臺北高等行政法院判決

原告

中天電視股份有限公司

代表人

甲○○（董事長）

訴訟代理人

李念祖律師

訴訟代理人

朱百強律師（兼送達代收人）

被告

國家通訊傳播委員會

代表人

蘇永欽（主任委員）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　乙○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服被告中華民國95年12月29日通傳訴決字第09500235530號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

緣原告係衛星廣播電視事業，被告以其經營之「中天新聞台」頻道，於民國（下同）95年4月23日13時22分許播出之「日商砸千萬進軍台灣 搶碳酸飲料市場」新聞（下稱系爭新聞），其內容於日商台灣三得利股份有限公司（下稱三得利公司）董事長半田雅人的談話中，不但強調該日商公司所引進台灣市場的幾款飲料去年在日本狂銷1,500萬箱，鏡頭更不斷特寫該公司所引進台灣市場的3項飲料「C.C.Lemon」、「燃燒系胺基酸式」及「奈奈子」，經被告第17次分組委員會議審議，並經被告審酌認為原告稱日本廠商飲料與台灣及美國產品具有競爭關係而為報導，然該則新聞卻無任何類似台灣或美國業者對該日本商品進入市場後飲料銷售之消長狀況或應對之資訊呈現，認定系爭新聞呈現方式推介及宣傳特定公司商品意圖明顯，致節目與廣告未能區分，已違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，且原告所經營之上開頻道前因違反同一法條規定，經行政院新聞局（自95年2月20日起，衛星廣播電視法之主管機關變更為被告）分別以92年7月22日新廣四字第0920622661號及93年11月10日新廣四字第0930625975號函核處在案，原告係再次違規，乃依同法第36條第1款及處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1點第1款第1目規定，以95年9月15日通傳播字第09505093190號裁處書，處原告新台幣（下同）15萬元罰鍰，並命立即改正。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：

甲、原告方面：

一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。

二、陳述：

１、被告係行政院所屬部會，依訴願法第4條第7款規定，本件訴願應由行政院審議。被告稱其為獨立機關，有權利自行審議人民對其處分之訴願案件，進而作成本件訴願決定云云，顯屬違法。況公平交易委員會亦為獨立機關，然對於該會之處分，亦係依上開規定，由行政院負責審議。又被告並無任何法源依據，可資主張其有審議本身行政處分之訴願管轄權，故本件訴願程序違反上開規定，應予撤銷。

２、原處分違反國家通訊傳播委員會組織法關於授權之規定，構成缺乏事務權限或重大明顯瑕疵之情事，應屬無效：

⑴按國家通訊傳播委員會組織法第8條第2項第5款規定，通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案，應提委員會審議決議，不得授權內部單位決行。原處分係經被告第17次分組委員會議審議而作成，然依上開規定，處分案必須經「委員會議審議決議」，法律並未授權由被告之「分組委員會議」審議，是原處分在程序上即有違反上開組織法之虞。

⑵參照被告第17次分組委員會議紀錄，該次會議係於95年9月13日上午9時30分召開，至當日上午11時20分結束，為時不足2小時，該次會議總共審議449件臨櫃案件，97件審議案件，而97件審議案件有關節目內容涉嫌違反衛星廣播電視法第19條第1項規定致節目與廣告未能區分者，多達58件，且在該58件裁處案件中，有57件乃電視頻道販售時段播出推介商品之時段節目，唯獨本案係對於新聞報導內容之裁處。

⑶原告瞭解被告委員公務繁重，無法對於每1案件進行詳細審酌，惟本案係對新聞報導內容審查，審查密度應不同於其他一般案件。被告卻未將本案提付委員會議審議，而循簡易程序，以包裹審查方式提交第17次分組委員會議在不足2小時內審查通過。分組委員僅有2位，在短短2小時要審查近600件案件壓力下，根本不可能有詳細審議本案之機會。由此不難發見被告對於審查有關新聞報導內容案件並未顧及憲法第11條與上開組織法第1條所揭櫫對於新聞自由之保障原則。抑有進者，被告完全無法提出其分組委員會議得取代委員會審議，進而直接作成處分之法源依據，故原處分有重大明顯瑕疵，應屬無效。

３、原處分之認定已逾越衛星廣播電視法第19條第1項規範之範疇：

⑴衛星廣播電視法第19條第1項文義清楚明白，從法律文義解釋而觀，只要節目時段與廣告時段明顯區分，即符合該項規定，且無任何有關禁止電視新聞報導關於產業商品之寓意。系爭新聞係在新聞時段播送，非在廣告時段播送，且新聞時段與廣告時段間均有圖卡明顯區隔，新聞報導與廣告兩者明顯區分，且在系爭新聞廣告時段中，全無三得利公司之產品廣告，更無系爭新聞所報導之飲料廣告，是系爭新聞並無違反衛星廣播電視法第19條第1項規定。

