臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)96年度訴字第2833號

• 裁判案由: 公平交易法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 97 年 06 月 19 日

臺北高等行政法院判決
96年度訴字第2833號

原　　　告　遠東百貨股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　陳信瑩律師
被　　　告　行政院公平交易委員會
代　表　人　湯金全（主任委員）
訴訟代理人　丁○○
丙○○
乙○○
上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國96年6 月13日院臺訴字第0960086570號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告經人檢舉間接控制訴外人太平洋崇光百貨股份有限公司（以下簡稱太百公司）之業務經營及人事任免，應申報結合而未申報，經被告查證屬實，認原告違反公平交易法第11條第1 項第3 款規定，乃依同法第40條第1 項規定，於95年12月27日以公處字第095175號處分書命原告自處分書送達之次日起2 個月內，應補行申報或為必要之改正，並處以罰鍰新臺幣（下同）102 萬元。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：原告是否間接控制太百公司之業務經營及人事任免等，應申報結合而未申報，而有違反公平交易法第11條第1 項第3 款規定之情事？
㈠原告主張之理由：
緣訴外人太平洋建設股份有限公司向富邦銀行（現更名為台北富邦銀行）借款8 億元，借款到期日為91年9 月30日，由訴外人太平洋流通投資股份有限公司（以下簡稱太流公司）擔任連帶保證人，並由該公司提供其所持有之太百公司1 億股股票（占太百公司股份總數之43% ）作為擔保品。因上開借款屆期如未能清償，太流公司所提供設質之太百公司股票勢遭債權銀行拍賣，為免該筆債務未能清償，對太百公司及國家社會經濟造成重大之衝擊（太百公司之員工人數達6,700 餘人，專櫃廠商亦達1,700 餘家），原告乃於前開借款到期日前之91年9 月24日同意受邀與訴外人百揚投資股份有限公司（以下簡稱百揚公司）等7 家事業出資參加太流公司增資認股，其認股過程如下：①91年9 月26日太流公司辦理現金增資10億元，發行新股1 億股，每股面額10元，認購人為訴外人上海商業儲蓄銀行股份有限公司（以下簡稱上海商銀），其中990 萬股為原告所信託，990 萬股為訴外人百鼎投資股份有限公司（以下簡稱百鼎公司）所信託，990 萬股為百揚公司所信託，990 萬股為訴外人遠百亞太開發股份有限公司（以下簡稱遠百亞太公司）所信託，990 萬股為訴外人遠百新世紀開發股份有限公司（以下簡稱遠百新世紀公司）所信託，550 萬股為訴外人亞東百貨股份有限公司（以下簡稱亞東百貨公司）所信託。②92年4 月23日太流公司辦理現金增資18億元，按每股12元溢價發行1 億5 千萬股，由上海商銀認購13,232,673股，信託人為原告，另原告再以自己名義認購68,467,327股，並由訴外人遠東鴻利多股份有限公司（以下簡稱遠東鴻利多公司）認購70萬股、裕民股份有限公司（以下簡稱裕民公司）認購10萬股。③94年4 月26日原告及百揚公司等7 家事業信託於上海商銀之前開太百公司股份，均變更登記為原告及百揚公司等7 家公司所有。詎被告於95年間接獲本件檢舉，調查後認為原告上開行為合致公平交易法第6 條第1 項第5 款之結合型態，且原告及太百公司上一會計年度（即90年度）之銷售金額均達被告公告之結合申報門檻，依法應於結合前申報，卻未提出申報，已違反公平交易法第11條第1 項第3 款規定，而為原處分，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，爰提起本件撤銷訴訟。謹就本件原處分及訴願決定違誤之處悉述如下：
⒈被告在本件不符合公司法第369 條之2 、之3 規定或推定控制與從屬關係之要件，以及無證據證明原告直接或間接控制太百公司業務經營或人事任免之情況下，遽認原告與太百公司有結合情事，而未為申報，予以處分，已違反處罰法定原則：
①按行政罰法第6 條明文揭櫫「處罰法定原則」，即「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限」。職是，公平交易法第6 條第1 項第5 款固規定「本法所稱結合，謂事業有左列情形之一者而言．．．五、直接或間接控制他事業之業務經營或人事任免者。」，惟就何謂「直接或間接控制他事業之業務經營或人事任免者」，該法並無定義，自應依公司法第369 條之2 、之3 有關對關係企業控制與從屬公司之相關規定決之，倘不符合上開公司法規定之要件，即不得認為係屬公平交易法第6 條第1 項第5 款之「結合」行為。第按公司法第369 條之2 第1 、2 項分別規定「公司持有他公司有表決權之股份或出資額，超過他公司已發行有表決權之股份總數或資本總額半數者為控制公司，該他公司為從屬公司。」、「除前項外，公司直接或間接控制他公司之人事、財務或業務經營者亦為控制公司，該他公司為從屬公司。」，參酌經濟部90年8 月13日經商字第09000188860 號解釋略以「按公司法第369 條之2 第2 項規定：『．．．公司直接或間接控制他公司之人事、財務或業務經營者亦為控制公司，該他公司為從屬公司』，所謂直接或間接控制他公司之人事任免權或支配其財務或業務經營之控制關係為斷。」，可知公司法所規定之控制關係包括：名義控制公司：即公司以自己名義直接持有他公司有表決權之股份總數或資本總額半數者。實質控制公司：即公司實質上可直接或間接控制他公司之人事任免權或支配其財務或業務經營之控制關係者。
