臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)96年度訴字第01680號

• 裁判案由: 優惠存款
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 97 年 05 月 15 日
• 法官: 張瓊文、胡方新、蕭忠仁
• 法定代理人: 乙○○
• 原告: 甲○○
• 被告: 銓敘部

臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01680號
原　　　告　甲○○
被　　　告　銓敘部
代　表　人　乙○○（部長）
訴訟代理人　丙○○
丁○○
戊○○
上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年3月6日96公審決字第0086號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
原告原係臺北市稅捐稽徵處稅務員，經被告以91年4月8日部退三字第0912131671號函核定，自91年6月5日退休生效並支領月退休金。嗣被告以95年5 月5 日部退管三字第0952641748號函依增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3 點之1 核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為新臺幣（下同）1,199,934 元。原告不服，提起復審，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈復審決定及原處分均撤銷。
⒉被告應於95年6 月起追補給付原告每月優惠存款利息1,870 元。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：
㈠原告主張：
⒈被告據以95年5月5日部退管三字第0952641748號函重新核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額，由原金額為1,324,600元調整為1,199,934元，致每月利息減少1,870元，縮小原告之權益，調整前後比較（97.1.9）說明如下：
⑴95年6月以前優惠存款最高金額為1,324,600元按18％計算，每月金額為1,324,600 元×18％÷12個月＝每
月19,869元為應得利息。
⑵95年6月以後優惠存款最高金額為1,199,934元按18％計算，每月應得利息為為1,199,934 元×18％÷12個
月＝每月17,999元。
⑴與⑵項計算相差為1,870元。因此並自95年6月起追捕每月優惠存款利息差額1,870元。
⒉被告依據公保優存要點第3點之1規定養老給付得辦理優惠存款計算單所載（a ）項（即按最後退休（職）等級依95年度待遇標準計算之最後在職同等級人員現職待遇1 ×95％）計算原告每月退休所得之最高金額為70,963
元×95％得67,415元，顯有不公：
⑴被告將原告所屬之稅務人員專業加給，以其他一般行政人員之專業加給加權平均數標準表所列23,520元為標準加計，顯係錯誤不公。今如依原告稅務人員專業加給26,035元計算時，每月退休所得之最高金額應為69,804元，其計算式如下：
①70,963元－23,520元（錯誤）＋26,035元得73,478元。
②73,478元×95％＝69,804元。
⑵再按被告所訂公式即d項規定計算公保養老給付得辦
理優惠存款最高金額，計算該優惠存款最高金額應為1,359,200 元，尚較原告95年6 月以前1,324,600 元為高，足見原告主張以1,324,600 元計算優惠存款並非無由，故懇請鈞院撤銷被告95年5 月5 日部退管三字第0952641748號處分，恢復原告優惠存款金額為1,324,600 元，並自95年6 月起追補每月優惠存款利息差額1,870 元。
⒊被告稱優惠存款制實施迄今30餘年，而產生諸多問題及不合理現象，惟該問題已於84年7月1日起實施退撫新制，亦即84年7月1日以後任職之公務人員已無法適用18％優惠存款已屬落日條款，只待84年7月1日前任職公務人員，退休身故後而終止該優惠存款要點之適用，該要點自然予以廢止。政府負擔將來到某高峰後是遞減的；再者，被告稱兼具有新舊制年資支領退休金者之退休所得有超過現職同等級人員在職所得知不合理現象，惟有此情形之教育人員及公職人員卻極為少數，且新制中公職人員每月自提的退撫基金，亦照算入所得替代率中。如原告扣除新制退撫基金就優惠存款金額，應高於原告95年6月以前優惠存款最高金額為1,324,600元之額度，因此應恢復原告優惠存款金額為1,324,600元。並自95 年6月起追補每月優惠存款利息差額1,870元。
⒋被告之所得替代率以95年度待遇標準計算之，但如將來時代變遷，公務人員待遇調整時，該以95年度待遇標準計算之替代率，即應重新計算優惠存款額度，如被告屆時不予重新計算，將使原告無法請求補貼，可能損及原告之權利。
⒌原告為人民，被告對原告所為之行政處分應適用行政程序法第4 章之「法規命令」，而非適用於公務員身分之「行政規則」：
⑴依公務人員退休法第9條規定請領退休金之權利，自
退休之次月起，復其細則第2條第2項規定所稱公務人員以有給專任者為限。是以原告已無公務員身分。再者，被告增訂之公保優存要點第3點之1，於95年12月已遭立法院議決自95年2月16日予以廢止。
⑵該要點自63年發布實施迄今應為有法律效力之法規命令，如修訂應依行政程序法第158 條第1 項第2 款規定，不得剝奪或限制人民之權利。行政程序法在90年實施前有組織法之機關均可自行發佈法規命令而立即生效。該要點自實施迄今，尚未依行政程序法第174
條之1 規定，於該法實施後2 年內修訂送立法院立法之。被告諒自認該要點係有效之法規命令，繼續實施。應依該法第8 條規定行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。否則施行失效法規命令迄今，是自曝於違法失職之行為。該要點增訂第3 點之1 係屬法規命令，故遭立法院強制應送立法之，因違法被廢止，迄未准予立法。未經立法通過之法規命令，被告逕行違法實施，依憲法第24條規定，被告自不得再引用，應恢復原告原有之權益方為適法。
⑶優惠存款18％利率所生之利息既非補償金，更非福利金，而是48年修訂後公務人員退休法造成退休人員所領之退休金實質偏低之補救措施而形成之法規命令，且強制存入優惠存款是法規命令所規定：
48年修訂後公務人員退休法對退休金給付計算僅按最後在職之月俸額及實物代金為基礎，而實質收入如專業津貼並未計入。故實際領取之退休金額未達應領總額之70％。政府為補救措施之一，規定退休人員所領之公保保險金（該保險金非退休金之一部分，屬退休人員自繳保費到期領回之保險儲蓄金）存入銀行才能靠利息方式按月分期領回實質應給付而未給付之退休金，致使保險金成為不能動用之死錢。該要點依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定，存入1 年期或2 年期，是指利率之變動時，再存入之利率不得低於18％，屆期是否繼續存入是退休人員權利，他人自不得置喙。存入保險金之法規命令均屬於行政程序法在90年實施前所頒行，且該要點第5 點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」是為該要點依據所在。
