臺北高等行政法院判決

原告

京工興業有限公司

代表人

甲○○

被告

臺北縣政府

代表人

乙○○（縣長）

上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服行政院衛生署中華民國95年12月25日衛署訴字第0950046872號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告因於民國（下同）95年4 月24日在電腦網站（http://kingkung.organic.org.tw/…）刊登「健＆美套餐」產品廣告，內容宣稱「…經衛署食字第0920037357號函配方審查認定為食品…」等文詞，經宜蘭縣政府衛生局查獲，移送臺北縣政府衛生局查證認該廣告涉及誇大、易生誤解，臺北縣政府乃以原告違反食品衛生管理法第19條第1 項規定，依同法第32條第1 項前段規定，於95年9 月4 日以北府衛藥字第0950071113號行政處分書處原告新臺幣（下同）3 萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經行政院衛生署95年12月25日衛署訴字第0950046872號訴願決定駁回後，仍然不服，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈原告在92年間因研發「京工美人茶」之配方，乃於生產前向行政院衛生署（下稱衛生署）提出申請，經衛生署以92年11年20日衛署食字第0920037357號書函覆原告時，該說明函於說明三記載「食品標示本署相關文號，應就該公文之意旨為完整引述，如標示本署復函文號，應完整標示：『本產品經衛署食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號函配方審查認定為食品』或其他同等義意之文字」等內容，可知食品廣告於標示衛生署文號時，需就衛生署公文意旨及函覆文號等為完整標示，即符合食品衛生管理法之規定。而衛生署於94年2 月5 日前於食品資訊網公開網站刊登之「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫療效能之認定表」之「二、詞句未涉及醫療效能但涉及虛偽誇張或易生誤解：

㈣用本署相關字號，未就該公文之意旨為完整之引述者」等內容，亦持相同意見。因此，原告於網路上刊登「京工美人茶」之廣告時，亦確實依據上開函文之意旨及「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫療效能之認定表」之標準，於引述公文意旨時為完整之引述，並就衛生署函覆原告之文號為完整標示，此由原處分書上記載原告於網路上刊登「經衛食字第0920037357號函配方審查認定為食品…」等內容，即可獲得證明，因此，原告於網路上刊登「京工美人茶」之廣告時，並無刊登任何涉及誇大、易生誤解之字詞。

⒉行政函釋亦屬行政規則之一種，依行政程序法第162 條第1 、2 項規定「行政規則得由原發布機關廢止之」、「行政規則之廢止，適用第160 條規定」，同法第160 條第2項規定「行政機關訂定前條第2 項第2 款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」、同法第159 條第2 項第2 款規定「行政規則包括下列各款之規定：…二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」由上述規定可知，行政規則廢止之方式，應由行政機關首長簽署，並登載政府公報發布，例如由行政院勞工委員會以83年4 月9 日台83勞動2 字第25564 號函廢止內政部74年12月21日（74）台內勞字第371678號函釋時，即於該機關之網站上刊登「1.由於勞動基準法暨施行細則對於『一個月平均工資』並無定義，…前主管機關內政部曾於74年函釋…3.新修正之一個月平均工資計算標準自83年4 月11 日起適用，原內政部74年12月21日（74）台內勞字第371678號釋示，同時停止援用」之內容，即可獲得證明。

⒊而衛生署發布94年2 月4 日衛署食字第0940401165號函時，並未明文記載94年2 月5 日前於其食品資訊公開網站刊登之「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫療效能之認定表」之「二、詞句未涉及醫療效能但涉及虛偽誇張或易生誤解：㈣用本署相關字號，未就該公文之意旨為完整之引述者」應停止援用之內容，顯已違反上開行政程序法之規定。姑不論原告並無向衛生署食品資訊網主動查詢之義務，即便原告經常主動了解食品衛生管理法之最新資訊，亦因衛生署94年2 月4 日衛屬食字第0940401165號函並無就「二、詞句未涉及醫療效能但涉及虛偽誇張或易生誤解：㈣用本署相關字號，未就該公文之意旨為完整之引述者」之內容應停止援用之明文記載，原告根本無從知悉其已停止援用或廢止，依行政程序法第8 條規定之誠信原則及信賴保護原則，在衛生署依合法程序廢止上開書函之適用前，原告信賴該書函內容而引用其文號，並就公文意旨為完整引述之標示仍屬適法，因此，被告認為原告之刊登內容有誇大、易生誤解之字詞，並逕依衛生署94年2 月4日衛屬食字第0940401165號函謂原告違反食品衛生管理法第19條第1 項規定，並依同法第32條第1 項規定對原告處3萬元罰鍰，自屬違法不當，應予撤銷。