⑵新聞內容應如何表現，新聞內容報導何種商品或訪問何人，乃製播該則新聞記者之新聞專業與自行判斷範疇，政府根本不應介入干預。況法律並無任何對於商品銷售之新聞報導必須同時詳細報導其他「類似台灣及美國業者」之反應或「飲料銷售之消長狀況或應對之資訊」呈現之相關規定，被告以莫須有之理由，認定系爭新聞報導有推介及宣傳特定商品之意圖，已涉及對於新聞報導內容之管制，不僅有違憲之虞，更逾越衛星廣播電視法第19條第1項法律解釋範圍。又上開立法無從認定該法條有何漏洞，而須被告為如此補充解釋，故被告捨法條文義而為上開解釋，自屬違法。

４、系爭新聞報導並未違反衛星廣播電視法第19條第1項規定：

⑴衛星廣電法第19條第1項固規定節目應維持完整性，並與廣告區分，惟主管機關在判斷新聞節目是否與廣告有所區分時，應以新聞節目與所介紹之商品間，是否確實具有對價或贊助關係（即出於廣告之意圖）為標準，否則電視台所播出之各種資訊新知甚至消費新聞，例如介紹年貨大街活動、各種活動訊息等新聞內容節目，均將可能因涉及商品或廠商之名稱或商標而遭受處罰，此顯非主管機關認定節目與廣告有無區分之合理標準，亦將連帶剝奪觀眾透過新聞節目獲取新知之權益。

⑵被告稱衛星廣播電視法第19條第1項規定已明示節目內容不應具有任何宣傳、招徠消費者之廣告特性，任何與廣告宣傳有關之內容，均不得於節目進行中之時段出現云云，惟遍查衛星廣播電視法之立法說明（參照立法院公報第88卷第6期院會紀錄），對於該條規定並無被告所稱之解釋。

⑶被告復稱系爭新聞出現市售其他軟性飲料畫面，大多為專訪三得利公司董事長之背景，而其特別製作繪圖畫面亦僅有12秒左右（13時23分56秒至13時24分8秒），且在該圖中亦同時顯示日本三得利公司佔台灣碳酸飲料市場的3分之1，並以該公司產品作為背景，該則新聞呈現方式推介及宣傳特定商品意圖明顯云云。惟被告所稱新聞報導與電腦動畫繪圖之內容與時間長度，顯係針對新聞報導之內容與表現方式為干預管制，應有違憲之虞。況原告未與三得利公司就系爭新聞內容有任何商業往來，此觀諸系爭新聞播出之當節新聞廣告時段並無任何該公司之飲料廣告自明。被告未慮及此，未依據客觀裁量基準或原則，僅主觀認定系爭新聞有推介及宣傳特定商品意圖明顯逕予裁處，顯係恣意裁量，違反行政程序法第10條規定。

⑷參照衛星廣播電視法第19條第1項規定，同法施行細則無如廣播電視法施行細則第22條：「前項節目內容均應客觀、公正、確實、完整，並不得具有廣告性質」之規定，且與廣播電視法第33條：「電臺所播送之廣告，應與節目明顯分開；內容應依規定送請主管機關審查。」之條文文字明顯不同，由此可見衛星廣播電視法第19條第1項之立法本旨與廣播電視法並不相同，被告自不得恣意援引廣播電視法曲解文義、擴張解釋。

⑸系爭新聞係記者邱明玉自行觀察到市面販售之碳酸飲料多為台灣出產或美國進口商品，似未曾販售日本進口之碳酸飲料，而日本某廠商注意到台灣市場此一現象，從今年起開始在台灣地區行銷其軟性飲料商品，記者邱明玉認為台灣市面上所販售之碳酸飲料首次出現日本進口之軟性飲料與台灣或美國之同類商品發生競爭關係，具有其新聞性，而決定採訪製作該則新聞，是該則報導純屬原告之新聞報導，並未向該廠商收取任何形式之報酬，非為廣告。詎被告認定有出現商品商標即屬節目與廣告不分云云，顯屬違法。復參照系爭新聞同時出現其他市售軟性飲料之畫面，並特別製作電腦繪圖強調「目前台灣碳酸飲料市場仍以美國可樂、台灣本土的沙士為最大宗」等情，如謂屢屢出現特定飲料之特寫鏡頭，即係藉新聞報導為特定廠商廣告，對原告並不公允，且純屬主管機關之臆測，並無任何證據證明原告係為該商品進行廣告行為。

５、原處分所依據之「節目廣告化或廣告節目化認定原則」乃違法之行政規則：

⑴被告係依原主管機關行政院新聞局90年5月30日（90）正廣四字第07298號令發布之「節目廣告化或廣告節目化認定原則」作成原處分，此觀乎被告於訴願程序表示「節目廣告化或廣告節目化認定原則」之性質應屬行政程序法第159條第2項第2款規定之解釋性行政規則，並非法規命令，故原處分認事用法並無不合等語，可知被告已自認係依據上開認定原則裁量本案，不容事後翻異其詞。惟細繹該認定原則之內容，全係針對各電視頻道就各種電視節目內容，就節目廣告化之一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。依行政程序法第150條規定，該認定原則係屬法規命令，應有法律明文授權依據，且不得逾越法律授權之範圍與立法精神。然該認定原則並無任何法律授權依據，而係由被告自行主張依職權訂定，併以之作為抽象規範，成為裁罰原告之法規依據，足證該認定原則已違反行政程序法第150條規定，原處分既係依該命令作成，亦屬違法。

