臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)96年度訴字第01729號

• 裁判案由: 優惠存款
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 97 年 05 月 29 日
• 法官: 張瓊文、胡方新、蕭忠仁
• 法定代理人: 朱武獻
• 原告: 甲○○
• 被告: 銓敘部

臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01729號
原　　　告　甲○○
被　　　告　銓敘部
代　表　人　朱武獻（部長）
訴訟代理人　丙○○
乙○○
上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年3 月6 日96公審決字第127 號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
原告原係科學工業園區管理局科員，前經被告以93年1 月16日部退二字第0932310614號函核定，自93年3 月10日退休生效並支領月退休金。嗣被告以95年3 月23日部退二字第0952606944號函，依增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3 點之1 ，核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為新臺幣（下同）843,867 元。原告不服，提起復審，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈復審決定及原處分均撤銷。
⒉被告應從95年3月10日起，每月補給原告7,212元。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：
㈠原告主張：
⒈95年2 月16日被告修正施行之公保優存要點第3 點之1
，現正在立法院審議，仍處於未決狀態，而原告對於台銀辦理優惠存款於95年3 月10日期滿，需辦理續存，應按被告核算之計算單辦理，每月少領7,212 元退休金，違反「法律不溯及既往」原則及「信賴保護原則」（大法官釋字第525、529 及538 號解釋參照）。
⒉原告曾於80年5月27日起至同年6月21日止，代理科長職務，由於當時法令規定，代理主管職務需滿1 個月，才能支領主管職務加給，而系爭改革方案規定，按主管職務加給之定額半數，計算主管職務加給者，需曾支領主管職務加給合計滿10日以上未滿36個月者。惟代理主管職務26日，未支領主管職務加給，竟不能享有半數計算主管職務加給，而代理主管職務10日，支領主管職務加給，竟能享有定額半數計算，有違「公平原則」。
⒊原告每月優惠存款利息減少金額之計算如下：
93年3月10日至95年3月9日每月優存利息：
1,324,600元×18﹪÷12=19,869元。
95年3月10日至今每月優存利息：
843,800元×18﹪÷12=12,657元。
自95年3月10日起至今每月優存利息減少：
19,869-12,657=7,212元。
自95年3 月10日起，依被告核算原告得續存之金額更改為843,867 元，按退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第4 條規定，向台銀辦理優惠存款時，以百元為單位，因此原告需以843,800 元續存云云。
⒋提出本件原處分及復審決定書、公務人力發展中心書函、科長請公假受訓而由原告代理其職務之證明、原告優存金額計算單等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈有關原告主張公保優存要點第3點之1現正於立法院審議，屬未決狀態，惟被告仍堅持於95年2 月16日起實施，致影響退休人員原有權益一節，茲說明如次：
⑴依中央法規標準法第3條規定：「各機關發布之命令
，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」又法務部89年10月5 日法89律字第000402號函規定略以，中央法規標準法第3 條所列7 個法規命令之名稱，基於法秩序安定及人民預測可能之考量，上開規定似宜解釋為列舉規定，非例示規定。準此，依中央法規標準法第3 條、第7 條、立法院職權行使法第60條第1 項規定及上開法務部函釋，須送立法院查照者，係指以中央法規標準法第3 條所定7
種名稱定名之授權命令或職權命令。
⑵依公保優存要點第1 點規定：「退休公務人員公保養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」是以，該要點並非由法律授權訂定。又以其名稱係使用「要點」而非中央法規標準法第3 條所定7 種名稱之一。加以要點所規範之內容，依最高行政法院93年度判字第78號判決意旨，優惠存款制度係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，故其為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。準此，優惠存款制度既為政策性福利、補助措施，被告為規範公務人員辦理公保養老給付優惠存款事項，所訂頒業務處理之一般抽象性規定，其性質應屬行政程序法第159 條第2 項第1 款，關於機關業務處理方式所為之一般性「行政規則」，與同條項第2 款，關於統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒之解釋性、裁量性基準，二者於性質上有所不同。
