臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

外交部

代表人

乙○○部長）住同

訴訟代理人

蔡欽源律師

　　　　　　王歧正律師

　　　　　　林恩瑋律師

上列當事人間因護照事件，原告不服行政院中華民國96年1 月26日院臺訴字第0960081384號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：原告依國籍法第11條規定，申經內政部許可喪失中華民國國籍，於民國（下同）95年2 月8 日核發台出字第50690 號喪失國籍許可證書，但被告仍發給有效期間一年之中華民國護照，原告嗣為申請外僑居留證以辦理回復國籍，於95年4 月間向我國駐日本代表處及被告申請居留簽證，均遭拒絕。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

二、被告聲明：原告之訴駁回。

參、兩造之陳述：

一、原告主張之理由：

(一)原告基於若不申請外國國籍就無法取得在該國之國民應有的最基本權益及保障，乃於95年2 月8 日申請喪失中華民國國籍。原告仍保有落葉歸根之思想，確定我國是容許有雙重國籍，請求回復國籍係法理所容許，始決定喪失國籍後，再行回復國籍。惟於申請在台外僑居留證均遭拒，外國護照簽證條例及其施行細則規定中沒有一條可以適用於原告申請取得居留簽證，故提出由被告核發國家認同之有效護照作為證明，申辦調整身分轉換居留證。

(二)父母年事已高，每星期必須就醫，希望在最後這段尚不知雙親還有多長的短暫歲月能隨侍在旁，讓他們不因此事擔心。且原告因語言障礙及就醫問題，必須定期在台灣就醫。在無法取得居留簽證，亦無法回復國籍之情況下，必須短暫停留後來回往返就醫，精神，財力、體力皆是很大的負擔。

(三)訴願決定稱原告主張「於喪失國籍後，仍發給中華民國護照，即承認具中華民國身分云云，顯係誤解」一詞。原告並非此意，原告於取得外國國籍後本著原係台灣人的原籍思想，僅係在申請回國居留的各項申請理由均不具備的情況下，設法與被告協商是否能以擁有有效期1 年的中華民國護照為由調整申請居留證的1 個想法。被告認同於喪失國籍後，仍發給中華民國護照即承認原告仍具中華民國國民身分，顯然不是誤解，而是事實。

(四)被告對於國家護照、外僑居留證及外國人簽證、居留之核發係屬國家主權行為，是代表國家認同、許可、身分、權力之要件，方可出入國及居留。（無論如何取得，都是合法取得，原告持有中華民國護照，係被告代表國家行使主權行為，仍被認同許可核發的證明要件）。

(五)被告主張中華民國護照和外僑居留證及外國人簽證之核發係屬國家主權行為，兩者都是入出國及居留身分權利之要件，是同一個代表國家的行政單位，行使國家主權行為核發證明之要件，故原告申請以中華民國護照取代外僑居留證憑以辦理回復國籍並無不妥，且中華民國護照比外僑居留證更具實質意義，內政部更應同意以中華民國護照作為足資證明取代外僑居留證，回復原告國籍。

(六)原告目前雖已喪失國籍，為外國人，但被告在原告喪失中華民國國籍後，仍繼續核發有效之中華民國護照，證明仍具有中華民國國民之身分，得入出國境及居留，故在中華民國護照之有效期內，仍被認同為本國國民身分，原告持有被告核發之中華民國護照向內政部申請回復國籍遭否准顯有不妥。因為喪失國籍者及歸化者，因沒有中華民國護照及居留居住之文件，所以必須辦理居留簽證換發外僑居留證（證明入出國及居留文件），日後方可持憑辦理歸化亦或回復國籍。

(七)國籍法及其施行細則，在法律上並無不可足資證明，且國籍法施行細則的附繳證件，亦有經許可予以免提的，國籍法規定出生於中華民國，或父母皆為中華民國國民，即為中華民國國民，得以恢復國籍。我國是屬國屬地主義，小孩出生在本國領土即為本國公民，而日本和新加坡則以父系為主，就算小孩出生在日本、新加坡也視為外國人，除非父親為日本人、新加坡人才視為日本公民、新加坡公民。