②查原告以自己名義直接持有太流公司之股份僅9,160 萬股，約占該公司已發行股份總數36.494% ，未達太流公司已發行有表決權之股份總數半數，依公司法本條第1
項規定，原告自非太流公司之控制公司。又公司法第369 條之3 規定「有左列情形之一者，推定為有控制與從屬關係：一、公司與他公司之執行業務股東或董事有半數以上相同者。二、公司與他公司之已發行有表決權之股份總數或資本總額有半數以上為相同之股東持有或出資者。」，此乃立法者認就該條規定之情形，最有可能達到公司實質上直接或間接控制他公司之人事任免權或支配其財務或業務經營之控制關係者，然本件亦不符合上開推定控制與從屬關係存在之情事，蓋原告之7 席董事及太百公司之7 席董事均為法人代表，兩家公司之法人代表董事均不相同，此有公司及分公司基本資料查詢表可證，顯不符合本條第1 款規定「推定控制從屬關係」之要件；且原告與太百公司之已發行有表決權股份總數半數以上非由相同股東持有，此有兩家公司持股占10% 以上股東之股東名簿可稽，故亦不符合本條第2 款規定之要件。況依公司法第208 條第3 項規定，董事長為公司之代表，足見董事長方為影響公司業務經營、人事任免之重要之人，而太流公司董事長自91年迄今皆由以自然人身分當選董事並獲選為董事長之訴外人李恆隆擔任，由其掌理公司之經營，其亦肩負太流公司數十億債務之連帶保證人，原告實難透過太流公司間接控制太百公司；且原告與太百公司一向由不同經營團隊各自獨立運作，此觀兩家公司從未有任何聯合銷售行為或促銷活動，並各自定位其客層及以不同方式經營等，以及太流公司、太百公司分別就被告所問「遠東百貨公司是否透過本公司間接指示、監督或影響太百之業務經營及人事任免政策？」，答覆「遠東百貨公司等係單純受邀參與前述現金增資，以解決本公司當時急迫之財務問題，截至目前，本公司未曾接獲遠東百貨公司就太百業務經營及人事任免政策之任何指示，而本公司對於太百之經營一向委由專業經營團隊任之，太百所有政策均以謀求太百及其股東之最大福祉為依歸。」、「截至目前，本公司未曾接獲太流公司傳來遠東百貨股份有限公司就本公司百貨業務經營及人事任免政策之任何指示，而本公司業務經營一向由專業的經營團隊任之，所有政策均以謀求本公司及股東之最大福祉為依歸」等語自明。是被告於本件並不符合前述公司法第369 條之2 、之3 規定或推定控制與從屬公司之要件，及無任何證據證明原告有直接或間接控制太流公司，甚至太百公司人事任免或業務經營之情況下，徒憑原告及百揚等5 家公司持有太流公司之股份數54.45%，可藉由過半數表決權之行使，控制太流公司之董事會與股東會，再藉由太流公司與太百公司間之控制從屬關係，間接控制太百公司之業務經營及人事任免，遽為認定原告有公平交易法第6 條第1項
第5 款規定「直接或間接控制他事業之業務經營或人事任免」之事業結合型態，並再以原告及太百公司上一會計年度（即90年度）之銷售金額均達被告公告之結合申報門檻，依法應於結合前申報，卻未提出申報，違反公平交易法第11條第1 項第3 款規定，逕予處分，訴願決定不察，亦以相同理由駁回原告之訴願，均已違反行政罰法第6 條揭櫫之「處罰法定原則」，致嚴重侵害原告之權益，而無可維持。
③承上，被告應證明原告與太百公司合致公平交易法第6
條第1 項第5 款規定「間接控制他事業之業務經營或人事任免」之結合要件，而非由原告反證其與太百公司間不構成結合，或自述原告行為該當何者。經查原處分既以原告得間接控制太百公司之業務經營或人事任免，符合上開公平法「結合」之規定為由，處罰原告，被告自應舉證證明原告行為合致「原告間接控制太百公司之業務經營或人事任免」之要件，行政法院（現改制為最高行政法院）39年判字第2 號判例「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法」可供參考，此猶如刑事案件之被告無自證無罪之義務相同，最高法院92年台上字第128 號刑事判例「刑事訴訟法第161 條已於民國91年2 月8 日修正公布，其第1 項規定：檢察官就被告犯罪事實，應負舉證責任，並指出證明之方法。因此，檢察官對於起訴之犯罪事實，應負提出證據及說服之實質舉證責任。倘其所提出之證據，不足為被告有罪之積極證明，或其指出證明之方法，無從說服法院以形成被告有罪之心證，基於無罪推定之原則，自應為被告無罪判決之諭知。」亦可供參考。準此，原告自無自行證明「不具間接控制太百公司業務經營或人事任免」事實之義務，且原告亦不負說明原告及其子公司持有太流公司股權，如不構成上開公平法規定之「結合」行為，法律上係屬何種行為之義務，況被告於陳報狀所提出證據，亦不能證明原告對太百公司有「間接控制其業務經營或人事任免」之結合要件。
⒉被告之裁處權已罹於時效消滅，原處分及訴願決定徒憑行政罰法第45條第2 項規定之片面文義，遽謂無效滅時效問題，亦顯有適用前揭行政罰法裁處權時效規定不當之違背法令：
