臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

臺北市政府

代表人

丙○○（市長）

訴訟代理人

陳垚祥律師

送達代收人乙○○

上列當事人間因回饋金事件，原告不服行政院農業委員會中華民國96年8月6日農訴字第0960129383號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告依水土保持法相關規定提送簡易水土保持申報書，申請於坐落台北市○○區○○段2小段221-11地號土地（面積133.4平方公尺，以下簡稱系爭土地）施作農地整坡作業，經被告於95年1月19日以府建四字第09570266700號函准予核定，並依行為時山坡地開發利用回饋金繳交辦法（以下簡稱回饋金繳交辦法）第5條規定核算應繳交之山坡地開發利用回饋金（以下簡稱回饋金）為新台幣（下同）28,014元，於96年2月9日以府建三字第09630300400號函（以下簡稱被告96年2月9日函）通知原告繳交，原告業於96年2月13日繳納完畢。嗣原告於96年3月12日提送簡易水土保持變更設計申報書（變更後之開挖整地面積為460.3平方公尺），經被告於96年4月27日以府授建四字第09631076400號函准予核定，另於96年5月9日以府建三字第09631334600號函（以下簡稱被告96年5月9日函）通知原告應補繳回饋金68,649元。原告不服，就被告96年2月9日函、96年5月9日函一併提起訴願，遭決定駁回96年5月9日函部分，其餘部分則不予受理。原告對被告96年5月9日函部分仍不服，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及原處分（被告96年5月9日函）均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造主張：

㈠原告起訴意旨略謂：

⒈本件原告於94年11月初申請農地整坡之面積為460.3平方公尺，依水土保持計畫審核監督辦法第3條規定，應適用「簡易水土保持」辦理，先予陳明。

⒉本件回饋金之徵收應以89年11月10日抑96年3月1日發布施行之回饋金繳交辦法為據，乃兩造爭執之重點：按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」，為中央法規標準法第18條所明定。第以原告於94年12月間提出簡易水土保持計畫書，經被告於95年1月19日核定後，於95年2月13日提出變更設計申請書，復於95年3月8日補正變更簡易水土保持申請格式，經被告於95年3月22日監督檢查指示重新檢討，原告乃於95年4月13日再提出變更設計申請書，嗣被告又於95年4月25日通知第2次審查尚有部分缺失，指示再依審查意見補正，此時原告已於95年4月底依變更設計完成施工，並於95年5月5日提出施工後實際面積計算變更設計申請書，經被告審查通過後，於95年6月6日函請內政部營建署陽明山國家公園管理處（以下簡稱陽管處）會辦。嗣陽管處對原告已完成設置之搬運道及階梯寬度有意見，限期原告拆除，原告迫不得已另案提起訴願，該訴願案經上級機關確認陽管處上述意見僅係機關間之協調，非行政命令，迨95年底訴願終結後，被告通知於96年2月15日再行施工監督檢查，確認本件簡易水土保持申請（含變更案）已完成施工，指示原告於96年4月1日前重新檢送第1次變更設計至陽管處轉建設局審查，原告乃依指示於96年3月12日備齊「簡易水土保持第一次變更設計」修正圖說及申報書送審查，並經核定在案。據此，原告自94年12月間提出簡易水土保持申報書，95年2月13日提出「變更水土保持申報書」，96年2月15日經被告檢查認定現場已完成施工，96年3月12日提出「簡易水土保持申請書」補正圖說，迄96年4月27日經被告通知審查完竣，准予核定為止，先後提出5次「簡易水土保持申請書」，故本件「簡易水土保持」之處理程序前後連續，一次完成，並無分離與割裂。換言之，本件簡易水土保持案件處理時間點跨越96年3月1日回饋金繳交辦法修正前後，依中央法規標準法第18條從新從優原則，自應適用修正前即89年11月10日發布施行之舊法規。

