臺北高等行政法院判決

原告

台灣雀巢股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

陳丁章 律師

被告

臺北市政府衛生局

代表人

邱文祥（局長）住同上

訴訟代理人

乙○○

上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服臺北市政府中華民國96年4 月13日府訴字第09670123200 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：

⑴原告販售之「克寧奶粉保鈣配方」食品（下稱系爭食品），經民眾向行政院衛生署（下稱衛生署）檢舉其標示涉及違反食品相關法規，經該署以民國（下同）94年5 月31日衛署食字第0940020929號函略以：「主旨：....『克寧奶粉保鈣配方』產品標示....說明：....二、案內產品品名『保鈣』、罐身及罐蓋〝鎖〞之圖樣配合『有效留住鈣質』文字，以及側邊罐身『獨家保鈣配方、有效留住鈣質，維持骨骼健康』以下之文字及『保鈣四元素保住更多鈣質』等均無科學證據支持，整體涉及誇大不實....三、案內產品宣稱『完全萃取自純淨鮮乳的天然鈣質』，但添加之乳鈣卻為磷酸鈣，有誤導消費者之嫌....」移請被告處理。

⑵被告就系爭食品之標示疑義，再以94年7 月21日北市衛藥食字第09435383400 號函請衛生署釋疑，復經該署以94年8 月31日衛署食字第0940031979號函復原告仍依上開94年5 月31日衛署食字第0940020929號函辦理。被告乃以94年9 月9 日北市衛藥食字第09436850300 號函通知原告限期於94年11月15日前將系爭食品回收改正在案（參被告處分影本卷p-34）。

⑶嗣衛生署再分別以95年8 月14日衛署食字第0950033164號函（參被告處分影本卷p-32）及95年8 月22日衛署食字第0950035984號函（參被告處分影本卷p-29）請被告依法查處。被告嗣於95年10月18日在臺北市熊威興業股份有限公司莊敬分公司查獲原告仍繼續販售系爭食品，未依被告上開函文規定期限回收改正完成，並核認系爭食品標示整體傳達訊息有涉及誇張、易使消費者誤解之情形，違反食品衛生管理法第19條第1 項規定，被告以95年10月24日北市衛藥食字第09538015500 號函（參被告處分影本卷p-61），依行政程序法第39條、第102 條、第105 條通知原告於95年10月31日前提出說明。

⑷原告隨即於95年10月26日向被告申請延期至於95年11月7 日前提出說明，並於95年11月2 日以台雀法北市衛藥食字第951102號函，就產品標示涉及易生誤解案說明產品已更新包裝及標示，但通路過多仍加緊汰換舊包裝中，並允諾於96年2月底前完成（參被告處分影本卷p-27）。被告就此，爰依食品衛生管理法第29條第1 項第3 款、第32條第1 項規定，以95年11月8 日北市衛藥食字第09538632200 號行政處分書，處原告新臺幣（下同）3 萬元罰鍰，並限期於96年2 月28日前回收改正完成。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

