臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)96年度訴字第03201號

• 裁判案由: 衛星廣播電視法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 97 年 06 月 18 日
• 法官: 徐瑞晃、畢乃俊、陳金圍
• 法定代理人: 甲○○、蘇永欽
• 原告: 民間全民電視股份有限公司法人
• 被告: 國家通訊傳播委員會

臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03201號
原　　　告　民間全民電視股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　洪貴叄 律師
洪偉勝 律師
被　　　告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　蘇永欽（主任委員）
訴訟代理人　丙○○兼送達代收
丁○○
乙○○
上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服國家通訊傳播委員會中華民國96年7 月11日通傳訴決字第09600165640 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
原告經營之「民視新聞台」頻道於民國（下同）96年3 月26日19時54分許播出「槍擊案我做的歹徒光碟放話」之新聞，該新聞內容播放涉臺中槍擊案的黑道份子口出恐嚇言語之影片，影片中該男子身穿防彈背心，桌上擺放各式長槍及短槍，並揮舞其槍枝對鏡頭嗆聲：「你就要把他處理掉」、「想不到你昨天就出手了」、「和別人無關就我和你」、「出來面對我，讓我遇到就是這樣（手持槍枝子彈上膛動作）」等語。被告認定原告播出前揭節目違反衛星廣播電視法第17條第3 款規定，復查原告前因相同違法事證，經行政院新聞局以94年7 月29日新廣四字第0940623959號行政處分書核處在案；茲再違法，應依同法第36條第5 款及國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點規定，以96年4 月12日通傳播字第09605046720 號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並應立即改正。原告不服，提起訴願，經被告96年7 月11日通傳訴決字第09600165640 號訴願決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：
⑴被告自為訴願管轄機關是否合法？
⑵原告稱系爭影片係由警察機關提供而主張免罰，是否有理由？
㈠原告主張：
⒈本件被告對於訴願之處理，與訴願法之相關規定未臻相符，其決定為當然違背法令，對原告欠缺正當法律程序之保障：
⑴對於人民之權利限制及裁罰，應踐行正當法律程序以保障人民之權益，履為司法院大法官釋字第392 號、第396 號、第418 號、第436 號、第491 號、第585 號等諸多解釋所指明，其中，對於救濟機關方法及救濟受理機關，應符法律規定而不容行政機關自行創設，始符權力分立原則及正當法律程序之要求，要屬保障之核心，此由訴願決定之組織不合法者，為當然違背法令，並為足以提起上訴、再審之合法事由，訴願法第97條、行政訴訟法第243 條、第273 條俱有同旨規定，即可明之。經查，本案訴願決定所引用之訴願法第4 條第8 款之規定內容為「不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願」，其引用之同法第5 條第1 項規定內容則為「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之」之規定，本件被告於管轄等級自行比照為中央各院，而自行創設訴願管轄，已與訴願法之規定有違。