⑵被告稱該認定原則係依行政程序法第159條第2項第2款訂定之行政規則云云，惟行政程序法第159條第2項所列舉之行政規則，必須以同條第1項對行政規則之定義為前提，換言之，該項第2款所謂「為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準」，必須係「上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定」，此與行政程序法第150條第1項對於法規命令之定義，係指「行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定」完全不同，不容混淆。

⑶被告據以裁量處分之「節目廣告化或廣告節目化認定原則」，其內容已涉及對於電視新聞頻道報導新聞內容之干預，乃對於人民基本權利之嚴苛限制。綜觀該認定原則16條全文，第1條至第15條每條內容均在規範電視頻道業者及廣告業者製播電視節目及電視廣告時必須遵循之規範，電視頻道業者及廣告業者倘有違反，即將受到被告核處。又該認定原則第16條甚至以概括性條款規定：「其他節目內容及表現有涉及廣告化或與廣告相搭配情形。」，此種規定顯係對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，且使一般人民根本無法瞭解主管機關裁量標準何在，使人民無所適從。是該認定原則不僅未獲得法律明文授權、違反法律保留原則，更欠缺明確性。

⑷按90年6月20日修正公布之行政程序法第174條之1規定：「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第7條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後1年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」，同條文復於同年12月28日再次修正公布。是自92年12月29日之後，行政機關如未依據法律規定而訂定，或未以法律明列其授權依據之職權命令，即應失效。然上開「節目廣告化或廣告節目化認定原則」乃前主管機關行政院新聞局於90年5月30日發布之職權命令，自90年迄今已逾5年，依行政程序法第174條之1規定，該認定原則應屬無效。

⑸參照司法院釋字第376號解釋意旨，行政機關在施行細則以外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則（指除組織法上職權事項外，尚應有行為法上之依據），復參照釋字第390號、第443號及第454號等多號解釋，不乏宣告職權命令違憲之例。此類職權命令既迭遭大法官宣告失效，被告即應著手檢討該認定原則之合法性並依法行政。迺被告卻無視其違法，反而不斷依據該無效之認定原則而裁量核處電視新聞內容，不僅違反法律保留原則，更有違憲法第11條及國家通訊傳播委員會組織法第1條保障新聞自由之意旨，原處分之瑕疵應已昭然。

⑹參照被告95年7月14日第90次委員會紀錄有關「電視節目廣告化處理原則」報告案之委員會議結論載明：「本會管制之目的係在降低廣告化現象，而不在增加處罰案件，因此節目廣告化之管制，必須考量行為態樣、區分節目類型，並藉之修訂相應管制原則。」從而，被告委員會議既已作出「不在增加處罰案件」之決議，則被告應本於上開決議審慎以對，不應恣意核處。況本件遭受裁處之對象為電視新聞報導內容，情節完全不同於其他57件被核處之以銷售商品為目的之時段節目，被告審查標準與密度當然更應有所區別，以免涉及干預新聞報導內容。

６、原處分未審酌原告之陳述意見，有違行政程序法之虞：

⑴原告在95年6月1日中法字第95060101號陳述意見函已明載絕無接受來函所指涉廠商之任何書面或口頭要約或報酬而報導系爭新聞，系爭新聞絕非廣告或置入行銷，該則新聞係記者邱明玉自行觀察碳酸飲料市場競爭現象而為獨家報導，且系爭新聞亦同時出現其他市售軟性飲料之畫面，已見前述，如被告仍有疑慮，可傳喚記者邱明玉親向被告說明該則新聞究為廣告抑或其自己之觀察與創意？原告願全力配合。

⑵詎被告在本案程序中，不但未將原告陳述意見送交電視節目暨廣告諮詢會議一併評鑑，且承前所述，顯然被告委員會議或分組委員會議審議本案時，其委員並未斟酌原告所提付之陳述意見，更未考慮所陳述傳喚記者到案說明，以瞭解事實原委，顯係被告憑主觀意見即予核處，未對於當事人有利及不利之情形，一律注意，違反行政程序法第9條利益衡平原則，故原處分及訴願決定已違法侵害原告之表現自由。

乙、被告方面：

一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

二、陳述：

１、被告訴願管轄權之法律依據，並非訴願法第5條第2項規定，而係被告為貫徹司法院釋字第613號解釋意旨及參照訴願法第4條第8款規定，由被告訴願審議委員會（下稱訴願會）受理不服被告未經聽證程序之行政處分：

