照都市計畫委員會決議及民眾反映意見，另研擬細部計畫中；同時請經建會依經發會決議進行協商。㈣輔導及補助縣（市）政府辦理砂石申請及開發等業務。1.對於各縣（市）政府已受理之砂石申請案積極進行輔導。」。

⑵原告有具體之信賴表現，且此信賴表現與信賴基礎間有因果關係存在：

①原告當初係專為配合本都市計畫案之開採陸砂政策，而於83 年8月24日登記設立，之後於本都市計畫案發布實施後，更積極準備各項資料進行土石開採之申請，因此須支出各項營業費用，自83年成立起算至94年，總計支出38,890,566元（參原證13），此即屬基於信賴基礎所為之信賴表現，兩者間顯有因果關係存在。

②另原告因信賴本都市計畫案之發布實施，為申請土石開採執照，依規定提出開採細部計畫、水土保持計畫、環境影響評估報告等相關圖說資料，因此須委外專業機構擬定各項計畫，計支出顧問費用9,292,345 元（參原證14），此亦屬基於信賴基礎所為之信賴表現，且兩者間有因果關係存在。

③再原告因信賴本都市計畫案之發布實施，為申請開採權利須收購計畫區內之土地，於86年間購入該區7 筆土地時，土地總價值為116,794,260 元（參原證15），此即屬基於信賴基礎所為之信賴表現，嗣經都市計畫變更回保護區後，土地總價值降為38,374,504元（參原證16），跌幅達67.17%，原告損失計78,446,756元。

④以上均為原告因信賴本都市計畫案發布實施所遭致之損失，合計達126,629,667 元，自應由被告給予合理之補償。

⑶被告欲除去信賴基礎，而原告之信賴值得保護：

①被告因擬將本都市計畫案土石採取專用區變更回保護區，被告都市計畫委員會於95年11月14日通過「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討- 土石採取專用區為保護區）案」（參原證9） ，嗣雖曾在臺北縣及桃園縣分別舉辦公開展覽及說明會，但原告均未獲任何通知，致無從表示意見（參原證23），被告隨即將該案交由桃園縣政府於96年5 月10日公告實施（參原證10 ） ，致使原告為本都市計畫案所花費之龐大人力、物力及經費均付諸流水。令人不解的是，被告將土石採取專用區變更回保護區之理由，竟是當初將保護區變更為土石採取專用區時早已考量之因素，即「塔寮坑溪下游新莊市及泰山鄉居民之反對意見、環境保育及避免引起洪患災害」，當初既認為上開問題可以克服或不致發生，因而通過本都市計畫案，如今又以相同理由變更該都市計畫案，若非當初之決策草率，即是嗣後之變更不當，但無論如何，均不應將此不利益全歸由原告承受。

②按信賴保護原則係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，嗣後不能因法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損害，用以保障人民之既得權。其旨係在保護人民對抽象現存法律秩序之信賴，此一信賴只要是正當合理者，而無行政程序法第119 條信賴不值得保護之情形，即不能因嗣後法規之制定或修正，使人民因信賴既有之法秩序所為之生活安排或財產處置，遭受不能預見之損害。且信賴保護原則所保障之範圍，除依原（舊）規定所生之權利與利益外，參照司法院大法官會議釋字第529 號解釋，尚應包括維護原（舊）規定所形成法秩序衍生之實體法上地位之保障。

③本件原告之信賴表現，既無行政程序法第119 條信賴不值得保護之情形，即應由被告給予合理之損失補償，此並不因被告是否依法辦理都市計畫變更而受影響，蓋信賴保護原則之適用，並不以被告係非法變更都市計畫為必要，即使被告係依法辦理，仍無礙於原告之損失補償請求權。故被告所謂其係依都市計畫法第26條辦理將土石採取專用區變更回保護區，且已踐行相關法定程序，而無須對原告為損失補償云云，自不可採。