⑴原告聲明：

①訴願決定及原處分均撤銷。

②訴訟費用由被告負擔。

⑵被告聲明：

①原告之訴駁回。

②訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

⑴原告主張之理由：

①就本件事實部分不爭執。而衛生署的認定係依據其頒訂的認定表為認定，所以被告依據衛生署的認定為處分也就是根據認定表的標準為認定。

②本件訴願決定對於原告訴願理由所列諸點，並未全數斟酌，僅就其中部分表示意見，疏於考慮有利原告之主張：Ⅰ本件訴願決定僅於理由第2 點顱列三點原告訴願旨趣，同時其訴願決定理由第3 點，對於何以認定原告違反食品衛生管理法第19條一事，竟是以衛生署與被告往來函文，併指稱「依」行政院衛生署修訂之「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表」所載攏統作為原告違反食品衛生管理法第19條之論據。Ⅱ衛生署修訂之「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表」業於94年4 月1 日廢止，訴願決定以之作為認定原告違反食品衛生管理法第19條之論據，即不無瑕疵。Ⅲ原告提起訴願時，乃分別就原處分所質疑違法之三點，逐項答辯說明，訴願決定顯然未予逐項考量，明確說明何以原告主張不足採信，與行政程序法第9 條規定「當事人有利及不利之情形，一律注意」之旨趣相背，例如：Ａ關於「保鈣罐身含罐蓋〝鎖〞之圖樣配合『有效留住鈣質』文字」部分：關於「保鈣罐身含罐蓋〝鎖〞之圖樣配合『有效留住鈣質』文字」之傳達模式，僅為一種廣宣之表示。再則，廣告本身即有其宣傳、吸引消費者之本質，因此，誇大之用語本即無法避免，否則即失其經濟上之作用。若依美國執法經驗，廣告之內容如僅僅單純誇大而無涉及誤導之虞時，因只涉及主觀意見陳述，未涉及特定事實的表述，習慣法上並不非難其合法性，學者則稱之為「可識別的誇張」。相反的，廣告之文義即便為真，但其內容如果確實有誤導之實時，仍屬可控訴之廣告。至於誤導與否，則以一般買受人之標準為斷。原告於訴願時即強調「廣告」之創意與凸顯產品特性之本質，因此「保鈣罐身含罐蓋〝鎖〞之圖樣」至多引起消費者注意，客觀上根本不會有任何誇大或誤導之虞。即便是實際上用以防護居家安全之「鎖」，本即無法百分之百防止竊盜，此乃一般常識，故而依前揭一般常識，合理之消費者亦不會因為系爭食品包裝上有「鎖」之圖樣，即信賴系爭食品可「百分之百留住鈣質」。Ｂ關於「側身罐身『獨家保鈣配方，有效留住鈣質，維持骨骼健康』以下之文字」部分：原告於訴願時即強調，衛生署修訂之「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表」中第

三、㈡項，既明白揭示容許廣告標示陳稱「鈣：構成牙齒與骨骼的主要成分....維持骨骼及牙齒的健康」，則原告因此表示補充鈣質乃為維持骨骼健康之必要條件，何來違法。又本件訴願決定亦無具體表示原告究竟違反上開認定表中之哪一規定。所謂「側身罐身獨家保鈣配方，有效留住鈣質，維持骨骼健康『以下之文字』」之部分，觀乎該段文字，其中所述「人體的骨骼會不斷的進行新陳代謝，所以鈣質有需要持續不斷的補充」、「除了持續持續的補充鈣質，更重要的是確保攝取的鈣質能夠留在身體內」乙節，乃為醫學常識。又「根據衛生署公佈的國人膳食營養素參考攝取量，成人每日足夠的鈣質攝取量是1000毫克」乙節，更是摘自衛生署資料，何來不實或誤導。再則，原告標示中提及「獨家研發Calci-N 保鈣配方，完全萃取自純淨鮮乳的天然鈣質，更容易被人體吸收利用，並且更有效的將吸收的鈣質留在體內，讓你享受100%行動力」一事，則在強調系爭食品之獨特成分，非單僅僅提供鈣質之來源，亦對鈣質之吸收與利用（留在體內）有所幫助。Ｃ關於原處分質疑「保鈣四元素保住更多鈣質」等字違法部分：實乃原處分割裂系爭食品文字說明與標示中「克寧奶粉保鈣配方營養小百科」之記載而為觀察所生之誤解，就此，原告於訴願程序中已具理由澄清，訴願決定卻未表示意見。實則，參乎原訴願狀附件一第三段（標題）「克寧奶粉保鈣配方營養小百科」所用文字，顯然全依上開衛生署認定表為之，且歸結各個營養素之內容，更可證「保鈣四元素保住更多鈣質」之說法無誤。Ｄ原處分認為「完全淬取自純淨鮮乳」的鈣質一詞，有誤導消費者之虞，亦當屬誤會：鈣質之來源純不純正（純度），對消費者而言，本屬極為重要之交易訊息，原告對於「攝取來源」之選擇上，乃向消費者強調「獨家研發Calci-N 保鈣配方，完全『萃取』自純淨鮮乳的天然鈣質」，目的即在與「『非』萃取自純淨鮮乳」之含鈣奶粉作區隔」。至於何以有此必要，實因百分之百天然乳鈣質，乃為磷酸鈣，與人體骨骼之無機質成分主要部分相同，臨床上較易為人體吸收。而原處分似未釐清「百分之百天然乳鈣質，乃為磷酸鈣」，反認為此節涉及誤導，當有誤會。