⑴現行訴願法並無針對不服獨立通訊傳播監理行政機關（即被告）未經聽證程序之行政處分之救濟方式有所規範：

①現行訴願法第4條第7款係89年7月1日施行之訴願法為因應再訴願制度之廢除所為之修正。而修正當時，我國法制上除憲法規定之獨立機關外，並無其他實質之獨立行政機關，該修正根本未慮及（實際上亦無從考量）獨立通訊傳播監理行政機關（即被告），是該款立法原意應僅針對一般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處分之訴願管轄，並非針對獨立通訊傳播監理行政機關（即被告）所為處分之救濟規定。故現行訴願法第4條顯然未就不服獨立通訊傳播監理行政機關（即被告）未經聽證程序之行政處分之救濟方式有所規範。

②鑑於訴願法未就獨立機關行政處分之救濟方式明文規範，行政院法規會曾對此邀集法界學者專家召開諮詢會議討論，惟該次會議未就此議題達成共識，此有該會95年度第1次諮詢會議紀錄影本可參。

⑵現行訴願法既未針對不服被告未經聽證程序之行政處分之救濟方式有所規範，則被告為貫徹司法院釋字第613號解釋意旨及參照訴願法第4條第8款規定，由被告訴願會受理不服被告未經聽證程序之行政處分，自無違法不當：

①中央行政機關組織基準法第3條第2款規定，獨立機關係指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。此種行政機關組織型態，係於19世紀末到20世紀初，以美國為主所發展之行政組織，除稱為獨立機關外，亦有以獨立行政委員會稱之。究其成立背景有二：一為國會已喪失其作為國家最高代議機關之威信；二為考量當時法院程序較繁冗，無法因應行政之多樣化，因此，獨立機關於發展初期，即含有擺脫政黨對特定事項之壓迫，強調中立性、專業性及迅速解決紛爭之期待。準此，獨立機關特色有三，包括由數名委員組成之合議制行政體；自一般行政機關獨立，行使職權；職務之行使，除有行政作用外，亦有準立法、準司法之權限。故中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之不受其他機關指揮監督，應指職權行使之獨立，尤以個案運作不受干預。觀諸司法院釋字第613號解釋，亦明確指出立法者將被告設計為依法獨立行使職權之獨立機關，俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出，擁有更多專業自主決定之空間，摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，就所司通訊傳播監理業務，發揮專業能力。是以，倘不服被告之行政處分提起訴願係由行政院管轄，將導致行政院可就被告基於核心領域職權所為個案具體決定為適當性及適法性監督，而與上開解釋所示被告所為具體個案決定不受行政院指揮與監督之意旨相違。

②參照李惠宗教授於96年9月份月旦法學雜誌發表之「ＮＣＣ委員停職事件及其相關問題平議」專文，論及被告自設訴願會之合法性與正當性時，明確揭示被告係屬作用法上獨立機關，但組織法則隸屬行政院，如依訴願法第4條第7款規定，對於被告之決定不服，向行政院提起訴願，行政院訴願會如可撤銷被告之決定，將產生行政院實質介入獨立機關自主運作之結果，如此不啻由行政院對被告直接進行指揮監督，不符合中央行政機關組織基準法「自主運作」之要求。是以，被告自設訴願會於「法理」有據，僅與訴願法文義不符，且此係中央行政機關組織基準法建制「獨立機關」後方發生之問題，乃屬嗣後隱藏法律漏洞，此時應限縮訴願法第4條第7款適用範圍。故被告組織上雖等同於部、會之二級機關，但因屬獨立機關而無監督機關，在作用法上等同於一級行政機關，應使被告類推適用訴願法第4條第8款規定自設訴願會。

③黃錦堂教授於行政院訴願會2006訴願制度研討會發表之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討」，從德國法之比較法觀察，其定義有廣義及狹義之分。揆諸獨立機關之狹義定義，為科層式行政組織體制內享有一定獨立性保障之行政機關，其獨立性得表現於組織、人事、經費與行為不受指令拘束等，並以「行為不受指令拘束」最具根本性，而指令係上級機關事前對下級機關所得行使之監督權，故黃錦堂教授上開文亦明確揭示，從民主正當性角度觀之，基於專業性、不受政治力及經濟力入侵等考量，我國獨立機關具有高度獨立性，除政策宣示性事項外，上級機關之個案指令權因有害於獨立機關運作，應予排除。

④針對獨立機關既設於科層式行政組織體制內，其職權行使之獨立性應如何展現，又如何本於行政一體、責任政治及權力分立原則下運作，與行政體系內最高行政機關間關係之部分，行政院曾函請司法院就「國家通訊傳播委員會組織法第4條及第16條發生適用憲法疑義所提解釋憲法聲請書」，於該聲請書內論及「通傳會屬依『法律』『獨立行使職權』之行政機關」部分，敘及國家通訊傳播委員會組織法第7條第1項及第2項規定之依法獨立行使職權，其規範意涵至少有三重獨立性要求，包含相對於行政院之獨立，即被告就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督）；相對於政黨之獨立；相對於立法院之獨立。據此，被告就其法定職權事項所為之決定具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督。