⑶由於公保優存要點並非法規命令，自無須函送立法院審查。惟考試院及被告基於尊重立法院審議考試院及本部95年度預算案時所作成之公保優存要點須送立法院審查之決議，業於95年2 月16日以部退一字第0952589058 號函，將公保優存要點函送立法院查照。
⑷依憲法第62條規定：「立法院為最高立法機關由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。」立法院職權行使法亦明定，立法院各項職權之行使係以決議方式為之。是以立法院係採合議制，其職權之行使應以立法院之名義行之。至於立法院所設立之各委員會因僅具單位性質，故其所為之決議於未經院會通過前尚未發生拘束力。且依立法院職權行使法第62條規定，行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。因此，上開公保優存要點增訂第3 點之1 雖經法制、預算及決算委員會聯席會決議應予廢止，惟該決議經於95年4 月11日提報立法院院會表決時，經主席裁示交付黨團協商，案雖經立法院幾度進行朝野黨團協商，惟迄未獲致具體結論，亦未作成任何決議，故公保優存要點第3 點之1 仍為現行有效存在之規定，被告仍得繼續依該規定辦理退休公務人員之公保養老給付金額優惠存款事宜。
⒉原告指稱公保優存要點第3點之1，違反「法律不溯及既往原則」一節，茲說明如下：
⑴基於退休公務人員公保養老給付優惠存款具持續性、週期性質，每1年或2年即須由退休人員辦理續存作業，對於受理優惠存款之金融機構（臺灣銀行）而言，凡符合養老給付優惠存款條件之已退休人員與未來退休人員，日後均屬優惠存款之存戶，亦將持續辦理續存作業，二者應屬相同事物。
⑵復按平等原則係指國家權力對於相同之事件應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，故除有正當合理之事由外，不得為差別待遇。此外，司法院大法官對平等原則亦有作進一步之闡述，其中釋字第211
號解釋謂：「憲法第7 條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置。」是以，從反面推論可知，平等原則對於不具差異性質之案件或無其他特殊立法目的者，自應給與相同之處置－此觀之司法院釋字第455
號解釋意旨（對於同服兵役之義務役軍人與志願役軍人，二者於服役期間應負之忠誠義務與所服勤務既無差別，則軍人依法所應享有服役年資計算之權益，不宜因其役別為義務役或志願役而有所不同）自屬甚明。
⑶綜上，基於相同事物，應為相同處理之平等原則，若未來退休之人員向臺灣銀行辦理養老給付優惠存款時，必須適用修正後之公保優存要點規定，則已退休人員日後欲辦理優惠存款續存作業時，以二者既屬相同事物，自亦應一體適用修正後之公保優存要點規定，當屬無疑。準此，已退休人員亦應適用修正後之公保優存要點規定，僅係依平等原則所為之一體適用，並非溯及既往。
⒊原告認為公保優存要點增訂第3點之1有違「信賴保護原則」一節，說明如下：
⑴信賴保護原則之信賴基礎必須架構於國家（行政機關）依據法律或法律授權之法規命令所為之行政作為之上。惟以優惠存款制度，依最高行政法院93年判字第78號判決意旨，已肯認係屬政策性福利措施；蓋因該制度僅以公保優存要點及立法機關通過之預算作為其執行依據。是主管機關基於職權，審酌國家財政、社會環境、經濟情形之變遷，以及公務人員之待遇情形，自得適時修正要點規定，以落實優惠存款之建制意旨；換言之，公保優存要點乃屬過渡性、暫時性之福利措施，具有不確定性，爰其乃以行政規則作為執行依據；從而審酌客觀情境變遷，適時修正上開要點，執行退休所得合理化改革，尚不足以構成公務人員產生信賴之基礎。
⑵司法院釋字第525 號解釋意旨揭櫫：除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題。而優惠存款制度既屬政策性福利措施；其因國內政經環境業丕變，公務人員經濟已非昔日之難以餬口，以及退休所得已較同等級公務人員每月薪資所得為高之情境下，被告在考量情事變遷之餘，主動檢討現行公務人員退休所得合理性，進而推動本次退休所得合理化改革，誠符合上開司法院釋字第525 號之解釋意旨，並無原告所稱違反信賴保護原則。
⑶依司法院釋字第574 號解釋意旨，法律原則上不得溯及生效日之前發生效力，即原則上不許法律真正溯及既往。而觀諸公保優存要點第5 點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」又退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種，……。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。而95年1 月17日新修訂公保優存要點第3 點之1 有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年2 月16日生效施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定；換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用（僅往後生效一體適用），故無法規範效力真正溯及既往不應容許之問題。另，公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，於契約期限屆滿時，必須提出辦理優惠存款續存之申請。原告對尚未續存之優惠存款利息，僅屬其主觀期望，尚無得主張信賴保護原則之適用。