⒊次按關於人民之權利、義務者，應以法律定之；各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則；各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。中央法規標準法第5條第2款、第3條、第7條分別定有明文。經查回饋金繳交辦法第1條開宗明義規定「本辦法依森林法第48條之1第2項規定訂之。」，足見該辦法係依中央法規標準法第3條、第7條規定之授權命令，自有法律效力，殆無疑義。而89年11月30日發布施行之回饋金繳交辦法第3條明定「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8條第1項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為。」，可知應繳交回饋金者僅及於須擬具「水土保持計畫」之土地開發、經營或使用行為，尚不及於應擬具「簡易水土保持申報書」之行為。則被告依行政院農業委員會（以下簡稱農委會）92年12月8日農林字第0920168933號函釋（以下簡稱農委會92年12月8日函釋）「．．．說明：．．．二、茲說明如下：（一）山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條規定以核定水土保持計畫之開發面積計算，其中之開發面積係指開挖整地面積，不包括無開挖整地之法定空地。三、以簡易水土保持申報書核定者，須繳交山坡地開發利用回饋金。」及93年4月14日農授林務字第0931606727號函釋（以下簡稱農委會93年4月14日函釋）「．．．說明：．．．二、．．．準此，開發面積之計算，為經核定水土保持計畫範圍內，各項水土保持設施、工程、建築、土地開發經營或經營使用行為等之開挖整地面積總和，不包括無開發整地之法定空地。三、另所稱於山坡地從事造林作業，應僅止於人工整地及掘穴栽植等工作，若經認定需提送簡易水土保持申報書，則涉及開挖整地等工程，已具開發行為而非為單純之造林作業；是以，於山坡地內依法得為開發之建築用地、農舍、農業設施、堆積土石、修建道路或其他開發整地，其規模未滿水土保持法施行細則第4條規定，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫者，仍須繳交山坡地開發利用回饋金。」，認申請簡易水土保持者仍應繳交回饋金，顯然違背法律，蓋徵收回饋金會使人民財產喪失，關乎人民之權利、義務，應以法律（或授權命令）定之，上開函釋既無中央法規標準法第3條之名稱形式，又未依森林法第48條之1第2項規定報請行政院核定，更未依中央法規標準法第7條規定之程序送立法院備查，何得與授權命令同視？縱農委會於96年3月1日修正回饋金繳交辦法，加列對提出簡易水土保持申請書代替者，亦應課徵回饋金，而有法規命令之效力，然亦只能向其後發生效力，此不待言。況水土保持法第12條業於92年12月17日修正施行，該條文除保留第1項應擬定水土保持計畫之行為外，並增列第4項得以簡易水土保持申報書代替之行為，依當時有效89年11月30日發布施行之回饋金繳交辦法第3條、第4條規定，既不在應繳交回饋金之列，按從新從優原則，原告即不必繳交回饋金，是被告所為處分，顯有違誤。至被告所謂「簡易水土保持申報書」實質即為「水土保持計畫」，其差別僅在於土地開發利用之規模大小而已一節，實屬強詞奪理，蓋二者差異甚大，明眼人一看便知，不容混淆。

⒋又被告援引鈞院2件案例，作為其主張之依據，惟查：

①關於鈞院94年度訴字第54號案件部分：該判決僅係就「台北市山坡地利用繳交回饋金之乘積比率」是否違法，及其回饋金計算之金額是否過高予以認定，與本件爭點「回饋金繳交辦法規定之繳交義務人為何人」之問題不同，況該案申請面積為2610.58平方公尺，本非簡易水土保持申請之行為，應依當時有效之回饋金繳交辦法第3條、第4條規定繳交回饋金，僅係繳交金額之多寡有爭議而已，其案情與本件不同，不能比附援引。

②關於鈞院94年度訴字第945號案件部分：該案件係申請集合住宅之建築工程，且面積更大，本應擬具水土保持計畫，與本件原告申請小面積（未逾500平方公尺）之簡易水土保持，有天壤之別，適用情形既有不同，更無參考價值。綜上所述，被告認事用法殊有違誤，原處分及訴願決定均應予撤銷。

㈡被告答辯意旨略謂：

⒈查系爭土地經行政院於84年11月29日同意被告依「臺北市山坡地範圍劃定成果報告」及範圍圖，直接沿用為臺北市水土保持法第3條第3款後段所稱之山坡地，並經被告於84年12月8日公告為山坡地，符合水土保持法第3條第3款規定之「山坡地」定義。且原告申請於系爭土地從事農地開發整地作業，亦係依水土保持法第12條第1、4項規定，以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫，益徵系爭土地確屬山坡地。是被告依森林法第48條之1第1項第2款「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下︰．．．二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。」規定，請求原告繳交系爭回饋金，於法有據。

⒉次按「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金，其基金來源如下：．．．二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。．．．第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」，森林法第48條之1第2項後段定有明文。可知有關山坡地開發利用之回饋金繳交義務人「計算方式」、「繳交時間」、「期限」、「程序」及「其他應遵行事項」等辦法由農委會擬訂，並報請行政院核定，乃基於法律「特定授權」發布之命令（即法規命令），且授權之目的、範圍及內容亦符合「具體明確」之條件（前大法官吳庚著「行政法之理論與實用」增訂7版第268頁以下參照）。是以，農委會依上開森林法條文規定，於89年11月30日以（89）農林字第890156162號令訂定發布回饋金繳交辦法，皆係按森林法第48條之1第2項後段規定之授權所制定，依上開說明，係屬有法律授權而為有效。