⑤承上所述，訴願作為行政救濟制度之一環，究其基本功能或作用，係賦予行政機關自省機會，俾得重行檢視原處分之適當性及適法性，以維護人民權益，實現依法行政原理，藉此維持行政法秩序及行政妥當性，並減少訟源，減輕行政法院負擔，其性質仍屬行政程序。觀諸訴願法第4條規定，我國訴願管轄係從行政體系內隸屬監督關係定其訴願審議機關，故以向上級機關提起訴願為原則，惟是否容有例外，依黃錦堂教授上開文所示，於德國法制，排除上級機關之訴願監督，多考量減免上級機關負荷、原行政處分機關之決定具有高度專業性與複雜性、原行政處分機關經合議制完成且其決議原則上具有高度合理性與合法性，故該文亦肯認於我國法制，基於訴願管轄係對個案執行之行政處分之監督，獨立機關業務具有專業性，其相關決定亦經合議制之周延討論，其處分之訴願管轄得維持予原機關，且獨立機關設置訴願會，應參考德國行政法院法第73條第2項規範精神，於組織、程序及決定標準須符合憲法有關人民行政爭訟保障之要求。

⑥考量訴願係機關自省之救濟機制，國家通訊傳播委員會組織法第7條所揭職權行使之獨立性，即行政院釋憲聲請書所揭被告就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督），被告所作成之處分均經被告設置訴願會受理不服其處分之訴願，與訴願法第4條第8款及第5條第1項規定，要無相悖。被告為審理訴願案件，依訴願法第52條1項規定設置訴願會，其外聘之專家、學者已超過法定2分之1比例，符合訴願法第52條第2項規定，訴願審議程序亦嚴格遵守訴願法第53條至第55條規定，充分落實黃錦堂教授上開文對於獨立機關設置訴願會之肯定見解。復參照立法院院總第979號委員提案第7550號（立法院第6屆第5會期），立法委員吳志揚等34人所提國家通訊傳播委員會組織法第16條之1修正草案，明定對被告之行政處分不服者，應直接提起行政訴訟，其立法理由明確揭示「顧及獨立機關之屬性，不宜由行政院透過訴願程序對於獨立機關所為具體個案之決定介入指揮監督，爰明定應許直接提起行政訴訟」，足見獨立機關依其法定職權事項所為之決定，不應受最高行政機關之事後監督。又國家通訊傳播委員會組織法立法當時亦有上開類似提案，而立法院審議時，考慮倘逕行提起行政訴訟，將對法院審案造成重大負擔，爰予以刪除，惟並未敘明被告所為行政處分之訴願管轄究應由何機關管轄。

⑦此外，因不服被告所作訴願決定提起行政訴訟事件，目前已有亞太數位網企業有限公司違反有線廣播電視法事件（鈞院95年度簡字第971號）、八大電視股份有限公司違反衛星廣播電視法事件（鈞院95年度訴字第3650號）、東森大禾多媒體股份有限公司違反衛星廣播電視法事件（鈞院96年度簡字第584號、第585號及96年度訴字第311號）判決在案。按訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決。惟上開判決皆係以原告之訴無理由駁回，且其判決理由亦無訴願決定管轄錯誤之指摘，足認被告所為訴願決定經法院職權調查結果認定無管轄錯誤，併予敘明。

２、按衛星廣播電視法第19條第1項規定：「節目應維持完整性，並與廣告區分。」違反者，依同法第35條第3款規定，予以警告。同法第36條第1款復規定，衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業經依前條（即第35條）規定警告後，仍未改正者，處10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正。又同法第37條第1項第1款規定，衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有1年內經處罰2次，再有前2條（即第35條、第36條）各款情形之1者，處20萬元以上200萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期未改正者，得按次連續處罰。

３、原告經營之「中天新聞台」頻道，於95年4月23日13時22分許播出系爭新聞，其報導長度約有1分55秒（從13時22分13秒至13時24分8秒），而報導畫面於日商台灣三得利公司董事長半田雅人的談話中，不但強調該公司所引進台灣市場的飲料去年在日本狂銷1,500萬箱，鏡頭更不斷特寫日商台灣三得利公司之飲料「C.C.Lemon」、「燃燒系胺基酸式」及「奈奈子」等商品，即專訪該公司董事長半田雅人引進上述產品之緣由及產品包裝特點，其報導內容出現該公司飲料特寫及董事長畫面即約有1分30秒。原告稱系爭新聞同時出現其他市售軟性飲料畫面，且特別製作繪圖強調「目前台灣碳酸飲料畫面仍以美國可樂、台灣本土的沙士為最大宗」云云。惟該新聞出現市售其他軟性飲料畫面，大多為專訪該公司董事長之背景，而其特別製作繪圖畫面僅有12秒（13時23分56秒至13時24分8秒），且該圖亦同時顯示日本三得利公司占台灣碳酸飲料市場的3分之1，並以該公司產品作為背景。故系爭新聞呈現方式推介及宣傳特定公司商品意圖明顯，違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，此有被告之衛星電視節目側錄帶可稽，原告違法事實洵堪認定。