⒋復依司法院大法官會議釋字第275 號解釋意旨認為「人民違反法律上之義務而應受行政處罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件」，倘被告認定原告違反食品衛生管理法第19條第1 項規定，應以原告有故意過失為前提，始得依同法第32條第1項規定對原告科處罰鍰。經查，衛生署上開函文係以各大工會為行文單位，而函文中雖要求各大工會轉知所屬會員，但並非直接以公司商號為行文單位，致原告至今仍未收到有關上開函文之通知，原告根本無從知悉上開函文之內容，乃至原告仍依據衛生署92年11月20日衛署食字第0920037357號函覆原告之書函為登載行為，實難謂原告有違反上開食品衛生管理法規定之故意過失，則被告謂原告未遵守衛生署94年2 月4 日衛署食字第0940401165號函，已違反食品衛生管理法第19條第1 項規定，並依同法第32條第1 項規定對原告處3 萬元罰鍰之處分，實已違反釋字275號解釋之意旨，原處分及訴願決定難謂無違法之處。

⒌被告辯稱衛生署衛署食字第0920037357號書函說明三記載「食品標示本署相關文號，應就該公文之意旨為完整引述，如標示本署復函文號，應完整標示：『本產品經衛署食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號函配方審查認定為食品』」，僅係對食品販售本體上之標示所為規範，與本案不同云云。惟查，如依被告解釋方式，將衛生署函文所指商品包裝紙盒本體可印製之文字如「本產品經衛署食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號函配方審查」，卻認為不可將之用於廣告上刊登，顯與社會經驗相違背，亦與一般社會大眾之認知有所差異，被告解釋上開行政函釋及適用於本案之方式，實已違反行政程序法第8 條規定之誠信原則及信賴保護原則。

⒍被告以原告主張「衛生署於94年2 月5 日前於食品資訊網公開網站刊登之『食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫療效能之認定表』…」辯稱原告明知於94年2 月5 日相關法規已修正，卻未更新該篇廣告內容，至95年4 月24日仍為查獲，顯有故意之意圖云云。惟查，原告係揭獲被告之處分書後，始知悉上開函釋已變更，甚至一度以為被告錯引函釋內容，上網查詢該函文及相關資訊，始知食品資訊網就原來食品標示廣告認定表已於94年2 月5 日變更，而原告在此之前均未收到任何通知，甚且上開衛生署94年2月4 日衛署食字第0940401165號函釋之內容，亦未載明原88年衛生署公告之衛署食字第88037735號「廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表」廢除之字樣，實易造成食品業者之混淆。又處分書上所稱刊登違法廣告之網址（http://kingkung.organic.org.tw/T5004ShowCwdyData? …），至目前為止，原告均無法登入，亦未收到有關違規之文宣證據。被告以此指摘原告有故意之意圖，實令原告難以信服。又倘若原告已受有原來食品標示廣告認定表已變更之通知，豈會繼續刊登該等明顯違反上開函釋意旨之廣告？另在衛生署依據行政程序法廢止原88年衛生署公告之衛署食字第88037735號「廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表」適用前，該函釋仍屬有效，原告信賴該函釋內容而進行廣告之刊登，並無故意或過失違反食品衛生管理法第19條規定之行政法上義務，被告以原告違反上開食品衛生管理法規定而加以處罰，顯非適法。

㈡被告主張之理由：

⒈按食品衛生管理法第19條之規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」；又衛生署94年2 月4 日衛署食字第0940401165號函示：「自94年4 月1 日起，食品廣告不得引用本署衛署食字公文字號或同等意義之字樣，同年7 月1 日起，食品不得標示本署衛署食字公文字號或同等意義之字樣…。五、…倘若食品標示及廣告經查獲有違規引用本署衛署食字公文字號或同等意義字樣之情事，將依違反食品衛生管理法第19條規定處分…」。查本案系爭廣告，原告為販售「健康套餐之美人茶」食品，於網路（網址：http://kingkung.organic.org.tw/T500 4ShowCmdyData?…）刊載「經衛食字第0920037357號函配方審查認定為食品」，顯已違反前揭規定。

