臺北高等行政法院判決

原告

東森大禾多媒體股份有限公司

代表人

甲○○（董事長）

（送達代收人　乙○○被　　　告　國家通訊傳播委員會代　表　人　蘇永欽（主任委員）訴訟代理人　丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因衛星廣播法電視法事件，原告不服被告中華民國95年12月8 日通傳訴決字第09500198400 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告為衛星廣播電視事業，所經營之「東森娛樂台」頻道，於民國（下同）95年3 月1 日14時至14時30分播出「健康新達人─無毒一身輕」節目（下稱系爭節目），其內容介紹植物綜合酵素可改變人體酸鹼值，讓身體更健康。節目中除訪問見證者外，並不時出現某醫院副院長所著書籍圖卡，宣傳及推介商品，並於節目結束前提供諮詢專線0000-000-000。該節目藉由來賓推介、宣傳特定商品意圖明顯，致節目未與廣告區分，經被告以其違反衛星廣播電視法第19條第1 項之規定，且該頻道前因違反同一法條之規定，業經行政院新聞局以94年5 月11日新廣四字第0940622547號及94年7 月29日新廣四字第0940624043號行政處分核處在案，茲再違規，乃以95年8 月4 日通傳字第09505084020 號裁處書裁處原告罰鍰新臺幣（下同）20萬元，並命立即改正，未改正者，將按次連續處罰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、兩造聲明：（原告未於準備程序及言詞辯論期日到庭，聲明及陳述依其起訴狀記載）

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

㈠原告主張之理由：

⒈因現今社會生技產品及保健方式不斷出現，但多強調其功能而未深入介紹，故原告製播系爭節目，提供大眾正確且安全之保健知識及生技新知，以期能達到真正的保健目的。原告特闢系爭節目以專題方式報導，如欲調整人體酸鹼值，須多攝取鹼性食物，以促進身體健康，「植物綜合酵素」即為將鹼性物質萃取製成藥丸或膠囊之產品之一。惟系爭節目就「植物綜合酵素」之報導僅係提供大眾一則保健資訊，並未提及其是否為一特定品牌，亦未強迫觀眾需購買一定商品始能達成健康之目的。原告主觀上即非為特定商品廣告意思，且節目內容亦採資訊公開方式，可被觀眾檢驗，實係為提供觀眾養生保健之方式，俾觀眾可自行攝取相關食品，確未強調須食用特定商品始可為之，非為特定商品宣傳。

⒉原告並無違法之主觀意識，且於事前為相當之注意，僅注意之程度與被告主觀之期望有所落差。又原處分所欲達成之行政目的，因系爭節目已於95年3 月原告主動停止播送而完成，實無再予裁罰之必要。

⒊被告應遵行法治國原則下所應踐行之法律程序，不應為達裁罰目的而不考慮對原告有利之情狀，始符程序正義。

㈡被告主張之理由：

⒈現行訴願法並無針對不服獨立通訊傳播監理行政機關（被告機關）行政處分之救濟方式有所規範：訴願法第4 條第7 款之規定，係89年7 月1 日施行之訴願法為因應廢除再訴願制度所為之修正規定，修正當時，我國法制上除憲法所規定之獨立機關外，並無其他實質之獨立行政機關，是已該修正未慮及職司獨立通訊傳播監理行政之被告。故該款規定之立法原意，應僅係針對一般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處分之訴願管轄所為之規定，而非針對被告所為行政處分之救濟規定。故訴願法第4 條有關訴願管轄規定，顯未就不服被告之行政處分之救濟方式有所規範。有鑑於此，行政院法規會亦曾對此邀集法界學者專家召開諮詢會議討論，惟並未就此議題達成共識。