①查原處分引用行政罰法第45條第2 項規定，謂本件違法行為發生於91年9 月26日，其裁處權時效係自95年2 月5 日起算3 年，故尚未牴觸行政罰法相關規定等語。惟有關行政罰法施行前違反行政法上義務之行為，若不論其發生於該法施行前若干年，於行政罰法施行後始為裁處，一律依行政罰法第45條第2 項規定，認定自該法施行之日即95年2 月5 日起算3 年之裁處權時效，顯然有悖於法律安定性原則，蓋於人民行為後數年，制定新法律賦予行政機關自法律施行日起若干年內再溯及就數年前之行為為裁處，尤其是作成侵益性質之行政處分，使人民永遠處於可能受罰之不確定狀態，不惟有違法治國家法律安定性原則，亦有悖消滅時效制度係為維持權利長久不行使所形成之新秩序之目的。
②按行政罰法第27條第1 項及同法第45條第2 項規定應參照最高法院95年度第3 次民事庭會議就「民法債編修正施行前成立之人事保證其保證期間應如何認定」所為之決議予以限縮解釋，謹悉述如下：
⑴民法新修訂人事保證之期間，依第756 條之3 第1 項、第3 項雖分別規定「人事保證約定之期間，不得逾3 年。逾3 年者，縮短為3 年。」、「人事保證未定期間者，自成立之日起有效期間為3 年。」，且依民法債編施行法第35條規定，該條之適用有溯及效力。惟就如何解釋民法債編修正施行前成立之人事保證，其約定之保證期間逾3 年，而至民法債編修正施行之日成立已滿3 年但尚未屆期；或未定期間，而於民法債編修正施行之日成立已滿3 年者之契約效力，前揭最高法院民事庭決議明白表示「人事保證約定之期間，不得逾3 年。逾3 年者，縮短為3 年。人事保證未定期間者，自成立之日起有效期間為3 年。民國88年4 月21日修正公布，89年5 月5 日施行之民法第756
條之3 第1 項、第3 項定有明文。上開規定，依民法債編施行法第35 條 規定，於民法債編修正施行前成立之人事保證，亦適用之。惟於民法債編修正施行前成立之人事保證，當事人正當信賴其約定為有效而生之利益，仍應予以適當之保障；故在修正施行前，如已有保證人應負保證責任之事由發生，保證人之賠償責任即告確定，不能因上開修正規定之施行，而使其溯及的歸於消滅。是民法債編修正施行前成立之人事保證，其約定之保證期間逾3 年，而至民法債編修正施行之日成立已滿3 年但尚未屆期；或未定期間，而於民法債編修正施行之日成立已滿3 年者，均應認至民法債編修正施行之日，契約始失其效力。」。換言之，此人事保證之有效期間3 年，並非自民法債編修正施行之日始起算3 年，如其期間在修正施行之日前已滿3 年者，至修正施行之日時，契約即失其效力。⑵依舉輕明重之法理，行政機關就人民違反行政法上義務之處罰，即侵益性質行政處分之作成，更應參諸上開最高法院決議，為同一標準之限縮解釋。是如人民於行政罰法施行前違反行政法上義務之行為，至施行之日止終了已滿3年，應認至行政罰法施行之日，行
政機關之裁處權時效已消滅。本件原處分及訴願決定既明確認定本件違法行為係發生於行政罰法施行前之91年9 月26日，迄行政罰法施行日即95年2 月5 日，已逾3 年，自應認被告之裁處權已罹於時效，不得再對原告之行為予以裁處。故原處分及訴願決定不察，徒憑行政罰法第45條第2 項規定之字面文義，遽謂無消滅時效問題，亦顯有適用該法規不當之違背法令，而無可維持。
⒊退步言，縱假定被告得對原告課以處分，惟罰鍰金額顯然過鉅，違反公平交易法施行細則第36條及行政程序法第7
條第3 款規定之比例原則、第10條行政裁量權限制之規定：
①依公平交易法施行細則第36條「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」，及行政程序法第10條「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」規定，可知罰鍰之裁處應審酌上開法條規定之情事，而為不同之處罰。茲就上開應審酌情事分述如下：
⑴原告行為係出於正當之動機、目的，且未因此獲得任何不當利益：
如前所述，原告係因太流公司發生緊急之財務危機，為避免因此對太百公司之營運造成重大衝擊，並害及社會之經濟利益（太百公司之員工人數達6,700 餘人、於其百貨專櫃營商之廠商亦達1,700 餘家），始參加太流公司之增資認股，其動機及目的皆屬正當。抑且，原告90年度營業額為16,927,480,000元，占綜合商品零售業百貨公司業之10.93%，迨參與本件後之94年度，營業額為18,212,804,000元，占綜合商品零售業百貨公司業之9.03% （參經濟部統計處「綜合商品零售業營業額及年增率—按細業」表），營業額占百貨公司營業額比率反而下降，足證原告並未因上開增資行為獲有任何不當利益。
⑵原告之行為不僅對於百貨業交易秩序沒有危害，更因穩定太百公司之財務狀況而有利市場之良性競爭：
查原告及太百公司於91年間雖分別為百貨業第三、第二大業者，惟二者營業額合計仍未及市占率約30% 之百貨業第一大業者—新光三越百貨股份有限公司。是縱認為原告有結合行為，對百貨業之競爭亦無任何影響，反而因此使百貨業得以健全發展，避免新光三越百貨公司逐漸形成市場上之寡占地位。
⑶原告對太百公司無直接或間接控制關係，無任何使太百公司為不合營業常規或其他不利益經營之情事，且未因此獲得任何不法利益。
⑷被告從未就原告之行為有任何導正或警示，且原告亦從未因未申報結合案而遭處罰。
⑸原告於被告調查及陳述意見時，完全配合提供資料，無任何隱匿情事。