④至於原告所提之細部計畫，雖經被告都市計畫委員會審議不予通過，但若非被告變更都市計畫將土石採取專用區變更回保護區，原告仍可於修正後再提細部計畫，關此在被告所提被證19 經 濟部函覆立委蔡家福辦公室之函文中，亦提及原告可重提細部計畫，加以本都市計畫案申請開採執照之業者，僅原告一家，原告更是大有機會獲准核發開採執照。如今因被告遽行變更都市計畫，致使原告損失不貲，參之同上被證19之「塔寮坑溪上游設置土石專區」公聽會會議紀錄，臺灣省礦務局甚至表示：「本區因早已核定為土石專用區，廠商隨時可依法提出開採申請，如果本區不同意廠商之開採申請，申請廠商將有權提出國家賠償」，更可見本件變更都市計畫造成原告之損失至鉅，連行政機關均認應給予賠償。

⒌綜上所陳，懇請鈞院鑒核，賜判如原告訴之聲明，以維權益，至感德便。

㈢被告主張之理由：

⒈原告自始已知「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」該案係屬於主要計畫性質，應有細部計畫作為具體實施依據，始得申請開採執照進行開採，原告無法因該案主要計畫發布即當然取得開採權之信賴基礎：

⑴按都市計畫法第7 條第1 款：「一、主要計畫：係指依第十五條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部計畫之準則。二、細部計畫：係指依第二十二條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。」可見主要計畫係為提供擬定細部計畫之準則，而實施都市計畫則需再行擬定細部計畫以作為實施依據。再按細部計畫之擬定，除可由內政部或直轄市、縣（市）政府辦理外，亦可由土地關係人依都市計畫法第24條：「土地權利關係人為促進其土地利用，得配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部計畫，並應附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所依前條規定辦理。」提出申請，再由內政部或該管直轄市、縣（市）政府依都市計畫法第23條進行核定。因此，若作為主要計畫具體施行依據之細部計畫擬定未能經核定，則自無法僅憑主要計畫即可進行都市計畫之實施，人民亦無法僅憑都市計畫之主要計畫即據為已取得特定權利之主張。

⑵再者，按行政法之信賴保護原則，依最高行政法院92年判字第449 號判決要旨：「行政程序法第八條規定行政行為，應保護人民正當合理之信賴。而主張適用此項信賴保護原則之要件，須：（一）有信賴基礎之存在：即行政機關必須有一個表示國家意思於外之外觀，或是一事實行為存在。（二）有信賴表現：即當事人因信賴而為具體之信賴行為，致產生法律上之變動，而信賴基礎與信賴表現間有因果關係。（三）行政機關欲去除信賴基礎。」顯見若無信賴基礎之存在，當事人即無所謂信賴表現，亦無信賴保護之必要。然就無信賴保護原則之適用，應參照大法官會議釋字第525 號解釋文：「…至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」。

⑶查原告應知悉「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」屬主要計畫之性質，需有細部計畫擬定後始可以具體施行。省都委會於82年12月1 日之第464 次會議決議及被告內政部都委會83年6 月29日第375 次會議決議（參照被證1 及被證3 ），均表明本變更案主要計畫需另擬定細部計畫及通過環境評估等附帶條件，因此本案之都市計畫主要計畫相關內容及條件已為大眾所得獲知。換言之，「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」僅為準則性規定，而非專為原告或特定人所制定，原告已清楚知悉並未因該都市計畫發布即取得專屬或是特定之權（如開採砂石權利）。而該「保護區」雖規劃為「土石採取專用區」，但若人民欲進行砂石開採，需配合細部計畫之擬定後，再由主管機關按申請者資格進行核發開採權。故雖原告主張公司設立目的乃為開採砂石，然審究該「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」變更過程及各級都委會審議階段，擬定機關及審議機關均非為設立「土石採取專用區」而要求原告或特定公司設立，更未表明或保證原告因該主計畫發布即賦予開採砂石權利，反而更表明需另行擬定細部計畫及通過環境影響評估後，再由目的事業主管機關依申請開採者之資格予以審查核發開採執照。原告於89年6 月13日依都市計畫法第24條規定向被告都委會提出「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」之細部計畫擬定案，即因清楚原告未因該主要計畫發布實施而取得開採權利，仍需在相關要件均符合下，始可取得該權利。

