臺北高等行政法院判決

原告

東森大禾多媒體股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

乙○○

被告

國家通訊傳播委員會

代表人

蘇永欽（主任委員）住同上

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服被告中華民國95年12月8 日通傳訴決字第09500212850 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告經營之「東森娛樂台」頻道於民國（下同）95年4月5日15時至15時30分播出「絕美妙佳人」節目（下稱系爭節目），其內容介紹沈時謀醫師所研製的主動式超級減肥法、多層次脂肪代謝法，介紹配方及成分等是天然植物配方無副作用，並稱台灣很多醫師都證實減重成效非凡，是很多專家醫學人士大力推薦的減重聖品。強調利用數十種天然除脂植物及營養成分加上植物性熱融液ISO 飲安全有效，完全無副作用，不復胖。亦引用使用者見證瘦身強效，3 個月內減重18公斤等，宣稱保證瘦的健康、瘦的更快速，可兼顧吃與瘦，輔以使用者手持產品及引用畫面推薦主動式超級減肥法、多層次脂肪代謝法。節目末呼籲觀眾撥打疊印的0000000000諮詢電話，與強力推薦主動式超級減肥法廣告互相搭配。被告認定該節目內容呈現方式明顯推介及宣傳特定商品之食用效果，致節目未與廣告區分，違反衛星廣播電視法（下稱衛廣法）第19條第1 項規定。又原告前因違反同一法條規定，經核處有案，茲再違規，乃依衛廣法第37條第1 項第1 款規定，及行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準（下稱裁量基準）第1 點第2 款第1 目規定，於95年8 月8 日以通傳字第09505084050 號裁處書（下稱原處分），處新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並命立即改正，逾期未改正，將按次連續處罰。原告不服，提起訴願，被告自為駁回之訴願決定，原告遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：求為判決

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

甲、原告之主張：

㈠系爭節目係介紹時下流行之美容美體方法新知之節目，因香港周刊對沈時謀醫師所研發之主動式減肥法做了詳細的追蹤報導，對其減重效果甚為推崇，引起系爭節目製作小組注意，原告始派員至香港親訪沈時謀醫師，了解主動式減肥法之原理，並介紹予民眾知悉。另沈時謀醫師不吝將獨家配方於系爭節目中公開，並詳細說明其所研發之主動式減肥法之原理及效果。系爭節目忠實呈現沈醫師說法，實為免掛一漏萬且有錯誤報導之虞，而非為替其宣傳主動式減肥法。

㈡原告主觀上本無為特定商品廣告意思，且系爭節目內容亦採資訊公開方式，都可被視聽大眾做最嚴格的檢驗。又原告不惜斥資重金派人員遠赴香港採訪，本意為報導注重養生聞名的香港民眾，於日常生活中即食用中藥材作為飲食材料，俾台灣觀眾亦可於自行攝取相關食品，不需食用特定商品才能有此功效，勿被坊間不實產品所詐騙，實非如被告所稱之為特定商品宣傳。

㈢原告本即無違法之主觀意識，且於事前為相當之注意，僅注意之程度與被告主觀之期望有所落差；且原告於8 月8 日收到被告裁罰之原處分即停播系爭節目，原處分所欲達成之行政目的亦因節目已停止播送而完成，實無再予處罰之必要。

㈣綜上所述，被告本須遵行法治國下所應踐行之法律程序，不應為達裁罰之目的而不考慮對原告有利之情狀，方符程序正義，是原處分及訴願決定即有違誤，應予撤銷。

乙、被告之主張：

㈠現行訴願法並無針對不服獨立通訊傳播監理行政機關（被告機關）行政處分之救濟方式有所規範：

1.現行訴願法第4 條第7 款規定，係89年7 月1 日施行之訴願法為因應廢除再訴願制度所為之修正規定。而修正當時，我國法制上，除憲法所規定之獨立機關外，並無其他實質之獨立行政機關，是以該修正根本未慮及，實際上亦無從考量職司獨立通訊傳播監理行政之被告機關。換言之，該款規定之立法原意，應僅係針對一般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處分之訴願管轄所為之規定，而非針對被告所為行政處分之救濟規定。故現行訴願法第4 條有關訴願管轄規定，顯然未就不服被告之行政處分之救濟方式有所規範。有鑑於此，行政院法規會亦曾對此邀集法界學者專家召開諮詢會議討論，惟並未就此議題達成共識。