⑷社會福利主管機關在行政程序法實施後，人民可依行政規則領取其主管社會福利之法律依據不復存在：
被告稱該要點為「行政規則」，為公務員福利政策。退休人員已非公務員，既為人民身分，而被告卻以行政規則來拘束，有違法之處。依行政程序法第3 條規定，考試院除有考選命題及評分之行為，不適用行政程序法外，其他之行政處分應依行政程序法規定為之；而依行政程序法第159 條規定，原告並非公務員而是人民身分，該要點現為原告行使權益之依據而被告稱之為「行政規則」，依法當然不能成立，應回歸其法規命令之本質。其增修時，自應受中央法規標準法第5 條第1 款及第2 款之約束。
⑸84年修訂後實施之公務人員退休法對退休人員依法保障之權益，被告豈可違法損及人民權益：
①退休給付，修法前為恩給制，而修法後改為儲蓄制，致以影響領取退休金之多寡。為保障同時適用新舊制待退休人員權益，公務人員退休法第16條之1
規定給予選擇年資有利當事人方式行之，此乃改革真諦之所在。
②被告違法增訂該要點第3點之1規定：支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過一最後在職同等級人員待遇計算之所得上限百分比，抵觸公務人員退休法第6 條退休金之給與及第6 條之1 公務人員退休時領有本人實物代金、眷屬實物代金及眷屬補助者，其實物代金及補助費，依規定加發，並無支領月退休金人員之每月退休所得，依行政程序法第158 條規定，應為無效。
③被告所稱改革合理化乙節，全國所有各類別及其各職等公務員、教師等之退休人員是否全部納入改革？又各類別及其各職等公務員、教師等之退休人員退休金計算各有依據不同，為何用同一計算標準？法律依據何在？改革之真諦，在於提升保障每一階層利益，尤其對弱勢者如何讓其提升生產力和提高生活水準是改革政策推動主題，而不是恣意違法犧牲降低某些階層生活水準，滿足較弱勢階層。
⒍大法官釋字第525 號解釋，略以信賴保護原則攸關憲法人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益有保護之必要者，不限經授益行政處分撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之相關依法定程序予以修正或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。其修改內容致人民客觀上具有利益受損害應採取合理之補救措施，或訂定過度期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。又行政程序法第151 條至157 條規定，法規命令制定程序，須符程序正義、民主參與及行政監督其原則自應遵循，且涉及人民權利保障之處理過程尤應審慎為之。被告95年2 月16日以行政命令增訂公保優存要點第3
點之1 ，強行實施「改革」，調降原告退休人員優惠存款利息所得，是主管機關帶頭破壞法律秩序之安定及政府誠信，是政府違反信賴保護原則侵害退休人員之退休金請求權，同時也不符大法官會議第443 號及第589 號解譯對人民權益保障之意旨。
⒎中央法規標準法第5 條規定：「左列事項應以法律定之：㈠憲法或法律有明文規定應以法律定之者。㈡關於人民之權利義務者。」而被告機關僅以一紙行政命令即限制減少了人民應享之權利。又同法第7 條：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」本件63年12月17日被告訂頒公保優存要點報經考試院第五屆第82次會議準予備查後，據以實施，其是否即送立法院，原告無法查證。然其具備法律之性質應無庸置疑，因實施後年年皆編列預算送立法院審議，也經立法院諸公審議通過並執行之。依預算法第1 條第2 項：「預算以提供政府於一定期間完成作業所需經費為目的。」是以限制減少人民之權益，應以法律來規定之，而非以行政命令來執行。又被告稱其為退休公務人員之福利措施，惟依預算法第97條：「預算科目名稱應顯示其事項之性質」，被告對該項歲出預算，其用途科目豈為退休人員的福利金。
⒏84年7 月軍公教實施退撫制度改革後，因為所得增加所以併同處理了18% 優惠存款利率，採取斷源措施，當時就已經開始規定所有的新制年資以後不能辦理優惠存款，而已經修正相關法規去處理。在此之前已任公職人員以計算舊制年資，以不溯既往之原則仍可適用18% 之優惠存款利息。現被告逕以行政命令強制施行，破壞法律程序的安定、違反政府的誠信原則。軍公教人員和政府的關係屬於勞雇關係，如果要片面修改勞雇關係只能往後生效，不能追溯既往。
⒐63年12月17日訂頒公保優存要點，並報經考試院第五屆第82次會議准予備查後，據以實施。而被告於95年1 月1 7 日新增訂該要點第3 點之1 ，有關減少公保養老給付得辦理優惠金額之規定，依考選周刊第1051期第一版報導；考試院第10屆第166 次會議討論吳召集人容明提；審查銓敘部函陳關於部所提「公務人員退休所得合理化改革方案之重點及執行說明」重要業務報告，考試部分委員之提示意見研提處理意見並修正方案之部分執行內涵，報請核備一案，報告會中決議：本件有關聯席審查會審查結果有關事項（包括施行日期）由銓敘部併同考試院94年11月10日（第158 次會）決議之方案中，參酌軍教方案處理內涵，合理斟酌配套，依權責自行負責處理。63年考試院是淮以備查後實施，94年增訂第3 點之1 ，考試院是依權責自行負責處理，兩者的差異性在那裡，考試院不敢負責抑或認為其不可行。可見被告增訂條文的改革是不合法、不正當也不公平的。
⒑優惠存款不是一般存款，而是配合退休金政策的配套設計。原告於民國91年申請退休，被告以91年4月8日部退三字第0912131671號函核定退休，該函說明三、備註（二）「稅務員甲○○核定給予之新制施行前公保養老給付，依規定得辦理優惠存款，由於必須憑原開掣之支票臺灣銀行方予受理，因此請轉知其勿逕先兌領。」被告在退休核淮函內明示，可以證明其為退休金之配套措施。而舊制的退休金基數包括本俸和其他各種加給，各種加給是授權考試院和行政院訂定，因為政府不訂各種加給標準，只採以本俸為基數，而因以本俸作基數所領的退休金少，退休人員生活困難，只好以利息來替代其他各種加給，其顯非被告所稱的福利措施，應為退休制度配套措施，其改變給付計算方式影響人民權益時應以法律定之。