⑵詳言之，依訴願法第5 條第1 項之規定，關於訴願之管轄，應視作成處分機關之管轄等級而比照處理，是關於被告之訴願管轄及其處理程序，應先決定被告之管轄等級。依中央行政機關組織基準法第21條第1 項之規定「獨立機關之首長、副首長及其合議制之成員，均應明定其任職期限及任命程序；相當二級機關者，由一級機關首長提名經立法院同意後任命之；其他機關由一級機關首長任命之。」是就獨立機關之首長、副首長及其合議制之成員，由一級機關首長，即行政院院長提名經立法院同意後任命者，其管轄等級相當於二級機關，即中央各部、會之層級。經查，依國家通訊傳播委員會組織法第4 條第3 項後段之規定「行政院院長應於7 日內依審查會通過同意之名單提名，並送立法院同意後即任命之。」足徵被告於管轄層級上，為相當於二級機關之獨立機關。而依訴願法第4 條第7 款之規定，不符中央各部、會等二級機關所為之行政處分者，其訴願之管轄機關應為主管院，是就本件言，被告之管轄等級依法既相當於中央二級機關，依訴願法第5 條第1 項之規定，按其管轄之等級，應比照同法第4 條第7 款之規定，由主管院管轄訴願。被告捨此不為，逕自拒絕適用訴願法第4
條第7 款之規定，而自我升格將其管轄層級比擬為同條第8 款之中央各院，並拒將本件訴願依法送交法定訴願管轄機關管轄，無異於我國憲法五院規定以外再行創設一院，其違反正當法律程序及權力分立原則，已至為顯然。
⑶本件被告主張其設置訴願審議委員會受理人民不服其所為之行政處分之訴願，並無管轄錯誤之情形，無非以：①被告係中央行政機關組織基準法第3 條第2 款所定義之獨立機關，依據法律獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督；②訴願法就獨立機關所為行政處分之訴願管轄固無規定，惟考量訴願係機關自省之救濟機制，及原處分機關之獨立性、專業性，參照訴願法第4 條第8 款及第5 條第1 項規定，被告得為訴願管轄機關；③被告依訴願法第52條第1 項規定設訴願審議委員會，外聘之專家、學者超過訴願委員總人數二分之一以上，由其參與審議被告所為之處分，應可符合訴願法第52條第2 項之規定及超然、客觀之原則等為據。惟查：
①依國家通訊傳播委員會組織法第1 條規定，被告係立法院為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，而立法成立之機關。至其職掌依同法第3 條規定，則有「⒈通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。⒉通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發。⒊通訊傳播系統及設備之審驗。⒋通訊傳播工程技術規範之訂定。⒌通訊傳播傳輸內容分級制度及其他法律規定事項之規範。⒍通訊傳播資源之管理。⒎通訊傳播競爭秩序之維護。⒏資通安全之技術規範及管制。⒐通訊傳播事業間重大爭議及消費者保護事宜之處理。⒑通訊傳播境外事務及國際交流合作之處理。⒒通訊傳播事業相關基金之管理。⒓通訊傳播業務之監督、調查及裁決。⒔違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分。⒕其他通訊傳播事項之監理。」等行政事項，故其屬行政機關。另中央行政機關組織基準法第2 條：「本法適用於行政院及其所屬各級機關。但國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定。行政院為一級機關，其所屬各級機關依層級為二級機關、三級機關、四級機關。」明揭該法規範適用對象為行政院及其所屬各級機關，則被告既屬該法第3 條第2 款所定義之獨立機關，自係行政院所屬行政機關。
②被告主張其為獨立機關，依法獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督，然獨立機關之存在，於行政體系上係屬例外情形，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案之處理上，於法律規定範圍內排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於專業而自主決定，但並非因此即謂其得自外於行政體系，此觀諸憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」之規定即明，若謂個案職權行使以外之業務亦不受指揮與監督，卻又需行政院本諸最高行政機關之地位對被告之行政向立法院負責，即與行政一體之原則相悖。因此，所謂獨立機關依法獨立行使職權，自主運作，應係指針對具體個案於法律規定範圍內，不受政治干擾而本諸專業自主決定者而言（司法院釋字613 號解釋意旨參照）。