⑷綜合以上意旨，被告因隨「現今社經及政治環境之發展」、「公務人員之待遇較早期已大幅改善」、「退休所得亦大幅提昇致優惠存款之基礎已變更」，以及「國內金融市場低利率之趨勢，造成政府負擔之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，已影響其他社會福利政策之推動，甚至影響現職公務人員工作士氣，並造成公務人力資源無法有效管理運用，顯與公益要求未合」等考量而推動本次改革，不僅兼顧國家財政負擔能力，對已退休人員之期待利益，亦能於不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變之情形下，檢討修正公保養老給付得辦理優惠存款之額度，藉以實現所欲追求之公益，難謂有違信賴保護原則。
⒋原告以為公保優存要點第3點之1，造成有資格者輪流擔任主管之不公平情事一節，查本次改革方案，說明如次：
⑴本改革方案對於退休所得上限百分比，係分為2種：
簡任第十二職等以上主管人員及政務人員，退休所得不得超過現職待遇之75%~80% ；其餘人員之退休所得上限則為85%~95% 。是以，職等較高者，其退休所得上限已相對較低。
⑵依本改革方案之規劃，未來部長級人員之每月退休所得，最高將減少5 千餘元，簡任第十二職等主管人員之每月退休所得，最高亦將減少7 千餘元。是原告指稱改革方案係選擇性改革，高階主管人員不受改革方案影響等語，洵屬誤解。
⑶本改革方案現職待遇之專業加給，係以25種專業加給表適用總人數加權平均計算；由於25種專業加給表數額高低不同，以加權平均數計算後，各表適用人員均依其退休職等適用同一加權平均數，因此，不會產生現職專業加給高者退休所得扣較少，現職專業加給低者退休所得扣較多之不合理現象。
⒌原告稱其自80年5月27日起至同年6月21日止，曾代理科長職務達26日，惟因當時法令規定代理主管職務需滿1
個月始得支領主管職務加給，故其於上開代理期間未曾支領主管職務加給，為公平合理起見，對於曾代理主管職務10個工作日以上而未支領主管職務加給者，其於改革方案內之主管職務加給部分，應比照以定額之半數計列一節：
⑴查79 年2月23日考試院核定修正之各機關職務代理應行注意事項第4點第3款規定：「主管人員帶職帶薪於國內外進修、受訓、研究、考察暨依規定日期給假期間，主管職務加給照支，職務代理人代理主管職務期間在1 個月以上者，自實際代理之日起支給主管職務加給。」另查中央法規標準法第13條規定：「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3 日起發生效力。」再查90年3 月30日考試院及行政院會同訂定發布之公務人員加給給與辦法第12條規定：「各機關人員職務經權責機關依法令核派由現職人員代理連續10個工作日以上者，其加給之給與，在不重領、不兼領原則下，自實際代理之日起，依代理職務之職等支給；…。」同辦法第15條規定：「本辦法自發布日施行。」是以，原告於80年5 月27日至同年6 月21日間縱曾代理科長職務逾10個工作日以上，惟因其代理事實係發生於公務人員加給給與辦法生效日（90年4 月1 日）前，無法溯及適用；又因原告上開代理科長職務期間未達1 個月以上，依當時各機關職務代理應行注意事項第4 點第3 款規定，確實無法領取主管職務加給。
⑵復查公保優存要點第3點之1第6項第2款第2目規定：
「申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：……。（第2 子目）曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計36個月以上，其退休職等為委任第五職等者，加計定額2000元主管職務加給，每增加1 職等增給500 元，最高增至簡任第十四職等定額為6500元。但支領主管職務加給合計滿10日以上未滿36個月者，按上開定額之半數加計。」茲因原告於其公務生涯中，並無任何依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之事實，自無法依上開規定，於其現職待遇之主管職務加給部分加計定額之半數。
⒍退撫新、舊制過渡期間，部分人員之退休所得已有超過在職同等級人員現職月薪資所得之情形：
現階段退休之公務人員多係兼具退撫新制施行前、後年資之人員；由於新制施行前、後年資退休給與之計算標準不同（新制施行前年資之月退休金基數內涵為本俸及本人實物代金之和，其給與標準為前15年每任職1 年給與5%之月退休金，自第16年起每任職1 年給與1%之月退休金；至於新制施行後，月退休金基數內涵為本俸之2
倍，每任職1 年給與2%之月退休金，相當於新制施行前基數內涵之4 ﹪），加以新制施行前年資之一次退休金及公保養老給付仍得辦理18﹪優惠存款，以致部分兼具有新、舊制年資支領月退休金者之退休所得，有超過現職同等級人員在職所得之不合理之現象。是以，為維持退休人員與現職人員權益之衡平，且避免影響現職人員之工作士氣，確有檢討改革之必要。