⒒被告基於遵重立法院所作決議，將據以執行改革方案公保優存要點增訂第3點之1函送立法院查照，應是基於中央法規標準法第7 條規定之考量。依立法院議事暨公報管理系統立法院公報第95卷第59期頁次第39頁記載：立法院以公保優存要點第3 點之1 違反中央法規標準法第5 條第1 款、第2 款之現定，依立法院職權行使法第62條規定，提報院會議決：立法院95年12月12日第六屆第4 期第11次會議討論事項第三案決議，通知銓敘部溯自95 年2日16日予以廢止。被告雖不願接受此事實，然已另擬議改革方案重新計算，顯示原增訂第3 點之1 並未符合推動公務人員退休所得合理化改革方案的本意，退休前高階職位者不減，而低階者減幅最大，不符比例原則亦不符公平原則。而最主要的是違反涉及人民權益的法定原則。雖被告向立法院提起覆議，一直無法列入議題討論，在增訂第3 點之1 已無可能實施之情況下，復審仍以駁回，讓大量的訴訟案件湧入行政法院，對行政資源糟踏浪費外，只彰顯其推諉責任外實無可取之處云云。
⒓提出退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3
點之1 規定養老給付得辦理優惠存款計算單及95年度公務人員待遇簡明表等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈按公保優存要點第3點之1規定，公保優存要點第3點之1修正施行日（95年2 月16日）之前已退休之公務人員，亦應一體適用，並按95年待遇標準計算，使其每月退休所得不超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比。復按同要點第3 點之1 第6 項第2 款規定，公保優存要點所稱「最後在職同等級人員現職待遇」係指本（年功）俸（薪）額、技術或專業加給加權平均數、主管職務加給、年終工作獎金十二分之一等俸給項目合計之金額。從而，被告依上開規定，以95年5
月5 日部退管三字第0952641748號函核定原告於優惠存款期滿後，公保養老給付得辦理續款之最高金額為119
萬9934 元 ，於法並無違誤。
⒉關於原告認為公保優存要點之修正違反信賴保護原則一節，茲說明如下：
⑴查法理上信賴保護原則之信賴基礎必須架構於國家（行政機關）依據法律或法律授權之法規命令所為之行政作為之上。惟以優惠存款制度，依最高行政法院93年判字第78號判決意旨，已肯認係屬政策性福利措施；蓋因該制度僅以公保優存要點及立法機關通過之預算作為其執行依據。是主管機關基於職權，審酌國家財政、社會環境、經濟情形之變遷，以及公務人員之待遇情形，自得適時修正要點規定，以落實優惠存款之建制意旨；換言之，公保優存要點乃屬過渡性、暫時性之福利措施，具有不確定性，爰其乃以行政規則作為執行依據；從而審酌客觀情境變遷，適時修正上開要點，執行退休所得合理化改革，尚不足以構成公務人員產生信賴之基礎。
⑵按司法院釋字第525 號解釋意旨揭櫫：除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題。而優惠存款制度既屬政策性福利措施；其因國內政經環境業丕變，公務人員經濟已非昔日之難以餬口，以及退休所得已較同等級公務人員每月薪資所得為高之情境下，被告在考量情事變遷之餘，主動檢討現行公務人員退休所得合理性，進而推動本次退休所得合理化改革，誠符合上開司法院釋字第525 號之解釋意旨，並無原告所稱違反信賴保護原則。
⑶按司法院釋字第574 號解釋意旨，法律原則上不得溯及生效日之前發生效力，即原則上不許法律真正溯及既往。而觀諸公保優存要點第5 點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」又退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種，……。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。而公保優存要點第3 點之1 有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年2 月16日修正施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定；換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用（僅往後生效一體適用），故無法規範效力真正溯及既往不應容許之問題。另，公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，於契約期限屆滿時，必須提出辦理優惠存款續存之申請。原告對尚未續存之優惠存款利息，僅屬其主觀期望，尚無得主張信賴保護原則之適用。
⑷綜合以上意旨，被告因隨「現今社經及政治環境之發展」、「公務人員之待遇較早期已大幅改善」、「退休所得亦大幅提昇致優惠存款之基礎已變更」，以及「國內金融市場利率逐年下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，已影響其他社會福利政策之推動，甚至影響現職公務人員工作士氣，並造成公務人力資源無法有效管理運用，顯與公益要求未合」等考量而推動本次改革，不僅兼顧國家財政負擔能力，對已退休人員之期待利益，亦能於不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變之情形下，檢討修正公保養老給付得辦理優惠存款之額度，藉以實現所欲追求之公益，難謂有違信賴保護原則。
⒊關於原告認為依公保優存要點第3條之1之修正有違誠信原則一節，茲說明如下：
⑴按司法院釋字第485號解釋意旨，鑑於國家資源有限
，社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配；給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。司法院釋字第542號解釋亦重申，社會政策之
立法，在目的上須具資源有效利用、妥善分配之正當性，在手段上須有助於目的之達成且屬客觀上所必要，亦即須考量手段與目的達成間之有效性及合比例性。
⑵由於優惠存款制度實施迄今30餘年以來，一則因國家經濟發展、社會環境多所丕變，各項人事制度亦有大幅度之變革，致公務人員之退休所得已隨待遇之調薪而大幅提昇，因而使目前部分具有退撫新、舊制年資之公務人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象，形成過度照顧之情形；二則因國內金融市場利率逐年下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息相對提昇，以及公務人員待遇逐年調高及退休人數增加等因素，導致政府每年負擔之優惠存款差額利息更顯沉重，所負擔之總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，甚至有排擠其他給付行政措施預算（如各項社會福利支出）之可能性，致若不及時進行制度改革，將可能產生當代人經濟上之利益建築於後代人之預支與侵占基礎上，造成代際間權益關係失衡，有違反社會正義等問題。換言之，公務人員公保養老給付優惠存款如仍依原公保優存要點規定繼續實施，除與訂定當初之目的不符外，亦造成政府財政之嚴重負擔，對於國家資源之分配與運用亦有重大影響。⑶被告依前述司法院釋字第485號解釋之意旨，就國家