⒊又參照農委會93年8月31日農授水保字第0931842787號函附「水土保持法施行細則部分條文修正總說明」所載略以「二、現行條文．．．第8條．．．，已分別移列至本法．．．第12條第1項．．．爰予刪除。」及修正條文對照表之說明欄所載略以「一、本條刪除。二、本法第12條第1 項已明定應擬具水土保持計畫送核之種類，現行條文第1 項即無須規範，故而第2項規定亦失其附麗，均予刪除。」云云，可知96年3月1日修正前之回饋金繳交辦法第3條所指「水土保持法施行細則第8條第1項規定各款」已於92年12月17日移列至水土保持法第12條第1項，並於93年8月31日由農委會予以刪除，按中央法規標準法第17條「法規對某一事項規定適用或準用其他法規之規定者，其他法規修正後適用或準用修正後之法規。」規定，自應適用水土保持法第12條第1項各款之規定，此觀農委會為避免上揭適用法律名稱及條文不符，於96年3月1日以農林務字第0961740228號函將回饋金繳交辦法第3條修正為「本辦法所稱山坡地開發利用，指水土保持法第12條第1項及第4項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。」至明。

⒋再查回饋金繳交辦法第3條係規定森林法第48條之1第1項第2款「山坡地開發利用」之定義及範圍，且因森林法之訂定旨在保育森林資源、發揮森林公益及經濟效用，並未規範關於山坡地之開發利用，故須適用水土保持法第12條第1項「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、第4項「第1項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。」規定。從而水土保持法第12條第4項係同法條第1項之補充規定，就山坡地之開發利用，自應依回饋金繳交辦法之規定繳交回饋金。其次，依水土保持法第2條及森林法第2條等規定，農委會係屬中央主管機關，據森林法第48條之1第2項之授權，自得擬訂關於山坡地開發利用之回饋金繳交之相關規定，則農委會基於其職權所為之92年12月8日函釋及93年4月14日函，原告自應受拘束。是以，本件被告依上開函釋內容，以經變更設計後核准開挖整地面積460.3平方公尺較原核准開挖整地面積133.4平方公尺多出320.9平方公尺，及公告土地現值每平方公尺為3,500元，核算回饋金為68,649元（計算式：3,500元×326.9平方公尺×6%=68,649元），並無違誤。綜上所陳，原告之訴為無理由，應予駁回。

理由

一、按「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：．．．2、山坡地開發利用者繳交之回饋金。．．．第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」，森林法第2條、第48條之1分別定有明文。又水土保持計畫核定時之回饋金繳交辦法第2條規定：「本辦法所稱山坡地，指水土保持法第3條第3款所定之山坡地。」、第3條規定：「本辦法所稱山坡地開發利用，指水土保持法第12條第1項及第4項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。」 (96年3月1日修正前之規定為「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8條第1項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為。」)、第4條規定：「山坡地開發利用回饋金 (以下簡稱本回饋金)之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人。」、第5條規定：「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積百分之六至百分之十二計算。無公告土地現值時，以毗鄰之公告土地現值計算。第1項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」。

二、本件原告依水土保持法相關規定提送簡易水土保持申報書，申請於坐落台北市○○區○○段2小段221-11地號土地（面積133.4平方公尺）施作農地整坡作業，經被告於95年1月19日以府建四字第09570266700號函准予核定，並依回饋金繳交辦法第5條規定核算應繳交之回饋金為28,014元，以96年2月9日函通知原告繳交，原告業於96年2月13日繳納完畢。嗣原告於96年3月12日提送簡易水土保持變更設計申報書（變更後之開挖整地面積為460.3平方公尺），經被告於96年4月27日以府授建四字第09631076400號函准予核定，另以96年5月9日函通知原告應補繳回饋金68,649元。原告不服，就被告96年2月9日函、96年5月9日函一併提起訴願，遭決定駁回96年5月9日函部分，其餘部分則不予受理。原告對被告96年5月9日函部分仍不服，遂向本院提起行政訴訟，並主張依96年3月1日修正前之「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」第3、4條規定，繳交義務人僅限於擬具水土保持計畫之申請人，而不及於提出簡易水土保持計畫書之人，故原告非繳交回饋金之義務人，且本件回饋金之徵收，依中央法規標準法第18條從新從優原則，自應適用修正前即89年11月10日發布施行之舊法規等語；被告則以依水土保持法第12條第1、4項規定及行政院農業委員會92年12月8日農林字第0920168933號函釋、93年4月14日農授林務字第0931606727 號函釋意旨，以簡易水土保持申請書提出者，仍須繳交山坡地利用回饋金等語資為答辯。