(八)外國的法律不適用於本國。被告稱此案有政治性問題，司法不宜介入，被告欲混淆案情，企圖逃脫責任，不尊重中華民國護照代表國家及人民身分權益，侵害他人權益、妨害自由，將原告之護照謊報遺失註銷，構成偽造文書。原告出生在我國，原本為我國國民，以中華民國國民身分請求司法救濟，係司法賦予人民之權利，不屬於外國人簽證事件，故屬司法管轄之高權行為，司法審查權在本質上應不受限制。原告持中華民國護照入境，仍為本國人，故無政治性問題。

(九)原告喪失國籍後，合法取得中華民國護照，仍被認同為我國人民，合法持有中華民國護照入境且居留。原告在本國有長期久居且持有中華民國護照入出國境記錄，亦有入出境章證明原告持中華民國護照入出境至其他國家之記錄，可證其他國家對原告為本國人身分之認定。顯然喪失國籍後，無論如何取得之要件均屬合法，仍為國家及身分、權利之證實，亦為中華民國國民，且持有國家主權行為核發給予認同仍為本國國民身分之中華民國護照，自無理由拒絕恢復國籍。

(十)喪失國籍係由被告處理，轉程內政部執行；回復國籍則是內政部處理。被告未向辦理回復國籍之內政部照會，及釋明中華民國護照有自動解明國家及人民身分權益之實質意義，致使內政部和被告執行單位未為正確處理。被告作成限制或剝奪人民自由權利之行政處分前，未給予原告陳述意見之機會，顯然違背公益。行政強制執行所採取之處分顯然不妥，行政處分所根據之事實與法不符。

二、被告主張之理由：

(一)程序方面：

１、按「為行使國家主權，維護國家利益，規範外國護照之簽證，特制定本條例。」「外交部及駐外館處受理簽證申請時，應斟酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁．．．」「下列事項，不適用本法之程序規定：．．．2 、外國人出入境、難民認定及國籍變更之行為。．．．」外國護照簽證條例第1 條、第12條第1 項前段及行政程序法第3 條第3 項第2 款分別定有明文。又「駐外使領館或機構對於外國人申請入境所作拒絕簽證之行為，係國家主權之行使，除我國法律或國際條約、協定等另有特別規定者外，不得表示不服。」「我國為主權國家，被上訴人對於外國人入境、停留、居留申請之准駁，屬行使國家主權之範圍。外國人並無任意進入我國國境居留或停留之權利。縱外國人申請核發入境、停留或居留簽證時，檢具規定之文件，國家基於主權之行使，認為必要時，仍得加以拒絕而不予准許，且無須附加理由。上訴人既係以美國公民身分，申請在我國居留，縱其備齊有關文件，申請核發居留簽證，被上訴人基於國家主權之行使，予以拒絕，並不違法，亦無侵害上訴人自由權利之可言。上訴人以其自由權利因被上訴人未予核發居留簽證而受損害，請求國家賠償，自屬不應准許。」法務部（81）法律字第185 號函及最高法院80年台上字第917 號判決分別明揭斯旨。

２、前大法官吳庚於司法院釋字第387 號解釋所作不同意見書：「任何國家機關之權力皆應有所限制，司法機關所行使之權限亦然。此種限制除憲法或法律之明文規定外，尚有出於權力之本質者，司法審查權在本質上應受限制，不僅為學理所公認，且在各先進法治國家實際運作中，已形成相關制度。此即美國法制上之政治問題（political question），德國之不受司法管轄之高權行為（gerichtesfreier hoheitsakt），法國之政府行為（Astes de gouvernement ），英國之國家行為（Act of state），國內學者或採日本習用名詞之統治行為作為上述各種制度之上位概念。」「至於如何判別政治問題之存在，而將之排除於司法審查範疇之外，大法官布倫南（Justice Brennan）1962 年在1 項案件之判詞中綜合歷來之先例，曾作如下之闡釋：『任何案件從外觀上認定其涉入政治問題，主要在於由憲法之明文規定已顯見其欲將此一問題委諸相對應之政治部門；或者欠缺解決此一問題所須之司法上創獲及處理之標準；或者一旦予以裁判即係對明顯非屬司法裁量之事項，逕行作成政策決定；或者若作獨立判斷即屬對政府相關部門之欠缺尊重；或者有特別需要毫不猶豫地遵循已作成之政治上決定；或者可能造成對同一問題各部門意見分歧之困窘。』凡合於上述各種標準者，最高法院即視之為非可供司法審理（non-justiciable）之 政治問題。」經查，司法院釋字第328 、419 號解釋均係採取上開理論而拒絕作成合憲與否之解釋。