⑷且依都市計畫法第23條第1 項、第3 項及第24條規定，被告就依都市計畫主要計畫擬定之細部計畫具有審議核定之權，故就原告依都市計畫法第24條提出之「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」案之細部計畫擬定，被告具有審議、核定之權，且該審議需就細部計畫案是否符合主要計畫之要求、條件及實質內容、及配套措施等等綜合判斷。因此，被告僅於審核細部計畫於一切條件均符合下，始有核定細部計畫之可能，更非原告提出擬定之細部計畫，被告之都委會即應照案通過之理，此為原告明知。而按被告之都委會於90年5 月22日第509 次會議審議認原告所提之細部計畫並不合要求，應為「不予通過」，原告雖就細部計畫再行提出覆議，惟仍因未合於要求，故而覆議再經90年10月9 日第519 次會議決議維持「不予通過」之決定。因此，自都市計畫法及本變更案之主要計畫發布實施內容，原告已清楚知悉需有細部計畫擬定以作為主要計畫之施行依據，而被告就本變更案之細部計畫有審議核定之權，既無相關細部計畫可為具體施行依據，被告內政部亦無行政行為使原告確信已依「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」案之主要計畫而取得開採權，既無信賴基礎產生，更遑論因該信賴基礎而取得信賴利益而應為保護。

⑸綜上，「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」案之主要計畫變更非專為個人而設，被告內政部就該特定區計畫之主要計畫及細部計畫保有審議、核定權利。被告所擬定之主要計畫，仍需相關細部計畫及後續行政行為配合，原告尚無法主張已有可開採或必定給予開採權之信賴基礎，更無法以其有提出細部計畫擬定，被告之都委會即需照案通過之義務，則原告既已清楚明瞭上情，其為取得開採砂石權利所為之行為，僅係原告期望、期待取得權利之行為，並非因有信賴基礎存在而作之信賴表現，依上開大

賴保護原則適用之必要。

⒉被告依都市計畫法第26條辦理之「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討- 土石採取專用區為保護區）案」乃針對林口特定區計畫之通盤檢討，已踐行公告徵求意見、公開展覽及審議等法定程序，亦無侵害原告之權利：

⑴主管機關就已通過之都市計畫當應進行通盤檢討，且得為必要之變更，而該通盤檢討所為之必要變更依大

都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第一條、第二條第一項及行政訴訟法第一條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第二十六條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」顯見並非行政處分，亦即主管機關變更都市計畫，如係通盤檢討所作必要之變更，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，非屬於對於特定人所為之行政處分。

⑵又都市計畫法第26條規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」故都市計畫發布實施後，原則以不任意變更為主，然擬定機關須於每三年或五年內就該都市計畫作通盤檢討，惟若經通盤檢討依據發展情況，並參考人民建議，要非不得辦理變更。又「按主管機關擬定都市計畫發布實施，或之後依都市計畫法第二十六條第一項定期通盤檢討予以變更，均非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔之行為，並非行政處分（參照司法院釋字第一五六號解釋理由書），人民並無請求為如何擬訂計畫或通盤檢討變更之權利。又都市計畫法第六十三條、第六十四條規定主管機關得辦理都市更新，係賦予權限。主管機關是否辦理，為其行政形成之自由，人民並無請求辦理都市更新之權。是人民陳述都市計畫內容缺失，表示應該如何改正，請求主管機關定期通盤檢討予以變更或辦理都市更新，僅屬意見表達，並非依法申請之案件。主管機關函復將其意見存供參考，未准依其意見辦理，並不發生何法律上效果，自非行政處分。…」最高行政法院93年判字第1628號裁判要旨可稽，顯見人民就行政機關依都市計畫法辦理都市計畫之通盤檢討所提供之意見僅為意見表達，行政機關仍應綜整各種情況作適當之檢討及變更。

⑶被告就林口特定區計畫所作「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討- 土石採取專區為保護區）」案係對「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」案之通盤檢討，乃立基於該變更都市計畫案之發布實施以來未有細部計畫為具體實施之依據、居民生活、環境保育、洪患災害及原計畫之發展等重要事項之檢討、改善，而對該特定區土地之使用作檢討以合理規劃。且「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討- 土石採取專區為保護區）」案自93年3 月起即進行公告徵求人民及團體意見，再於94年12月、95年1月辦理第一次公開展覽及第一次說明會，被告都委會亦於95年11月14日第646 次會議檢討主要計畫發展情況，匯整人民意見討論後，再依該會議決議於96年2月、3 月舉辦第二次說明會及第二次公開展覽，第二次公開展覽期間並未再有人民及團體提出意見，始依該95年11月14日第646 次會議決議辦理變更「土石採取專用區」為「保護區」。自上可知，被告乃依都市計畫法第26條規定就該林口特定區計畫辦理通盤檢討，並依該法定程序將該案進行公告、公展、審議後始辦理土地使用分區之變更，被告並未有違法之處。

