臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

張洪昌 律師

被告

臺北縣政府

代表人

乙○○（縣長）

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間因水利法事件，原告不服經濟部中華民國96年10月22日經訴字第09606076720 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣臺北縣政府於民國（下同）95年12月5 日以北府水河字第0950850476號公告，建物所有權人於河川區域範圍內建造工廠或房屋等有礙排水行為，…請於公告日起至95年12月31日止自行拆除清理完竣，逾期不從者，被告將依法派員強制執行拆除…等語，嗣原告委請至善法律事務所於95年12月28日向被告陳請就其所有位於臺北縣新店市○○街151 巷20號廠房妥為安置後，再行拆除，經被告以96年1 月5 日北府水河字第0960000309號函復該事務所張洪昌律師略以，系爭建物坐落新店溪行水區內未登錄國有土地上，已違反水利法規定，被告已以前揭公告給予原告期限進行拆遷事宜，對於其代原告所請妥為安置後，再行拆除部分歉難照准；又系爭違建物經審查並不符合救濟金發放標準等語。原告對該函不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

㈠本案爭執點如下：

1.原告請求對於系爭建物妥為安置後，再行拆除，有無法令依據？

2.被告對於妥為安置後再行拆除之請求所為的答覆，是否行政處分？

3.原告未請求發放救濟金，被告再對於請求先行安置後再行拆除的陳情函做答覆時，所加註的系爭建物不符合救濟金發放標準的表示，原告有無請求撤銷的實益？

㈡原告主張之理由：

⒈查日據時期台灣地區土地總測量登記時（民國二年），凡屬私人土地，皆於地籍圖中劃定範圍編定地號，並登記於土地登記簿冊之中。本件原告所有新店市○○街151 巷20號房屋（以下稱系爭房屋）座落土地，於日據時期即已原始登記為新店石頭厝小段56-5地號，有地籍圖及土地登記簿冊可按（新店地政事務所原始資料可查）。足證原告所有系爭房屋所座落之土地早經政府編定地號，權屬私人所有，且於登記之初，並非屬於國有河川水利地，事實明甚。

⒉迨至民國14年（日據時期），新店地區發生有史以來最大水災，所有地籍資料幾乎全毀，地政機關災後重建資料時，竟漏未登記系爭房屋之土地所有權人，以致土地登記簿所有人欄位空白，直至73年民人朱和興在上開（新店石頭厝小段56-5地號）土地上興建鐵皮房屋乙幢，並聲請電力公司架接電線電錶供電使用，系爭土地仍未為所有人登記。朱和興乃將系爭房屋售與曾豔玲，再輾轉讓與原告，據以營生迄今。

⒊次查新店溪河川區域線即行水區域線經臺灣省政府核定，於74年7 月2 日74府建水字第149908號公告時，系爭房屋尚在河川管制線外，迄76年8 月10日經濟部水利署變更新店溪河川區域線時，始將系爭房屋之土地劃入新店溪河川區域內，未經詳查當初編定地號漏記載所有人之原委，竟逕行列為未登錄國有地，被告竟亦擅自據此公布在後之行政命令，逕自認定，早於公告河川管制線以前，業經建造完成之系爭房屋屬於違章建築。逕將系爭房屋座落土地登記為國有水利地。致使原告蒙受財產上之鉅額損失，顯然有違法律不溯既往及土地登記之信賴保護原則。

⒋按最高法院67年第2 次民庭庭推總會議決定：「違章建築之讓與，雖因不能為移轉登記而不能為不動產所有權之讓與，但受讓人與讓與人間如無相反之約定，應認讓與人已將該違章建築之事實上處分權讓與受讓人。」(如證物一) ，值此之故，違章建築雖然未依建築法規聲請核准建造登記，仍然屬於人民之私有財產，在未經政府依法拆除之前，其建築物財產權仍應受到合法保護。本件原告取得系爭房屋起造於政府依水利法頒布禁建命令之前，依法自應受合法之保護與應有之保障，自不因是否有依法為建築物之聲請登記而有所差異。

⒌臺北縣政府96年1 月15日北府水河字第0960000309號行政處分認定「系爭建物不符合救濟金發放標準」既然有以上諸多與事實不符及違反法令不溯既往之信賴保護原則之情事，並悍拒原告一再請求就系爭房地權源遞嬗，變更之經過情形，向⑴原始起造人朱和興，⑵當地管區員警及⑶鄰里長查明，系爭房屋是否於73年間起造完成，用以證明原告所述屬實，被告竟一昧恣意擅斷，悍拒原告所請，逕自認定系爭房屋為不合法之違章建築，並依水利法第78條第4 款規定否准所請，其處分顯然違背法令，應予撤銷。訴願機關經濟部未能詳為審議而依法撤銷原處分，竟仍以原告就系爭房屋未提出土地所有權狀、房屋建造及使用執照之證據，以證明系爭房屋係屬合法設施之建物。又原告自承未經登記之違章建物，而拘泥於不動產登記之形式要件，認為系爭房屋非合法建物，據以認定原告之訴願無理由，而為駁回訴願之決定，自難謂為適法。