３、我國憲法並未保障外國人有任意進入我國國境居留或停留之權利，有關外國人簽證之核發與否，純屬國家主權行使之範圍，不可與一般行政行為等同視之。況且，被告及駐外館處受理簽證申請時，依法應斟酌「國家利益」、申請人個別情形及「其國家與我國關係」決定准駁。關於簽證核發與否之判斷乃屬高度政治性問題，理應委由憲法所設計之政治部門即政府與國會自行解決，司法機關不宜介入，否則不啻針對非屬司法裁量事項逕行作成政策決定，明顯對於政府相關部門欠缺尊重，顯與權力分立原則相違背。職是，原告既已喪失我國國籍並取得日本國籍，故其以被告拒發簽證為由而提起本件訴訟，顯不合法，依行政訴訟法第107 條第1 項第1款規定，因其違法情形無法補正，應逕以裁定駁回之。

(二)按「申請居留簽證目的，包括依親、就學、應聘、受僱、投資、傳教弘法、執行公務、國際交流及經外交部核准或其他相關中央目的事業主管機關許可之活動。」外國護照簽證條例施行細則第13條第1 項定有明文。申請居留簽證必須符合前揭法條所定申請目的，始得准予核發。原告於中華民國簽證申請表上載明，其係以「回復國籍」作為申請居留簽證之目的，顯然不符前揭法條所定申請目的，經被告多次曉諭應依前揭法條重新提出申請，惟原告仍執意以回復國籍為其申請居留簽證之目的，被告駁回其申請，於法並無不合。

(三)查內政部前曾於64年2 月28日以台內戶字第622064號函訂定「辦理旅日華僑申請回覆國籍處理程序」，被告為配合前開處理程序辦理，對於已喪失我國國籍之旅日華僑在符合一定條件下，得專案核發居留簽證，以供其申請外僑居留證，並向內政部申請回覆國籍。惟內政部嗣於82年3 月23日以台（82）內密伯戶字第8200002 號函停止前開處理程序及行政院有關回復國籍放寬釋令之適用，被告旋即停止受理82年3 月23日以後喪失我國國籍之僑民以回復國籍為由申辦簽證。查原告係於95年2 月8 日喪失我國國籍，自無適用前開處理程序之餘地。

(四)被告拒發原告簽證，係屬不受司法管轄之高權行為，原告之訴顯不合法，應以裁定駁回。縱認原告之訴合法，但其申請明顯違反外國護照簽證條例之相關規定，被告依法駁回其申請，並無違誤。

理由

甲、程序方面：

一、本院非無審判權：按有關外國人簽證之否准，固可不附理由，但尚非「司法上欠缺相關解決標準」，亦非「顯然對非屬於司法裁量之事項，逕為政策之決定」，該外國人簽證之否准，從外觀上不能認定其涉入政治問題，尚難認定係屬於「不受司法管轄之高權行為」。行政程序法第3 條第3 項第3 款雖規定外國人出入境事項不適用行政程序法之程序規定，但同樣不適用行政程序法之各級民意機關、司法機關、監察機關之行為，未必不受司法審查，是否適用行政程序法，並非司法審判權有無之唯一考量，而有關大陸地區人民入境許可及強制出境之問題，與外國人之出入境問題類似，實務上亦承認其可受司法審查（最高行政法院86年度判字第609 號判決參照），有關本件外國人申請居留簽証之否准，本院自難謂無審判權，原告主張本件不受司法審查，原告起訴不合法云云，尚無足採。