③查依中央行政機關組織基準法第3 條第2 款對於「獨立機關」之定義，可知「獨立機關」係指「依據法律獨立行使職權，自主運作，『除法律另有規定外』，不受其他機關指揮監督之合議制機關而言」準此，倘另有其他機關指揮監督之法律規定時，獨立機關並非完全不受其他機關依據法律規定而為之指揮與監督。按訴願法第4 條及第5 條有關訴願管轄之規定，乃獨立機關所為未經聽證程序之行政處分受監督（行政審查）之法律規定。是不服獨立機關所為未經聽證程序之行政處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，仍應依上開訴願法規定，而非所謂之法理，定其訴願管轄機關。
④我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，設立行政、立法、司法、考試、監察五院，各司其責並為各該職掌之最高機關，此外並無核准設立等同五院機關之其他機關之餘地。參諸國家通訊傳播委員會組織法第4 條規定，被告所屬委員係由行政院院長提名，經立法院同意後任命，主任委員及副主任委員由各委員互選後，再由行政院長任命；另依中央行政機關組織基準法第6 條第1 項規定，以「委員會」名稱定名之機關，其組織編制地位等同於部會等二級機關；又被告人事及預算等事項亦由行政院統籌為之；由此堪認被告機關位階屬中央之部會，而非等同訴願法第4
條第8 款規定之中央各院。經查，除國家通訊傳播委員會組織法第16條第1 項，賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者，有提起覆審之權利而由被告管轄外，法律未就被告之業務監督另為規定，亦未就被告所為未經聽證程序之行政處分另設救濟管道，因之，被告所為未經聽證程序之行政處分，其救濟即無訴願法第5 條第2 項規定之適用，而其既屬中央部會之地位，自應依訴願法第4 條第7 款規定定其訴願管轄，即應由行政院受理訴願。被告主張其得就所為行政處分之救濟自為訴願決定云云，於法未合，委不足採。⑷被告又以他案因不服被告所為訴願決定而提起行政訴訟，經臺北高等行政法院以原告之訴無理由而實體判決駁回原告之訴，判決理由並無訴願決定管轄錯誤之指摘乙節，主張其訴願管轄並無錯誤，然查：被告所提臺北高等行政法院95年度簡字第0097號判決，被告為臺北縣政府，所涉為勞工事件，應與本件無涉；所提臺北高等行政法院95年度訴字第3650號、96年度簡字第584 號、96年度簡字第585 號、96年度訴字第311 號等判決等，一則該等判決未就管轄錯誤予以詳究，是否與各該案件原告據直接進入實體爭執而未就訴願管轄錯誤等予以主張有關，已屬有疑；二則各該判決不乏被告承受新聞局為當事人而來，各該案件之訴願仍經過行政院訴願委員會受理後進行救濟，是不能以該等案件法院受理為由，即認無訴願管轄錯誤之問題；三則上述案件均屬個案且非屬判例，更非多數見解，臺北高等行政法院96年度訴字第307 、895 、954 、589 、572 、560 、306 、894
、2062、2009、2010、2011號判決等，均已以被告之訴願決定管轄錯誤為由，撤銷各該訴願決定，益徵被告之抗辯無理由。
⑸而按「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴願法第58條第1 項至第3 項所明定。本件原告不服被告所為原處分，而向被告提起訴願，被告依上開規定應先行重新自我審查，其既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分，理應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關，被告竟未依上開規定為之而自為訴願決定，顯然牴觸訴願法第4
條第7 款訴願管轄規定及第58條提起訴願程序規定，其所為訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，而應予撤銷。至被告主張立法草案或其他學者之主張，非僅僅係研議中之草案或學理上之探討，並無法律上之拘束力，更徵被告主張之現行法就訴願之管轄及程序並非有理，始有學理上建議或修擬現行法之必要，始其抗辯並無理由。
