臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)96年度訴字第04191號

• 裁判案由: 衛星廣播電視法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 97 年 07 月 30 日
• 法官: 徐瑞晃、蕭惠芳、畢乃俊
• 法定代理人: 甲○○、蘇永欽
• 原告: 東森電視事業股份有限公司法人
• 被告: 國家通訊傳播委員會

臺北高等行政法院判決
96年度訴字第04191號

原　　　告　東森電視事業股份有限公司
代　表　人　甲○○
被　　　告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　蘇永欽（主任委員）
訴訟代理人　乙○○
丙○○
丁○○
上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服國家通訊傳播委員會中華民國96年10月22日通傳訴決字第09600224750 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
原告經營之東森新聞S 台頻道於民國（下同）96年3 月27日「關鍵新聞」節目播出之「黑道囂張警丟臉　什麼社會　小弟自拍影帶嗆殺老大」報導，播放黑道分子周政保出言恐嚇其老大之影片，影片中男子穿防彈背心，桌上擺滿各式長槍及短槍，並揮舞槍枝對鏡頭嗆聲：「給我遇到的話，就是這樣，不要再說了，我以前對你，很崇拜你，把你當作神一樣，把你當成人生目標，你叫我幹嘛，我都沒有遲疑，替你做事情，錢都是你在收，沒有分半毛給我們，龜兒子，不要再當抓耙子、不要躲在角落、出來面對，跟別人都無關，．．．」等語。被告認定原告播出前揭節目違反衛星廣播電視法第17條第3 款規定，依同法第36條第5 款及國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（下稱處理要點）規定，以96年6 月13日通傳播字第09600153120 號裁處書（下稱原處分）處罰鍰新台幣（下同）20萬元，並應立即改正。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。原告未於言詞辯論期日到場，僅提出書狀為陳述。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：
原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)系爭節目係全民關注之重要社會事件，為憲法第11條所保障之言論自由範疇：
１、言論自由為民主憲政之基礎，廣播電視係人民表達思想與言論之重要媒體，可藉以反映公意強化民主，啟迪新知，促進文化、道德、經濟等各方面之發展，以廣播及電視方式表達言論之自由，為憲法第11條所保障之範圍，為司法院釋字第364 號解釋意旨所明載。
２、「東森新聞台」係全頻道播出新聞節目之頻道，新聞事件包羅萬象，新聞媒體從業者應不分中外，就世界各地發生之重要新聞事件，凡為閱聽大眾所關心者，均應全面性報導，俾使閱聽大眾人在家中坐，亦能知天下事，此本為新聞媒體從業者所責無旁貸。
３、台中市前所發生4 起槍擊案，震驚全國，造成中台灣民眾人心惶惶，孰料警方鎖定之嫌犯周政保竟以光碟與公開信，於媒體上公然坦承犯案。國內、外重要華文網站、平面媒體以及各主要電視頻道均就系爭新聞報導，包括TVBS、台視、民視、中天、三立、聯合報、中國時報、自由時報、中廣新聞網、中時電子報等，均以頭版頭條大篇幅完整報導系爭新聞，系爭新聞所受到之重視，原告本於新聞媒體從業者之責加以報導，自受憲法第11條言論自由所保障。
(二)系爭新聞畫面係由台中市警局第二分局提供，原告本於新聞真實報導原則播出，並加以消音、定格及馬賽克處理，無妨害公序良俗或影響兒童青少年身心健康之虞：
１、新聞報導之性質與一般節目大不相同，不應以相同標準審查。誠如傳播學者王洪鈞教授所言：「就足以引起讀者興趣之觀念或事情，於不違背正確原則所作最新報導，即為新聞」。新聞報導與一般節目迥異之處，在於其真實性與即時性，被告理當尊重新聞媒體從業者為傳達重要新聞事件之真實情形，完整報導重要新聞事件始末之精神與使命。
２、系爭新聞之影帶資料係由台中市警局第二分局提供予原告，顯見該分局認可系爭新聞播出之必要，並認播出並無不妥或違反法令之虞。該分局提供影帶資料時間長達6 分鐘，原告秉持新聞自律原則，僅就其剪輯84秒予以播出，並就恐嚇性字眼消音處理，周政保持槍恐嚇畫面另以定格或加以馬賽克，故系爭新聞播出時間極短，且所有暴力、恐嚇畫面，經處理後均已無從得知，絕不致對兒童青少年產生不良影響。為配合警方辦案需要，原告於該分局召開記者會時予以同步播出，並加以平衡報導，就該分局於記者會中說明周政保所持有之槍枝為玩具槍枝，不具實質威嚇意義等事項，詳加說明，有效釐清案情，並減輕社會大眾對此事件之疑慮及恐懼，原告不僅未有違法之虞，並已善盡社會責任。
３、系爭新聞既係重大新聞事件，原告自應就周政保渠等行為報導，始能明確詳述系爭新聞，刻意避免報導或掩蓋實際情形，不僅違反新聞真實報導之準則，反加深閱聽大眾之疑慮，甚而造成社會不安。