⒍為水利法案件，依法聲請調查證據事：

⑴請向臺北縣新店市地政事務所函查系爭新店市○○街151 巷20號房屋座落土地，於日據時期是否已原始登記為新店石頭厝小段56-5地號，並請提供原始地籍圖及土地登記簿謄本，供鈞庭審酌。待證事實：系爭房屋原係座落於編定地號之私有土地，不屬於河川行水區之內之未登錄國有土地。

⑵請傳訊證人劉天進（臺北縣新店市安和里里長）住臺北縣新店市○○街26號。傳證事實證明：

①系爭建物是否於73年以前已然建築完成，並編有門牌，架接水電，設有戶籍。

②新店溪河川區域線即行水區域線，經臺灣省政府核定，於74 年7月2 日74府建水字第149908號公告，系爭建物當時是否尚在管制線外，爰因經濟部水利署76年8 月10日變更新店溪河川區域線時，始將系爭建物劃入行水區內，並逕行認定為未登錄土地。

③藉以證明被告之處分，有違信賴保護之原則，及法律不溯既往之規定。

⒎綜上所述，原處分及訴願決定既有以上諸多違背法令之情事，其處分及訴願決定，顯不合法，亦無理由，爰請鈞院賜判如訴之聲明，實感德便。

㈢被告主張之理由：

⒈有關原告不服被告96年1 月5 日北府水河字第0960000309號函中「已給予期限進行拆遷事宜，對於妥為安置後，在行拆除部分，歉難照准」部分，被告以為：

⑴按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4 條第1 項定有明文。惟依前揭規定提起撤銷訴訟者，須以行政處分存在為其前提要件；而所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，復為訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項所明定。故人民如對非行政處分依行政訴訟法第4 條第1 項規定提起撤銷訴訟，其起訴即屬不備要件，其起訴應予駁回。

⑵查被告前開函復原告，僅係說明有關被告96年12月5日北府水河字第0950850476號公告，並對其陳情（妥為安置，再行拆除）案件之答復，係屬事實方面之答覆，未對其法律上權利或利益直接發生任何法律效果，其函復內容屬單純事實敘述為觀念通知之一種，並非就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，尚與行政處分之要件有間，自無侵害原告權益問題，此參貴院93年度訴字第971 號判決可知。

⑶綜上所述，原告不服被告前開函中「已給予期限進行拆遷事宜，對於妥為安置後，在行拆除部分，歉難照准」部分提起撤銷訴訟，於法未合，請貴院依法駁回原告之訴。

⒉有關原告不服被告96年1 月5 日北府水河字第0960000309號函中「系爭違建物不符合救濟金發放標準」原告請求被告給與補償部分，被告以為：

⑴按水道沿岸之種植物或建造物，主管機關認為有礙水流者，得報經上級主管機關核准，限令當事人修改、遷移或拆毀之。但應酌予補償，為水利法第79條第1項所明定。惟據經濟部水利署91年12月9 日經授水字第09120211020 號函，略謂：「…如擬依水利法第79條規定辦理補償，則係爭建物應為合法建物。…河川公地搭建違建戶，應無水利法第79條第1 項之適用。」、「另查水利法第78條第1 項規定在行水區內禁止妨礙水流之建造行為…；如係非法施設建造物，其拆除自不生補償問題。」是水利法第79條第1 項規定適用，係以系爭建物合法為其前提要件。

⑵查原告無法提出系案土地所有權狀、房屋建造及房屋使用執照等證據，以證明系案建物屬合法施設之建造物；且系案土地依新店市地政事務所土地登記簿登記為國有。況原告亦自承系案建物，屬未辦理保存登記且未向地政機關辦理所有權登記之建物，是原告系案建物既屬違章建築物，顯與首揭水利法第79條第1 項補償規定不符，原告請求補償，自屬無據，應不足採。請貴院依法駁回原告請求。

⑶被告96年1 月5 日北府水河字第0960000309號函說明三之「系爭違建物不符合救濟金發放標準」，係依據原告前揭函所述之資料將事實通知原告，並非對原告之請求有所准駁（況原告前揭函亦未對此有所請求），顯不發生何種具體的法律上之效果，其性質自非屬行政處分，應僅為事實行為之觀念通知，對原告而言，自不發生處分之效果，此參最高行政法院96年判字第1015號判決可知。