三、經查回饋金繳交辦法係行政機關基於法律授權所訂定之法規命令，有關「山坡地開發利用」之回饋金繳交義務人「計算方式」、「繳交時間」、「期限」與「程序」及「其他應遵行事項」等辦法，由行政院農委會擬訂，並報請行政院核定，係基於法律授權發布之命令，乃屬「特定授權」，上開授權之目的、範圍及內容，符合「具體明確」之條件，且該辦法並未逾越法律授權之範圍與立法精神，先予陳明。本件原告應繳交回饋金之法律依據為森林法第48條之1之規定及行政院農業委員會依據森林法第48條之1規定所制定之山坡地開發利用繳交回饋金辦法，而水土保持法施行細則第8條雖於90年8月31日由「行政院農業委員會」發布刪除，惟依其90年8月31日農授水保字第0931842787號函附「水土保持法施行細則部分條文修正總說明」之「二、現行條文．．．第8條．．．，已分別移列至本法．．．第12條第1項．．．爰予刪除」，且其「對照表」之說明欄亦載明「一、本條刪除。二、本法第12條第1項已明定應擬具水土保持計畫送核之種類，現行條文第1項即無須規範，故而第2項規定亦失其附麗，均予刪除。」等字樣，可知水土保持法施行細則第8條之各款行為雖經刪除，但因上開刪除條文已移至「水土保持法第12條第1項」，水土保持法第12條第1項自屬刪除前水土保持法施行細則第8條之「修正後法規」，則依「中央法規標準法」第17條「法規對某一事項規定適用或準用其他法規之規定者，其他法規修正後，適用或準用『修正後之法規』」規定，繳交辦法第3條所指「水土保持法施行細則第8條」，即係指「水土保持法」第12條第1項，是被告據以適用，自非無憑。況中央法規標準法第17條旨在法律中規定，關於某事項適用獲准用其他法規或其他法規某條之規定者，若其他法規修正時，本法並未修正或不及修正，究應適用或準用其他法規修正前之舊法？抑應適用或準用修正後之新法？本條特明定適用或準用修正後之法規，亦即「新法優於舊法」原則之適用；至於中央法規標準法第18條規定，乃各機關受理人民聲請許可案件（例如申請執照或檢覆）時，如在處理程序終結前，據以准許或不准許之實體法規有所變更時，應依一般原則適用新頒布之法規繼續處理；惟當事人既在舊法有效期間提出聲請，祇因審查費時，或因機關未能及時迅速處理，致當事人之權利蒙受損失，亦失公允，因此本條仿照刑法第2條之精神，規定具備有下列二條件時應適用舊法規，即⑴舊法規有利於當事人、⑵新法規未廢除或禁止所聲請之事項，此觀各該法條立法理由即明，原告所稱山坡地利用開發回饋金繳交辦法之繳交義務人並未包括提出簡易水土保持計畫書之人云云，顯誤解上開法條規定，委無可採。

四、按山坡地開發利用者繳交之回饋金，依森林法第48條之1第1項、第2項規定，固可作為造林基金，但非謂開發山坡地「變更設計或開挖整地面積變更」者，可以不用繳納回饋金，蓋山坡地既經開發，該處已無從造林，必須以此處山坡地開發所繳納之回饋金至其他山坡地造林，方符合森林法第48條之1第1項、第2項之規範意旨。故凡是開發山坡地者，無論係第一次開發或繼續性之開發，均有回饋金繳交辦法之適用。且簡易水土保持申報書性質仍係水土保持計畫書，與水土保持計畫書之差別僅在於土地開發利用之規模大小而已，亦即於山坡地內開發利用之規模依法得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫者，惟仍需繳交山坡地開發利用回饋金，殆無疑義。是山坡地開發利用者祇要一提出山坡地「開挖整地」之「水土保持計畫」或以「簡易水土保持申報書」代替且經核定，即屬山坡地之「開發利用許可」，該次從事開發者，須就該次開發山坡地之行為，繳交山坡地開發利用之「回饋金」，與「前次開發者有無繳納回饋金」本無相干，堪以確定。第以回饋金繳交辦法所依據之「森林法」第48條之1迄今並未廢止，水土保持法施行細則第8條第1項規定雖已刪除，然已移至水土保持法第12條第1項，並非廢止，本件開發利用案於原告申辦開發許可時，係依水土保持法提送簡易水土保持申報書審查，其行為既已符合回饋金繳交辦法第3 條規定需擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為，且開發者即原告既合於回饋金繳交辦法第4 條：「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人。」規定所指之義務人，即屬開發山坡地，則被告予以核算回饋金數額，於法即無不合。故被告於本件簡易水土保持變更計畫核定後，就系爭變更設計所核准增加之開挖整地面積（326.9 平方公尺），一併核算變更後本回饋金應補繳數額計68,649元，另以96年5月9 日府建三字第09631334600 號函通知訴願人補繳，要無不妥。從而本件被告所為處分，揆諸首揭法條規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。末以兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論述；另本件依卷內資料，事證已臻明確，故不經言詞辯論為之，均併此陳明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