⑷然查原告雖以辦理該「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討- 土石採取專區為保護區）」並未受到通知，至渠受有人力、物力等損失，惟既原「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討- 土石採取專區為保護區）」並非專為原告所變更之都市計畫，亦未有相關細部計畫供原告遵循，原告並未因此取得開採砂石權利或有合理期待可取得開採權，而被告乃基於都市計畫法第26條規定就原制定計畫為通盤檢討，期間歷時甚久且已踐行相關公告、公開展覽程序，可為一般社會大眾及原告所知。且若按原告所辯就都市計畫未特別規範之人民均需一一通知，則所耗之行政資源成本當無可計，亦非法律要求。況且，原告除曾於89年6 月13日提出「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」之細部計畫送交被告之都委會審議，及因「不通過」而再提出覆議申請外，直至被告之都委會93年12月開始辦理「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討- 土石採取專區為保護區）」案及96年通過變更之期間內，均未曾就原都市計畫再提出細部計畫，且在通盤檢討案之徵求人民及團體意見及公開展覽程序，亦未提出任何意見表示反對。因此被告就原所核定發布實施但尚未擬定細部計畫供具體施行依據之「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討- 土石採取專區為保護區）」案依都市計畫法為通盤檢討，且公告徵求人民意見後而為之必要變更，其所為變更並未侵害特定人民已獲得之權利，自無信賴保護原則適用之餘地，原告主張顯屬無理。

⒊綜上所述，被告前乃以附帶條件通過方式通過「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」之主要計畫，且查該計畫並非專為特定人所制定，原告並未因依該案發布實施而當然取得開採權利之信賴利益，其是否合乎開採砂石條件而可進行開採砂石仍須待環境影響評估、細部計畫擬定發布實施後，再依該細部計畫規定向目的事業主管單位申請開採砂石之權利，顯見原告並未因「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」之變更而產生信賴基礎，原告所為開發行為及與其他行政機關所為互動，僅為期待以此達到符合該主要計畫之努力行為，並非基於信賴基礎所為之信賴表現。因此，原告尚不能以其行為合乎信賴保護要件，而向被告請求損失補償，原告主張係屬無理由，尚請貴院依法駁回原告之訴，以符法治。

理由

一、本件被告代表人原為李逸洋，訴訟中變更為丙○○，業據被告新任代表人丙○○提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按都市計畫法第7 條第1 款規定：「一、主要計畫：係指依第15條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部計畫之準則。二、細部計畫：係指依第22條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。」可見主要計畫係為提供擬定細部計畫之準則，而實施都市計畫則需再行擬定細部計畫以作為實施依據。又按細部計畫之擬定，除可由內政部或直轄市、縣（市）政府辦理外，亦可由土地關係人依都市計畫法第24條：「土地權利關係人為促進其土地利用，得配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部計畫，並應附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所依前條規定辦理。」提出申請，再由內政部或該管直轄市、縣（市）政府依都市計畫法第23條進行核定。職是，若作為主要計畫具體施行依據之細部計畫擬定未能經核定，則自無法僅憑主要計畫即可進行都市計畫之實施至明，合先敘明。

三、本件緣於經濟部於80年5 月15日依都市計畫法第27條第1項第3 款規定，以經(80)礦021799號函請臺灣省政府辦理「變更林口特定區計畫（部分保護區○○路鐵塔用地為土石採取專用區）」。嗣經臺灣省都委會於82年12月1 日第464 次會議修正通過計畫案名為「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」（下稱系爭本變更案），並決議附帶3 點條件：「⒈應另行擬定細部計畫( 含配置適當之公共設施用地與擬具具體公平合理之事業及財務計畫) 俟細部計畫完成法定程序後始得發照採石。⒉應由申請人作整體規劃，並依土石採取規則程序報請縣政府審查後層報礦務局核備。