⒉原處分應受行政一致性之拘束，且原告之信賴應受保護：⑴被告稱系爭影片雖係由警察機關所提供，然基於業者自律之責任，並非免除其審查之義務，原告仍應本於專業判斷，決定是否報導及其呈現之內容、方式，以符法律及社會道德責任，而認以之作為抗辯不足採等語。惟查，基於行政一體及人民之權益保障，行政行為應有其一致性，警察機關就同一事項已為判斷者，其他機關於作成處分之時，應受其構成要件效力之拘束，使行政行為有其一致性，以符合法律之安定性及明確性，以落實法治國原則，並避免有入民於罪之危險。
⑵依警察法第2 條規定：「警察任務為依法維持公共秩序，保謢社會安全，防止一切危害，促進人民福利。」同法第9 條則規定「警察依法行使左列職權：一、發佈警察命令。二、違警處分。三、協助偵查犯罪。四、執行搜索、扣押、拘提及逮捕。五、行政執行。六、使用警械。七、有關警察業務之保安、正俗、交通、衛生、消防、救災、營業建築、市容整理、戶口查察、外事處理等事項。八、其他應執行法令事項。」而依警察職權行使法第1 條規定，警察職權之行使在「保障人民權益，維持公共秩序，保護社會安全」同法第3 條第2 項並規定「警察行使職權，不得以引誘、教唆人民犯罪或其他違法之手段為之」本件系爭影帶內容係由警察機關所提供，而警察之任務及其職權之行使，在在係以維持公共秩序、保障人民權益等為其目的，提供違反公共秩序、善良風俗之任何物件，非僅不符警察之目的，若因此使相對應之人民因此違法而受處罰，更有違反警察職權行使法第3 條第2 項規定之虞。
⑶且查，衛星廣播電視法第7 條本即規定業者於特定情形，有配合播送特定節目或為其他必要措施之義務，以維護公共安全與公眾福利。基於以上考量，原告認系爭影片係由警察機關所提供，信賴警察機關之依法行政，既由其所提供之影片，不致懷疑甚至認定其內容將違反公共秩序或善良風俗，且基於協助警方藉由媒體傳播以提醒社會大眾注意，以維護公共安全及公眾福利，播送系爭影片內容，自不應認原告之用意在違反公共秩序、善良風俗而惡意播送並課予罰緩處分，俾符行政一致性原則並保障人民之權益。原處分竟僅以原告有自我節制並維護社會風氣之社會義務，即認原告以系爭影片為警察機關所提供並不足以為免罰之理由，顯屬過苛，亦與司法院大法官解釋及行政程序法第8 條所揭櫫之信賴保護原則，簡言之，即「行政行為，應依誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」之規定大相逕庭。
⑷若原處分之認定可採，則無異認臺中市政府警察局提供予原告內容違反公共秩序善良風俗之影帶，則依該認定，豈非謂各該員警俱違警察法及警察職權行使法之相關規定，而應受行政上甚至行政上之懲處或訴追？而提供影帶予原告之相關警察機關及人員，事後俱未因此遭到處分，足見其執行職務並無違反公共秩序、善良風俗而違警察法或警察職權行使法之相關規定。
⑸姑不論本件原處分及訴願決定以系爭報導「並未傳達社會主流健康價值」為由課處原告罰鍰，將「傳達社會『主流』『健康』價值」認屬原告之義務，顯已超出法律規定，形塑單元而非多元社會，恐致禁止報導社會「非主流」、「不願為特定人所樂見」資訊之寒蟬效應，而有違反新聞自由及言論自由之虞。且查，所謂「妨害兒童或少年身心健康」或「違反公共秩序、善良風俗」之法益，究何所指，實質探討。隨著時代之進步，兒童、少年之身心發展情形與數年前相比已有甚大差異，社會之公共秩序、善良風俗之解釋亦應與時俱進，適用法條不應拘泥於窠臼，盡作僵化之思考及判斷。社會變遷快速，法規既無法修改，與時俱進，行政機關更應詳查案例事實，正確地適用法律。對於數十年前之兒童或少年以「虎姑婆」之故事恐嚇教示猶為可行，現今之兒童及少年對於恐怖之定義早非如此，而數年前報導同性戀或婚前性行為等議題，亦甚可能被認為係違反公共秩序、善良風俗等。系爭新聞究否會影響兒童或少年身心健康，或對公共秩序、善良風俗有其實質影響，而其影響又是否為系爭新聞所造成，均有疑義，被告不予詳查，僅為機械性判斷，已有不法。而於警察機關已作「系爭影帶內容並無違背公共秩序、善良風俗，將其提供予新聞媒體並不違反警察法令要求警察所應嚴守之紀律規範」之認定之情況下，被告亦應為相同之解釋。被告若為不同之認定，除違反行政一致性外，亦將使新聞媒體對於警察機關及新聞局就具體案件之認事用法喪失信心。再者，所謂不得有妨害兒童或少年身心健康或不得違反公共秩序、善良風俗之規定，實為一不確定之法律概念，被告於保障公共利益之外，亦應兼顧電視媒體業者之合法權益，其裁量權之行使更非毫無節制。原處分未載明系爭廣告如何危害青少年身心健康或如何破壞公共秩序、善良風俗，被告無法提出合理之說明，即遽以核罰，顯有裁量濫用之違法。