４、被告為處理國家通訊傳播委員會組織法案件，並兼顧人民權益及行政效能，以95年6月16日通傳字第095005056650號函下達「國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點」，依該要點第2點規定：「委員會議審議案件，於綜合考量裁量性質、管制程度、權益影響、案件數量及時程急緩等因素，得依本會組織法第9條第4項規定，交由分組委員會議審議。」第3點第28款規定：「依衛星廣播電視法裁處之罰鍰逾法定罰鍰最高額之3分之2以上者，應提報委員會議審議，不得交由分組委員會議決議。」，因本件裁罰金額未達上開金額，故交由被告第17次分組委員會審議，並無不合。原告復稱被告未充分審視系爭新聞報導內容云云，惟依上開要點第5點規定，分組委員會議審議之案件，於會議前1日即將提案單及必要資料影本，分送出席委員審視，俾讓分組委員事先知悉案件，以縮減審查會議之時間。因此，雖被告召開分組委員會議審查時間短，審議之案件量多，並不代表原處分未經充分審查。

５、依國家通訊傳播委員會組織法第8條第1項規定：「本會所掌理事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。」、同條第2項第5款規定：「下列事項應提委員會議決議，不得為前項之授權：．．五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。」，所謂不得為前項之授權，係指不得授權內部單位而言，則被告分組委員會係依上開組織法第9條第4項規定：「本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。」辦理，故分組委員會係屬另1種委員會形態，並非內部單位，自不在上開組織法第8條第2項禁止授權範圍之列。況被告提報分組委員會議審議通過之案件，即係被告為處理上開組織法案件，兼顧人民權益及行政效能，依「國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點」第2條規定及上開組織法第9條第4項規定，交由分組委員會議審議，故本件處分並無不合。

６、原告稱原處分有逾越憲法與衛星廣播電視法之虞云云，顯係對法令之曲解。蓋參照司法院釋字第364號解釋意旨，以廣播及電視方式表達意見之方式，屬於憲法第11條所保障言論自由之範圍。惟廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響，故享有傳播之自由者，應基於自律觀念，善盡其社會責任，不得有濫用自由之情事。且憲法所保障的言論自由應以法律為依歸，若有侵犯個人名譽、隱私或公共利益時，法律自當適時予以介入限制，絕非任何事件皆可以藉言論自由之名作為規避責任之詞。尤其新聞報導在一般閱聽眾心目中，係報導事實和真相，具有客觀中立，以及可信任的形象；且社會大眾賦予其新聞採訪之權利，主要目的即在提供民眾更多知的權利，因此若新聞報導商品化，其內容將失去公正性，且亦可能潛藏對消費者不利之訊息，而失去滿足公眾利益，並危及消費者權益。基此，原告若明瞭憲法保障新聞報導之目的，在報導時就應更客觀公正，並注意資訊之衡平，故原處分述及：「該則新聞卻無任何類似台灣及美國業者，對該日本商品進入市場後飲料銷售之消長狀況或應對之資訊呈現」之內容，並無不妥，亦在落實通訊傳播基本法第1條及衛星廣播電視法第19條保障消費者權益之立法意旨。

７、按廣播電視法第2條第8款及第9款規定，稱節目者，指廣播與電視電臺播放有主題與系統之聲音或影像，內容不涉及廣告者；稱廣告者，指廣播、電視或錄放影內容為推廣宣傳商品、觀念或服務者。故依衛星廣播電視法第19條第1項規定，復參酌上開節目與廣告之定義，可知節目內容不應涉及廣告，或為推廣宣傳商品、觀念或服務之目的。凡節目內容為推廣宣傳商品、觀念或服務者，不論該節目與所介紹之商品間是否具有對價或贊助關係，均屬違反節目未與廣告區分。又衛星廣播電視法第19條第1項之立法意旨係在維護觀眾之收視權益，避免電視台假節目之名，行廣告之實，任何與廣告宣傳有關之內容，均不得挾帶於節目中出現，並非原告所稱節目與廣告時段明顯區分即可。

８、原告稱系爭新聞未違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，否認有任何推介及宣傳特定商品之意圖，更未與三得利公司有任何商業往來，強調其為產業資訊提供云云。惟系爭新聞播報內容卻均以三得利公司引進相關產品之緣由與包裝特色為報導主軸，且不斷出現該等產品之畫面。原告復稱系爭新聞同時出現其他市售軟性飲料畫面，並特別製作繪圖強調「目前台灣碳酸飲料畫面仍以美國可樂、台灣本土的沙士為最大宗」云云，然為客觀呈現原告所稱之事實，被告乃以系爭新聞呈現相關資訊之時間長短進行比較，絕無干預管制內容之意。且原告所稱之衡平報導僅占短短10多秒，其餘多數時間均在報導該公司產品之相關資訊，因此從該則新聞播報內容、畫面呈現及相關資訊提供之時間觀之，推介及宣傳特定商品意圖明顯，致新聞節目未與廣告區分。