之經濟及財政狀況，以及資源有效利用原則，並注意公務人員與一般國民間之平等關係，進行改革方案之研議，並配合修正公保優存要點規定，僅對於退休所得超過其最後在職待遇一定比例之人員，始限制其優存額度；至於未超過該比例者，則仍得依原儲存額度辦理優惠存款。上開處理方式，除可達到照護退休人員之基本生活需求，符合公保優存要點訂定之目的外，並可同時減輕國家財政負擔、促使社會福利資源有效運用，且有效降低退休公務人員與一般人民退休所得間之差距。
⑷綜上，國家對公務人員雖有給與俸給及退休金等保障其生活之義務，然依前述司法院釋字第485號解釋關
於「國家資源有限，應依資源有效利用之原則，不應有過度照顧」之意旨，政府對於公務人員之生活照護自應有適度之限制，尚不得有逾越現職同等級人員在職所得，以及與一般國民生活照護顯失衡平之情形。是公保優存要點修正既符合前述司法院解釋之意旨，自屬正當、合理，且與誠信原則無違。
⒋關於原告認公保優存要點之修正，侵害其財產權一節，說明如下：
⑴所謂權利係泛指個人在國家法律秩序中之法的地位，包括憲法上或法律上所保護之利益。其利益通常不包括法律以外之政治上、宗教上、文化上、經濟上或感情上之利益，合先敘明。
⑵由於優惠存款制度係政府早期為照護、維持退休人員之基本生活而於公務人員待遇未能普遍提高或年金制度未建立前，所建立之過渡性措施；另因優惠存款並無法律上依據，其所需經費亦純係由政府以預算編列方式支應，其性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，須視政府財政負擔狀況，始得據以辦理。故公保養老給付優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，更非屬憲法層次之財產權，僅係政府在給付公務人員退休法所定之法定退休金外，額外加給之政策性福利措施，自得依國家財政及公務人員待遇調整情形適時調整，並無剝奪原告財產權之情事。
⒌原告指稱公保優存要點第3點之1之修正違反法律不溯既往原則一節，茲說明如下：
⑴基於退休公務人員公保養老給付優惠存款具持續性、週期性質，每1年或2年即須由退休人員辦理續存作業，爰規定退休人員自95年2 月16日以後辦理優惠存款續約時，始受改革方案之限制，並非追溯至退休人員過去已辦理優存之契約產生限制，進而追繳是類人員之前已領之所有優惠存款利息，是僅得稱係影響性法規，應無溯及既往之疑義。
⑵復按平等原則係指國家權力對於相同之事件應為相同之處理；不同之事件則應為不同之處理，故除有正當合理之事由外，否則不得為差別待遇。此外，司法院大法官對平等原則亦有作進一步之闡述；其中釋字第211號解釋謂：「憲法第7條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置。」是以，從反面推論可知，平等原則對於不具差異性質之案件或無其他特殊立法目的者，自應給與相同之處置－此觀之司法院釋字第455 號解釋（對於同服兵役之義務役軍人與志願役軍人，二者於服役期間應負之忠誠義務與所服勤務既無差別，則軍人依法所應享有服役年資計算之權益，不宜因其役別為義務役或志願役而有所不同）自屬甚明。⑶綜上，基於相同事物，應為相同處理之平等原則，在公保優存要點增訂第3 點之1 發布施行（95年2 月16日）以後退休之人員，向臺灣銀行辦理養老給付優惠存款時，即須適用修正後之優存要點規定；至於已退休人員日後欲辦理養老給付優惠存款續存作業時，以二者既屬相同事物，自應一體適用修正後之公保優存要點規定，當屬無疑。故已退休人員亦應適用修正後之公保優存要點規定，僅係依平等原則所為之一體適用，並非溯及既往。
⒍原告指稱公保優存要點第3點之1之修正未以法律定之，有違中央法規標準法第5條第1項第2款及第6條之規定，玆說明如下：
⑴優惠存款制度為政策性福利措施、給付行政措施，得由被告依職權辦理：
①考試院及被告依憲法增修條文第6條第1項、考試院組織法第6條及銓敘部組織法第1條規定，掌理公務人員之銓敘、保險、退休、撫卹，以及任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項，因此考試院本得於固有權限範圍內，由院長、副院長、考試委員及相關部會首長組成之考試院會議作成決議，行使其權限。本部亦得於法定職掌事項範圍內，依考試院院會決議，就相關職掌事項進行制度之建立與改革，以健全我國人事制度。
②依司法院釋字第443及614號解釋理由指出：關於層級化法律保留之意旨，給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律規範密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，如法律尚未及規定，允許以法規命令或行政規則訂定即可。因此政府有鑑於早期公務人員因待遇所得微薄，連帶影響退休所得偏低，為照顧其退休生活，爰基於文武衡平及考量當時之退休人數少、得儲存之養老給付金額低，政府需支付補貼之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重不高等因素之考量下，由被告於63年12月17日訂頒具有行政規則性質之公保優存要點，並報經考試院第5屆第82次會議
准予備查後，據以實施。故被告（主管機關）適時修正公保優存要點，推動合理退休所得之改革，依上開司法院第443及614號解釋意旨，並無違反依法行政原則。
③按公保優存要點第1 條規定，公保養老給付得辦理優惠存款之法源依據係上開公保優存要點。倘如原告指稱改革方案（公保優存要點3 之1 ）未以法律定之，違反中央法規標準法第1 項第2 款及第6 條而失其適法性，則依公保優存要點所施行之優存制度將失其附麗（自始即不應存在有公保養老給付優惠存款制度）。
⑵公保養老給付優惠存款制度之實施係被告依職權，於63年12月17日訂頒公保優存要點後據以實施，於今改革方案之推行，亦當配合修正後公保優存要點之相關規定辦理，無所謂違反依法行政原則之疑義。綜上，優惠存款制度既為政策性福利措施，被告自得基於主管機關之地位，依權責審酌其實施情形，配合國家資源有效利用，為必要之檢討修正。換言之，改革方案之推行，與公保優存要點規定之修正，均係於法有據，並無違反中央法規標準法第1項第2款及第6條之情
事。
⒎至於原告指稱公保優存要點第3點之1之修正違反中央法規標準法經立法機關廢止一節，說明如下：
⑴依中央法規標準法第3條規定：「各機關發布之命令
，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」又法務部89年10月5 日法89律字第000402號函規定略以，中央法規標準法第3 條所列7 個法規命令之名稱，基於法秩序安定及人民預測可能之考量，上開規定似宜解釋為列舉規定，非例示規定。準此，依中央法規標準法第3 條、第7 條、立法院職權行使法第60條第1 項規定及上開法務部函釋，須送立法院查照者，係指以中央法規標準法第3 條所定7
種名稱定名之授權命令或職權命令。