⒎我國現行退休所得替代率高於世界各主要先進國家，觀諸世界主要先進國家如美、英、德、法等國，其公務人員退休所得替代率約介於60﹪至75﹪之間，其中以美國最高約80﹪左右，俾與現職人員待遇保持合理差距，茲說明如下：
⑴美國：以「基本薪資」80﹪為上限；「基本薪資」內涵為固定薪資及依不同職務性質給與之附加給與（相當於我國公務人員之專業加給）。
⑵英國：傳統型計劃以「基礎薪額」56.25 ﹪為上限；「基礎薪額」內涵為薪俸及各種津貼（包含職務加給、主管加給及加班費等）。
⑶德國：以「基礎薪資」75﹪為上限；「基礎薪資」內涵為基本薪俸、地域加給及其他加給。
⑷法國：以「基礎薪給」75﹪至80﹪為上限（年資採計37.5年者為75﹪；年資採計40年者為80﹪）；至於「基礎薪資」內涵，不包含加給或任何津貼。
是以，我國公務人員之退休所得替代率確有高於世界各主要先進國家之情形，實有檢討改革之必要。至於我國訂定退休所得上限之計算式中「現職待遇（分母）」與各國之所謂「基本薪資」或「基礎薪資」，則係政策考量問題，有其政策形成之自由空間，併予敘明。
⒏18﹪優惠存款差額利息已成為政府財政負擔：
近年來由於國內金融市場低利率之趨勢），導致政府負擔之優惠存款差額利率相對提升，再加上通貨膨脹、待遇逐年調整及退休人數增加，政府每年負擔軍公教人員優惠存款差額利息金額，已由84年度之188 億餘元，迄至94年12月底已高達597 億餘元。另辦理優惠存款之總人數則由84年度之27萬餘人，迄至94年12月底已逾38萬餘人，且預估上開人數與金額未來將隨退休人數之逐年累增而大幅增加。又據臺灣銀行股份有限公司提供之資料，截至96年10月底止，各級政府機關積欠台銀之優惠存款差額利息金額已高達568 億餘元。顯見優惠存款差額利息業已成為各級政府沈重之財政負擔。因此，為因應退撫新、舊制過渡期間部分人員退休所得偏高之現象，以及減緩政府財政負擔大幅成長之趨勢，被告爰積極研議規劃公務人員退休所得合理化改革方案等語。
理 由
一、按「（第1 項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；…（第2 項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。（第3 項）依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第二點、第三點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。…（第6 項）第一項所稱每月退休所得、最後在職同等級人員現職待遇…其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2.公保養老給付每月優惠存款利息。3.按退休生效時本（年功）俸（薪）額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金十二分之一之金額。（二）最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。2.申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：（1 ）自最後在職之月起，往前推算三十六個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。但第一項第二款人員於該期間同時具有第一項第一款、第二款年資者，應按各退休所得上限百分比及年資比例計算合計之；該合計數不再按退休所得上限百分比折算。（2 ）曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計三十六個月以上，其退休職等為委任第五職等者，加計定額二千元主管職務加給，每增加一職等增給五百元，最高增至簡任第十四職等定額為六千五百元。但支領主管職務加給合計滿十日以上未滿三十六個月者，按上開定額之半數加計。3.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金十二分之一之金額。…（第7 項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第二款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第二款第一目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。…（第8 項）前項人員每月退休所得超過依第一項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比…。」，公保優存要點第3 點之1 定有明文。
二、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該函文、原處分及復審決定書等件影本附原處分卷及復審機關卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就本件爭點敘明判決之理由。
三、被告依據公保優存要點第3點之1而為處分，並無不合：