９、原告稱「節目廣告化或廣告節目化認定原則」乃違法之行政規則，被告據此裁處，自屬違法云云。惟該裁量基準寓有避免各執法人員於相同事件恣意為不同裁量之功能，參諸行政程序法第159條第2項第2款規定，係屬「為協助下級機關或屬官行使裁量權而訂頒之裁量基準」之行政規則，縱無法律明文授權，亦非法所不許。另原告稱原處分有違反被告第90次委員會議決議及行政程序法云云，係未充分審視被告該次會議決議及對法令之誤解。參照被告第90次委員會議紀錄結論，雖載明「管制之目的係在降低廣告化現象，而不在增加處罰案件」，惟該次會議紀錄結論亦開宗明義表示防止節目廣告化係為保護消費者利益，屬通訊傳播基本法之立法目的之一，且衡諸國內消費者針對節目廣告化屢有檢舉抗議情事及國外相關立法例，被告實有管制節目廣告化之必要。而在被告管制原則確定前，現階段仍依既有處理原則辦理。是以，被告針對節目廣告化雖非以核處為目的，但若發現節目廣告化，基於保障消費者權益，仍應予以管制，而非放任不予處理。又被告在核處時，係以違法事實是否符合法律構成要件，並在作成行政處分前，依行政程序法及行政罰法規定給予原告意見陳述機會後，由被告依職權作最終認定，並無原告所稱原處分有違反被告第90次委員會議決議及行政程序法之情事。

、原告稱被告未審酌其陳述意見，傳喚記者到案說明，以及未將陳述意見送交電視節目廣告諮詢會議評鑑，違反行政程序法云云，惟誠如前述，凡節目內容為推廣宣傳商品、觀念或服務者，不論該節目與所介紹之商品間是否具有對價或贊助關係，均屬違反節目未與廣告區分，故是否傳喚記者到案說明有無接受指涉廠商任何邀約或報酬，並非本案癥結。另依據被告95年3月17日第14次委員會議，節目廣告化、廣告超秒等內容判斷由被告依權責分工處理，另涉有男女平權、兒少保護、節目內容分級等內容處理，為適時反應社會多元價值，始邀集民間團體、學界及相關領域專業人士，成立廣播電視節目廣告諮詢會議，提供多元諮詢意見。本件係屬節目廣告化事宜，故依被告委員會決議，乃由被告依職權分工處理，無須將原告陳述意見送交廣播電視節目廣告諮詢會議評鑑。

、按行政罰法第7條規定，違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。原告為衛星廣播電視事業，理應遵守衛星廣播電視法相關規定。縱如原告所稱並無任何推介及宣傳特定商品之意圖，或未與三得利公司有任何商業往來，惟在播報時仍應注意避免為推廣宣傳商品、觀念或服務，以免牴觸法令規定。是原告雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意顯有過失，自應負法律責任，故被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法並無不合。

理由

一、原告代表人原為周盛淵，96年4月27日變更為甲○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按，訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決（況本件原告已就訴願管轄錯誤為指摘）。另法官審理訴訟案件應依據法律獨立審判，除非判例或個案基於受上級審或前審法律見解拘束原則，並不受他案見解之拘束。被告主張前有他案因不服被告所為訴願決定而提起行政訴訟，經本院分別以95年度簡字第971號、96年度簡字第584號、第585號、95年度訴字第3650號、96年度訴字第311號受理，並均以原告之訴無理由而實體判決駁回原告之訴，判決理由並無訴願決定管轄錯誤之指摘乙節，固有被告所提之上開判決可稽，然上述案件均屬個案且非屬判例，與本件訴訟間復無個案應受上級審或前審法律見解拘束之情形，故上開案件之見解對於本件並無拘束力，被告以前述行政訴訟案件均以原告之訴無理由而實體判決駁回原告之訴，判決理由並無訴願決定管轄錯誤之指摘等語，據以主張被告之訴願決定並無管轄錯誤情形乙節，顯屬誤會，合先敍明。

三、按「訴願之管轄如左：．．七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八、不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」、「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」分別為訴願法第4條第7款、第8款及第5條所明定。從而，不服行政機關所為處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4條及第5條規定，決定受理訴願之機關，自不待言。

四、本件被告主張其設置訴願審議委員會受理人民不服其所為之行政處分之訴願，並無管轄錯誤之情形，無非以：⑴被告係中央行政機關組織基準法第3條第2款所定義之獨立機關，依據法律獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督；⑵訴願法就獨立機關所為行政處分之訴願管轄固無規定，惟考量訴願係機關自省之救濟機制，及原處分機關之獨立性、專業性，參照訴願法第4條第8款及第5條第1項規定，被告得為訴願管轄機關；⑶被告依訴願法第52條第1項規定設訴願審議委員會，外聘之專家、學者超過訴願委員總人數2分之1以上，由其參與審議被告所為之處分，應可符合訴願法第52條第2項之規定及超然、客觀之原則等為據。惟查：