準此，原告如有原處分指摘之行為，於裁處時審酌上開情事後，縱不依行政罰法第8 條之規定減輕或免除處罰，至少亦應課處最低額之罰鍰。是原處分雖亦認定原告係因結合之時間急迫，外加對公平交易法結合規定之誤解，而疏忽未於事前提出申報，但原告亦於財務報表之公開文件揭露持有太流公司股份之相關訊息，且本案事業結合之反競爭效果不顯著，因而引用行政罰法第8 條規定予以減輕處罰，但其猶課處原告102 萬元之鉅額罰鍰，顯係置上開裁罰準則各項審酌標準及原告符合各該規定之種種事證於不顧，濫用其行政裁量權，枉顧法規授予被告裁量權以因應個案情況作調整之目的，亦有違公平交易法有關結合須事前申報規定之立法目的。申言之，公平交易法規定結合須事前申報之立法目的既在於避免因結合而對整體經濟之利益發生不易回復之損害及減損競爭程度，則在各項證據皆顯示本件結合後無任何不利於整體經濟利益、減損競爭程度之情事下（此亦有原處分中「本案事業結合之反競爭效果不顯著」等語可稽），原告之行為不僅未生實害於整體經濟，亦未有任何危險可言，對於原告僅因客觀上結合時間急迫、主觀上無故意規避意圖，而過失未事前申報結合之行為，應課處最低限度之罰鍰額即足以維法制。遑論本件過高之罰鍰亦有違比例原則中「採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」之狹義比例性原則（行政程序法第7 條第3 款規定參照），蓋本件裁處罰鍰所欲達成之目的僅在避免對整體經濟生損害，既然結合後未對整體經濟生任何損害，則原處分過高之罰鍰對原告所造成之損害與上開欲達成目的之利益亦已顯失均衡。②尤有進者，對照原告前於訴願程序中提出二則被告裁處相關違反結合規定之案件：
⑴訴外人新台北有線電視股份有限公司（以下簡稱新台北有線電視公司）等二家事業於結合申報等待期，違反被告禁止命令，猶強力進行結合案：
該二家事業係在被告已禁止其結合行為之情況下，仍強力進行結合，此種無視公權力禁止命令之存在，並枉顧收視戶權益、對市場交易秩序已生實害之行為，被告只課以各事業50萬元之罰鍰。
⑵訴外人東森媒體科技股份有限公司（以下簡稱東森媒體科技公司）與原告同樣未事前申報結合案：
東森媒體科技公司之行為與本件原告相同，均未事前申報，惟被告亦只課以罰鍰80萬元，相較之下，本件原處分罰鍰自顯然過高，而有輕重失衡之虞。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「本法所稱結合，謂事業有左列情形之一者而言：．．．五、直接或間接控制他事業之業務經營或人事任免者。」、「事業結合時，有左列情形之一者，應先向中央主管機關提出申報：．．．三、參與結合之事業，其上一會計年度之銷售金額，超過中央主管機關所公告之金額者。」，分別為公平交易法第6 條第1 項第5 款、第11條第1 項第3款 所規定。次按「本法第11條第1 項之事業結合，由下列之事業向中央主管機關提出申報：．．．三、直接或間接控制他事業之業務經營或人事任免者，為控制事業。」，復為公平交易法施行細則第7 條第1 項第3 款所明定。又按「一、事業結合時，有下列情形之一者，應先向本會提出申報：㈠參與結合之事業為非金融機構事業，其上一會計年度之銷售金額超過新台幣一百億元，且與其結合之事業，其上一會計年度之銷售金額超過新台幣十億元者。．．．」，經被告於91年2 月25日以公企字第0910001699號公告在案。是以，參與結合之事業如屬公平交易法第6 條第1 項第5 款、第11條第1 項第3 款之情形，其控制事業即有依該法向被告為事前申報之義務，合先敘明。
⒉有關原告訴稱本件不符合公司法第369 條之2 、之3 規定或推定控制從屬關係之要件，亦無原告直接或間接控制太平洋崇光百貨股份有限公司業務經營或人事任免之證據，故無結合情事一節：
①查百揚公司、百鼎公司、遠百亞太公司、遠百新世紀公司、亞東百貨公司、裕民公司及遠東鴻利多公司均為原告之轉投資公司，原告於91年間持有上開7 家公司有表決權股份之比例分別為：百揚公司100%、百鼎公司100%、遠百亞太公司69% 、遠百新世紀公司100%、亞東百貨公司73% 、裕民公司100%、遠東鴻利多公司55% ，均已超過該7 家公司已發行有表決權股份總數之半數，此有原告之陳述紀錄及其書面意見暨原告「92年報」影本附卷可稽，是依公司法第369 條之2 第1 項之規定，原告與該7家 公司具有控制從屬關係，原告為該7 家公司之控制公司，洵堪認定。其次，太流公司分別於91年7 月9 日、91年8 月9 日及91年8 月23日陸續取得太百公司之股份共計181,015,830 股，持股比例約為78.56%，嗣於91年9 月18日增加持股比例至80.09%，復於91年11月13日增加持股比例至83.99%，92年6 月間太百公司辦理增、減資後，太流公司持有太百公司之股份約78.6% 。由太流公司自91年9 月起持有太百公司之股份均超過50% 觀之，足認太流公司與太百公司間具有控制從屬關係，太流公司為太百公司之控制公司。又原告與上開7 家從屬公司於91年9 月26日透過上海商業之信託帳戶認購太流公司發行之部分新股，取得股份數目及比例如下︰原告990 萬股（9.8%）、百揚公司990 萬股（9.8%）、百鼎公司990 萬股（9.8%）、遠百亞太公司990 萬股（9.8%）、遠百新世紀公司990 萬股（9.8%）、亞東百貨公司550 萬股（5.4%），亦即原告及其旗下百揚公司等從屬公司透過上海商銀之信託帳戶於91年9 月26日認購太流公司5,500 萬股，合計持有太流公司54.45%之已發行有表決權股份。