⒊應依行政院頒布之推行環境影響評估後續計畫辦理環境影響評估，取得相關主管機關之同意並辦理說明會後始得開採。」，此有省都委會82年12月1 日第464 次會議紀錄可參，再於臺灣省政府於83年4 月16日以八三府建四字第149481號函檢附計畫書圖報請被告核定。案經被告內政部都委會於83年6 月29日第375 次會議審議決議除依省都委會送審案及其所附條件通過外，另再行附加條件方式通過本案，該決議內容為：「照案通過，惟查砂石運輸將使用台一甲省道，應注意交通安全及注重採石之水土保持、公共安全，並應俟環境影響評估（包括交通安全計畫）審查通過後，始得開採。」，此有該部都委會83年6 月29日第375 次會議紀錄可參。嗣被告核定後，報奉行政院83年9 月7 日臺83內字第34457 號函准予備案，83年9 月17日被告再以台(83)內營字第8305494 號函請臺灣省政府轉告縣政府依法發布實施，並將發布日期、文號送部備查。而本件原告則於89年6 月13日依都市計畫法第24條及依「變更林口特定區計畫（原部分保護區為土石採取專用區）案」主要計畫之附帶條件，向被告提出「擬定林口特定區計畫（原部分保護區變更為土石採取專用區）細部計畫案」，然經被告都市計畫委員會於90年5 月22日以第509 次會議審議後，作成「不予通過」之決議事項。被告於90年6 月20日以台90內中營字第77Ｂ-9010584號函送會議紀錄請桃園縣政府轉知原告。嗣桃園縣政府依據原告之申復，依都市計畫法第82條規定於90年7 月9 日以90府城鄉字第121311號函向被告提出覆議。經被告都委會於90年10月9 日第519 次會議審議決議略以：「一、本細部計畫案仍照本會第509 次會議決議不予通過，並請經濟部（水利處、礦務局）及桃園縣政府儘速依本會第509 次會議附帶決議辦理。

二、請經濟部礦業主管機關儘速將相關陸砂採取政策及評估劃設區位之適宜性等檢討結果函送內政部，俾供修正林口特定區主要計畫之參據。」此有被告都委會於90年10月9 日第519 次會議紀錄可憑。惟嗣後被告依都市計畫法第26條辦理「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討）」案，其情形如下：⒈被告依都市計畫法第26條規定辦理「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討）」前，於93年3 月13日於桃園縣、93年3 月15日於臺北縣公告30天徵求公民及團體意見。⒉「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討）」臺北縣政府及桃園縣政府於94年12月29日至95年1 月27日分別辦理第1 次公開展覽。⒊「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討）」第1 次說明會於臺北縣係分別於95年1 月11日於林口鄉、八里鄉公所；1 月13日於泰山鄉、五股鄉；1 月17日於新莊市進行。桃園縣分別於1 月17日於桃園市；1 月19日於蘆竹鄉、龜山鄉進行。⒋被告都委會95年11月14日第646 次會議審議「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討）」案先行討論部分決議變更恢復本計畫土石採取專用區為保護區，並再舉辦公開展覽及說明會，參被告都委會95年11月14日第646 次會議紀錄。⒌「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討- 土石採取專用區為保護區）」臺北縣政府及桃園縣政府於96年2月5 日至96年3 月7 日分別辦理第2 次公開展覽。⒍「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討- 土石採取專用區為保護區）」第2 次說明會於臺北縣係分別於96年2 月12日於泰山鄉、新莊市進行。桃園縣於96年2 月14日於龜山鄉進行。⒎桃園縣政府96年3 月9 日以府城鄉字第0960076216號函及臺北縣政府以96年3 月12日北府城規字第0960015604 5號函覆「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討- 土石採取專用區為保護區）」案於公開展覽期間無公民或團體陳情意見。⒏被告96年4 月19日以台內營字第0960802444號函核定「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討- 土石採取專用區為保護區）」案並函請行政院准予備案。經行政院准予備案後送臺北縣及桃園縣政府發布實施。為此，本件原告認其為本案所花費之人力、物力及龐大經費均因被告將本案土石採取專用區變更回保護區而付諸流水，遂提起本件訴訟。兩告分別為前揭事實欄之陳述，並對於下列事項不為爭執：㈠本件「變更林口特定區計畫」係經台灣省都市計畫委員會464 次會議審議通過，臺灣省政府於83年4 月16日報請被告核定，被告都市計畫委員會於83年6 月29日以第375 次委員會決議照案通過，再交由桃園縣政府於93年10月26日以83府工都字第204364號函發佈實施。㈡原告於89年6 月13日依都市計畫法第24條以及「變更林口特定區計畫」主要計畫的附帶條件，向被告提出細部計畫案。㈢被告都市計畫委員會於90年5 月22日第509 次會議審議後，作成不予通過的決議，並且於90年6 月20日以台90內中營字第77B-9010584 號函函送會議記錄給桃園縣政府，後轉知原告。㈣桃園縣政府依原告的申復依都市計畫法第82條規定，於90年7 月9 日以90府城鄉字第121311號函向被告提出覆議，被告都市計畫委員會於90年10月9 日第519 次會議審議，會議決議原告提出的細部計畫案不予通過。㈤被告96年4 月19日台內營字第0960802444號函核定「變更林口特定區計畫」，並函請行政院准予備案後，送台北縣政府及桃園縣政府發佈實施。而兩造主要爭執點厥為：原告主張本件對於主要計畫有無信賴保護原則的適用？本院判斷如下。