⑵依公保優存要點第1 點規定，該要點並非由法律授權訂定。又以其名稱係使用「要點」而非中央法規標準法第3 條所定7 種名稱之一。加以要點所規範之內容，依最高行政法院93年度判字第78號判決意旨，優惠存款制度係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，故其為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。準此，優惠存款制度既為政策性福利、補助措施，被告為規範公務人員辦理公保養老給付優惠存款事項，所訂頒之業務處理之一般抽象性規定，其性質應屬行政程序法第159 條第2 項第1 款，關於機關業務處理方式所為之一般性「行政規則」，與同條項第2
款，關於統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒之解釋性、裁量性基準，二者於性質上有所不同。⑶由於公保優存要點並非為法規命令、職權命令，自無須函送立法院審查。惟考試院及被告基於尊重立法院審議考試院及被告95年度預算案時所作成之公保優存要點須送立法院審查之決議，業於95年2 月16日以部退一字第0952589058號函，將公保優存要點函送立法院查照。
⑷依憲法第62條及立法院職權行使法規定，立法院各項職權之行使係以決議方式為之。是以立法院係採合議制，其職權之行使應以立法院之名義行之。至於立法院所設立之各委員會因僅具單位性質，故其所為之決議於未經院會通過前尚未發生拘束力。且依立法院職權行使法第62條規定，行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。因此，上開公保優存要點增訂第3
點之1 雖經法制、預算及決算委員會聯席會決議應予廢止，惟該決議經於95年4 月11日提報立法院院會表決時，經主席裁示交付黨團協商，故公保優存要點第3 點之1 仍為現行有效存在之規定，被告自得繼續依該規定辦理退休公務人員之公保養老給付金額優惠存款事宜。
⒏原告主張其稅務人員專業加給，以一般行政人員之專業加給加權平均標準表所列23,520元計列，顯係錯誤不公一節，說明如下：
公保優存要點第3點之1，有關現職待遇之專業加給，採各專業加給表加權平均數計算之理由如次：
⑴較為公平合理：由於目前公務人員專業加給共計有25種，數額高低不同，差距甚大，如以在職時所領專業加給數額高低，計算退休所得上限，對於適用較低專業加給之人員，或於退休前調任支領較低專業加給職務之人員，較欠缺合理性。因此，以加權平均方式計算，同一職等人員均適用同一加權平均數，較為公平合理，且較能反映實質整體所得。
⑵現職待遇之專業加給，係以25種專業加給表適用總人數加權平均計算；由於25種專業加給表數額高低不同（玆以薦任第九職等人員為例，依專業加給表（1 ）支薪之金額為2 萬5010元；依專業加給表（29）支薪之金額則高達7 萬4140元，二者相差4 萬9130元），以加權平均數計算後，各表適用人員均依其退休職等適用同一加權平均數（亦即退休等級為薦任第九職等人員之專業加給均為2 萬7130元），因此，可避免現職專業加給高者退休所得扣較少，現職專業加給低者退休所得扣較多之不合理現象。
⑶綜上，專業加給採各表加權平均數計算，係為考量整體實質公平原則而設計，且優惠存款制度既屬政策性福利措施，被告自得本於權責，審酌整體衡平、政府財政狀況等因素後，在政策上作妥適之抉擇，俾適度限縮其適用對象、範圍及其額度，以符比例原則，並無不當侵害退休人員權益之情形。
⑷本件原告退休案前經被告核定，自91年6月5日退休生效並支領月退休金。嗣因被告推動公務人員退休合理所得改革方案，增訂公保優存要點第3點之1，被告爰據以重新核算原告於優存期滿後之公保養老給付得辦理續存最高金額為1,199,934 元，並無違誤。原告主張應以其稅務人員專業加給26035 元，計算其現職待遇為73478 元，核與公保優存要點第3 點之1 規定不符，並有違本部改革方案之政策意旨，洵屬原告個人見解，尚不足採。
⒐稅務人員因公保養老給付辦理優存事件提起行政訴訟判決案件，迄今（97年4 月17日止）有張榮輝案（96年訴字第1697號）、王登基案（96年訴字第1555號）、周簡敏案（96年訴字第1667號）、柯錫聰案（96年訴字第
1584號）、許素貞案（96年訴字第1539號）、潘富美案（96年訴字第1688號）、曾世忠案（96年訴字第1530號）謝榮華案（96訴字第02338 號）趙鳳蘭案（96訴字第01722 號）上官百成（96訴字第1605號）王榮裕案（96訴字第01646 號）張夢莉案（96訴字第01689 號）謝國燿案（96訴字第01770 號）范揚文案（96訴字第01696
號）…等均為訴訟駁回之判決，尚無撤銷原處分之判決。以上判決結果，請參考。
⒑有關推動本次改革方案而增訂公保優存要點第3點之1之立法理由一節，說明如下：
由於優惠存款制度實施迄今業有30餘年，因產生諸多問題及不合理現象，被告爰積極推動改革方案，並增訂公保優存要點第3點之1；因現階段退休之公務人員多係兼具退撫新制施行前、後年資之人員，由於新制施行前、後年資退休給與之計算標準不同（新制施行前年資之月退休金基數內涵為本俸及本人實物代金之和，其給與標準為前15年每任職1 年給與5%之月退休金，自第16年起每任職1 年給與1%之月退休金；至於新制施行後，月退休金基數內涵為本俸之2 倍，每任職1 年給與2%之月退休金，相當於新制施行前基數內涵之4 ﹪，加以新制施行前年資之一次退休金及公保養老給付仍得辦理18﹪優惠存款，以致部分兼具有新、舊制年資支領月退休金者之退休所得，有超過現職同等級人員在職所得之不合理之現象。是以，為維持退休人員與現職人員權益之衡平，且避免影響現職人員之工作士氣，確有檢討改革之必要。
⒒本次改革方案中退休所得替代率訂定是否合理，以及世界主要先進國家之退休所得替代率及其算法，說明如下：
觀諸世界主要先進國家如美、英、德、法等國，其公務人員退休所得替代率約介於60﹪至75﹪之間，其中以美國最高約80﹪左右，俾與現職人員待遇保持合理差距；茲說明如下：
⑴美國：以「基本薪資」80﹪為上限；「基本薪資」內涵為固定薪資及依不同職務性質給與之附加給與（相當於我國公務人員之專業加給）
⑵英國：傳統型計劃以「基礎薪額」56.25 ﹪為上限；「基礎薪額」內涵為薪俸及各種津貼（包含職務加給、主管加給及加班費等）。
⑶德國：以「基礎薪資」75﹪為上限；「基礎薪資」內涵為基本薪俸、地域加給及其他加給。
⑷法國：以「基礎薪給」75﹪至80﹪為上限（年資採計37.5年者為75﹪；年資採計40年者為80﹪）；至於「基礎薪資」內涵，不包含加給或任何津貼。
就上開資料顯示，我國公務人員之退休所得替代率確有高於世界各主要先進國家之情形，實有檢討改革之必要。至於我國訂定退休所得上限之計算式中「現職待遇（分母）」與各國之所謂「基本薪資」或「基礎薪資」，則係政策考量問題，有其政策形成之自由空間。
⒓政府財政負擔之具體事實
近年來由於國內金融市場低利率之趨勢，導致政府負擔之優惠存款差額利率相對提升，再加上通貨膨脹、待遇逐年調整及退休人數增加，政府每年負擔軍公教人員優惠存款差額利息金額，已由84年度之188 億餘元，迄至94年12月底已高達597 億餘元。另辦理優惠存款之總人數則由84年度之27萬餘人，迄至94年12月底已逾38萬餘人，且預估上開人數與金額未來將隨退休人數之逐年累增而大幅增加。又據臺灣銀行股份有限公司提供之資料，截至96年10月底止，各級政府機關積欠台銀之優惠存款差額利息金額已高達568 億餘元。顯見優惠存款差額利息業已成為各級政府沈重之財政負擔。因此，為因應退撫新、舊制過渡期間部分人員退休所得偏高之現象，以及減緩政府財政負擔大幅成長之趨勢，被告爰積極研議規劃公務人員退休所得合理化改革方案。
