臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)96年度訴字第02009號

• 裁判案由: 衛星廣播電視法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 97 年 01 月 24 日
• 法官: 姜素娥、陳心弘、曹瑞卿
• 法定代理人: 甲○○、蘇永欽
• 原告: 運豐國際多媒體股份有限公司法人
• 被告: 國家通訊傳播委員會

臺北高等行政法院判決
96年度訴字第02009號
原　　　告　運豐國際多媒體股份有限公司
代　表　人　甲○○（董事長）
被　　　告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　蘇永欽（主任委員）
訴訟代理人　丙○○
乙○○
丁○○
上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服被告中華民國96年4月24日通傳訴決字第09600046520號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
緣原告係衛星廣播電視事業，其經營之「運通財經台」頻道，於民國（下同）95年5月16日20時30分播出之「財經高照」節目（
下稱系爭節目），主持人郭海培於節目中從事證券投資分析，有未經行政院金融監督管理委員會（下稱金管會）核准兼營期貨顧問業務，從事期貨顧問業務之行為等情事，經金管會認定違反證券投資信託及顧問法第4條第4項、證券投資顧問事業設置標準第2條第1項及證券投資顧問事業負責人與業務人員管理規則第18條第1項規定，爰依證券投資信託及顧問法第111條第1款規定，處
託播者運豐證券投資顧問股份有限公司（下稱運豐投顧公司）新台幣（下同）60萬元罰鍰，並請該公司自行議處違失人員在案。被告乃認定原告播出系爭節目違反衛星廣播電視法第17條第1款
規定，且原告經營之上開頻道前因違反同一法條規定，1年內經
行政院新聞局（自95年2月20日起，衛星廣播電視法之主管機關
變更為被告）分別以95年1月17日新廣四字第0950620548號及95
年2月7日新廣四字第0950620941號行政處分書核處在案，原告係再次違規，爰依同法第37條第1項第1款及處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1點第2款第2目之⑶規定，以96年1月22日通傳播字第09605002930號裁處書，處原告35萬元罰鍰，並命立
即改正，逾期未改正者，將按次連續處罰。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
原告未於言詞辯論期日到場，據其提出書狀，聲明、陳述如下：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、原處分有失法律明確性原則：
⑴法律明確性原則除要求法律文義須有具體詳盡體例外，倘立法者衡酌法律規範生活事實之複雜性及適用個案之妥當性，從立法上運用不確定法律概念或概括條款而為相應規定，雖非不可，但須符合立法使用抽象概念之意義非難以理解；受規範者所得預見；可經由司法審查加以確認，方可謂與法律明確性原則無違。諸如人民服兵役、應召集事項及其違背義務之制裁手段；行政罰之構成要件（含處理程序）及法律效果（含數額）；納稅主體、稅目、稅率、納稅方法、納稅期間及租稅減免等項目而負繳納義務（納稅範圍）或享受減免納稅之優惠（免稅範圍）等，均須以法律明確性規定，方可謂法律文義已符具體詳盡之體例，與法律明確性原則無違，此有司法院釋字第517號、第289號、第313號、第394號、第402號、釋字第210號、第217號、第267號、第367號、第385號、第413號、第415號、第420號及第460號解釋可資參照。⑵被告裁罰之事實依據，即經金管會認定違反之證券投資信託及顧問法第4條第4項、證券投資顧問事業設置標準第2條第1項及證券投資顧問事業負責人與業務人員管理規則第18條第1項規定，惟衡酌原告得否合理或預見之，實難審明上開法
條與期貨顧問業務行為之違反，有何關連性暨實害性？期貨等新法規係受現代新型特殊經濟活動影響，倏忽間經立法規範，相關文義偏闇而未具體詳盡，如非相關領域專業人員豈可明其法度？況相關主管機關迄今未對非專業領域之原告之媒體業者作必要宣導或及時行政指導，則所指期貨顧問行為之違反，其態樣、妨害公益情形、與原告媒體節目播出有何責任關係等，原告實莫知其義，並無詳盡之體例可適從。是本件處分所依據者，未作具體詳盡之闡明，而法律以抽象概念表示者，不論不確定概念或概括條款，均須以客觀明確性標準檢證，惟本件論述概念難可理解，有違法律明確性原則。