⒊原處分與行政罰法未盡相符：
⑴行政罰法對於行為人之責任條件明定以有故意過失為必要，不採推定過失責任，此觀該法第7 條第1 項「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」自明。本件原告安排系爭影片於新聞時段中播出，主要係因該影片係由警察機關所提供，應無違反公共秩序、善良風俗之虞，並無違法性之認識，故無課以行政罰之理，況其責任與一般過失犯相較應從輕酌定，若被告得以告誡方式達其行政目的，則不宜動輒以行政罰為之，如此方符比例原則中之最小侵害原則。
⑵本件原處分認定原告「任令該畫面一在重複播送」，亦有違誤：
本件新聞於播出之後，係經原告自行於編採會議，基於媒體自覺，主動對於系爭影帶之播送，於96年3 月27日上午民視新聞部之編採會議，自行決定採取以下作法：「①將匪徒嗆聲之聲音全部消音處理，不使惡劣行徑、狂妄叫囂公然透過媒體直接傳送。②匪徒舉槍、拉槍機、朝鏡頭做開槍狀等畫面，全部剪掉。③在例行製作之兩則新聞搶先抱單元，基於媒體自省，特別加入「警方追緝媒體播放面臨指責」訊息。而於96年3 月27日午間被告來電關心此則新聞撥出狀況時，原告已採上述自律措施；於同日晚間7 時59分接獲「新聞自律委員會」主委通知轉達被告之關切，原告決定自晚間8 點即刻停止撥出該則新聞，亦不再播出相關黑道嗆聲光碟之畫面。而被告裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，行政罰法第18條定有明文。系爭影片既由警察機關所提供，而難認有違反公共秩序、善良風俗之虞，事後又係基於原告自律主動修正系爭新聞內容或停止撥出，被告為達裁罰目的，竟捨此不顧，堅持課原告罰鍰，使原告為同業偽造影片及警察提供影片所造成之社會負面觀感之代罪羔羊，實難謂於法相合。
㈡被告主張：
⒈按衛星廣播電視法第17條第3 款規定，衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得有妨害公共秩序或善良風俗之情形。違反者，依衛星廣播電視法第36條第5 款規定，處10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正。另國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（下稱處理要點）第2 點第3 款規定，被告處理裁處廣播電視事業罰鍰案件額度參考表表2 （電視事業適用）及表3 （違法等級及罰鍰額度），適用於依衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條裁處者裁處罰鍰之案件。同處理要點第5 點規定，主管業務單位於適用本參考表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度，擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。
⒉原告經營之民視新聞台頻道於96年3 月26日下午19時54分許播出「槍擊案我做的歹徒光碟放話」之新聞，該新聞內容播放涉嫌臺中槍擊案的黑道分子周政保口出恐嚇言語之影片，影片中該男子身穿防彈背心，桌上擺放各式長槍及短槍，並揮舞其槍枝對鏡頭嗆聲：「你就要把他處理掉」、「想不到你昨天就出手了」、「和別人無關就我和你」、「出來面對我，讓我遇到就是這樣（手持槍枝及上膛動作）」等語，已違反衛星廣播電視法第17條第3 款規定，依同法第36條第5 款及前揭處理要點規定，被告乃據以裁處原告罰鍰30萬元。
⒊原告辯稱被告對於訴願之處理，與訴願法之相關規定未臻相符一節，說明如下：
⑴按現行訴願法並未針對不服獨立通訊傳播監理行政機關（即被告）行政處分之救濟方式有所規範：