③整體言之，依訴願書附件一之奶粉外包裝標示觀察，該標示之作用，即基於傳達「攝取」與「有效吸收」同等重要之立場，旨在告訴消費者「克寧奶粉保鈣配方」同時著重「攝取」與「吸收」之特性。除揭明系爭食品之鈣質來源外，另再基於相應「有效吸收」之立場，強調「『配合』維生素A 、C 、D 與鎂，能同時幫助人體『吸收及留住』鈣質」；同時，為使消費者對於該奶粉中之營養素有所認識，則於第三段（標題）「克寧奶粉保鈣配方營養小百科」中，臚列鈣、鎂以及維生素A 、C 、D 之作用。是以，系爭食品之標示，除傳達正確鈣質攝取與吸收利用之重要性外，事實上既未涉及療效、亦未涉及虛偽不實。

④本件原處分之基礎立場，乃認原告所為涉及食品衛生管理法之不實廣告規範，倘參諸西元1983年10月14日美國聯邦貿易委員會，綜理相關司法見解所為之「FTC POLICY STATEMENT ON DECEPTION 」中，關於所謂「不實廣告」之判斷，基本上則認為關於不實廣告之檢視，需確認：㈠首先，於客觀上是否存在某些表示、隱瞞或行為，其中所謂的「消極隱瞞」則主要是指法定義務中屬於需揭露之部分；

㈡其次，檢視（確定）相關消費者在該特定事件中之合理觀點；㈢最後，針對已經判認存在之特定「表示、隱瞞或行為」行為，依據消費者合理觀點，判斷是否為「實質重要」，至於所謂「實質重要」，即指「極可能影響消費者行為或決定」者。

⑤再則，以德國之執法經驗觀察，對於所謂之「不實廣告」乃認為其本質就是指「傳達一事實上之訊息，而該訊息嗣後被檢證為錯誤，並因而產生誤導」而言。對於交易資訊之表示是否造成誤導，實務上，通常依下述三步驟為之：

㈠該表示所為之對象如何：因為如果表示之對象為專業人士，其瞭解程度可能比一般社會大眾高。㈡具體涉及之交易領域對該表示之理解如何：亦即其並非以宣傳者對該表示之理解為依據，亦非以專家於仔細審度後之理解為準。因此如果是以消費大眾為對象之宣傳，「一般有認知之消費者對於情事所具有之適當注意」即為標準，但必要時應該考慮以問卷調查之方式來調查一般消費者對其理解如何。㈢經由調查而得知之該表示之意義，是否符合真實。

⑥參考前述美國法與德國上對於「不實廣告管制」之規範標準，原處分至少亦應明確表示，究竟係如何認定「相關消費者在該特定事件中之合理觀點」，以及何等描述「極可能影響消費者行為或決定」、「一般有認知之消費者對於情事所具有之適當注意」。否則僅依被告甚或被告承辦人員之觀點（即所謂「專家於仔細審度後之理解」），即認定有不實廣告之情事，又欠缺任何問卷調查等基礎事實認定憑據，不無斟酌餘地。

⑵被告主張之理由：

①食品衛生管理法第19條第1 項規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」。第29條第1 項第3 款規定：「標示違反第17條、第18條或第19條第1 項規定者，應通知限期回收改正；屆期不遵行或違反第19條第2 項規定者，沒入銷毀之。」。第32條第1 項規定：「違反第19條第1 項規定者，處新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰，…。」。行政院衛生署94年8 月31日衛署食字第0940031979號函釋：「…另「保鈣」罐身含罐蓋〝鎖〞之圖樣配合『有效留住鈣質』文字，以及側邊罐身『獨家保鈣配方、有效留住鈣質、維持骨骼健康』以下之文字及『保鈣四元素保住更多鈣質』等均無科學證據支持，整體涉及誇大不實；產品宣稱『完全萃取自純淨鮮乳的鈣質』，但添加之乳鈣卻為磷酸鈣，有誤導消費者之嫌。」。