４、綜觀「電視節目分級處理辦法」之規定，普遍級節目並非不許出現槍枝之畫面，新聞事件縱出現槍枝之畫面，仍須視新聞事件之性質，並尊重新聞專業之判斷，以決定是否播出，而非逕認其為暴力畫面，即認有妨害公共秩序或善良風俗，而不得播出。世界各國主要媒體亦均因新聞事件而出現槍械、暴力、犯罪之畫面及內容，包括：911 事件過後，美軍荷槍實彈於各公共場所嚴加戒備，是否即不得播出。法國抗爭事件頻傳，警民互毆之畫面，是否即為暴力畫面而不得播出。美伊戰爭新聞中出現軍人與百姓激烈戰鬥之畫面，是否亦為暴力畫面而不得播出。若前述畫面皆為暴力畫面而不得播出，則電視新聞無法達到傳達新聞事件現場畫面之目的，違反新聞真實報導原則，反嚴重侵害觀眾「知的權利」；實則，前述國際新聞有關槍械、暴力、犯罪之畫面，CNN 、BBC
等各大國際媒體均予以報導，未加以迴避，且前述各項新聞事件之照片亦隨處可見。不僅各電視頻道均播出系爭新聞，平面及電子媒體亦均大幅刊登周政保擁槍自重之照片。系爭新聞雖出現周政保揮舞槍枝之畫面，惟此係新聞事件之報導，為詳述系爭新聞之來龍去脈所必要，並無妨害公共秩序或善良風俗之情形。
５、縱系爭新聞畫面出現周政保揮舞槍枝之畫面，基於新聞報導反映真實原則，並無違法之虞，況由該分局召開記者會之說明，周政保所持有之槍枝為玩具槍枝，不具實質威嚇意義，縱系爭新聞出現周政保揮舞玩具槍枝之畫面，實與一般戲劇或綜藝節目出現槍枝之畫面並無不同，況系爭新聞未有鬥毆或打殺情節，亦未出現流血畫面，被告逕認周政保揮舞玩具槍枝之畫面為暴力畫面，洵然有誤。
二、被告主張之理由：
(一)依衛星廣播電視法第17條第3 款規定：衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得有妨害公共秩序或善良風俗之情形。違反者，依衛星廣播電視法第36條第5 款規定，處10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正。另被告96年2 月1 日施行生效之處理要點第2 點第3 款規定，被告處理裁處廣播電視事業罰鍰案件額度參考表表2
（電視事業適用）及表3 （違法等級及罰鍰額度），適用於依衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條裁處者裁處罰鍰之案件。同處理要點第5 點規定，主管業務單位於適用本參考表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度（表3）， 擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。
(二)原告經營之「東森新聞S 台」頻道於96年3 月27日「關鍵新聞」節目播出之系爭報導，該則新聞於晚間18時30分播出，對社會秩序與善良風俗，以及兒童少年身心健康，均有不良影響，已違反衛星廣播電視法第17條第3 款規定。
(三)原告為衛星廣播電視事業，被告以96年4 月14日通傳播字第09605052850 號函請原告陳述意見，經原告於96年4 月23日向被告提出意見陳述書。被告96年5 月2 日96年第3 次「廣播電視節目廣告諮詢會議」討論及96年5 月22日第167 次委員會議決議，認為該新聞內容與表現，有暴力、公然恐嚇等耍槍叫囂言語及畫面，且原告任令該等畫面重複播送，此有卷附被告廣播電視節目廣告審查意見彙整表、第167 次委員會會議紀錄及側錄光碟片可稽。被告依衛星廣播電視法第36條第5 款及前揭處理要點規定，考量案件違規等級「普通」20分，依參考表之表3 對照違法等級及罰鍰額度，處以罰鍰20萬元，認事用法核無違誤。
(四)新聞自由雖衍生自憲法保障言論自由之原則，依司法院釋字第509 號解釋，為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。新聞報導縱係本諸人民知的權利而生，若新聞報導有侵犯公共利益之情事，亦為法律所得限制之範疇。且廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響，故享有傳播之自由者，應基於自律觀念，善盡社會責任，不得有濫用自由情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧，危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家自得依法予以限制。被告以違反衛星廣播電視法第17條第3 款規定予以處罰，係為維持社會秩序、保障兒童及青少年身心健康與維護公共利益之必要，與憲法第11條及第23條規定無違。
(五)衛星廣播電視法第17條之立法意旨，在要求廣電業者對其所播出之節目內容，應善盡注意義務，電視新聞頻道應對新聞報導製播內容嚴加編審、過濾，以展現民主法治國家之媒體守法自律精神。本件原告對系爭新聞畫面辯稱，係由台中市警局第二分局提供，原告本於新聞真實報導原則予以播出，其報導應可免責。惟查新聞事件之報導，首應衡酌恪守法律規定與事實呈現之優先次序，必在不違法之情況下，始得傳達事實真相。系爭新聞畫面縱為警局所提供，然新聞來源不論源自何處，廣電業者對其播出之節目內容，均應善盡注意義務，對於新聞報導之製播內容亦應嚴加編審、過濾，以符合衛星廣播電視法第17條之立法目的。倘所呈現之事實，不利於社會風氣，或有導致妨害公序良俗之虞，媒體更應本於社會道德責任，以展現守法自律精神。原告經營之電視頻道既為專業新聞臺，對於新聞報導規範自應知之甚稔，自不得以系爭新聞係屬真實報導，規避業者應善盡之義務。原告經營衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視法等相關規定，茲任令其節目違法播出，自應負法律責任。