⒔公保優存要點之修正，係經被告審酌客觀情境變遷，適時修正，執行退休所得合理化改革，尚不足以構成公務人員產生信賴之基礎，並符合司法院釋字第525 號解釋意旨所揭「除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題」；又以公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，於契約期限屆滿時，必須提出辦理優惠存款續存之申請，是原告尚無得主張信賴保護原則之適用。
⒕原告指稱新制月退休金中，應有部分為退休人員退休前撥繳百分之35領回金額，不應列入改革方案退休後每月退休所得之計算內涵一節，玆說明如下：
按84年7 月1 日施行之公務人員退休法第8 條、公保優存要點第1 點、第2 點及第3 點之1 規定，政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金，僅係用以支付公務人員退撫新制實施後年資之退離給與；而改革方案僅對於退休所得超過其最後在職待遇一定比例之人員，始限制其公保養老給付之優惠存款額度，且公保養老給付僅限於退撫新制施行前之公務人員保險年資計給之養老給付，始得辦理優惠存款。原告所稱自行提撥35% 之共同撥繳費用，與改革方案之意旨與計算內涵，二者實屬無涉等語。
理 由
一、按「（第1 項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；…（第2 項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。（第3 項）依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第二點、第三點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。…（第6 項）第一項所稱每月退休所得、最後在職同等級人員現職待遇…其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2.公保養老給付每月優惠存款利息。3.按退休生效時本（年功）俸（薪）額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金十二分之一之金額。（二）最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。2.申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：（1 ）自最後在職之月起，往前推算三十六個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。但第一項第二款人員於該期間同時具有第一項第一款、第二款年資者，應按各退休所得上限百分比及年資比例計算合計之；該合計數不再按退休所得上限百分比折算。（2 ）曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計三十六個月以上，其退休職等為委任第五職等者，加計定額二千元主管職務加給，每增加一職等增給五百元，最高增至簡任第十四職等定額為六千五百元。但支領主管職務加給合計滿十日以上未滿三十六個月者，按上開定額之半數加計。3.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金十二分之一之金額。…（第7 項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第二款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第二款第一目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。…（第8 項）前項人員每月退休所得超過依第一項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比…。」，公保優存要點第3 點之1 定有明文。
二、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該函文、原處分及復審決定書等件影本附原處分卷及復審機關卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就本件爭點敘明判決之理由。
三、被告依據公保優存要點第3點之1而為處分，並無不合：
㈠按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2 日會銜訂定發布退休公務人員退休金優惠存款辦法（現已修正為退休公務人員一次退休金優惠存款辦法）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點。上開優惠存款要點所訂之早期優惠存款利率係以兩年期銀行定存利率的1.5 倍作為計算優惠利息的浮動標準，以維護早期退休公務人員的經濟安全，但由於後來銀行利率不斷的攀升，甚至一度高達12% ，若再以1.5 倍計算，已經是18% 。政府為避免銀行利率不斷上揚造成國庫的沈重負擔，遂將1.5 倍浮動利率調整為固定18% 。又司法院釋字第443 號解釋理由謂：「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」。是依層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。而優惠存款制度自前述之形成及沿革以觀，實乃一項政策性之補助措施，主管機關於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。被告早期為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，其受法律規範之密度應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。又經十餘年後，被告考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反憲法第23條及法律保留原則。準此，原告主張公保優存要點第3 點之1 之修正未以法律定之，有違中央法規標準法第5 條第1 項第2款 及第6 條之規定云云，核不足採。被告依據公保優存要點第3 點之1 而為處分，並無不合。