２、被告應衡量原告責任要件，不應為達裁罰目的而偏廢不備：⑴觀諸系爭節目內容，皆單純以股市大盤漲跌點數分析證券投資有關事項，以符公眾亟求，其陳述或以漲跌點數作對照，為人民言論自由範圍。蓋凡屬意見之自由流通，使人民有取得充分資訊及自我實現之機會，包括政治、學術、宗教及商業言論等，屬言論自由保護範疇。而商業言論所提供之訊息內容為真實，無誤導性，以合法交易為目的而有助於消費大眾作出經濟上合理抉擇者，應受憲法言論自由之保障。故原告以電視媒體散布播送真實內容、無誤導性之交易訊息者，即屬言論自由之範圍。
⑵司法院釋字第275號解釋人民受行政罰，應以故意或過失之
責任要件為必要，最低限度亦須違反禁止規定或作為義務，始推定有過失。退萬步言，姑不論被告就本件處分之不當詮釋，縱然播出者有處罰檢討餘地，但系爭節目為現場錄影即時播出，雖迭經原告所屬現場人員竭盡最大注意義務，亦即以善良管理人之注意管理，以期不違反法令禁止規定或作為義務，仍無法防制該節目分析師有一時突兀舉措而發生無法預見之不當行為，故原告在責任要件上實無故意或過失。
３、依社會觀點與法益衡平及政策考量，本件處分顯屬嚴苛不當，有違比例原則暨正當性要求：
⑴行政以追求公益為目的，行政處分恆有具體目的，其範圍與手段應受具體目的之限制。行政機關就處分事件之特性、侵害法益之輕重程度及所欲達到之管制效果，須通過比例原則之嚴格衡量，方能夠滿足行政機關以行政處分而處罰之正當性要求。故行政處分之手段必要性，應選擇予人民權利最少侵害方法，不可予人民過度負擔，審慎謀求法益間調和，方屬妥當。
⑵原告於同一期間所為同一事實行為，竟遭被告作成7個行政
處分，除本件處分外（發文時間96年1月22日，行為時間95
年5月16日），尚有96年1月22日通傳播字第09605003110號
（行為時間95年5月4日）、96年1月22日通傳播字第09605002880號（行為時間95年6月2日）、96年1月23日通傳播字第
09605002920號（行為時間95年5月16日）、96年1月24日通
傳播字第09605003280號（行為時間95年5月3日）、96年1月30日通傳播字第09605002790號（行為時間95年5月16日）、96年1月30日通傳播字第09505157380號（行為時間95年5月
16日），亦分別各處35萬罰鍰，共處245萬元罰鍰。就行為
時間觀之（先後排序為95年5月3日、95年5月4日、95年5月
16日、95年5月16日、95年5月16日、95年5月16日、95年6月2日等），顯然就「同一行為」重複裁處7次罰鍰，有悖行為之可罰性內涵及處罰之衡平。而從發文時間論之，7件處分
緊接而來，原告毫無合理時間自我檢討，喪失期待可能性。復從行為時間論其行為實質內容，顯出於原告同一行為內涵，屬同一行為之7階段，各階段之作為合成1整個行為，以1
次處罰足以達成行政目的，方符憲法保障人民權利之意旨，否則1行為如得予以多次處罰，牴觸法治國家一行為不二罰
原則，亦有違比例原則。是被告應採取更為審慎之態度及更具說服力闡明人民對此裁罰為可接受，以明確嚴謹界定處罰範圍，才能滿足行政機關之正當化可罰基礎，方符憲法之規範。
⑶行政機關固得以連續舉發及隨同多次處罰之遏阻作用，達成行政管制目的，但仍須符合憲法第23條比例原則及法律授權明確性原則。鑑於本案行為之動態與特性，被告欲藉連續舉發警惕及遏阻違規行為人任由違規事實繼續存在者，應將連續舉發之條件及前後舉發之間隔及期間以命令為明確之規範。然本件所依據之衛星廣播電視法是否有得為連續舉發之規定，即就連續舉發時，應依何種標準，並無原則性規定，衡諸人民可能因而受處罰之次數及可能因此負擔累計罰鍰之金額，相對於維護社會秩序、確保公眾傳播安全之重大公益而言，本件處分已逾越必要程度，故其連續舉發之授權目的與範圍仍以法律明定為宜，不能因欠缺法律明定而縱容行政機關推論連續舉發並為處罰之規定，違反憲法上之比例原則。⑷金管會既認定系爭節目違反證券投資信託及顧問法第4條第4項、證券投資顧問事業設置標準第2條第1項及證券投資顧問事業負責人與業務人員管理規則第18條第1項規定，依證券