⒉為貫徹司法院釋字第613 號解釋意旨及參照訴願法第4 條第8 款規定，由被告訴願審議委員會受理不服被告未經聽證程序之行政處分，自無違法與不當。

⑴中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定，獨立機關係指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。查此行政機關組織型態，係於19世紀末到20世紀初，以美國為主所發展之行政組織，除稱為獨立機關外，亦有以獨立行政委員會稱之。究其成立之背景有二：一為國會已喪失其作為國家最高代議機關之威信；二為考量當時法院程序較繁冗，無法因應行政之多樣化。獨立機關於發展初期，即含有擺脫政黨對特定事項之壓迫，強調中立性、專業性及迅速解決紛爭之期待。獨立機關特色有：①由數名委員組成之合議制行政體。②自一般行政機關獨立，行使職權。③職務之行使，除有行政作用外，亦有準立法、準司法之權限。故中央行政機關組織基準法第3條第2 款規定之不受其他機關指揮監督，應指職權行使之獨立，尤以個案運作不受干預。司法院釋字第613 號解釋亦明確指出立法者將被告設計為依法獨立行使職權之獨立機關，俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出，擁有更多專業自主決定之空間，摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，就所司通訊傳播監理業務，發揮專業能力，可明其旨。故如不服被告行政處分所提起之訴願係由行政院管轄，將致行政院可就被告基於核心領域職權所為個案具體決定為適當性及適法性監督，有違司法院釋字第613 號解釋意旨。

⑵次查李惠宗教授於96年9 月份月旦法學雜誌發表之「NCC 委員停職事件及其相關問題平議」專文，論及被告自設訴願審議委員會的合法性與正當性時，揭示被告係屬作用法上之獨立機關，但組織法則隸屬行政院，如依訴願法第4 條第7 款規定，對於被告之決定不服，向行政院提起訴願，行政院訴願會如可撤銷被告之決定，就會產生行政院實質介入獨立機關自主運作之結果，不啻由行政院對被告直接進行指揮監督，不符合中央行政機關組織基準法「自主運作」之要求。故被告自設訴願會於法理有據，僅係與訴願法之文義不符。惟此係中央行政機關組織基準法建制「獨立機關」後始生之問題，乃屬「嗣後」「隱藏法律漏洞」，此時應限縮訴願法第4 條第7 款之適用範圍。被告組織上雖等同於部、會的二級機關，但因屬獨立機關而無監督機關，故在作用法上等同於第一級之行政機關，應使被告類推適用訴願法第4條第8 款之規定，得自設訴願會。

⑶查黃錦堂教授於行政院訴願審議委員會2006訴願制度研討會發表之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討」，從德國法之比較法觀察，其定義有廣義及狹義之分。揆諸獨立機關之狹義定義，為科層式行政組織體制內享有一定獨立性保障之行政機關，其獨立性得表現於組織、人事、經費與行為不受指令拘束等，並以「行為不受指令拘束」最具根本性，而指令係上級機關事前對下級機關所得行使之監督權。該文亦揭示，從民主正當性角度觀之，基於專業性、不受政治力及經濟力入侵等考量，我國獨立機關具有高度獨立性，除政策宣示性事項外，上級機關之個案指令權因有害於獨立機關運作，應予排除。

⑷獨立機關既設於科層式行政組織體制內，其職權行使之獨立性應如何展現，又如何本於行政一體、責任政治及權力分立原則下運作，與行政體系內最高行政機關間之關係，查行政院函請司法院就「國家通訊傳播委員會組織法第4 條及第16條發生適用憲法疑義所提解釋憲法聲請書」，於該聲請書內論及「通傳會屬依『法律』『獨立行使職權』之行政機關」部分，敘及國家通訊傳播委員組織法第7 條第1 項規定及第2 項規定之依法獨立行使職權，其規範意涵至少有三重獨立性要求：①相對於行政院之獨立，即國家通訊傳播委員會就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督）。

②相對於政黨之獨立。③相對於立法院之獨立。據上，被告就其法定職權事項所為之決定具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督。