１、依國家通訊傳播委員會組織法第1條規定，被告係立法院為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，而立法成立之機關。至其職掌依同法第3條規定，則有「1.通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。2.通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發。3.通訊傳播系統及設備之審驗。4.通訊傳播工程技術規範之訂定。5.通訊傳播傳輸內容分級制度及其他法律規定事項之規範。6.通訊傳播資源之管理。7.通訊傳播競爭秩序之維護。

8.資通安全之技術規範及管制。9.通訊傳播事業間重大爭議及消費者保護事宜之處理。10.通訊傳播境外事務及國際交流合作之處理。11.通訊傳播事業相關基金之管理。12.通訊傳播業務之監督、調查及裁決。13.違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分。14.其他通訊傳播事項之監理。」等行政事項，故其屬行政機關。另中央行政機關組織基準法第2條：「本法適用於行政院及其所屬各級機關（以下簡稱機關）。但國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定。行政院為一級機關，其所屬各級機關依層級為二級機關、三級機關、四級機關。」明揭該法規範適用對象為行政院及其所屬各級機關，則被告既屬該法第3條第2款所定義之獨立機關，自係行政院所屬行政機關（對此被告亦不否認）。

２、被告主張其為獨立機關，依法獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督。固有所本。然獨立機關之存在，於行政體系上係屬例外情形，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案之處理上，於法律規定範圍內排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於專業而自主決定，但並非因此即謂其得自外於行政體系，此觀諸憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」之規定即明，若謂個案職權行使以外之業務亦不受指揮與監督，卻又需行政院本諸最高行政機關之地位對被告之行政向立法院負責，即與行政一體之原則相悖。因此，本院以為所謂獨立機關依法獨立行使職權，自主運作，應係指針對具體個案於法律規定範圍內，不受政治干擾而本諸專業自主決定者而言（司法院釋字613號解釋意旨參照）。

３、查依中央行政機關組織基準法第3條第2款對於「獨立機關」之定義，可知「獨立機關」係指「依據法律獨立行使職權，自主運作，『除法律另有規定外』，不受其他機關指揮監督之合議制機關而言」準此，倘另有其他機關指揮監督之法律規定時，獨立機關並非完全不受其他機關依據法律規定而為之指揮與監督。按訴願法第4條及第5條有關訴願管轄之規定，乃獨立機關所為未經聽證程序之行政處分受監督（行政審查）之法律規定。是不服獨立機關所為未經聽證程序之行政處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，仍應依上開訴願法規定，而非所謂之法理，定其訴願管轄機關。

４、我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，設立行政、立法、司法、考試、監察5院，各司其責並為各該職掌之最高機關，此外並無核准設立等同5院機關之其他機關之餘地。參諸國家通訊傳播委員會組織法第4條規定，被告所屬委員係由行政院院長提名，經立法院同意後任命，主任委員及副主任委員由各委員互選後，再由行政院長任命；另依中央行政機關組織基準法第6條第1項規定，以「委員會」名稱定名之機關，其組織編制地位等同於部會等二級機關；又被告人事及預算等事項亦由行政院統籌為之；由此堪認被告機關位階屬中央之部會，而非等同訴願法第4條第8款規定之中央各院。經查，除國家通訊傳播委員會組織法第16條第1項，賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者，有提起覆審之權利而由被告管轄外，法律未就被告之業務監督另為規定，亦未就被告所為未經聽證程序之行政處分另設救濟管道，因之，被告所為未經聽證程序之行政處分，其救濟即無訴願法第5條第2項規定之適用，而其既屬中央部會之地位，自應依訴願法第4條第7款規定定其訴願管轄，即應由行政院受理訴願。被告主張其得就所為行政處分之救濟自為訴願決定云云，於法未合，委不足採。

五、按「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴願法第58條第1項至第3項所明定。本件原告不服被告95年9月15日通傳播字第09505093190號裁處書之處分，而向被告提起訴願，被告依上開規定應先行重新自我審查，其既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分，理應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關，竟未依上開規定為之而自為訴願決定，顯然牴觸訴願法第4條第7款訴願管轄規定及第58條提起訴願程序規定，其所為訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，自應由本院加以撤銷，由被告檢卷送請法定管轄訴願機關行政院重行為適法之審議決定。而原行政處分於本件訴願決定撤銷後，既尚待法定受理訴願機關行政院重行審議決定，則原處分應否撤銷，本院目前即無從逕行判決，兩造其餘實體爭執，亦尚無論究之必要。至被告主張其他學者之主張，僅係學理上之探討，對於本院並無拘束力，均併此敍明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官 姜素娥