投資信託及顧問法第111條第1款規定，對運豐投顧公司裁處60萬元罰鍰，並命該公司議處違失人員在案，此舉即達具體羈束之效益，故被告以同一事實對無故意或過失之原告裁處，未免過當而逾越必要範圍，欠缺公正之衡量。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按衛星廣播電視法第17條第1款規定：「衛星廣播電視事業
及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得有下列情形之一：一、違反法律強制或禁止規定。」違反者，依同法第36條第5款規定，處10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正；同法第37條第1項第1款復規定，衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有1年內經處罰2次，再有前2條（
即第35條、第36條）各款情形之一者，處20萬以上200萬以
下罰鍰，並通知限期改正。又處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1點第2款第2目之⑶規定：「．．構成第37
條規定者：處新台幣20萬元以上200萬元以下罰鍰，並通知
限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。．．2.第2次
至第20次：．．⑶違反第17條（節目內容不得違反法律強制或禁止規定．．）．．，處罰鍰新台幣35萬元。」。
２、原告經營之「運通財經台」頻道於95年5月16日20時30分播
出之系爭節目，主持人郭海培於節目中從事證券投資分析，有未經金管會核准兼營期貨顧問業務，從事期貨顧問業務之行為等情事，經該會認定違反證券投資信託及顧問法第4條
第4項、證券投資顧問事業設置標準第2條第1項及證券投資
顧問事業負責人與業務人員管理規則第18條第1項規定，爰
依證券投資信託及顧問法第111條第1款規定，對託播者運豐投顧公司裁處60萬元罰鍰，並請該公司自行議處違失人員在案，此有側錄光碟及金管會95年11月10日金管證四罰字第0950005066號裁處書影本可稽。被告乃認定原告播出系爭節目違反衛星廣播電視法第17條第1款規定，且原告前因違反同
一法條規定，經行政院新聞局分別以95年1月17日新廣四字
第0950620548號及同年2月7日新廣四字第0950620941號處分書核處在案，茲再次違規，爰依同法第37條第1項第1款規定及處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1點第2款第2目之⑶規定，處原告35萬元罰鍰，並命應立即改正，逾期
未改正者，將按次連續處罰，認事用法並無違誤。
３、原告稱其非專業人員，無從理解相關法規之不確定法律概念，並預見期貨顧問行為之違法態樣及其與媒體業者之責任分配關係云云。惟法律就違法或不正當行為無從鉅細靡遺悉加規定，爰以不確定法律概念予以規範，倘其涵義於個案中能由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷，並可由司法審查予以確認，即與法律明確性原則尚無不合，於憲法保障人民權利之意旨亦無牴觸，此有司法院釋字第545號解釋可資參酌。原告經營之頻道既為專業財經台，對
系爭節目之期貨顧問行為自當知之甚稔，難謂無從依其專業知識對於上開規定之不確定概念加以認定及判斷。而衛星廣播電視法第17條規定，旨在要求廣電業者對所播出之節目內容，應善盡注意義務，且在衛星傳輸技術上已有延遲數秒再行播出之科技，技術上亦非不得為之，故衛星廣播電視事業應對節目內容嚴加編審及過濾，以維媒體守法精神，不得以系爭節目為現場即時播出，規避業者應善盡之義務。
４、系爭節目於95年5月16日20時30分播出，縱重複播出同一節
目，惟該頻道為24小時播出節目，而系爭節目播出中間，均有其他節目穿插播出，此與司法院釋字第604號解釋道路交
通管理處罰條例所舉，違規路邊停車不動，而連續處罰之例不同。且該號解釋認定對違規停車之車輛，依上開條例授權訂定之違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第12條第4項規定，以「每逾2小時」為連續舉發之標準，衡諸人民可能因而受處罰之次數及可能因此負擔累計罰鍰之金額，相對於維護交通秩序、確保交通安全之重大公益而言，尚未逾越必要之程度，符合憲法第23條之比例原則，而得以連續處罰。觀諸本案，原告在不同日期分別播映違規之同類型節目，本即非同一節目，縱重複播映同一節目，惟中間已有其他節目相隔，自不可將原告經營之同一頻道播映同類型節目之行為視為同一違法行為，故原告稱其違反同一行政法上之義務，係基於概括主觀意思之「自然之一行為」云云，顯屬法理之認知違誤。