⑸訴願作為行政救濟制度之一環，其基本功能或作用，係賦予行政機關自省機會，俾得重行檢視原處分之適當性及適法性，以維護人民權益，實現依法行政原理，藉此維持行政法秩序及行政妥當性，並減少訟源，減輕行政法院負擔，其性質仍屬行政程序。觀諸訴願法第4 條之規定，我國之訴願管轄，係從行政體系內隸屬監督關係定其訴願審議機關，故以向上級機關提起訴願為原則，惟是否容有例外，依黃教授前揭文，於德國法制，排除上級機關之訴願監督，多考量減免上級機關負荷、原處分機關之決定具有高度專業性與複雜性、原處分機關經合議制完成且其決議原則上具有高度合理性與合法性，故該文亦肯認於我國法制，基於訴願管轄係對個案執行之行政處分之監督，獨立機關業務具有專業性，其相關決定亦經過合議制之周延討論，其處分之訴願管轄得維持予原機關，且獨立機關設置訴願審議委員會，應參考德國行政法院法第73條第2 項規範精神，於組織、程序及決定標準須符合憲法有關人民行政爭訟保障之要求。

⑹考量訴願係機關自省之救濟機制，國家通訊傳播委員會組織法第7 條所揭職權行使之獨立性，亦即上開行政院釋憲聲請書所揭被告就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督），被告作成之處分均經被告設置訴願審議委員會受理不服其處分之訴願，與訴願法第4 條第8 款及第5 條第1 項規定，要無相悖。復查被告為審理訴願案件，依訴願法第52條1 項之規定設訴願審議委員會，其外聘之專家、學者已超過法定1/2 比例，符合訴願法第52條第2 項之規定，訴願審議程序亦嚴格遵守訴願法第53條至第55條之規定，充分落實黃教授前揭文對於獨立機關設置訴願審議委員會之肯定見解。另查立法院院總第979 號委員提案第7550號，立法委員吳志揚等34人所提國家通訊傳播委員會組織法第16條之1 修正草案，明定對被告之行政處分不服者，應直接提起行政訴訟，然其立法理由明確揭示「顧及獨立機關之屬性，不宜由行政院透過訴願程序對於獨立機關所為具體個案之決定介入指揮監督，爰明定應許直接提起行政訴訟。」足見獨立機關依其法定職權事項所為之決定，不應受最高行政機關之事後監督。又國家通訊傳播委員會組織法立法當時亦有上開類似提案，惟立法院審議時，考慮倘逕行提起行政訴訟將對法院審案造成重大負擔，爰予以刪除，惟並未敘明被告所為之行政處分之訴願管轄究應由何機關管轄。

⑺按訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決。因不服被告所作訴願決定提起行政訴訟事件，目前經鈞院判決主文諭知原告之訴駁回在案者，計有95年度簡字第971 號、95年度訴字第3650號、96年度簡字第584 號、96年度簡字第585 號、96年度訴字第311 號、95年度訴字第4444號、96年度訴字第896 號判決、96年度訴字第897 號判決及96年度訴字第837 號判決等9 件判決。上開判決，皆係以原告之訴無理由駁回原告之訴，並無訴願決定管轄錯誤之指摘，足認被告之訴願決定亦經鈞院職權調查認定無管轄錯誤。

⒊查原告經營之「東森娛樂台」頻道於95年3 月1 日14時至14時30分播出之「健康新達人－無毒一身輕」節目，其內容介紹植物綜合酵素可改變人體酸鹼值，讓身體更健康。節目中除訪問見證者外，並不時出現某醫院副院長所著書籍圖卡，宣傳及推介商品，並於節目結束前提供諮詢專線（0000-000-000），該節目藉由來賓推介及宣傳特定商品意圖明顯。經被告95年5 月19日召開之第56次委員會議決議，該節目內容以節目形式宣傳商品之使用方式及效果，廣告意圖明確，致節目未與廣告區分，有被告第56次委員會議紀錄、衛星廣播電視節目及廣告監看表、廣播電視節目廣告審議一覽表影本及側錄光碟可稽，事證明確。次查衛星廣播電視法第19條第1 項規定，旨在維護觀眾之收視權益，避免衛星廣播電視事業假節目之名，行廣告之實，明定節目應與廣告區分。系爭節目係介紹「植物綜合酵素」功效，除訪問見證者外，並出現主持人沈時謀所著書籍圖卡，宣傳及推介商品，且於節目結束前提供諮詢專線，明顯為特定產品介紹與宣傳，已違反衛星廣播電視法第19條第1 項及節目廣告化或廣告節目化之認定原則第5 點之規定。