②本件原告販售之系爭食品，前於94年9 月9 日經被告查獲在案，並限期於94年11月15日前回收改正完竣；於改善期屆，又再經查獲，足證原告並未遵守被告客觀合法裁量之行政處分是為事實。系爭食品於95年7 月27日及95年8 月14日分別由不同具名之消費者向衛生署檢舉標示誇大、易生誤解，並經該署認定產品標示「有效留住鈣質」，及其品名述及「保鈣」二字，涉及誇張、易生誤解，須依法查處。原告所辯「..合理之消費者，絕無遭誤導之虞。」顯與事實不符。另原告諉稱「獨家保鈣配方，有效留住鈣質、維持骨骼健康」文字內容，....是以行政院衛生署之「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表」中明白揭示容許廣告標示陳稱內容。」經查亦與該認定表中明列之例句不同，因『鈣』為一般營養素名稱，其認定表中可敘述之生理功能例句亦指定為該營養素可敘述之例句，絕非指定單一獨家配方或其衍伸製品，綜觀上述文字內容並無確實之科學佐證支持，顯有故意衍伸引喻、使人易生誤解之嫌。

③依衛生署『食品廣告標示解釋案例』述以「衛生機關對於可能涉嫌違規之食品廣告標示案件，均視個案所傳達消費者訊息之整體表現，包括文字敘述、產品品名、圖案、符號等，綜合研判是否違反衛生相關法規。」爰此，系爭食品包裝上之圖示及文字內容....等皆為依法核定審議之「標示」範圍；另外產品宣稱『完全萃取自純淨鮮乳的鈣質』，但添加之乳鈣卻為磷酸鈣，有誤導消費者之嫌。

④被告並非依照衛生署的認定表為認定，而是以原告所有的標示函請衛生署認定，衛生署認定有誇大不實所以我們才據以為處分。

理由

一、按食品衛生管理法第9 條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院衛生署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」，而臺北市政府94年2 月24日府衛企字第09404404400 號公告：「主旨：公告修正本府90年8 月23日府秘二字第9010798100號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。.. .... 公告事項：修正後本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告略以：『......六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之......㈦食品衛生管理法中有關本府權限事項。......』」，足見關於食品衛生管理法中有關臺北市政府權限事項，業經委任被告，以被告之名義執行之，故原告以臺北市政府衛生局為本案被告程序上應無疑義。

二、「食品管理」與「健康食品管理」分屬不同之法律。

⑴食品管理，歸食品衛生管理法。

①稱食品，係指供人飲食或咀嚼之物品及其原料，舉凡食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝、食品用洗潔劑等管理，及食品業者之經營管理均屬於食品衛生管理法之範圍。對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形；且食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。此食品衛生管理法第19條第1 、2 項定有明文。

②而衛生署為食品衛生之中央主管機關，因應我國在食品廣告及標示之管理，如涉及醫療效能的詞句，涉及誇張或易生誤解的詞句，與未使人誤認有醫療之效能且未涉及誇張或易生誤解的詞句，而公布「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」，至於健康食品之標示及廣告，另依健康食品管理法相關規定處理，不在此認定表內規範（參見衛生署94年03月31日衛署食字第0940402395號）。註、被告陳稱關於「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」業於94年4 月1 日廢止，實際上是衛生署94年03月31日公佈修正新的認定表，自不能沿用修正前之認定表，就此敘明。

⑵健康食品管理，歸健康食品管理法。

①稱健康食品，指具有保健功效，並標示或廣告其具該功效之食品，為健康食品管理法之範疇，所稱之保健功效，係指增進民眾健康、減少疾病危害風險，且具有實質科學證據之功效，非屬治療、矯正人類疾病之醫療效能，並經中央主管機關公告者（參見健康食品管理法第2 條）。健康食品應經查驗登記，而發給健康食品許可證（同法第3 條）。