⒉為貫徹司法院釋字第613 號解釋意旨及參照訴願法第4 條第8 款規定，由被告成立訴願審議委員會受理不服被告所為行政處分之訴願，自無違法與不當：

⑴中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定，獨立機關係指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。查此行政機關組織型態，係於19世紀末到20世紀初，以美國為主所發展之行政組織，除稱為獨立機關外，亦有以獨立行政委員會稱之。究其成立之背景有二：一為國會已喪失其作為國家最高代議機關之威信；二為考量當時法院程序較繁冗，無法因應行政之多樣化，因此，獨立機關於發展初期，即含有擺脫政黨對特定事項之壓迫，強調中立性、專業性，以及迅速解決紛爭之期待。準此，獨立機關特色有三：①由數名委員組成之合議制行政體。②自一般行政機關獨立，行使職權。③職務之行使，除有行政作用外，亦有準立法、準司法之權限。故中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定之不受其他機關指揮監督，應指職權行使之獨立，尤以個案運作不受干預。司法院釋字第613 號解釋，亦明確指出立法者將原處分機關設計為依法獨立行使職權之獨立機關，俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出，擁有更多專業自主決定之空間，摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，就所司通訊傳播監理業務，發揮專業能力，可明其旨。是以，倘不服被告行政處分所提起之訴願係由行政院管轄，將導致行政院可就被告基於核心領域職權所為個案具體決定為適當性及適法性監督，而有違司法院釋字第613 號所為被告所為具體個案決定不受行政院指揮與監督之解釋意旨。

⑵次按黃錦堂教授於行政院訴願審議委員會2006訴願制度研討會發表之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討」，從德國法之比較法觀察，其定義有廣義及狹義之分。揆諸獨立機關之狹義定義，為科層式行政組織體制內享有一定獨立性保障之行政機關，其獨立性得表現於組織、人事、經費與行為不受指令拘束等，並以「行為不受指令拘束」最具根本性，而指令係上級機關事前對下級機關所得行使之監督權，故黃教授前揭文亦明確揭示，從民主正當性角度觀之，基於專業性、不受政治力及經濟力入侵等考量，我國獨立機關具有高度獨立性，除政策宣示性事項外，上級機關之個案指令權因有害於獨立機關運作，應予排除。

⑶惟獨立機關既設於科層式行政組織體制內，其職權行使之獨立性應如何展現；又如何本於行政一體、責任政治及權力分立原則下運作，與行政體系內最高行政機關間之關係，查行政院函請司法院就「國家通訊傳播委員會組織法第4 條及第16條發生釋用憲法疑義所提解釋憲法聲請書」，於該聲請書內論及「通傳會屬依『法律』『獨立行使職權』之行政機關」部分，敘及國家通訊傳播委員會組織法第7 條第1 項及第2 項規定之依法獨立行使職權，其規範意涵至少有三重獨立性要求：①相對於行政院之獨立，亦即被告就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督）；②相對於政黨之獨立；③相對於立法院之獨立。據上，被告就法定職權事項所為之決定具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督。

⑷承上，訴願作為行政救濟制度之一環，究其基本功能或作用，係賦予行政機關自省機會，俾得重行檢視原處分之適當性及適法性，以維護人民權益，實現依法行政原理，藉此維持行政法秩序及行政妥當性，並減少訟源，減輕行政法院負擔，其性質仍屬行政程序。觀諸訴願法第4 條規定，我國之訴願管轄，係從行政體系內隸屬監督關係定其訴願審議機關，故以向上級機關提起訴願為原則，惟是否容有例外，依黃教授前揭文，於德國法制，排除上級機關之訴願監督，多考量減免上級機關負荷、原行政處分機關之決定具有高度專業性與複雜性、原行政處分機關經合議制完成且其決議原則上具有高度合理性與合法性，故該文亦肯認於我國法制，基於訴願管轄係對個案執行之行政處分之監督，獨立機關業務具有專業性，其相關決定亦經過合議制之周延討論，其處分之訴願管轄得維持予原機關，且獨立機關設置訴願審議委員會，應參考德國行政法院法第73條第2 項規範精神，於組織、程序及決定標準須符合憲法有關人民行政爭訟保障之要求。

⑸準此，考量訴願係機關自省之救濟機制，國家通訊傳播委員會組織法第7 條所揭職權行使之獨立性，亦即上開行政院釋憲聲請書所揭原處分機關就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督），不服被告所為之處分均經被告設置訴願審議委員會受理，與訴願法第4 條第8 款及第5 條第1 項規定，要無相悖。復查，被告為審理訴願案件，依訴願法第52條第1 項規定設訴願審議委員會，外聘之專家、學者已超過法定2 分之1 比例，符合訴願法第52條第2 項規定，訴願審議程序亦嚴格遵守訴願法第53條至第55條規定，充分落實黃教授前揭文對於獨立機關設置訴願審議委員會之肯定見解。另查，立法院院總第979號委員提案第7550號（立法院第6 屆第5 會期），立法委員吳志揚等34人所提國家通訊傳播委員會組織法第16條之1 修正草案，明定不服被告之行政處分者，應直接提起行政訴訟，然其立法理由明確揭示「顧及獨立機關之屬性，不宜由行政院透過訴願程序對於獨立機關所為具體個案之決定介入指揮監督，爰明定應許直接提起行政訴訟。」足見獨立機關依其法定職權事項所為之決定，不應受最高行政機關之事後監督。又國家通訊傳播委員會組織法立法當時亦有上開類似提案，惟立法院審議時，考慮倘逕行提起行政訴訟將對法院審案造成重大負擔，爰予以刪除，惟並未敘明不服被告所為行政處分之訴願管轄。