四、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產生之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8 條第1 項定有明文。此項一般給付訴訟之實體判決要件有4 ，即㈠須因公法上原因發生之給付；㈡須限於財產上之給付；㈢須主張給付義務之違反損害原告之權利；㈣須不屬於得在撤銷訴訟中併為請求之給付。查本件原告提起本件一般給付訴訟，據其主張係依據：行政程序法第126 條、司法院大法官會議釋字第525 號解釋云云。

五、惟按「都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作之必要變更（都市計畫法第二十六條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者有所不同。」，司法院大法官釋字第156 號解釋在案，又「都市計畫法第26條第1 項規定：【都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3 年內或5 年內至少應通盤檢討1 次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。】依此規定，主管機關變更都市計畫，係本於法定權責所應為之單方行政行為，尚非依據土地所有權人之申請而為。又按司法院釋字第156 號解釋：【主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第14 8號解釋應予補充釋明。】上開解釋，係指主管機關變更都市計畫，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質。依該解釋意旨，並未賦予土地所有權人得申請主管機關召開都市計畫通盤檢討會之權，亦未論及主管機關對於應檢討或變更都市計畫內容而不作為亦屬行政處分，抗告人主張依都市計畫法第26條及上開司法院解釋之反面而言，主管機關對於應檢討或變更都市計畫內容而不作為，得提起行政爭訟云云，殊無足採。」最高行政法院94年裁字第2797號裁定足資參照。易言之，都市計畫之通盤檢討係一抽象、對不特定人之行政計畫，屬行政機關對於一般人民所為之一般性措施，類於法規命令而為抽象之規定，其對象並非特定之個人，自非行政處分，必須嗣後行政機關依該計畫所為具體措施，造成人民不利之效果發生時，始得依法提起救濟；故都市計畫之擬定、發布及都市計畫機關依都市計畫法第26條規定5 年定期通盤檢討之必要變更，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，不具行政處分之性質（司法院釋字第一四八號、第一五六號解釋理由參照）。次按行政程序法第126 條規定：「原處分機關依第123 條第4 款、第5 款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。第120 條第2 項、第3 項及第121 條第2 項之規定，於前項補償準用之。」同法第123 條第4、5款乃規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」第120 條第2 、3 項規定：「前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」第121 條第2 項規定：「前條之補償請求權，自行政機關告知其事由時起，因二年間不行使而消滅；自處分撤銷時起逾五年者，亦同。」可知，行政程序法第126 條有關廢止授益處分之信賴補償規定，係針對行政處分，且係授益處分之廢止而設。