②換言之，食品與健康食品之管理法規完全不同，健康食品之管理更趨嚴格。健康食品之製造、輸入採取事先查驗登記，發給許可證後，始得為之，自與一般食品不同。食品非依健康食品管理法之規定，不得標示或廣告為健康食品；食品標示或廣告提供特殊營養素或具有特定保健功效者，應依健康食品管理法之規定辦理之（同法第6 條）。

三、本件是食品廣告管理問題。

⑴食品不是健康食品，二者概念不同，不容混淆。如果業者認為所稱之食品，指具有保健功效，而為健康食品，而欲標示或廣告其具該功效，則應歸類為健康食品，由主管機關加以更嚴格之管理制度（事先申請查驗登記，而取得許可證，始得為之）。在法律設計上，食品因應較為普遍性之管理方式，故不容許為特殊健康功能之食品效能的標示、宣傳或廣告。原告所經營之營業項目是「食品產銷」，無涉於「健康食品」，所以原告所產銷之食品不得為相關特殊健康功能之食品效能的標示、宣傳或廣告。

⑵在法律制度設計上，醫療行為是一個層次，健康食品是一個層次，一般食品又是另一個層次，各有不同之規範設計，原告如果要經營可以標示或廣告其具保健功效之「食品（就是健康食品）」，就要提升至針對健康食品之管理層次，原告之產銷就要以健康食品管理法為標準，而非以一般食品之食品衛生管理法為標準，故原告主張該產品所為陳述，屬於適當之言論者，均因原告誤解於食品與健康食品之定位所致。而且，法律制度之設計是為求層次性管理及分類性管理，直接影響到人民身體健康者如醫藥當然要以最嚴格之方式管理之；對身體健康影響程度較次者，但又有需要標示或廣告其具保健功效者，則應當以較為嚴格之方式管理之，如健康食品；而一般食品則以較為合於人民一般生活之方式管理之。對於不同層次、不同目的之對象，給予不同的管理方式，是對不等價事務給予不同對待，這才是真正的平等原則，並無任何違憲之處。

⑶所以本件是食品廣告，而食品衛生管理法第19條第1 項規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」，第29條第1 項第3 款規定：「食品、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑，經依第24條規定抽查或檢驗者，由當地主管機關依抽查或檢驗結果為下列之處分：......三、標示違反第17條、第18條或第19條第1 項規定者，應通知限期回收改正；屆期不遵行或違反第19條第2 項規定者，沒入銷毀之。.... .. 」，第32條第1 項規定：「違反第19條第1 項規定者，處新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰；違反同條第2 項規定者，處新臺幣20萬元以上100 萬元以下罰鍰；1 年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並得按次連續處罰至其停止刊播為止。」；因此，本案僅涉及食品廣告之管理，待釐清者為食品廣告有無不實、誇張或易生誤解之情形。

⑷就食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定。

①對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形；且食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。此食品衛生管理法第19條第1 、2 項定有明文。就此，衛生署為食品衛生之中央主管機關，因應我國在食品廣告及標示之管理，涉及醫療效能的詞句，涉及誇張或易生誤解的詞句，與未使人誤認有醫療之效能且未涉及誇張或易生誤解的詞句等情事，進而修正公布「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」（參見該署94年03月31日衛署食字第0940402395號）。

②食品廣告若非針對具體特定效能者，應得為適當之陳述。如「幫助牙齒骨骼正常發育、幫助消化、幫助維持消化道機能、改變細菌叢生態、使排便順暢、使小便順暢、調整體質、調節生理機能、滋補強身、增強體力、精神旺盛、養顏美容、幫助入睡、營養補給、健康維持、青春永駐、青春源頭、延年益壽、產前產後或病後之補養、促進新陳代謝、減少疲勞感、清涼解渴、生津止渴、促進食慾、開胃、退火、降火氣、使口氣芬芳、促進唾液分泌、潤喉、本草綱目記載梅子氣味甘酸，可生津解渴（未述及醫藥效能）」等等。