嗣太流公司於92年4 月23日辦理第二次現金增資，增資金額18億元，發行新股1 億5 千萬股，原告透過上海商銀信託帳戶認購13,232,673股，並以自己之名義認購68,467,327股，此外，原告之從屬公司遠東鴻利多公司亦分別認購70萬股、裕民公司認購10萬股。是在太流公司辦理第二次增資後，原告及百揚公司等從屬公司共持有太流公司54.78%之已發行有表決權股份，已逾太流公司已發行股份總數之半數，並為原告所不爭執，此亦有原告之陳述紀錄及書面意見等在原卷可憑。準此，原告於91年9 月26日與其具有控制從屬關係之百揚公司等5 事業參與太流公司第一次現金增資後，取得太流公司超過半數有表決權股份，而太流公司又持有太百公司八成之有表決權股份，均已達到所謂持有控制或法律控制之程度，此際，原告業可經由過半數表決權之行使以控制太流公司之股東會及董事會，並透過太流公司與太百公司間之控制從屬關係，間接控制太百公司之業務經營或人事任免，蓋一事業是否有能力直接或間接控制他事業之業務經營或人事任免，自其持有他事業之股權結構，是否已達持有控制或法律控制之程度即足以斷定，而毋庸待其確已行使對該他事業業務經營或人事任免之直接控制或間接控制。
②如前述，原告間接控制太百公司之業務經營及人事任免自形式面已洵堪認定，原毋庸再行自實質面探究原告是否間接控制太百公司之業務經營及人事任免，惟縱自實質面探究，因事業對他事業之控制型態，亦可能透過取得董事會多數席次之方式表現，蓋依公司法第202 條「公司業務之執行，除本法或章程規定應由股東會決議之事項外，均應由董事會決議行之。」、第206 條第1 項「董事會之決議，除本法另有規定外，應有過半數董事之出席，出席董事過半數之同意行之。」規定，董事會係股份有限公司之業務執行機關自無疑義。又依公司法第29條第1 項第3 款規定，董事會對於公司之經理人擁有任免權，故倘掌握超過半數以上之董事席次者，即已合致公平交易法第6 條第1 項第5 款規定之結合型態，合先敘明。經查太流公司共設有3 席董事，該公司於94年6 月30日舉行年度股東會選舉董事、監察人，並由李恆隆及訴外人李冠軍、鄭澄宇當選董事，其中李冠軍、鄭澄宇係分別以原告之從屬公司遠百亞太公司及遠百新世紀公司之法人代表身分擔任太流公司董事職務，取得太流公司超過半數董事席次，是原告之從屬公司遠百亞太公司及遠百新世紀公司合計即占有太流公司超過半數董事席次。另太平洋崇光百貨股份有限公司共設有7 席董事及1 席監察人，其中太流公司至少自91年9 月21日起至被告作成本件處分時均維持半數以上之董事席次，並至少自94年7 月4 日起即由原告從屬公司百鼎公司擔任監察人至被告作成本件處分時，是以，即便僅從取得多數董事席次之角度論斷，原告亦已透過取得太流公司超過半數董事席次及太流公司取得太百公司超過半數董事席次之方式，間接控制太百公司之董事會，從而控制太百公司之業務經營及人事任免。故原告與太百公司之間接控制，合致公平交易法第6 條第1 項第5 款規定之結合型態，洵屬明確。因原告與太百公司於90年度之銷售金額分別約為16,927,480,000元、26,055,590,000元，均已逾被告公告之事業結合申報門檻，依首揭公平交易法相關規定，原告即應於結合前向被告提出結合申報，是原告依法應申報而未申報，故違反公平交易法第11條第1 項之規定，殊屬明確。
③又按公司法關係企業專章規範之目的係著重於保護少數股東及債權人，競爭法對於事業結合之規範，目的在於防範事業因取得對他事業之控制關係，而造成經濟力量集中及競爭程度減損之情形，兩者之規範目的顯然有別，各自所欲保護之法益亦屬有間，本無法比附援引，況本件原處分之基礎為公平交易法，而非公司法，原告以上開公司法規定為其主張，實難謂有據。再者，依公平交易法第6 條第2 項「計算前項第2 款之股份或出資額時，應將與該事業具有控制與從屬關係之事業所持有或取得他事業之股份或出資額一併計入。」及公司法第369-11條第1 款「計算本章公司所持有他公司之股份或出資額，應連同左列各款之股份或出資額一併計入：一、公司之從屬公司所持有他公司之股份或出資額。」規定，足見該法於評估事業透過持有或取得他事業股份或出資額時，應將具有控制與從屬關係所持有或取得他事業之股份或出資額一併計算，是原告指稱計算表決權之股份或出資額時，應以自己名義「直接」持有他公司有表決權股份為限，難謂有理。至原告以其與太百公司間不具有公司法第369 條之3 規定情形，主張其與太百公司間不存在直接或間接控制關係一節。第按公平交易法關於事業結合之規定與公司法關係企業章之規範目的不同，兩者間無比附援引之基礎已如前述，是原告此節主張亦屬無據。原告既因其持股比例而具備完全控制太流公司之股東會及董事會，並間接控制太百公司之業務經營及人事任免之能力，即屬公平交易法第6 條第1 項第5
款所稱之結合，要與原告所援公司法第369 條之3 之規定無涉。
⒊有關原告主張本件被告之裁處權已罹於時效一節：
①按「行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅。」、「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2 項、第20條及第22條規定外，均適用之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行日起算。」，行政罰法第27條第1 項、第45條分別定有明文。