⑹末按，訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決。而因不服被告訴願委員會所為訴願決定而提起行政訴訟，經貴院審理後實體判決駁回原告之訴者，有鈞院95年度簡字第97號、96年度簡字第584 號、第585 號、95年度訴字第3650號、96年度訴字第311 號等5 件判決。上開判決皆以原告之訴無理由而駁回，並無訴願決定管轄錯誤之指摘，足認被告之訴願決定亦經鈞院職權調查認定無管轄錯誤，併此陳明。

㈡查，原告經營之「東森娛樂台」頻道於95年4 月5 日15時至15時30分播出之系爭節目，其內容有如事實欄之違規事實，經被告於95年5 月19日召開第56次委員會議，決議該節目內容以節目形式宣傳商品之使用方式及效果，廣告意圖明確，致節目未與廣告區分，有該次委員會議紀錄、衛星廣播電視節目廣告監看表、廣播電視節目及廣告審議一覽表影本及側錄光碟可稽，事證明確。

㈢次查，衛廣法第19條第1 項規定，旨在維護觀眾之收視權益，避免衛星廣播電視事業假節目之名，行廣告之實，明定廣告應與節目明顯分開。系爭節目藉由來賓於節目中見證，輔以使用者手持產品及引用畫面推薦主動式超級減肥法、多層次脂肪代謝法之功效，且於節目結束前提供諮詢專線，明顯為特定產品介紹與宣傳，已違反衛廣法第19條第1 項規定及節目廣告化或廣告節目化認定原則第5 點規定。而原告前因違反衛廣法第19條第1 項規定，業經行政院新聞局以94年5 月11日新廣四字第0940622547號及94年7 月29日新廣四字第0940624043號行政處分核處在案；茲再違規，依同法第37條第1 項第1 款規定及參酌前揭裁量基準第1 點第2 款第1 目前段規定，並依行政罰法第18條第1 項規定，衡酌原告歷次違規紀錄等情，裁處罰鍰20萬元，認事用法尚無不合。

㈣原告辯稱其於原處分送達前即已停止播送系爭節目乙節，按系爭節目違法事實已確認在先，原告自認該節目有所不妥而主動停播，乃違法後之改正行為，尚不足影響被告就其改正前違法行為之裁處效力。另原告為衛星廣播電視事業，自應遵守衛廣法相關規定，竟任令其頻道違規播出違法之畫面內容，明顯違反應注意義務，爰應負法律責任。

理由

一、按，訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決，是本件雖原告未就訴願管轄錯誤為指摘，本院亦得就此部分為職權調查。另法官審理訴訟案件應依據法律獨立審判，除非判例或個案基於受上級審或前審法律見解拘束原則，並不受他案見解之拘束。被告主張前有他案因不服被告所為訴願決定而提起行政訴訟，經本院分別以95年度簡字第97號、96年度簡字第584 號、第585 號、95年度訴字第3650號、96年度訴字第311 號受理，並均以原告之訴無理由而實體判決駁回原告之訴，判決理由並無訴願決定管轄錯誤之指摘乙節，固有被告所提之上開判決可稽，然上述案件均屬個案且非屬判例，與本件訴訟間復無個案應受上級審或前審法律見解拘束之情形，故上開案件之見解對於本件並無拘束力，被告以原告就訴願管轄部分並未為爭執，且前述行政訴訟案件，並均以原告之訴無理由而實體判決駁回原告之訴，判決理由並無訴願決定管轄錯誤之指摘等語，據以主張被告之訴願決定並無管轄錯誤情形乙節，顯屬誤會，核先敍明。

二、按「訴願之管轄如左：…七. 不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八. 不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」、「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」為訴願法第4 條第7 、8 款及第5 條所明定。從而，不服行政機關所為之處分而訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4 條及第5 條規定，決定受理訴願之機關，自不待言。