㈠按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2 日會銜訂定發布退休公務人員退休金優惠存款辦法（現已修正為退休公務人員一次退休金優惠存款辦法）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點。上開優惠存款要點所訂之早期優惠存款利率係以兩年期銀行定存利率的1.5 倍作為計算優惠利息的浮動標準，以維護早期退休公務人員的經濟安全，但由於後來銀行利率不斷的攀升，甚至一度高達12% ，若再以1.5 倍計算，已經是18% 。政府為避免銀行利率不斷上揚造成國庫的沈重負擔，遂將1.5 倍浮動利率調整為固定18% 。又司法院釋字第443 號解釋理由謂：「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」。是依層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。而優惠存款制度自前述之形成及沿革以觀，實乃一項政策性之補助措施，主管機關於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。被告早期為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，其受法律規範之密度應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。又經十餘年後，被告考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，並無違反憲法第23條及法律保留原則。準此，被告依據公保優存要點第3點之1而為處分，並無不合。
㈡原告主張公保優存要點第3點之1仍於立法院審議，屬未決狀態，原告得依該規定之前的優惠存款辦理續存云云。按優惠存款制度係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，故其為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益（最高行政法院93年度判字第78號判決意旨參照）。準此，優惠存款制度既為政策性福利、補助措施，被告為規範公務人員辦理公保養老給付優惠存款事項，訂頒之業務處理之一般抽象性規定，其性質核屬行政程序法第159 條第2 項第1 款，關於機關業務處理方式所為之一般性行政規則，與同條項第2 款規定之關於統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒之解釋性、裁量性基準，並不相同。從而，公保優存要點既非法規命令、職權命令，尚無須函送立法院審查（中央法規標準法第3 條、第7 條、立法院職權行使法第60條第1 項規定參照）。又立法院各項職權之行使採合議制以決議方式為之（憲法第63條、立法院職權行使法第60條至第62條規定參照），對外則應以立法院名義行之；至於立法院所設立之各委員會因僅具單位性質，故其所為之決議於未經院會通過前自不生拘束力。按本件考試院及被告基於尊重立法院審議考試院及被告95年度預算案時所作成之公保優存要點須送立法院審查之決議，雖於95年2 月16日以部退一字第09525890 58 號函，將公保優存要點函送立法院查照，經法制、預算及決算委員會聯席會決議應予廢止，惟該決議經於95年4 月11日提報立法院院會表決時，經主席裁示交付黨團協商，未經院會議決廢止（被告95年2 月16日部退一字第0952 589058 號函、95年1 月12日立法院95年度中央政府總預算審查總報告決議、95年4 月11日立法院第6 屆第3 會期第8 次會議決議、95年12月12日立法院第6 屆第4 會期第11次會議決議、96年1 月16日立法院第6 屆第4 會期第16次會議決議、96年6 月8 日立法院第6 屆第5 會期第16次會議決議參照），亦未依立法院職權行使法第62條通知原訂頒之機關（被告）更正或廢止之，是被告所稱公保優存要點第3 點之1 仍為現行有效存在之規定，被告仍得繼續依該規定辦理退休公務人員之公保養老給付金額優惠存款事宜等語，洵屬有據。原告上開主張，核不足採。
㈢又國家對公務人員雖有給與俸給及退休金等保障其生活之義務，然鑑於國家資源有限，社會政策之採行，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配；給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧（司法院釋字第485 號解釋意旨參照）。被告為因應國家之經濟及財政狀況，於資源有效利用原則下，衡量公務人員與一般國民間之平等關係，進行退休所得改革方案之研議，並配合修正公保優存要點規定，僅對於退休所得超過其最後在職待遇一定比例之人員，始限制其優存額度；至於未超過該比例者，則仍得依原儲存額度辦理優惠存款。上開處理方式，除可達到照護退休人員之基本生活需求，符合公保優存要點訂定之目的外，並可同時減輕國家財政負擔、促使社會福利資源有效運用，且有效降低退休公務人員與一般人民退休所得間之差距，以維政府對於公務人員生活之照護、政府對於一般國民生活之照護及現職同等級人員在職所得之衡平。是以公保優存要點之修正既符合前述司法院解釋之意旨，應屬正當合理，亦無違反誠信原則。