②查本件原告行為時為91年9 月26日，原處分於95年12月27日作成，其時點在行政罰法95年2 月5 日施行之後，既無行政罰法第15條、第16條、第18條第2 項、第20條及第22條所定之情形，則依同法第27條第1 項、第45條之規定，裁處權時效即應自行政罰法施行日即95年2 月5 日起算3 年，故本件之裁處權並未罹於時效，原告所謂本案有適用行政罰法裁處權時效規定不當之違背法令，顯屬意圖卸責而刻意曲解法令之詞。至其所援最高法院95年第3 次民事庭會議有關「民法債編修正施行前成立之人事保證其保證期間應如何認定」之決議，更與本件無涉而委無足採。
⒋有關原告稱原處分裁處之罰鍰有悖公平交易法施行細則第36條、行政程序法第7 條第3 款之比例原則及同法第10條行政裁量權限制之規定一節：
查原處分業就原告有利不利之情形，一律注意，蓋原告結合時點為91年9 月，迄原處分作成時，已將近4 年，故應認其違法行為危害交易秩序之持續期間為長；原告共擁有9 家分店，營業範圍遍及全國，且每年度之營業額均在100 億以上，故應認具高度營業規模；原告與太百公司結合前，為全國第三大百貨業者，與其結合之太百公司則為第二大百貨業者，故應認其具市場領導地位，凡此均為不利原告之情形，惟原告起訴狀有關此節之主張，卻刻意避重就輕。原處分實已充分審酌原告之違法行為動機惡性尚屬輕微、其違法行為非屬預謀且預期之不當利益不大、其違法行為對交易秩序危害程度尚稱輕微、違法行為所得利益少、原告為初次違法且未曾經導正或警示、於調查期間配合調查態度尚佳，以及原告出於對系爭違法行為違法性認識之錯誤等有利情形，始作成處以罰鍰102 萬元之處分。職是，原處分有關罰鍰部分係已充分審酌一切情狀所為之合義務性裁量，並合於公平交易法第40條之授權，並無違法不當，是以原告所執之詞，委無可採。據此，原處分有關罰鍰之裁處，係考量本件事業結合對於相關市場競爭之影響程度、原告違法性認識錯誤，及公平交易法施行細則第36條有關裁處罰鍰應注意之事項等一切情狀後所為之合義務行政裁量，業於原處分詳細論列裁量審酌因素及其理由，並無原告所稱原處分逾越比例原則或行政裁量權之情事。至原告所舉新台北有線電視公司、東森媒體科技公司二件結合案，因與本件案情不同，自無比附援引之基礎可言。綜上論結，本件原處分認事用法並無違誤，原告之訴為無理由，應予駁回。
理 由
壹、程序部分：
一、按「行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅。」、「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2 項、第20條及第22條規定外，均適用之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行日起算。」，行政罰法第27條第1 項、第45條分別定有明文。
二、本件原告主張本件被告之裁處權已罹於時效，無非以原處分認定違法行為係發生於行政罰法施行前之91年9 月26日，至行政罰法施行日即95年2 月5 日，已超過3 年之期間，參酌最高法院對民法債編修正施行前成立之人事保證之保證期間如何認定之決議，原告認應予限縮解釋，是被告自不得再對原告系爭行為加以處罰為由。經查行政罰法業於94年2 月5
日經總統公布，自95年2 月5 日施行，本件違章時間雖發生於行政罰法公布施行前，惟觀之行政罰法第27條第1 項「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。」規定，及參照該條立法意旨所揭「本條係有關行政罰裁處權時效之規定。按行政罰裁處權之行使與否，不宜懸之過久，而使處罰關係處於不確定狀態，影響人民權益，惟亦不宜過短，以免對社會秩序之維護有所影響，爰於第1 項定其消滅時效為3 年。第2 項並就時效之起算點加以明定，以杜紛爭。」，可知交易秩序主管機關對於違反公平交易法事件行為人，其是否行使裁罰權，實不宜久懸不決，而使處罰關係處於不確定狀態，致影響人民權益。又因行政罰法係於95年2 月5 日始施行，基於法律不溯既往原則，除該法特別明文規定者外，於該法施行前所發生之事件，並無該法之適用，是行政罰法既於第45條就該法施行前尚未經裁處之案件為有該法規適用之規定，自屬所謂『特別明文規定』無疑。據此，雖本件違章係發生於行政罰法施行前，而行政罰法亦無溯及既往之規定，然本件核無行政罰法第15條、第16條、第18條第2 項、第20條及第22條所定之情形，本院認仍應適用該法第27條第1 項有關行政罰裁處權時效之法理，以審酌主管機關之處分，亦即本件裁處權時效應自行政罰法施行日即95年2 月5 日起算3 年。經查系爭原處分係於95年12月27日作成，是本件之裁處權並未罹於時效，甚為灼然，原告所稱本件有適用行政罰法裁處權時效規定不當之違背法令云云，殊有誤解，故本件自得就實體為審理，應可確定。另依公平交易法第1 條規定可知公平交易法之立法目的，乃在於維護交易秩序及確保公平競爭，此與民法之立法目的係規範人民私法上之權利義務關係截然不同，是公平交易法與民法等不同規範間之構成要件及法律效果既互殊，其解釋適用自相異，殆無疑義。本件原告所援引最高法院95年第3 次民事庭會議有關「民法債編修正施行前成立之人事保證其保證期間應如何認定」之決議，係屬民法之規範，與本件無涉，尚不得資為何有利之主張，合先敘明。
貳、實體部分：