⒊前此原告訴稱繫案建物係案外人朱和興於民國73年在臺北縣新店市○○段石頭厝小段56-5地號上所興建之鐵皮屋乙幢，嗣朱和興將前揭建物售與案外人曾豔玲，再輾轉讓與原告，惟首查原告前向臺北縣政府親自簽名遞送之78.11.4 不動產買賣合約書影本乙份（附件二）中，詳載該買賣標的物係新店市○○段石頭厝小段56-4地號之地上面積約190 坪之鐵屋建築物一棟全部，則買賣標的物顯非如前所載原告訴稱係在臺北縣新店市○○段石頭厝小段56-5地號上，故繫案建物顯然並非如原告前揭稱係繼受自案外人曾豔玲，而係原告於78.11.4 不動產買賣後自行搭蓋施設於新店溪河川區域內國有土地上之原始取得違章建物，原告前揭訴稱顯然矛盾不實，為推諉之詞，不足採。又繫案建物座落位置縱如原告陳稱係在臺北縣新店市○○段石頭厝小段56-5地號上，惟查系爭新店溪河川區域線係經臺灣省政府於74.7.2以74府建水字第149908號公告（附件三）在案，經比對地籍圖（附件四）及前揭公告之新店溪河川圖籍（附件五）、套繪前揭新店溪河川圖籍之現場空照圖節本（附件六）及前揭地號之土地建物查詢資料影本（附件七），足資認定臺北縣新店市○○段石頭厝小段56-5地號土地係位於新店溪河川區域內之國有土地無誤。另有關原告訴狀事實及理由欄之三及其97.7.9聲請調查證據狀之二之2 訴稱：「新店溪河川區域線..經臺灣省政府核定，於74.7.2以74府建水字第149908號公告時，系爭房屋尚在河川管制線外，迄76.8.10 經濟部水利署變更新店溪河川區域級時，始將系爭房屋劃入新店溪河川區域內」乙事，經查臺灣省於74.7.2以74府建水字第149908號公告繫案地區新店溪河川區域時，已將繫案地劃入河川區域內（如附件三及五），故前揭原告訴稱：「於74.7.2以74府建水字第149908號公告時，系爭房屋尚在河川管制線外云云」，顯係誤解繫案地河川區域之劃設時間與範圍；另查，歷年資料，並無76.8.10 經濟部水利署變更新店溪河川區域線情事存在，故前揭原告訴訟：「迄76.8.10經濟部水利署變更新店溪河川區域級時，始將系爭房屋劃入新店溪河川區域內」，不知其憑據。

⒋據上論結，被告處分並無違法，本件原告請求顯屬無理由，原處分應予維持，敬請依法駁回原告請求，以維河防安全。

理由

一、按「河川區域內，禁止下列行為：一、填塞河川水路。二、毀損或變更河防建造物、設備或供防汛、搶險用之土石料及其他物料。三、啟閉、移動或毀壞水閘門或其附屬設施。四、建造工廠或房屋。..」、「河川區域內之下列行為應經許可：一、施設、改建、修復或拆除建造物。二、排注廢污水或引取用水。三、採取或堆置土石。..」、「水道沿岸之種植物或建造物，主管機關認為有礙水流者，得報經主管機關核准，限令當事人修改、遷移或拆毀之。但應酌予補償。」、「違反..第78條、第78條之1.. 者，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；屆期不遵行者，得按日連續處新台幣1 萬元以上5 萬元以下之罰鍰。」水利法第78條、第78條之1 、第79條第1 項及第93條之4 分別定有明文。