⒋依卷附行政處分明細表影本，原告前因違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，業經行政院新聞局以94年5 月11日新廣四字第0940622547號及94年7 月29日新廣四字第0940624043號行政處分核處在案；茲再違規，被告依同法第37條第1 項第1 款規定及參酌處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1 點第2 款第1 目前段規定，並依行政罰法第18條第1 項規定衡酌原告歷次違規紀錄等情，裁處罰鍰20萬元，認事用法尚無不合。

⒌原告訴稱於被告之裁處書送達前即已停止播送系爭節目乙節，按系爭節目違法事實已確認在先，原告自認該節目有所不妥而主動停播，乃違法後之改正行為，尚不足影響被告就其改正前違法行為之裁處效力。

⒍原告為衛星廣播電視事業，自應遵守衛星廣播電視法相關規定，竟任令其頻道違規播出違法之畫面內容，顯違應注意義務，應負法律責任。原告所持理由係推諉規避責任之詞，顯不足採。

理由

一、原告經合法通知無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條所列各款情形，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。

二、按，訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決，是本件雖原告未就訴願管轄錯誤為指摘，本院亦得就此部分為職權調查。另法官審理訴訟案件應依據法律獨立審判，除非判例或個案基於受上級審或前審法律見解拘束原則，並不受他案見解之拘束。被告主張前有他案因不服被告所為訴願決定而提起行政訴訟，經本院分別以95年度簡字第971 號、96年度簡字第584 號、第585 號、95年度訴字第3650號、第4444號及96年度訴字第311 號、第896 號、第897 號、第837 號受理，並均以原告之訴無理由而實體判決駁回原告之訴，判決理由並無訴願決定管轄錯誤之指摘乙節，固有被告所提之上開判決可稽，然上述案件均屬個案且非屬判例，與本件訴訟間復無個案應受上級審或前審法律見解拘束之情形，故上開案件之見解對於本件並無拘束力，被告以原告就訴願管轄部分並未為爭執，且前述行政訴訟案件，並均以原告之訴無理由而實體判決駁回原告之訴，判決理由並無訴願決定管轄錯誤之指摘等語，據以主張被告之訴願決定並無管轄錯誤情形乙節，顯屬誤會，核先敍明。

三、按「訴願之管轄如左：‧‧‧七. 不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八. 不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」為訴願法第4 條第7 款、第8 款及第5 條所明定。從而，不服行政機關所為之處分而訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4 條及第5 條規定決定受理訴願之機關，自不待言。

四、本件被告主張其設置訴願審議委員會受理人民不服其所為之行政處分之訴願，並無管轄錯誤之情形，無非以：⑴被告係中央行政機關組織基準法第3 條第2 款所定義之獨立機關，依據法律獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督。⑵訴願法就獨立機關所為行政處分之訴願管轄並無規定，惟考量訴願係機關自省之救濟機制，及原處分機關之獨立性、專業性，為貫徹司法院釋字第613 號解釋意旨及參照訴願法第4 條第8 款規定，被告得為訴願管轄機關。⑶被告依訴願法第52條第1項規定設訴願審議委員會，外聘之專家、學者超過訴願委員總人數1/2 以上，由其參與審議被告所為之處分，符合訴願法第52條第2 項之規定及超然、客觀之原則等為據。惟查：

㈠依國家通訊傳播委員會組織法第1 條規定，被告係立法院為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，而立法成立之機關。至其職掌依同法第3 條規定，則有「⒈通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。⒉通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發。⒊通訊傳播系統及設備之審驗。⒋通訊傳播工程技術規範之訂定。⒌通訊傳播傳輸內容分級制度及其他法律規定事項之規範。⒍通訊傳播資源之管理。⒎通訊傳播競爭秩序之維護。

⒏資通安全之技術規範及管制。⒐通訊傳播事業間重大爭議及消費者保護事宜之處理。⒑通訊傳播境外事務及國際交流合作之處理。⒒通訊傳播事業相關基金之管理。⒓通訊傳播業務之監督、調查及裁決。⒔違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分。⒕其他通訊傳播事項之監理。」等行政事項，故其屬行政機關。另中央行政機關組織基準法第2 條：「本法適用於行政院及其所屬各級機關。但國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定。行政院為1 級機關，其所屬各級機關依層級為2 級機關、3 級機關、4 級機關。」明揭該法規範適用對象為行政院及其所屬各級機關，被告既屬該法第3 條第2 款所定義之獨立機關，自係行政院所屬行政機關（對此被告亦不否認）。