一、本件原告經人檢舉間接控制太百公司之業務經營及人事任免等，應申報結合而未申報，經被告查證屬實，認原告有違反公平交易法第11條第1 項第3 款規定之情形，乃依同法第40條第1 項規定，於95年12月27日以公處字第095175號處分書命原告自處分書送達之次日起2 個月內，應補行申報或為必要之改正，並處以罰鍰102 萬元。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並主張如事實欄所載。茲原告主張原處分顯有違誤，無非以被告在本件不符合公司法第369 條之2 、第369 條之3 規定或推定控制與從屬關係之要件，及並無證據證明原告直接或間接控制太百公司業務經營或人事任免之情況下，遽認原告與太百公司有結合情事但未為申報，所為處分自有違誤，應予撤銷等語。被告則以原告自91年9 月26日起於太流公司增資時，透過持有百揚公司、百鼎公司、遠百亞太公司、遠百新世紀公司、亞東百貨公司等事業超過半數以上之股份，而以經由上海商銀信託專戶認購太流公司之已發行有表決權股份，再以太流公司持有太百公司約八成股份之方式，藉以間接控制太百公司，所為違反公平交易法第11條第1 項第3 款之規定，則被告予以處罰，於法自無不合等語資為答辯。本件兩造所爭執者厥為原告是否間接控制太百公司之業務經營及人事任免等，達致事業應申報結合而未申報，而有違反公平交易法第11條第1
項第3 款規定之情事？經查：
㈠按「本法所稱結合，謂事業有左列情形之一者而言：．．．二、持有或取得他事業之股份或出資額，達到他事業有表決權股份或資本總額三分之一以上者。．．．五、直接或間接控制他事業之業務經營或人事任免者。」、「事業結合時，有左列情形之一者，應先向中央主管機關提出申報：．．．三、參與結合之事業，其上一會計年度之銷售金額，超過中央主管機關所公告之金額者。」，公平交易法第6 條第1 項第2 款、第5 款、第11條第1 項第3 款分別定有明文。次按「本法第11條第1 項之事業結合，由下列之事業向中央主管機關提出申報：．．．三、直接或間接控制他事業之業務經營或人事任免者，為控制事業。」，復為公平交易法施行細則第7條 第1 項第3 款所規定。又按「一、事業結合時，有下列情形之一者，應先向本會提出申報：㈠參與結合之事業為非金融機構事業，其上一會計年度之銷售金額超過新台幣一百億元，且與其結合之事業，其上一會計年度之銷售金額超過新台幣十億元者。．．．」，亦經被告於91年2 月25日以公企字第0910001699號公告（以下簡稱被告91年2 月25日公告）在案。第以公平交易法所以規定事業間之結合行為須事前申報，主要係為保護競爭及整體經濟利益，此觀公平交易法第12條第1 項「對於事業結合之申報，如其結合，對整體經濟利益大於限制競爭之不利益者，中央主管機關不得禁止其結合」規定自明。是以，參與結合之事業如有該當於公平交易法第6 條第1 項第2 款、第5 款、第11條第1 項第3
款所定情形，其控制事業即有依該法向被告為事前申報之義務，甚為顯然，先予述明。
㈡經查原告在91、92年間以透過持有百揚公司、百鼎公司、遠百亞太公司、遠百新世紀公司、亞東百貨公司等事業超過半數以上之股份，即間接控制百揚公司、百鼎公司、遠百亞太公司、遠百新世紀公司、亞東百貨公司等多家公司之事業持股比例，以該等5 家從屬公司與上海商銀所簽訂之信託契約，特約約定保留對於信託資金之運用決定權之方式，經由上海商銀信託專戶認購太流公司之已發行有表決權股份，再藉由太流公司持有太百公司約八成股份之方式間接控制太百公司之業務經營及人事任免，迄被告95年為系爭處分止，其時太流公司共設有3 席董事，其中2 席係李冠軍、鄭澄宇分別以遠百亞太公司及遠百新世紀公司之法人代表身分取得，是原告之從屬公司遠百亞太公司及遠百新世紀公司合計占有太流公司超過半數之董事席次，又當時太百公司共設有7 席董事及1 席監察人，原告自91年9 月間起以太流公司之法人代表取得董事席次7 席，至95年間董事減縮為5 席，亦維持半數以上之董事席次，故不論係股權之總數抑董、監事之席次，原告皆實質控制太百公司之業務經營及人事任免等情，業據被告於本院準備程序中之97年3 月28日提出行政訴訟陳報狀臚列原告控制太百公司之過程、時點暨上海商銀信託帳戶資料一覽表及證據暨被告處分之理由等項綦詳，並為原告所不爭，是原告確有自91年間起透過持有太流公司54.45%之已發行有表決權股份及太流公司辦理第二次增資後，原告與百揚公司等5 家從屬公司合計持有太流公司已發行有表決權股份54.78%，已逾太流公司已發行股份總數之半數，而太流公司復持有太百公司約八成之有表決權股份之事實堪以認定。原告雖稱本件與直接或間接控制他事業之業務經營或人事任免之要件並不符合云云；然查原告與百揚公司等5 家從屬公司既合計持有太流公司已發行有表決權股份54.78%，而太流公司復持有太百公司約八成之有表決權股份，原告亦已透過取得太流公司超過半數董事席次，及透過太流公司與太百公司間之控制從屬關係，取得太百公司超過半數董事席次之方式，依公司法第202 條「公司業務之執行，除本法或章程規定應由股東會決議之事項外，均應由董事會決議行之。」、第206 條第1 項「董事會之決議，除本法另有規定外，應有過半數董事之出席，出席董事過半數之同意行之。」規定，董事會乃股份有限公司之業務執行機關，參照公司法第29條第1 項第3 款董事會對於公司之經理人擁有任免權之規定，原告顯以間接控制太百公司董事會之方式遂達實質控制太百公司董事會，殆無疑義，加以原告既實質掌握太百公司股權之總數及董監事之席次，業如前述，綜上以觀，原告已然達致持有控制及法律控制太百公司之程度，自該當於公平交易法第6 條第1 項第2 款、第5 款規定之結合型態要件，故原告確實間接控制太百公司之業務經營及人事任免暨支配其財務等，應可確定，所稱委無可採。