六、查本件原告係系爭經告核定，報奉行政院83年9 月7 日臺83內字第34457 號函准予備案，83年9 月17日被告再以台(83)內營字第8305494 號函請臺灣省政府轉告縣政府依法發布實施之「「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」細部計畫之提案者，由於都市計畫通盤檢討之變更，並非行政處分，已如前述，則原告即非被告行政處分之相對人，自無主張依行政訴訟法第126 條請求被告補償之餘地。而行政程序法亦無行政計畫得類推適用行政處分之規定，原告主張類推適用行政程序法第126 條規定，請求被告應負損失補償之責，尚屬無據。

七、復按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」司法院大法官會議釋字第525 號解釋在案。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合（1 ）、信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；（2 ）、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；（3 ）、信賴在客觀上值得保護等要件。

八、查本件「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」屬主要計畫之性質，需有細部計畫擬定後始可以具體施行，此觀都市計畫法第7 條及第24條規定至明。又省都委會於82年12月1 日之第464 次會議決議及被告內政部都委會83年6 月29日第375 次會議決議（見答辯卷第被證1 及被證3 ），均表明本變更案主要計畫需另擬定細部計畫及通過環境評估等附帶條件，因此本案之都市計畫主要計畫相關內容及條件已為大眾所得獲知，原告對系爭特定區計畫提出細部計畫，當無不知之理。易言之，「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」僅為準則性規定，而非專為原告或特定人所制定，亦即任何人（包括提出細部計畫者）均無僅憑都市計畫之主要計畫即據為已取得特定權利之主張。原告當亦知悉並未因該都市計畫發布即取得專屬或是特定之權（如開採砂石權利）。而該「保護區」雖規劃為「土石採取專用區」，但若人民欲進行砂石開採，需配合細部計畫之擬定後，再由主管機關按申請者資格進行核發開採權。故雖原告主張公司設立目的乃為開採砂石，然審究該「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」變更過程及各級都委會審議階段，擬定機關及審議機關均未曾因為欲

九、復按依都市計畫法第23條第1 項、第3 項及第24條規定，被告就依都市計畫主要計畫擬定之細部計畫具有審議核定之權，故就原告依都市計畫法第24條提出之「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」案之細部計畫擬定，被告具有審議、核定之權，且該審議需就細部計畫案是否符合主要計畫之要求、條件及實質內容、及配套措施等等綜合判斷。因此，被告僅於審核細部計畫於一切條件均符合下，始有核定細部計畫之可能，更非原告提出擬定之細部計畫，被告之都委會即應照案通過之理，揆諸前揭最高行政法院裁定至明，此亦應為原告所明知。亦即原告細部計畫案之提出，並未課予被告即應予通過之義務，而被告之都委會於90年5 月22日第509 次會議審議認原告所提之細部計畫並不合要求，應為「不予通過」，原告雖就細部計畫再行提出復議，惟仍因未合於要求，故而復議再經90年10月9 日第519 次會議決議維持「不予通過」之決定。準此，自都市計畫法及本變更案之主要計畫發布實施內容，原告已知悉需有細部計畫擬定以作為主要計畫之施行依據，而被告就本變更案之細部計畫有審議核定之權。又縱觀全卷資料，被告並無做出任何行政行為，致使原告確信已依「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」案之主要計畫而取得開採權，從而，原告要難據以認定其有信賴基礎之產生，更遑論因該信賴基礎而取得信賴利益而應為保護。而經濟部、桃園縣政府、臺灣省政府環保處、礦務局等機關先後發布之函文，均僅係本件主要計畫發布實施後所進行之一連串後續法定程序，未因此而課被告即必須照原告所提細部計畫通過之義務。至於原告因本件主要計畫之通過、發布實施，迄其提出細部計畫之間，為參與本件計畫所花費之人力、物力之準備，係其為提出細部計畫所為之必要費用，此種必要費用之花費，未因此而課被告必須依其所提細部計畫通過之義務，此亦為原告所應知悉，從而，此種花費與被告未通過原告所提細部計畫並無因果關係，即無請求所謂損失補償之理。