５、原告係經營衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視法等相關規定，其未善盡審查義務，任令系爭節目違法播出，顯有應注意能注意而不注意之過失，應就其違規行為負法律上責任，此觀諸行政罰法第7條第1項規定即明。又本件處分與金管會對託播業者運豐投顧公司所為處分，雖本於同一基礎事實，惟本件處分之法規依據為衛星廣播電視法，與金管會對託播業者處分之法規依據為證券投資信託及顧問法、證券投資顧問事業設置標準及證券投資顧問事業負責人與業務人員管理規則不同。且被告係處罰衛星廣播電視事業經營者，與金管會處罰託播業者，二者受罰主體相異，乃分別為貫徹不同行政法規之管理目的，故本件處分並無過當且無逾越必要範圍，亦無違反一事不二罰之法理。
理 由
一、原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，因依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按，訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決，是本件雖原告未就訴願管轄錯誤為指摘，本院亦得就此部分為職權調查，合先敍明。三、按「訴願之管轄如左：．．七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八、不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」、「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」分別為訴願法第4條第7款、第8款及第5條所明定。從而，不服行政機關所為處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4條及第5條規定，決定受理訴願之機關，自不待言。
四、原告不服被告96年1月22日通傳播字第09605002930號裁處書之處分，提起訴願，經被告作成96年4月24日通傳訴決字第
09600046520號訴願決定。被告主張其設置訴願審議委員會
受理人民不服其所為之行政處分之訴願，並無管轄錯誤情形。惟查：
１、依國家通訊傳播委員會組織法第1條規定，被告係立法院為
落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，而立法成立之機關。至其職掌依同法第3條規定，則有「1.通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢
止及執行。2.通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發。3.通訊傳播系統及設備之審驗。4.通訊傳播工程技術規範之訂定。5.通訊傳播傳輸內容分級制度及其他法律規定事項之規範。6.通訊傳播資源之管理。7.通訊傳播競爭秩序之維護。8.資通安全之技術規範及管制。9.通訊傳播事業間重大爭議及消費者保護事宜之處理。10.通訊傳播境外事務及國際交
流合作之處理。11.通訊傳播事業相關基金之管理。12.通訊傳播業務之監督、調查及裁決。13.違反通訊傳播相關法令
事件之取締及處分。14.其他通訊傳播事項之監理。」等行
政事項，故其屬行政機關。另中央行政機關組織基準法第2
條：「本法適用於行政院及其所屬各級機關（以下簡稱機關）。但國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定。行政院為一級機關，其所屬各級機關依層級為二級機關、三級機關、四級機關。」明揭該法規範適用對象為行政院及其所屬各級機關，則被告既屬該法第3條第2款所定義之獨立機關，自係行政院所屬行政機關。