二、緣臺北縣政府於95年12月5 日以北府水河字第0950850476號公告，建物所有權人於河川區域範圍內建造工廠或房屋等有礙排水行為，…請於公告日起至95年12月31日止自行拆除清理完竣，逾期不從者，被告將依法派員強制執行拆除…等語，嗣原告委請至善法律事務所於95年12月28日向被告陳請就其所有位於臺北縣新店市○○街151 巷20號廠房妥為安置後，再行拆除，經被告以96年1 月5 日北府水河字第0960000309號函復該事務所張洪昌律師略以，系爭建物坐落新店溪行水區內未登錄國有土地上，已違反水利法規定，被告已以前揭公告給予原告期限進行拆遷事宜，對於其代原告所請妥為安置後，再行拆除部分歉難照准；又系爭違建物經審查並不符合救濟金發放標準等語。原告對該函不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。兩造分別為前揭事實欄所載之陳述，並對於下列事項不為爭執：㈠原告委請訴代於95年12月28日向被告陳情，陳情內容為「請就新店市○○街151巷20號廠房准予妥為安置後，再行拆除」，未及於請求發放救濟金。㈡被告96年1 月5 日北府水河字第0960000309號函，對於原告陳情請求妥為安置後再行拆除之請求，予以否准，另外加註了原告本件不符合發放救濟金的標準。㈢系爭建物未依照建築法規申請核准而建造。㈣系爭建物所在的土地是國有土地，原告沒有所有權。而兩造主要爭執點厥為：㈠原告請求對於系爭建物妥為安置後，再行拆除，有無法令依據？㈡被告對於妥為安置後再行拆除之請求所為的答覆，是否行政處分？㈢原告未請求發放救濟金，被告再對於請求先行安置後再行拆除的陳情函做答覆時，所加註的系爭建物不符合救濟金發放標準的表示，原告有無請求撤銷的實益？本院判斷如下。

三、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為或不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項、第5 條第1 項及第2 項分別定有明文。可知撤銷訴訟之提起，必有行政機關所做出之損害人民權利或法律上利益之不利的行政處分存在；又若欲提起課予義務訴訟，請求行政機關做成有利於申請人之行政處分，必該申請人有「依法申請權」，始得為之，合先敘明。

四、查系爭被告96年1 月5 日北府水河字第0960000309號函係對於原告委請至善法律事務所於95年12月28日（95）善昌字第0951201 號陳情函所為之回復。可知，系爭復函非被告單方主動所為，自非行政訴訟法第4 條第1 項撤銷違法行政處分之領域。亦即系爭復函係被告為答復原告之陳情函所為，此際，首應探討者，係原告有無「依法申請」被告就其所有新店市○○街151 巷20號廠房准予妥為安置後，再行拆除之權利。

五、按主觀公權係法律賦與人請求行政機關應有所作為、不作為之權利。查本件原告所有之新店市○○街151 巷20號廠房座落於河川區域之未登錄國有地，此有在卷可憑，原告主張其所有上開廠房係座落於新店石頭庴小段56-5地號之國有土地上，顯屬誤解。次查河川區域內禁止建造工廠或房屋；河川區域內施設建造物應經許可，揆諸首揭水利法第78條及78條之1 規定至明，而違反前述規定者，主管機關得令拆除，亦為水利法第93條之4 所明定。本件原告所有之新店市○○街151 巷20號廠房係未經申請核准即予建造，業經原告訴訟代理人於本院準備程序中自承在卷（見本院卷第71頁），從而，被告於95年12月5 日以北府水河字第0950850476號公告令原告限期進行拆遷系爭廠房，要屬有據。而遍觀水利法，並無在河川區域內未經申請核准而建造廠房者，得依法請求被告應在拆遷廠房前，先妥為安置後，再行拆除之規定。綜觀原告起訴狀及本院準備程序中所陳，亦未據其提出其請求被告應先妥為安置後，再行拆除之法律依據，同理，被告亦未負有依法應先妥為安置，再行拆除之義務。再觀行政程序法第168 條明定：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主觀機關陳情。」，此種規定，明確的劃分課予義務訴訟所規定之「依法申請」行政機關做成行政處分及一般「陳情」之不同，充其量，原告委請至善法律事務所於95年12月28日向被告請求妥為安置後再行拆除之陳情函，僅係行政程序法第168 條所規範之「陳情」，未因此而課被告應先妥為安置後，再為拆除系爭廠房之義務。從而，原告主張被告應先妥為安置後，始得拆除乙節，即屬無據，被告系爭函否准原告此項請求，並無不合。

六、至於原告主張系爭房係73年間由訴外人朱和興所建，並聲請電力公司架接電線電錶供電使用，朱和興嗣將系爭房屋售與曾豔玲，再輾轉讓與原告云云。但查，據原告提出之78.11.4 不動產買賣合約書影本（見本院卷第106 頁），其向曾豔玲購買之190 坪鐵屋建築物係座落在新店市○○段石頭厝小段56 -4 地號之地上，而非本件原告向被告申請請安置妥適，再行拆除之56-5地號上上建物，原告於言詞辯論時，仍堅詞陳稱其所購買者係位於56-5地號上，惟未提出任何積極證據以資證明，足證原告主張不實。從而，原告請求傳訊證人劉天進，以資證明其主張之廠房係座落於56-5地號上，且係73年以前建築完成，即無必要。