①現行訴願法第4 條第7 款規定：「不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分，向主管院提起訴願」該款規定係89年7 月1 日施行之訴願法為因應再訴願制度之廢除所為之修正規定。而修正當時，我國法制上，除憲法所規定之獨立機關外，並無其他實質之獨立行政機關，是以該修正根本未慮及（實際上亦無從考量）獨立通訊傳播監理行政機關（即被告）。換言之，該款規定之立法原意，應僅係針對一般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處分之訴願管轄所為之規定，而非針對獨立通訊傳播監理行政機關（即被告）所為行政處分之救濟規定。故現行訴願法第4 條有關訴願管轄規定，顯然未就不服獨立通訊傳播監理行政機關（即被告）行政處分之救濟方式有所規範。
②鑑於訴願法並未就獨立機關行政處分之救濟方式明文規範，行政院法規會亦曾對此邀集法界學者專家召開諮詢會議討論，惟該次會議並未就此議題達成共識。⑵現行訴願法既未針對不服被告行政處分之救濟方式有所規範，則被告為貫徹司法院大法官釋字第613 號解釋意旨及參照訴願法第4 條第8 款規定，由被告訴願審議委員會受理不服被告所為行政處分，自無違法與不當。
①中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定，獨立機關係指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。查此行政機關組織型態，係於19世紀末到20世紀初，以美國為主所發展之行政組織，除稱為獨立機關外，亦有以獨立行政委員會稱之。究其成立之背景有二：一為國會已喪失其作為國家最高代議機關之威信；二為考量當時法院程序較繁冗，無法因應行政之多樣化，因此，獨立機關於發展初期，即含有擺脫政黨對特定事項之壓迫，強調中立性、專業性，以及迅速解決紛爭之期待。準此，獨立機關特色有三：1.由數名委員組成之合議制行政體。2.自一般行政機關獨立，行使職權。3.職務之行使，除有行政作用外，亦有準立法、準司法之權限。故中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定之不受其他機關指揮監督，應指職權行使之獨立，尤以個案運作不受干預。觀諸司法院大法官釋字第613 號解釋，亦明確指出立法者將原處分機關設計為依法獨立行使職權之獨立機關，俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出，擁有更多專業自主決定之空間，摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，就所司通訊傳播監理業務，發揮專業能力，可明其旨（參司法院大法官釋字第613 號解釋）。是以，倘不服被告行政處分所提起之訴願係由行政院管轄，此將導致行政院可就被告基於核心領域職權所為個案具體決定為適當性及適法性監督，而有違司法院大法官釋字第613 號解釋所示，被告所為具體個案決定不受行政院指揮與監督之意旨相違。
②次按黃錦堂教授於行政院訴願審議委員會2006訴願制度研討會發表之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討」，從德國法之比較法觀察，其定義有廣義及狹義之分。揆諸獨立機關之狹義定義，為科層式行政組織體制內享有一定獨立性保障之行政機關，其獨立性得表現於組織、人事、經費與行為不受指令拘束等，並以「行為不受指令拘束」最具根本性，而指令係上級機關事前對下級機關所得行使之監督權，故黃錦堂教授前揭文亦明確揭示，從民主正當性角度觀之，基於專業性、不受政治力及經濟力入侵等考量，我國獨立機關具有高度獨立性，除政策宣示性事項外，上級機關之個案指令權因有害於獨立機關運作，應予排除。
③惟獨立機關既設於科層式行政組織體制內，其職權行使之獨立性應如何展現，又，如何本於行政一體、責任政治及權力分立原則下運作，與行政體系內最高行政機關間之關係，查行政院函請司法院就「國家通訊傳播委員會組織法第4 條及第16條發生釋用憲法疑義所提解釋憲法聲請書」，於該聲請書內論及「通傳會屬依『法律』『獨立行使職權』之行政機關」部分，敘及國家通訊傳播委員組織法第7 條第1 項規定及第2 項規定之依法獨立行使職權，其規範意涵至少有三重獨立性要求：1.相對於行政院之獨立，亦即：國家通訊傳播委員會就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督）；2.相對於政黨之獨立；3.相對於立法院之獨立。據上，被告就其法定職權事項所為之決定具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督。