理 由
壹、程序方面：
一、本件原告代表人於訴訟繫屬中由張樹森變更為甲○○，並已具狀聲明承受訴訟。
二、本件原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，查無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條所列各款情事，爰依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條之規定，准被告聲請，由其一造辯論而為判決。
三、本件訴願程序並無違誤：
（一）現行訴願法第4條第7款係89年7月1日施行之訴願法為因應再訴願制度之廢除所為之修正。修正當時，我國法制上除憲法規定之獨立機關外，並無其他實質之獨立行政機關，該修正根本未慮及（實際上亦無從考量獨立通訊傳播監理行政機關即國家通訊傳播委員會），是該款立法原意應僅針對一般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處分之訴願管轄，並非針對獨立通訊傳播監理行政機關即國家通訊傳播委員會所為處分之救濟規定。故現行訴願法第4條顯然未就不服獨立通訊傳播監理行政機關即
國家通訊傳播委員會未經聽證程序之行政處分之救濟方式有所規範，則國家通訊傳播委員會為貫徹司法院釋字第
613號解釋意旨及參照訴願法第4條第8款規定，得由國家
通訊傳播委員會受理不服該會未經聽證程序之行政處分。（二）查獨立機關之行政機關組織型態，緣自美國19世紀末到20世紀初所發展，另中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之不受其他機關指揮監督，應指職權行使之獨立，尤以個案運作不受干預。觀諸司法院釋字第613號解釋，亦明
確指出立法者將國家通訊傳播委員會設計為依法獨立行使職權之獨立機關，俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出，擁有更多專業自主決定之空間，摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，就所司通訊傳播監理業務，發揮專業能力。是倘不服國家通訊傳播委員會之行政處分提起訴願係由行政院管轄，將導致行政院可就國家通訊傳播委員會基於核心領域職權所為個案具體決定為適當性及適法性監督，而與上開解釋所示國家通訊傳播委員會所為具體個案決定不受行政院指揮與監督之意旨相違。
（三）又行政院如可撤銷國家通訊傳播委員會之決定，將產生行政院實質介入獨立機關自主運作之結果，如此不啻由行政院對國家通訊傳播委員會直接進行指揮監督，亦不符合中央行政機關組織基準法「自主運作」之要求。國家通訊傳播委員會自設訴願審議委員會自屬有「法理」上之依據，且此係中央行政機關組織基準法建制「獨立機關」後方發生之問題，乃屬嗣後隱藏法律漏洞，此時應限縮訴願法第4條第7款適用範圍。故國家通訊傳播委員會組織上雖等同於部、會之二級機關，但因屬獨立機關而無監督機關，在作用法上等同於一級行政機關，應使國家通訊傳播委員會類推適用訴願法第4條第8款規定自設訴願審議委員會（參李惠宗教授於96年9月份月旦法學雜誌發表之「ＮＣＣ委
員停職事件及其相關問題平議」專文，及黃錦堂教授於行政院訴願會2006訴願制度研討會發表之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討」）。
（四）再者，考量訴願係機關自省之救濟機制，國家通訊傳播委員會組織法第7條所揭職權行使之獨立性，即司法院釋字
613號所附行政院釋憲聲請書所揭國家通訊傳播委員會就
其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督），國家通訊傳播委員會所作成之處分均經該會設置訴願審議委員會受理不服其處分之訴願，與訴願法第4條
第8款及第5條第1項規定，要無相悖，被告自為訴願管轄
機關，自無違誤。
乙、實體方面：
壹、兩造不爭之事實及兩造爭點：
如事實概要欄所述之事實，業據提出被告96年4月14日通傳
播字第09605052850號函（請原告陳述意見）、原告96年4月23日意見陳述書、被告廣播電視節目廣告審查意見彙整表、被告96年5月22日第167次委員會會議紀錄、側錄光碟片在卷可憑，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
（一）系爭節目可否因憲法保障之言論自由之規定而免罰？
（二）系爭新聞畫面可否係因台中市警局第二分局提供而免罰？貳、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