七、原告主張新店溪河川區域線即行水區域線經臺灣省政府核定，於74年7 月2 日74府建水字第149908號公告時，系爭房屋尚在河川管制線外，迄76年8 月10日經濟部水利署變更新店溪河川區域線時，始將系爭房屋之土地劃入新店溪河川區域內，未經詳查當初編定地號漏記載所有人之原委，竟逕行列為未登錄國有地，被告竟亦擅自據此公布在後之行政命令，逕自認定，早於公告河川管制線以前，業經建造完成之系爭房屋屬於違章建築，逕將系爭房屋座落土地登記為國有水利地，公告限期拆除，致使原告蒙受財產上之鉅額損失，顯然有違法律不溯既往及土地登記之信賴保護原則云云。但查：

㈠；原告起訴爭執之標的，係被告96年1 月5 日北府水河字第0960000309號否准原告請求先妥為安置後再行拆除之函，而非被告95年12月5 日北府水河字第0950850476號令原告限期拆除系爭違章廠房之處分，原告此項有關系爭廠房被認定為在河川區域內之違章建築，應行拆除之處分不當之主張，非系爭函之內容，原告此項主張，即有未合，洵不足採。㈡系爭新店溪河川區域線係經臺灣省政府於74.7.2以74府建水字第149908號公告（見本院卷第88頁）在案，經比對地籍圖（見本院卷第89、90頁）及前揭公告之新店溪河川圖籍（見本院卷第91頁）、套繪前揭新店溪河川圖籍之現場空照圖節本（見本院卷第92頁、93頁）及前揭地號之土地建物查詢資料影本（見本院卷第94頁），足資認定臺北縣新店市○○段石頭厝小段56-5地號土地係位於新店溪河川區域內之國有土地無誤。㈢臺灣省於74.7.2以74府建水字第149908號公告繫案地區新店溪河川區域時，已將繫案地劃入河川區域內（如本院卷第88頁、第91頁），原告主張於74.7.2以74府建水字第149908號公告時，系爭房屋尚在河川管制線外云云，，殊不足採，又查歷年資料，並無76.8.10 經濟部水利署變更新店溪河川區域線情事存在，此亦為原告訴訟代理人於本院言詞辯論時自承誤植，記明在卷（見本院卷第101 頁），原告陳稱迄76.8.10 經濟部水利署變更新店溪河川區域級時，始將系爭房屋劃入新店溪河川區域內，更屬無稽。

八、次按水道沿岸之種植物或建造物，主管機關認為有礙水流者，得報經上級主管機關核准，限令當事人修改、遷移或拆毀之，但應酌予補償，固為水利法第79條第1 項所明定。惟按「…如擬依水利法第79條規定辦理補償，則係爭建物應為合法建物。…河川公地搭建違建戶，應無水利法第79條第1 項之適用。」、「另查水利法第78條第1 項規定在行水區內禁止妨礙水流之建造行為…；如係非法施設建造物，其拆除自不生補償問題。」業據經濟部水利署91年12月9 日經授水字第09120211020 號函釋在案，此項函釋合乎水利法79條第1項之意旨，相關行政機關應予適用。可知，水利法第79條第1 項規定適用，係以系爭建物合法為其前提要件。查原告主張其係新店市○○街151 巷20號廠房所有權人，惟未據其提出廠房坐落土地之土地所有權狀、房屋建造及房屋使用執照等證據，以證明系案建物屬合法施設之建造物；且依其主張廠房坐落之56-5地號土地，依新店市地政事務所土地登記簿登記為國有。況原告亦自承系爭廠房，屬未辦理保存登記且未向地政機關辦理所有權登記之建物，系爭廠房既屬違章建築物，顯與首揭水利法第79條第1 項補償規定不符，被告於系爭函加以註記，並無不合。又原告委請至善法律事務所於95年12月28日函請被告妥為安置後，再為拆除之陳請函，並未對被告請求核發補償金，從而，被告對於此項有關原告廠房拆除不符合救濟金發放標準之註記，非基於原告之請求，且原告既未對之提出請求，原告訴訟代理人於本院準備程序對於是否提起撤銷訴訟之曉諭，仍堅詞係提起撤銷訴訟，縱加以撤銷，亦僅回復被告未予註記之狀態，則此項對於是否符合救濟金發放標準之爭執，對原告而言，並無實益，併此敘明。

九、綜合上述，原告起訴論旨，均不足採，原告並無得申請被告妥為安置後，再行拆除河川區域內違章建築之權利，被告否准其陳請，並無不合。又因系爭廠房為違章建築，不符救濟金發放標準，且原告並未申請被告發放救濟金，被告於系爭復函予以加註不符發標準，亦無不合，原告請求撤銷，亦無實益。訴願決定維持原處分，核無違誤，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

十、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭審判長法 官 黃 秋 鴻