③若廣告詞句涉及醫療效能，如宣稱「預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形」、「減輕或降低導致疾病有關之體內成分」、「產品對疾病及疾病症候群或症狀有效」者，自不得為之。若廣告詞句未涉及醫療效能，但涉及誇張或易生誤解，涉及生理功能者（如：增強抵抗力、強化細胞功能、增智、補腦、增強記憶力、改善體質、解酒、清除自由基、排毒素、分解有害物質等），未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者（如：保護眼睛、增加血管彈性），或涉及改變身體外觀者（如：豐胸、預防乳房下垂、減肥、塑身、增高、使頭髮烏黑、延遲衰老、防止老化、改善皺紋、美白）等，均應受限制。

④詞句未涉療效及誇大，而通常可使用之例句：幫助牙齒骨骼正常發育、幫助消化、幫助維持消化道機能、改變細菌叢生態、使排便順暢、使小便順暢、調整體質、調節生理機能、滋補強身、增強體力、精神旺盛、養顏美容、幫助入睡、營養補給、健康維持、青春永駐、青春源頭、延年益壽、產前產後或病後之補養、促進新陳代謝、減少疲勞感、清涼解渴、生津止渴、促進食慾、開胃、退火、降火氣、使口氣芬芳、促進唾液分泌、潤喉、「本草綱目」記載梅子氣味甘酸，可生津解渴（未述及醫藥效能）。

⑤一般營養素可敘述之生理功能例句（與本案有關部分）：「鈣」：構成牙齒與骨骼的主要成分、維持心臟、肌肉正常收縮及神經的感應性、活化凝血酶元轉變為凝血酶、幫助血液凝固、控制細胞的通透性、維持骨骼及牙齒的健康。「鎂」：構成牙齒與骨骼的成分、參與醣類的代謝，為能量代謝因子；與鈉、鉀、鈣共同維持心臟、肌肉及神經等正常功能。「維生素A 」：幫助視紫質的形成，使眼睛適應光線的變化。維持在黑暗光線下的視覺。保持上皮組織正常狀態的功能，維持皮膚及黏膜的健康。幫助牙齒和骨骼的生長及發育。「維生素C 」：促進膠原的形成，構成細胞間質的成分。維持細胞排列的緊密性。參與體內氧化還原反應。維持體內結締組織、骨骼及牙齒的生長。促進鐵的吸收。「維生素E 」：減少細胞膜上多元不飽和脂肪酸的氧化。維持細胞膜的完整性。具有抗氧化作用。維持皮膚及血球細胞的健康。

⑥上開部分之廣告認定，是針對「食品」而為之，並非針對「健康食品」而為之。所以無涉於健康食品所稱之保健功效，以及是否得以標示或廣告該保健功效之實益。衛生署94年03月31日衛署食字第0940402395號公布「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」，應屬於法有據，合法而適當。

四、系爭食品之包裝標示（即為廣告）內容：

⑴被告裁處之事實為：「克寧奶粉保鈣配方」產品包裝標示品名「保鈣」、罐身及罐蓋【鎖】之圖樣配合「有效留住鈣質」文字，以及側邊罐身「獨家保鈣配方、有效留住鈣質，維持骨骼健康」及「保鈣四元素保住更多鈣質」等均無科學證據支持，整體涉及誇大不實；且產品宣稱「完全萃取自純淨鮮乳的天然鈣質」，但添加之乳鈣卻為磷酸鈣，有誤導消費者之嫌。

⑵原告陳稱：罐身、罐蓋【鎖】之圖樣，不是標示內容，其性質至多屬於廣告、示意性質而已，合理之消費者亦不會因為系爭產品包裝上有【鎖】之圖樣，即信賴系爭產品可百分之百留住鈣質。【鎖】之圖樣僅在表達系爭產品之配方更有效留住鈣質、防護鈣質流失。原告對於「攝取來源」之選擇上，向消費者強調「獨家研發Calci-N 保鈣配方，完全萃取自純淨鮮乳的天然鈣質」，目的即在與「非萃取自純淨鮮乳」之含鈣奶粉作區隔。因百分之百天然乳鈣質，乃為磷酸鈣，而原處分似未釐清而認為涉誤導，實屬誤會。