㈣又按「本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。」；「本法第8 條所稱實領本俸及其他現金給與應依俸給法之規定，但得依現行實際待遇，包括統一薪俸、生活補助費、職務加給三項併計…。」，48年11月2 日修正公布之公務人員退休法第8 條第1 項、同法施行細則第18條各定有明文。嗣政府於60年度調整待遇時，將上述三項待遇項目簡化合併為「俸額」一項，惟當年公務人員退休法並未配合修正。迄至68年公務人員退休法修正時，於該法第8 條中仍然規定「本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。」並於該條第2 項增列規定由考試院會同行政院訂定其他現金給與之退休金應發數額（惟因政府財政困難仍未訂定，而司法院釋字第246 號解釋意旨亦揭示未訂定尚未逾越立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸），嗣因立法院81年12月29日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項規定，並另作成附帶決議認為公教人員退休金「其他現金給與」應發給數額迄未訂定，早期退休之公務人員應由政府給予合理補償。因此，被告與行政院人事行政局乃研議訂定公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法，並經考試院與行政院於84年10月10日訂定發布。故有關公務人員退休法中其他現金給與部分，已明定於公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法辦理發給事宜；而公保優存要點係屬政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，與公務人員退休法中其他現金給與部分本有不同。又公務人員退休時關於其他現金給與依公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法第5 條規定屬一次給與之性質，而本件系爭退休所得改革方案即公保優存要點第3 點之1 規定「所得上限百分比」之概念，係將支（兼）領月退休金人員之每月退休所得，與最後在職同等級人員之現職待遇作比較；而屬一次退休給與性質之其他現金給與並非支（兼）領月退休金人員「每月」退休所得內涵，是本次退休所得改革方案，每月退休所得之項目並不包含其他之給與。準此，被告就公保優存要點第3 點之1 修正施行日（95年2 月16日）之前已退休之公務人員，按95年待遇標準計算，使其每月退休所得不超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；復依同要點第3 點之1 第6 項第2 款規定，公保優存要點所稱「最後在職同等級人員現職待遇」係指本（年功）俸（薪）額、技術或專業加給加權平均數、主管職務加給、年終工作獎金十二分之一等俸給項目合計之金額，據以核定通知原告於優惠存款期滿後，公保養老給付得辦理續款之最高金額，並無不合。原告主張被告依前開規定計算原告得辦理續存之最高金額，有違公平原則云云，核不足採。
㈤又依司法院釋字第574 號解釋意旨，法令原則上不得溯及生效日之前發生效力，即原則上不許法令真正溯及既往。按公保優存要點第5 點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」；退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種，…」；是以公保養老給付金額之優惠存款，係訂有期限之存款。經查，95年1 月17日新修訂公保優存要點第3 點之1 有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年2 月16日生效施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定。換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用。故原告主張被告修訂公保優存要點第3 點之1 有違法令不溯及既往原則云云，應屬誤會，核不足採。
㈥再者，「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126 條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」，司法院釋字第525號著有解
釋，故行政法規之廢止或變更亦應兼顧規範對象信賴利益之保護；其信賴保護則須符合：１、信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；２、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸表現在外之實施行為；３、信賴在客觀上值得保護等要件。