２、被告主張其為獨立機關，依法獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督。固有所本。然獨立機關之存在，於行政體系上係屬例外情形，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案之處理上，於法律規定範圍內排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於專業而自主決定，但並非因此即謂其得自外於行政體系，此觀諸憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」之規定即明，若謂個案職權行使以外之業務亦不受指揮與監督，卻又需行政院本諸最高行政機關之地位對被告之行政向立法院負責，即與行政一體之原則相悖。因此，本院以為所謂獨立機關依法獨立行使職權，自主運作，應係指針對具體個案於法律規定範圍內，不受政治干擾而本諸專業自主決定者而言（司法院釋字613號解釋意旨參照）。
３、查依中央行政機關組織基準法第3條第2款對於「獨立機關」之定義，可知「獨立機關」係指「依據法律獨立行使職權，自主運作，『除法律另有規定外』，不受其他機關指揮監督之合議制機關而言」準此，倘另有其他機關指揮監督之法律規定時，獨立機關並非完全不受其他機關依據法律規定而為之指揮與監督。按訴願法第4條及第5條有關訴願管轄之規定，乃獨立機關所為未經聽證程序之行政處分受監督（行政審查）之法律規定。是不服獨立機關所為未經聽證程序之行政處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，仍應依上開訴願法規定，而非所謂之法理，定其訴願管轄機關。
４、我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，設立行政、立法、司法、考試、監察5院，各司其責並為各該職掌之最
高機關，此外並無核准設立等同5院機關之其他機關之餘地
。參諸國家通訊傳播委員會組織法第4條規定，被告所屬委
員係由行政院院長提名，經立法院同意後任命，主任委員及副主任委員由各委員互選後，再由行政院長任命；另依中央行政機關組織基準法第6條第1項規定，以「委員會」名稱定名之機關，其組織編制地位等同於部會等二級機關；又被告人事及預算等事項亦由行政院統籌為之；由此堪認被告機關位階屬中央之部會，而非等同訴願法第4條第8款規定之中央各院。經查，除國家通訊傳播委員會組織法第16條第1項，
賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者，有提起覆審之權利而由被告管轄外，法律未就被告之業務監督另為規定，亦未就被告所為未經聽證程序之行政處分另設救濟管道，因之，被告所為未經聽證程序之行政處分，其救濟即無訴願法第5條第2項規定之適用，而其既屬中央部會之地位，自應依訴願法第4條第7款規定定其訴願管轄，即應由行政院受理訴願。被告主張其得就所為行政處分之救濟自為訴願決定云云，於法未合，委不足採。
五、按「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴願法第58條第1項至第3項所明定。本件原告不服被告96年1月22
日通傳播字第09605002930號裁處書之處分，而向被告提起
訴願，被告依上開規定應先行重新自我審查，其既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分，理應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關，竟未依上開規定為之而自為訴願決定，顯然牴觸訴願法第4條第7款訴願管轄規定及第58條提起訴願程序規定，其所為訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，自應由本院加以撤銷，由被告檢卷送請法定管轄訴願機關行政院重行為適法之審議決定。而原行政處分於本件訴願決定撤銷後，既尚待法定受理訴願機關行政院重行審議決定，則原處分應否撤銷，本院目前即無從逕行判決，兩造其餘實體爭執，亦尚無論究之必要。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文
。
中 華 民 國 97 年 1 月 24 日臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 姜素娥
法 官 陳心弘
法 官 曹瑞卿
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 1 月 24 日書記官 方偉皓