⑶按食品衛生管理法第19條第1 項規定，對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。且上開規定係禁止規定，即食品標示、宣傳或廣告之行為人負有不得對食品為不實、誇張或易生誤解之標示、宣傳或廣告之義務；如有違反，即應予處罰。

①食品廣告若非針對具體特定效能者，應得為適當之陳述，詞句未涉療效及誇大，如幫助牙齒骨骼正常發育、幫助消化等亦同，關於一般營養素必然涉及適當之生理功能，該功能業經科學證明無誤者，自得表述，如「鈣」為構成牙齒與骨骼的主要成分、維持心臟、肌肉正常收縮及神經的感應性、活化凝血酶元轉變為凝血酶、幫助血液凝固、控制細胞的通透性、維持骨骼及牙齒的健康等等；但是涉及「【鎖】之圖樣：表達系爭產品之配方更有效留住鈣質、防護鈣質流失」者，不是對於鈣的功能描述，而是對於「更有效留住鈣質、防護鈣質流失」之敘述，這是「針對具體特定效能」而為之標示、宣傳或廣告，當然要有相當之科學依據，假如該功能是可以被證實的，就是具有特定保健功效之食品，應為健康食品管理法之範疇，食品與健康食品之管理法規完全不同，健康食品之管理更趨嚴格，健康食品之製造、輸入採取事先查驗登記，發給許可證後，始得為之，與一般食品不同；原告所經營者為一般食品，卻以健康食品之方式為「針對具體特定效能」而為之標示、宣傳或廣告，而該特殊效能「更有效留住鈣質、防護鈣質流失」未經合理證明，自屬食品衛生管理法第19條第1項所稱食品之標示、宣傳或廣告，有誇張或易生誤解之情形。

②另關於原告對於攝取來源之選擇上，乃向消費者強調獨家研發Calci-N 保鈣配方，完全萃取自純淨鮮乳的天然鈣質，目的即在與「非」萃取自純淨鮮乳之含鈣奶粉作區隔，並稱百分之百天然乳鈣質，即為磷酸鈣，與人體骨骼之無機質成分主要部分相同，臨床上較易為人體吸收云云。查系爭產品添加之乳鈣為磷酸鈣，即使百分之百天然乳鈣質之成分為磷酸鈣，但經由純淨鮮乳完全萃取而得之磷酸鈣，與添加之乳鈣之磷酸鈣，即使成分相同均為磷酸鈣，但製程仍屬不同，對消費者而言是不同的意義，自屬食品衛生管理法第19條第1 項所稱食品之標示、宣傳或廣告，有不實或易生誤解之情形。

③原告混淆「食品管理」與「健康食品管理」分屬不同之法律，一般食品不是不能為相關之廣告，而是不能為特定具體效能之廣告；原告選擇食品之產銷（而非健康食品之產銷），當然要受食品衛生管理法第19條第1 項「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形」之拘束。一但原告選擇以食品衛生法之食品為產銷之內容，就不容主張「針對具體特定效能」如「更有效留住鈣質、防護鈣質流失」為相關之標示、宣傳或廣告。

五、系爭食品外包裝罐標示內容，涉及「針對具體特定效能」之「更有效留住鈣質、防護鈣質流失」的標示之圖案及特色之文字說明，則依前揭食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表規定及上開衛生署釋示，其整體所傳達之訊息，易使消費者誤認為其產品具有所示功效，涉及誇張或易生誤解，顯已違反上開規定，自應受罰。從而，被告處原告法定最低額3 萬元罰鍰，並限期於96年2 月28日前回收改正完成，應無違誤，訴願決定亦於法有據，原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。本件爭點業已釐清，兩造其餘攻擊防禦方法自無一一審究之必要，就此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