經查，系爭公保養老給付優惠存款制度，依司法院釋字第280 、485 號：「…優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」、「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況…亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」等解釋意旨可知，社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），係以「（維持）基本生活相當（所需）為限」，在保障一定生活條件之前提下，非不可取消或減少優惠存款金額；況任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保給付優存要點前於85年12月23日即曾修正。本件原告每1 年或2 年即須與受理存款機關臺灣銀行間另為優存契約之簽訂，是以尚難認原告有何基於法效性決策宣示所形成之信賴，且實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之信賴表現行為，原告所請應係純屬其願望、期待，核與信賴保護之要件不符。故原告主張系爭公保優存要點修正違反信賴保護原則云云，亦非可取。
㈦原告復主張其自80年5 月27日起至同年6 月21日止，曾代理科長職務達26日，惟因當時法令規定代理主管職務需滿1 個月始得支領主管職務加給，故其於上開代理期間未曾支領主管職務加給，為公平合理起見，對於曾代理主管職務10 個 工作日以上而未支領主管職務加給者，其於改革方案內之主管職務加給部分，應比照以定額之半數計列云云。按79年2 月23日考試院核定修正之各機關職務代理應行注意事項第4 點第3 款規定：「主管人員帶職帶薪於國內外進修、受訓、研究、考察暨依規定日期給假期間，主管職務加給照支，職務代理人代理主管職務期間在1 個月以上者，自實際代理之日起支給主管職務加給。」；又中央法規標準法第13條規定：「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3 日起發生效力。」；再者，90年3 月30日考試院及行政院會同訂定發布之公務人員加給給與辦法第12條規定：「各機關人員職務經權責機關依法令核派由現職人員代理連續10個工作日以上者，其加給之給與，在不重領、不兼領原則下，自實際代理之日起，依代理職務之職等支給；…。」，同辦法第15條規定：「本辦法自發布日施行。」。經查，原告主張曾於80年5 月27日至同年6 月21日間代理科長職務逾10個工作日以上，惟其代理事實發生於公務人員加給給與辦法生效日（90年4 月1 日）之前，無法溯及適用；又原告代理科長職務期間未達1 個月以上，依當時各機關職務代理應行注意事項第4 點第3 款規定，亦無法領取主管職務加給。且依公保優存要點第3 點之1 第6 項第2 款第2 目規定：「申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：……。（第2 子目）曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計36個月以上，其退休職等為委任第五職等者，加計定額2000元主管職務加給，每增加1 職等增給500 元，最高增至簡任第十四職等定額為6500元。但支領主管職務加給合計滿10日以上未滿36 個
月者，按上開定額之半數加計。」，而本件原告於其公務生涯中，並無任何依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之事實，自無法依上開規定，於其現職待遇之主管職務加給部分加計定額之半數。原告上開主張，亦非可採。四、被告核算通知原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額，並無違誤：
被告依公保優存要點第3點之1而為處分，既無不合；則本件原告係於93年3 月10日自科學工業園區管理局退休且支領月退休金之公務人員，並於同日依當時公保優存要點規定，以其按退撫新制施行前年資核給之公保養老給付金額1,324,600 元存入臺灣銀行股份有限公司科學園區分行，至95年3 月10日期滿；原告經被告核定退休年資為33年1 個月，經被告依公保優存要點第3 點之1 第1 項第1 款、第6 項第1 款第1 目及第2 款第3 目、第7 項及第8 項規定，核計其退休所得上限為93％，其每月退休所得之最高金額為64,253元，扣除月退休金47,187元及1/12之年終慰問金4,408 元，其每月得領取之優惠存款利息為12,658元，再以優惠利率年息18％計算，據以核算通知原告得辦理優惠存款最高金額為843,867 元，揆諸上開規定及說明，並無違誤。
五、從而，本件被告依公保優存要點第3 點之1 核算通知原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為843,867 元，於法並無違誤。復審決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求判命被告自95年3 月10日起追補給付每月優惠存款利息7,212 元云云，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 5 月 29 日臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張瓊文
法 官 胡方新
法 官 蕭忠仁
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　97　　 年　　 5　 　月 29 日書記官 蕭純純