三、本件被告主張其設置訴願審議委員會受理人民不服其所為之行政處分之訴願，並無管轄錯誤之情形，無非以：⑴被告係中央行政機關組織基準法第3 條第2 款所定義之獨立機關，依據法律獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督。⑵訴願法就獨立機關所為行政處分之訴願管轄固無規定，惟考量訴願係機關自省之救濟機制，及原處分機關之獨立性、專業性，參照訴願法第4 條第8 款及第5 條第1 項規定，被告得為訴願管轄機關。⑶被告依訴願法第52條第1 項規定設訴願審議委員會，外聘之專家、學者超過訴願委員總人數2 分之1 以上，由其參與審議被告所為之處分，應可符合訴願法第52條第 2項之規定及超然、客觀之原則等為據。惟查：

㈠依國家通訊傳播委員會組織法第1 條規定，被告係立法院為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，而立法成立之機關。至其職掌依同法第3 條規定則有：「1.通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。2.通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發。3.通訊傳播系統及設備之審驗。4.通訊傳播工程技術規範之訂定。5.通訊傳播傳輸內容分級制度及其他法律規定事項之規範。6.通訊傳播資源之管理。7.通訊傳播競爭秩序之維護。

8.資通安全之技術規範及管制。9.通訊傳播事業間重大爭議及消費者保護事宜之處理。10. 通訊傳播境外事務及國際交流合作之處理。11. 通訊傳播事業相關基金之管理。12. 通訊傳播業務之監督、調查及裁決。13. 違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分。14. 其他通訊傳播事項之監理。」等行政事項，故其屬行政機關。另中央行政機關組織基準法第2 條明定「本法適用於行政院及其所屬各級機關（以下簡稱機關）。但國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定。行政院為一級機關，其所屬各級機關依層級為二級機關、三級機關、四級機關。」，故該法規範適用對象為行政院及其所屬各級機關，被告主張其係依據法律獨立行使職權，為中央行政機關組織基準法第3 條第2 款所定義之獨立機關，卻又主張其非行政院所屬機關，顯然自相矛盾。

㈡被告主張其為獨立機關，依法獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督，固有所本。然，獨立機關之存在於行政體系上係屬例外情形，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案於法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於專業而自主決定；但並非因此即謂其得自外於行政體系，觀諸憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」之規定即明，若謂個案見解外之業務亦不得監督，卻又需行政院本諸最高行政機關之地位對被告之行政向立法院負責，即與行政一體之原則相悖。因此，本院以為所謂獨立機關依法獨立行使職權，自主運作，應係指針對具體個案於法律規定範圍內，不受政治干擾而本諸專業自主決定者而言，無容置疑。（參照司法院釋字613號解釋意旨）。

㈢我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，設立行政、立法、司法、考試、監察5 院，各司其責並為各該職掌之最高機關，此外並無核准設立等同5 院機關之其他機關之餘地。參諸國家通訊傳播委員會組織法第4 條規定，被告所屬委員係由行政院院長提名經立法院同意後任命任之；主任及副主任委員由各委員互選後，再由行政院長任命之；另依中央行政機關組織基準法第6 條第1 項規定意旨，以「委員會」名義稱呼之機關，其組織編制地位等同部會等二級機關。再，被告陳稱其人事及預算等事項亦由行政院統籌為之（見本院卷第144 頁），從而，足堪認定被告位階屬中央之部會；又除國家通訊傳播委員會組織法第16條第1 項，賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者，有提起覆審之權利而由被告管轄外，法律未就被告之業務監督另為規定，亦未就被告所為行政處分另設救濟管道，因之，被告行政處分之救濟即無訴願法第5 條第2 項規定之適用，其既屬中央部會，則應依訴願法第4 條第7 款規定定其訴願管轄即應由行政院受理。被告主張其位階等同訴願法第4 條第8 款規定之中央各院（見本院卷第42頁），故得就所為之行政處分之救濟自為訴願決定，核無足採。

四、按「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴願法第58條第1 至3 項所明定，此乃為保障訴願程序公正性之本旨。本件原告不服被告95年8 月8 日所為之通傳字第09505084050 號之裁處書( 即原處分）而向被告提起訴願，被告依上開規定應先為重新自我審查，其既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分，理應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關，竟未依上開規定為之而自為訴願決定，顯然牴觸訴願法第58條規定之本旨，故原訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，自應由本院加以撤銷，由被告檢卷送請法定管轄訴願機關（即行政院）重行為適法之審議。而原處分於訴願決定撤銷後，既尚待法定受理訴願機關重行審議，則原處分應否撤銷，本院目前即無從逕行判決，兩造其餘實體爭執，亦尚無論究之必要；至被告主張其他學者之主張，僅係學理上之探討，對於本院並無拘束力，均併此敍明。

五、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官 姜素娥