㈡又原告主張其為人民，被告對原告所為之行政處分應適用行政程序法第4 章之「法規命令」，而非適用於公務員身分之「行政規則」；公保優存要點第3 點之1 之修正違反中央法規標準法規定云云。按依中央法規標準法第3 條、第7 條、立法院職權行使法第60條第1 項規定，須送立法院查照者，係指以中央法規標準法第3 條所定7 種名稱定名之授權命令或職權命令；而公保優存要點第1 點規定，該要點並非由法律授權訂定。次按考試院及被告依憲法增修條文第6 條第1 項、考試院組織法第6 條及銓敘部組織法第1 條規定，掌理公務人員之銓敘、保險、退休、撫卹，以及任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項，考試院於其固有權限範圍內，由考試院會議議決以行使其權限。而優惠存款者實為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益；另由優惠存款制度之建制緣起可知，優惠存款制度係政府早期為照護、維持退休人員之基本生活而於公務人員待遇未能普遍提高或年金制度未建立前，所建立之過渡性措施，並無法律上依據，所需經費亦純係由政府以預算編列方式支應；其性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，須視政府財政負擔狀況，始得據以辦理。是退休公務人員得辦理優惠存款僅係政府推行政策性福利措施所生之結果。從而，被告於63年12月17日訂頒具有行政規則性質之公保優存要點，報經考試院第5 屆第82次會議准予備查後，據以實施，嗣為因應國家財經環境變遷及公務人員與退休人員現行待遇（退休給與），由被告適時修正公保優存要點，推動合理退休所得之改革，並無不合。原告上開主張，並非可採。
㈢原告復主張公保優存要點第3 點之1 業經之法院決議廢止云云。按優惠存款制度係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，故其為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益（最高行政法院93年度判字第78號判決意旨參照）。準此，優惠存款制度既為政策性福利、補助措施，被告為規範公務人員辦理公保養老給付優惠存款事項，訂頒之業務處理之一般抽象性規定，其性質核屬行政程序法第159 條第2 項第1 款，關於機關業務處理方式所為之一般性行政規則，與同條項第2 款規定之關於統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒之解釋性、裁量性基準，並不相同。從而，公保優存要點既非法規命令、職權命令，尚無須函送立法院審查（中央法規標準法第3 條、第7 條、立法院職權行使法第60條第1 項規定參照）。又立法院各項職權之行使採合議制以決議方式為之（憲法第63條、立法院職權行使法第60條至第62條規定參照），對外則應以立法院名義行之；至於立法院所設立之各委員會因僅具單位性質，故其所為之決議於未經院會通過前自不生拘束力。按本件考試院及被告基於尊重立法院審議考試院及被告95年度預算案時所作成之公保優存要點須送立法院審查之決議，雖於95年2 月16日以部退一字第09525890 58 號函，將公保優存要點函送立法院查照，經法制、預算及決算委員會聯席會決議應予廢止，惟該決議經於95年4 月11 日 提報立法院院會表決時，經主席裁示交付黨團協商，未經院會議決廢止（被告95年2 月16日部退一字第0952 589058 號函、95年1 月12日立法院95年度中央政府總預算審查總報告決議、95年4 月11日立法院第6 屆第3 會期第8 次會議決議、95年12月12日立法院第6 屆第4 會期第11次會議決議、96年1 月16日立法院第6 屆第4 會期第16次會議決議、96年6 月8 日立法院第6 屆第5 會期第16次會議決議參照），亦未依立法院職權行使法第62條通知原訂頒之機關（被告）更正或廢止之，是被告所稱公保優存要點第3 點之1 仍為現行有效存在之規定，被告仍得繼續依該規定辦理退休公務人員之公保養老給付金額優惠存款事宜等語，洵屬有據。原告上開主張，核屬誤會，不足為採。
㈣又國家對公務人員雖有給與俸給及退休金等保障其生活之義務，然鑑於國家資源有限，社會政策之採行，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配；給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧（司法院釋字第485 號解釋意旨參照）。被告為因應國家之經濟及財政狀況，於資源有效利用原則下，衡量公務人員與一般國民間之平等關係，進行退休所得改革方案之研議，並配合修正公保優存要點規定，僅對於退休所得超過其最後在職待遇一定比例之人員，始限制其優存額度；至於未超過該比例者，則仍得依原儲存額度辦理優惠存款。上開處理方式，除可達到照護退休人員之基本生活需求，符合公保優存要點訂定之目的外，並可同時減輕國家財政負擔、促使社會福利資源有效運用，且有效降低退休公務人員與一般人民退休所得間之差距，以維政府對於公務人員之生活照護與政府對於一般國民生活照護、現職同等級人員在職所得之衡平。是以公保優存要點之修正既符合前述司法院解釋之意旨，應屬正當合理，亦無違反誠信原則。
㈤又按「本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。」；「本法第8 條所稱實領本俸及其他現金給與應依俸給法之規定，但得依現行實際待遇，包括統一薪俸、生活補助費、職務加給三項併計…。」，48年11月2 日修正公布之公務人員退休法第8 條第1 項、同法施行細則第18條各定有明文。嗣政府於60年度調整待遇時，將上述三項待遇項目簡化合併為「俸額」一項，惟當年公務人員退休法並未配合修正。迄至68年公務人員退休法修正時，於該法第8 條中仍然規定「本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。」並於該條第2 項增列規定由考試院會同行政院訂定其他現金給與之退休金應發數額（惟因政府財政困難仍未訂定，而司法院釋字第246 號解釋意旨亦揭示未訂定尚未逾越立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸），嗣因立法院81年12月29日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項規定，並另作成附帶決議認為公教人員退休金「其他現金給與」應發給數額迄未訂定，早期退休之公務人員應由政府給予合理補償。因此，被告與行政院人事行政局爰乃研議訂定公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法，並經考試院與行政院於84年10月10日訂定發布。故有關公務人員退休法中其他現金給與部分，已明定於公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法辦理發給事宜；而公保優存要點係屬政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，與公務人員退休法中其他現金給與部分本有不同。