至原告實際上是否確有對太百公司指示、監督或影響其公司業務經營、人事任免及政策等項，因非事業結合應向中央主管機關提出申報立法意旨所在，原告所言太流公司及太百公司分別函覆被告略以未接獲原告任何指示等節縱係屬實，仍無解於本件違章事實之成立。又原告主張公平交易法第6 條第1 項第2 款就事業「持有或取得他事業之股份或出資額，達到他事業有表決權股份或資本總額三分之一以上者」，認屬事業「結合」之型態，而於同條2 項明定「計算前項第二款之股份或出資額時，應將與該事業具有控制或從屬關係之事業所持有或取得他事業之股份或出資額一併計入」，依照「明示其一、排除其他」之法理，在同條第2 項規定明文限於同條第1 項第2 款之結合態樣始有適用之情況下，本件被告據以處罰原告之同條第1 項第5 款規定自無同條第2 項規定之適用一節。經查本件被告認定原告違章之法條除有公平交易法第6 條第1 項第2
款外，復有公平交易法第6 條第1 項第5 款，亦即系爭事業結合型態為『直接或間接控制他事業之業務經營或人事任免者』，而公平交易法第6 條第2 項係針對同條前項第2 款所謂股份或出資額之計算所為之規定，固未納入同條前項第5
款，惟公司法第369 條之11業已針對投資額計算之方式為基本法之規範，故被告援引公司法規定據為系爭持有股份計算認定之依憑，於法自無不合。原告所稱計算表決權之股份或出資額時，應以自己名義「直接」持有他公司有表決權股份為限云云，顯係斷章取義，殊無足取，併此敘明。第以本件行為時，太百公司在我國共有7 家分店，事業結合前一會計年度之總銷售金額逾260 億元，乃全國第二大百貨業者，而原告則共計有9 家分店，事業結合前一會計年度之總銷售金額逾169 億元，為全國第三大百貨業者，是兩家公司在結合前上一會計年度之銷售金額皆逾100 億元，依首揭法條規定及被告91年2 月25日公告，系爭事業結合已該當公平交易法第6 條第1 項第2 款、第5 款、第11條第1 項第3 款規定之情形，其控制事業即原告應於事前提出申報，無庸置疑，其竟未為事先申報，致有違反上開強制規定之義務情形，堪以認定，則被告予以處罰，自非無據。
㈢再按「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益。違法行為對交易秩序之危害程度。違法行為危害交易秩序之持續期間。因違法行為所得利益。事業之規模、經營狀況及其市場地位。違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。違法後悛悔實據及配合調查等態度。」，為公平交易法施行細則第36條所規定。本件原告所為確該當於公平交易法第6 條第1 項第2 款、第5 款規定之要件，而有違反公平交易法第11條第1 項第3 款規定之情形，已如上述，茲被告審酌原告違章期間即系爭事業結合時點為91年9 月間起，至95年12月27日原處分時止已近4 年，其違章行為危害交易秩序之持續期間為長，且其與太百公司分列我國百貨業者第三、第二大，結合後規模宏大，相關市場競爭影響程度深遠等一切情狀及相關事項，而依公平交易法第40條第1 項規定，命原告自處分書送達之次日起2 個月內，應補行申報或為必要之改正，並課處罰鍰102 萬元，經核被告對於罰鍰金額之決定，均係基於前開法律賦予之裁量權而為，所為處分復係在公平交易法第40條第1 項、第41條規定授權範疇內，自無逾越或濫用裁量權之情事，且被告對於公平交易法施行細則第36條規定注意事項亦均予以審酌，殊難認有權利濫用之情形，亦與比例原則無違，於法即無不合。原告所稱系爭處分罰鍰部分有悖公平交易法施行細則第36條、行政程序法第7 條第3 款之比例原則及同法第10條行政裁量權限制之規定云云，殊有誤解；另原告所舉新台北有線電視公司、東森媒體科技公司二件結合案，因與本件情形不同，自無比附援引之餘地，附此陳明。
二、綜上所述，本件被告以原告與太百公司分別名列我國百貨業者第三、第二大，原告竟自91年9 月間起，於91年、92年間透過持有百揚公司、百鼎公司、遠百亞太公司、遠百新世紀公司、亞東百貨公司等事業超過半數以上之股份，以該5 家從屬公司與上海商銀所簽訂之信託契約，特約約定保留對於信託資金之運用決定權之方式，經由上海商銀信託專戶認購太流公司之已發行有表決權股份，再藉由太流公司持有太百公司約八成股份之方式間接控制太百公司之業務經營及人事任免等項，有違反公平交易法第11條第1 項第3 款規定之情形，乃依公平交易法第40條第1 項規定，命原告自處分書送達之次日起2 個月內，應補行申報或為必要之改正，並課處罰鍰102 萬元之處分，揆諸首揭法條規定及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此述明。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　6　　 月　　19　　日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官　李　得　灶
法 官　林　玫　君
法 官　林　育　如
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　6　　 月　　19　　日書記官　蘇　亞　珍