依衛星廣播電視法第17條第3 款規定：「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得有下列情形之一：．．．3 、妨害公共秩序或善良風俗。」違反者，依同法第36條第5 款規定，處10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正。另前開處理要點第2 點第3 款規定：「本會處理裁處廣播電視事業罰鍰案件額度參考表表2 （電視事業適用）及表3 （違法等級及罰鍰額度），適用於依衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條裁處者裁處罰鍰之案件」。同處理要點第5 點規定：「主管業務單位於適用本參考表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度（表3）， 擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。」
二、系爭節目不得因憲法保障之言論自由之規定而免罰：
⒈按新聞自由係衍生自憲法保障言論自由之原則，然依司法院大法官釋字第509號解釋之意旨，為兼顧對個人名譽、隱私
及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。新聞報導縱係本諸人民知的權利而生，惟新聞報導如有侵犯公共利益之情事，法律自得予以合理之限制，以維護公共利益。且廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響，故享有傳播之自由者，應基於自律觀念，善盡社會責任，不得有濫用自由情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧，危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家得依法予以必要之限制。本件原處分以原告違反衛星廣播電視法第17條第3款規定予以處罰，係為維持社
會秩序、保障兒童及青少年身心健康及維護公共利益之必要，並無違誤，原告主張基於言論自由、新聞自由應不得限制其報導云云，尚無足採。
三、系爭新聞畫面不得因係台中市警局第二分局提供而免罰：
（一）按新聞事件之報導，首應衡酌恪守法律規定與事實呈現之優先次序，必在不違法的情況下，始得以傳達事實真象。系爭新聞畫面縱為警方所提供，然新聞來源不論源自何處，廣電業者對其所播出之節目內容，應善盡注意義務，對於新聞報導之製播內容亦應嚴加編審、過濾，以符合衛星廣播電視法第17條之立法目的。倘所呈現之事實，不利於社會風氣，或有導致妨害公序良俗之虞，媒體更應本於社會道德責任，以展現民主法治國家媒體之守法精神。
（二）本件原告經營之頻道既為專業新聞台，對於新聞報導規範自應知之甚稔，自不得以系爭新聞係屬真實報導，規避業者應善盡之義務。且縱使系爭新聞畫面由警察機關提供，原告仍應本於專業判斷，決定是否報導及其呈現之內容、方式。原告製播之新聞報導內容，既有暴力、公然恐嚇等犯罪畫面情事，自不得以畫面係由警局提供而主張免責。（三）又系爭報導播出黑道分子周姓男子身穿防彈背心，桌上擺放各式長槍及短槍，對鏡頭公然嗆聲等內容，該等內容呈現尺度，於普遍級節目時段中播送，顯然不適，且系爭報導播出嫌犯口出恐嚇言語之畫面，已妨害社會公共秩序或善良風俗，實不宜於電視頻道播出。
（四）原告雖主張已就恐嚇性字眼消音處理，周政保持槍恐嚇畫面另以定格或加以馬賽克，系爭新聞播出時間極短，且所有暴力、恐嚇畫面，經處理後均已無從得知，不致對兒童青少年產生不良影響云云，惟縱經部分消音及定格、馬賽克處理，但仍可清楚辨有耍槍叫囂之言語暴力、公然恐嚇情事，有側錄光碟片在卷可憑，難謂無礙於公共秩序或善良風俗，原告主張尚不足採。
四、原告係經營衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視法等相關規定，其未善盡審查義務，任令系爭節目違法播出，顯有應注意能注意而不注意之過失，依行政罰法第7 條第1 項規定，自應就其違規行為負法律上責任。
五、從而，被告依國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰額度參考表表2 、表3 規定，考量案件違規等級「普通」20分，依參考表表3 對照違法等級及罰鍰額度，核處罰鍰20萬元，已衡酌違法情節，對受處分人有利或不利均予以考量，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
叄、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218 條、第98條第1 項前段，民事訴訟法第385 條，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　7 　　月 　30 　日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳
法 官　畢乃俊
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　7 　月　　30　　日書記官 簡信滇