二、被告否准原告發給簽證之申請，縱未具有書面，仍屬行政處分：按「行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之。」行政程序法第95條定有明文，又外國護照簽證條例第12條規定：「（第1 項）外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁‧‧（第2 項）依前項規定拒發簽證時，得不附理由。」，並未規定否准外國人居留簽証之處分必須以書面為之，故本件被告否准原告發給居留簽証之申請，縱僅以口頭為之，仍無礙其行政處分之性質，合先敘明。

乙、實體方面：

壹、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出喪失國籍許可証書、入境居留申請書、中華民國護照影本為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：

一、原告是否為外國人？

二、原告是否符合外國人申請居留簽証之要件？

貳、本院之判斷：

一、本件應適用之法條與法理：

（一）外國護照簽證條例第7 條規定：「外國護照之簽證，其種類如下：1 、外交簽證。2 、禮遇簽證。3 、停留簽證。4 、居留簽證。前項各類簽證之效期、停留期限、入境次數、目的、申請條件、應備文件及其他相關事項，由外交部定之。」

（二）外國護照簽證條例第11條規定：「居留簽證適用於持外國護照，而擬在我國境內作長期居留之人士。」

（三）外國護照簽證條例施行細則第13條規定：「申請居留簽證目的，包括依親、就學、應聘、受僱、投資、傳教弘法、執行公務、國際交流及經外交部核准或其他相關中央目的事業主管機關許可之活動。申請前項所定簽證，應檢附中央目的事業主管機關或其授權機關核發之許可從事簽證目的活動之文件。但不須經許可者，不在此限。」

（四）護照條例施行細則第9 條規定：「向領事事務局或其分支機構首次申請普通護照者，應備護照用照片二張及下列文件：‧‧四　經許可喪失我國國籍，尚未取得他國國籍者‧‧第一項第四款規定之申請人，由主管機關發給效期一年護照，並加註本護照之換、補發應知會原發照機關。」

二、原告為外國人，其申請簽証，應適用外國護照簽證條例施行細則之規定：原告已於95年2 月8 日申請喪失中華民國國籍，並取得喪失國籍証明書，在其申請回復國籍經我國准許之前，原告自屬外國人。原告雖主張既然被告發給伊中華民國護照並准許入境，可証明伊與單純之外國人不同云云，惟原告所以會依護照條例施行細則第9 條第4 項規定發給效期1 年之護照，係考量原告雖經許可喪失我國國籍，但尚未取得他國國籍，在其取得他國國籍之前，為保護其利益，才發給暫時性之中華民國護照，一旦原告已取得外國國籍，即不應再核發中華民國護照，前揭發給中華民國護照之行為，不代表被告承認原告仍具中華民國國民身分，原告縱持有中華民國護照，仍為外國人，其申請簽証，自應適用外國護照簽證條例施行細則之規定。

三、原告不符合外國人申請居留簽証之要件：

（一）按外國護照簽證條例施行細則第13條第1 項係採列舉規定，不論係外國人申請來台居留、無國籍人申請歸化或喪失中華民國國籍者申請回復國籍，均須以依親、就學、應聘、受僱、投資、傳教弘法、執行公務、國際交流及經外交部核准或其他相關中央目的事業主管機關許可之活動，為申請居留簽證目的。本件原告以「回復國籍」為由，申請居留簽證，並不符合外國人申請居留簽証之要件。又該條所謂之「依親」，限於配偶間或20歲以下未成年人以父母、祖父母、外祖父母為依親對象，原告亦不得以父母或兄弟姐妹為依親對象申請居留簽證，原處分因而否准原告居留簽証之申請，並無違誤。

（二）又內政部所定「辦理旅日華僑申請回復國籍處理程序」，經於82年3 月23日以台（82）內密伯戶字第8200002 號函停止適用，該部乃停止受理82年3 月23日以後喪失國籍之僑民以回復國籍為由申辦簽證。本件原告係於95年2 月8日喪失中華民國國籍，自不適用上開辦理旅日華僑申請回復國籍處理程序。

四、從而，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

叄、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官 徐瑞晃