十、再按都市計畫法第26條規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3 年內或5 年內至少應通盤檢討1 次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」故都市計畫發布實施後，原則以不任意變更為主，然擬定機關須於每3 年或5 年內就該都市計畫作通盤檢討，惟若經通盤檢討依據發展情況，並參考人民建議，要非不得辦理變更。查被告依都市計畫法第26條規定，所做第三次通盤檢討- 土石採取專區為保護區）」案係對「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」案之通盤檢討，乃立基於該變更都市計畫案之發布實施以來未有細部計畫為具體實施之依據、居民生活、環境保育、洪患災害及原計畫之發展等重要事項之檢討、改善，而對該特定區土地之使用作檢討以合理規劃。且「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討- 土石採取專區為保護區）」案自93年3 月起即進行公告徵求人民及團體意見，再於94年12月、95年1 月辦理第一次公開展覽及第一次說明會，被告都委會亦於95年11月14日第646 次會議檢討主要計畫發展情況，匯整人民意見討論後，再依該會議決議於96年2 月、3 月舉辦第二次說明會及第二次公開展覽，第二次公開展覽期間並未再有人民及團體提出意見，始依該95年11月14日第646 次會議決議辦理變更「土石採取專用區」為「保護區」。可知，被告乃依都市計畫法第26條規定就該林口特定區計畫辦理通盤檢討，並依該法定程序將該案進行公告、公展、審議後始辦理土地使用分區之變更，核無不合。易言之，被告依都市計畫法第26條辦理之「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討- 土石採取專用區為保護區）案」乃針對林口特定區計畫之通盤檢討，揆諸前揭大法官解釋意旨，並已踐行公告徵求意見、公開展覽及審議等法定程序，亦無侵害原告權利可言。原告雖主張被告辦理該「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討- 土石採取專區為保護區）」並未受到通知，至渠受有人力、物力等損失，但查原「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討- 土石採取專區為保護區）」並非專為原告所變更之都市計畫，亦未有相關細部計畫供原告遵循，原告並未因此取得開採砂石權利或有合理期待可取得開採權，而被告乃基於都市計畫法第26條規定就原制定計畫為通盤檢討，期間歷時甚久且已踐行相關公告、公開展覽程序，可為一般社會大眾及原告所知。再查，原告除曾於89年6 月13日提出「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」之細部計畫送交被告之都委會審議，及因「不通過」而再提出覆議申請外，直至被告之都委會93年12月開始辦理「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討- 土石採取專區為保護區）」案及96年通過變更之期間內，均未曾就原都市計畫再提出細部計畫，且在通盤檢討案之徵求人民及團體意見及公開展覽程序，亦未提出任何意見表示反對。職是，被告就原所核定發布實施但尚未擬定細部計畫供具體施行依據之「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討- 土石採取專區為保護區）」案依都市計畫法為通盤檢討，且公告徵求人民意見後而為之必要變更，其所為變更並未侵害特定人民已獲得之權利，自無信賴保護原則適用之餘地，原告主張顯屬無據，被告並無任何給付義務之違反，其請求給付損失補償，洵不足採。

十一、綜上所述，「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」案之主要計畫變更非專為個人而設，被告內政部就該特定區計畫之主要計畫及細部計畫保有審議、核定權利。被告所擬定之主要計畫，仍需相關細部計畫及後續行政行為配合，原告尚無法主張已有可開採或必定給予開採權之信賴基礎，更無法以其有提出細部計畫擬定，被告之都委會即需照案通過之義務，則原告既已清楚明瞭上情，其為取得開採砂石權利所為之行為，僅係原告期望、期待取得權利之行為，並非因有信賴基礎存在而作之信賴表現，揆諸司法院大法官會議釋字第525 號解釋自明，且都市計畫通盤檢討之變更，亦非行政處分，亦經司法院大法官會釋釋字第156 號解釋在案，原告為提出細部計畫所花費之人力、物力之準備，乃其參與本計畫之必要，核與被告未通過其所提細部計畫並無因果關係，從而，原告提起本件一般給付訴訟，請求被告應給付其新臺幣126,629,667 元整，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5 計算之利息，要屬無據，為無理由，應予駁回。

十二、本件事證已臻明確，兩造其餘攻繫防禦方法（例如原告所提為參加考試購置書籍，嗣因行政機關取消原先發布公告將舉辦某一項考試，是否應予補償等）核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。

十三、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭審判長法 官 林 文 舟