㈡被告主張其為獨立機關，依法獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督，固有所本。然獨立機關之存在，於行政體系上係屬例外情形，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案之處理上，於法律規定範圍內排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於專業而自主決定，但並非因此即謂其得自外於行政體系，此觀諸憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」之規定即明，若謂個案職權行使以外之業務亦不受指揮與監督，卻又需行政院本諸最高行政機關之地位對被告之行政向立法院負責，即與行政一體之原則相悖。因此，本院以為所謂獨立機關依法獨立行使職權，自主運作，應係指針對具體個案於法律規定範圍內，不受政治干擾而本諸專業自主決定者而言（司法院釋字613 號解釋意旨參照）。

㈢又依中央行政機關組織基準法第3 條第2 款對於「獨立機關」之定義，可知「獨立機關」係指「依據法律獨立行使職權，自主運作，『除法律另有規定外』，不受其他機關指揮監督之合議制機關而言」準此，倘另有其他機關指揮監督之法律規定時，獨立機關並非完全不受其他機關依據法律規定而為之指揮與監督。故訴願法第4 條及第5 條有關訴願管轄之規定，自應含括獨立機關所為未經聽證程序之行政處分受監督（行政審查）之情形在內。是不服獨立機關所為未經聽證程序之行政處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者外，仍應依上開訴願法規定，而非依所謂之法理，定其訴願管轄機關。

㈣我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，設立行政、立法、司法、考試、監察5 院，各司其責並為各該職掌之最高機關，此外並無核准設立等同5 院機關之其他機關之餘地。參諸國家通訊傳播委員會組織法第4 條規定，被告所屬委員係由行政院院長提名，經立法院同意後任命，主任委員及副主任委員由各委員互選後，再由行政院長任命；另依中央行政機關組織基準法第6 條第1 項規定，以「委員會」名稱定名之機關，其組織編制地位等同於部會等二級機關；又被告人事及預算等事項亦由行政院統籌為之；由此堪認被告機關位階屬中央之部會，而非等同訴願法第4 條第8 款規定之中央各院。經查，除國家通訊傳播委員會組織法第16條第1項，賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者，有提起覆審之權利而由被告管轄外，法律未就被告之業務監督另為規定，亦未就被告所為未經聽證程序之行政處分另設救濟管道，被告既屬中央部會之地位，因之，其所為未經聽證程序之行政處分，其救濟自應依訴願法第4 條第7 款規定定其訴願管轄，即應由行政院受理訴願。至於立法院第6 屆第5 會期院總第979 號委員提案第7550號，關於立法委員吳志揚等34人所提國家通訊傳播委員會組織法第16之1 修正草案，明定對被告之行政處分不服者，應直接提起行政訴訟，乃立法考量之作為，與現行法制下訴願管轄機關之歸屬係不能混一談。被告主張其得就所為行政處分之救濟自為訴願決定云云，於法未合，委不足採。

五、按「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴願法第58條第1 至3 項所明定，此乃為保障訴願程序公正性之本旨。本件原告不服被告95年8 月4 日所為之通傳字第09505084020 號之裁處書（即原處分）而向被告提起訴願，被告依上開規定應先為重新自我審查，其既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分，理應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關，竟未依上開規定為之而自為訴願決定，顯然牴觸訴願法第58條規定之本旨，故原訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，自應由本院加以撤銷，由被告檢卷送請法定管轄訴願機關（即行政院）重行為適法之審議。而原處分於訴願決定撤銷後，既尚待法定受理訴願機關重行審議，則原處分應否撤銷，本院目前即無從逕行判決，兩造其餘實體爭執，亦尚無論究之必要；至被告主張其他學者之主張，僅係學理上之探討，對於本院並無拘束力，均併此敍明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第218 條、第98條第1 項前段，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　姜 素 娥