⒉原告辯稱：衛生署以92年11年20日衛署食字第0920037357號書函覆原告時，該說明函於說明三記載「食品標示本署相關文號，應就該公文之意旨為完整引述，如標示本署復函文號，應完整標示：『本產品經衛署食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號函配方審查認定為食品』或其他同等義意之文字」，然查該書函僅對食品之販售本體上之標示所為規範，自與本案係為違反「食品廣告」規範不同，故其所辯，殊不足採信。

⒊原告又稱：「衛生署於94年2 月5 日前於食品資訊網公開網站刊登之『食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫療效能之認定表…』」，顯然原告既已明知至94年2 月5 日相關法規已經修正，卻未更新該篇廣告之內容，至95年4 月24日仍為查獲，顯有故意之意圖，故原告辯稱於法無據顯係推卸之詞，鑑此，原告行為違反食品衛生管理法第19條之規定已屬明確，依法予以處分並無不合。綜前調查可證，其違反食品衛生管理法之事證足以認定，並無法據以撤銷原處分。

⒋法律公布後，人民即有知悉並遵守之義務。原告如欲將其所販售之「健康套餐之美人茶」食品於網路刊載，自應先了解食品衛生相關規定，並加以遵守，按原告刊載販售「健康套餐之美人茶」食品廣告，明顯涉及易生誤解，嚴重影響消費者權益，綜上所述其違規事實洵堪認定。

四、本院之判斷：

㈠按「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」「違反第19條第1 項規定者，處新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰，…」為食品衛生管理法第19條第1 項及第32條第1 項前段所明定。又「自94年4 月1 日起，食品廣告不得引用本署衛署食字公文號或同等意義之字樣…」曾經衛生署於94年2 月4 日以衛署食字第0940401165號函釋示在案。

㈡卷查本件原告於事實欄所揭時間及網站刊登「健＆美套餐」產品廣告，內容仍引述衛生署食字公文字號（宣稱該產品經衛署食字第0920037357號函配方審查認定為食品），此有系爭廣告影本附卷可稽，被告認為該廣告涉及誇大不實、易生誤解，而依前揭法條規定及衛生署函釋意旨，予原告罰鍰處分，並無不合。

㈢原告雖稱衛生署上開94年2 月4 日衛署食字第0940401165號函係以各大公會為行文單位，雖要求各大公會轉知所屬會員，但並非直接以公司商號為行文單位，是原告根本無從知悉上開函文內容云云，查衛生署辦理國產食品產製前配方審查，其目的係協助業者對擬產製產品配方之屬性認定，協助業者避免使用安全性不明的原料作為食品，防範造成消費者傷害與經營者損失，屬服務性質之諮詢意見，惟鑒於常發生業者不當引述衛生署食字公文字號，致誤導消費者以為產品經衛生署許可或檢驗合格，而影響其消費態度及健康，乃於94年2 月4 日以衛署食字第0940401165號函釋示：自94年4 月1 日起，食品廣告不得引用衛生署衛署食字公文字號或同等意義之字樣；同年7 月1 日起，食品不得標示衛生署衛署食字公文字號或同等意義之字樣，並函知各食品工業相關公會轉知其會員配合辦理。另衛生署食品資訊網亦有相關資訊供民眾參閱，並提供食品販售業者參考，以避免觸法。本件原告既為食品販售業者，自應瞭解食品衛生管理之相關規定，尚難以未知悉相關規定，而邀免責，縱其非故意違規，仍難認為無過失。

㈣至原告另辯稱：衛生署以92年11年20日衛署食字第0920037357號書函覆原告時，該說明函於說明三記載「食品標示本署相關文號，應就該公文之意旨為完整引述，如標示本署復函文號，應完整標示：『本產品經衛署食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號函配方審查認定為食品』或其他同等義意之文字」云云。然查該書函僅係對食品之販售本體上之標示所為規範，自與本案係為違反「食品廣告」規範不同，故原告所辯，殊不足採信。

㈤從而，本件原處分並無不法，訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

五、本件適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第233 條第1 項、第236 條，判決如主文。