又公務人員退休時關於其他現金給與依公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法第5 條規定屬一次給與之性質，而本件系爭退休所得改革方案即公保優存要點第3 點之1 規定「所得上限百分比」之概念，係將支（兼）領月退休金人員之每月退休所得，與最後在職同等級人員之現職待遇作比較；而屬一次退休給與性質之其他現金給與並非支（兼）領月退休金人員「每月」退休所得內涵，是本次退休所得改革方案，每月退休所得之項目並不包含其他金給與。準此，被告就公保優存要點第3 點之1 修正施行日（95年2 月16日）之前已退休之公務人員，按95年待遇標準計算，使其每月退休所得不超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；復依同要點第3 點之1 第6 項第2 款規定，公保優存要點所稱「最後在職同等級人員現職待遇」係指本（年功）俸（薪）額、技術或專業加給加權平均數、主管職務加給、年終工作獎金十二分之一等俸給項目合計之金額，據以核定通知原告於優惠存款期滿後，公保養老給付得辦理續款之最高金額，並無不合。原告主張被告依前開規定計算原告得辦理續款之最高金額，顯有不公云云，核不足採。
㈥又依司法院釋字第574 號解釋意旨，法令原則上不得溯及生效日之前發生效力，即原則上不許法令真正溯及既往。按公保優存要點第5 點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」；退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種，…」；是以公保養老給付金額之優惠存款，係訂有期限之存款。經查，95年1 月17日新修訂公保優存要點第3 點之1 有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年2 月16日生效施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定。換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用。故原告主張被告修訂公保優存要點第3 點之1 有違法令不溯及既往原則云云，應屬誤會，核不足採。
㈦再者，「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126 條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」，司法院釋字第525 號著有解釋，故行政法規之廢止或變更亦應兼顧規範對象信賴利益之保護；其信賴保護則須符合：１、信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；２、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸表現在外之實施行為；３、信賴在客觀上值得保護等要件。經查，系爭公保養老給付優惠存款制度，依司法院釋字280 、485 號：「…優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」、「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況…亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」等解釋意旨可知，社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），係以「（維持）基本生活相當（所需）為限」，在保障一定生活條件之前提下，非不可取消或減少優惠存款金額；況任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保給付優存要點前於85年12月23日即曾修正。本件原告每1 年或2 年即須與受理存款機關臺灣銀行間另為優存契約之簽訂，是以尚難認原告有何基於法效性決策宣示所形成之信賴，且實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之信賴表現行為，原告所請應係純屬其願望、期待，核與信賴保護之要件不符。故原告主張系爭公保優存要點修正違反信賴保護原則云云，亦非可取。
四、被告核算通知原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額，並無違誤：
㈠被告依公保優存要點第3 點之1 而為處分，既無不合；則本件原告係於91年6 月5 日自臺北市稅捐稽徵處退休且支領月退休金之公務人員，並於同日依當時公保優存要點規定，以其按退撫新制施行前年資核給之公保養老給付金額1,324,600 元存入臺灣銀行股份有限公司南門分公司，至95年6 月5 日期滿；原告經被告核定退休年資為35年，經被告依公保優存要點第3 點之1 第1 項第1 款、第6 項第1 款第1 目及第2 款第3 目、第7 項及第8 項規定，核計其退休所得上限為95％，其每月退休所得之最高金額為67,415元，扣除月退休金44,913元及1/12之年終慰問金4,503 元，其每月得領取之優惠存款利息為17,999元，再以優惠利率年息18％計算，據以核算通知原告得辦理優惠存款最高金額為1,199,934 元，揆諸上開規定及說明，並無違誤。
㈡原告復主張新制月退休金中，應有部分為退休人員退休前撥繳百分之35領回金額，不應列入改革方案退休後每月退休所得之計算云云。經查，84年7 月1 日施行之公務人員退休法第8 條、公保優存要點第1 點、第2 點及第3 點之1 規定，政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金，僅係用以支付公務人員退撫新制實施後年資之退離給與；而本件系爭改革方案僅對於退休所得超過其最後在職待遇一定比例之人員，始限制其公保養老給付之優惠存款額度，且公保養老給付僅限於退撫新制施行前之公務人員保險年資計給之養老給付，始得辦理優惠存款，原告所稱自行提撥35% 之共同撥繳費用，與前開改革方案之意旨與計算內涵，並無關涉。其此部分主張，亦非可採。
五、從而，本件被告依公保優存要點第3 點之1 核算通知原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為1,199,934 元，於法並無違誤。復審決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求判命被告自95年6 月起追補給付每月優惠存款利息1,870 元云云，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 5 月 15 日臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張瓊文
法 官 胡方新
法 官 蕭忠仁
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　97　　 年　　 5　 　月 15 日書記官 蕭純純