④承上，訴願作為行政救濟制度之一環，究其基本功能或作用，係賦予行政機關自省機會，俾得重行檢視原處分之適當性及適法性，以維護人民權益，實現依法行政原理，藉此維持行政法秩序及行政妥當性，並減少訟源，減輕行政法院負擔，其性質仍屬行政程序。觀諸訴願法第4 條規定，我國之訴願管轄，係從行政體系內隸屬監督關係定其訴願審議機關，故以向上級機關提起訴願為原則，惟是否容有例外，依黃錦堂教授前揭文，於德國法制，排除上級機關之訴願監督，多考量減免上級機關負荷、原處分機關之決定具有高度專業性與複雜性、原處分機關經合議制完成且其決議原則上具有高度合理性與合法性，故該文亦肯認於我國法制，基於訴願管轄係對個案執行之行政處分之監督，獨立機關業務具有專業性，其相關決定亦經過合議制之周延討論，其處分之訴願管轄得維持予原機關，且獨立機關設置訴願審議委員會，應參考德國行政法院法第73條第2 項規範精神，於組織、程序及決定標準須符合憲法有關人民行政爭訟保障之要求。
⑤準此，考量訴願係機關自省之救濟機制，國家通訊傳播委員會組織法第7 條所揭職權行使之獨立性，亦即上開行政院釋憲聲請書所揭原處分機關就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督），原處分機關作成之處分均經原處分機關設置訴願審議委員會受理不服其處分之訴願，與訴願法第4
條第8 款及第5 條第1 項規定，要無相悖。復查被告為審理訴願案件，依訴願法第52條1 項規定設訴願審議委員會，其外聘之專家、學者已超過法定二分之一比例，符合訴願法第52條第2 項規定，訴願審議程序亦嚴格遵守訴願法第53條至第55條規定，充分落實黃錦堂教授前揭文對於獨立機關設置訴願審議委員會之肯定見解。另查，立法院院總第979 號委員提案第7550號（立法院第6 屆第5 會期），立法委員吳志揚等34人所提國家通訊傳播委員會組織法第16條之1修 正草案，明定對被告之行政處分不服者，應直接提起行政訴訟，然其立法理由明確揭示「顧及獨立機關之屬性，不宜由行政院透過訴願程序對於獨立機關所為具體個案之決定介入指揮監督，爰明定應許直接提起行政訴訟。足見獨立機關依其法定職權事項所為之決定，不應受最高行政機關之事後監督。又國家通訊傳播委員會組織法立法當時亦有上開類似提案，惟立法院審議時，考慮倘逕行提起行政訴訟將對法院審案造成重大負擔，爰予以刪除，惟並未敘明被告所為之行政處分之訴願管轄究應由何機關管轄。
⑥末按，因不服被告所作訴願決定提起行政訴訟事件，目前已有亞太數位網企業有限公司違反有線廣播電視法事件，經判決駁回原告之訴（臺北高等行政法院95年簡字第97號判決）、八大電視股份有限公司違反衛星廣播電視法事件（臺北高等行政法院95年度訴字第3650號判決）、東森大禾多媒體股份有限公司違反衛星廣播電視法事件（臺北高等行政法院96年度簡字第584 號判決）、東森大禾多媒體股份有限公司違反衛星廣播電視法事件（臺北高等行政法院96年度簡字第585 號判決）以及東森大禾多媒體股份有限公司違反衛星廣播電視法事件（臺北高等行政法院96年度訴字第311 號判決）等5 件在案。按訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決，此亦有判決前例可資參照。經查上開判決，皆係以原告之訴無理由駁回原告之訴，判決理由亦無訴願決定管轄錯誤之指摘，足認被告之訴願決定經法院職權調查結果認定無管轄錯誤，併此陳明。
⒋卷查原告經營之民視新聞台頻道於96年3 月26日下午19時54分許播出黑道分子提供之嗆聲恐嚇影片，內容如前揭違規事項之說明。原告雖經提出意見陳述書，惟系爭節目內容經被告96年3 月30日第2 次「廣播電視節目廣告諮詢會議」討論，及96年3 月30日第153 次委員會議決議，認為該則新聞內容，有暴力、公然恐嚇等耍槍叫囂的言語及畫面，而原告任令該等畫面一再重複播送，違法事實明確，且有該新聞節目之側錄帶可稽。明顯違反衛星廣播電視法第17條第3 款規定，其陳述意見核不足採。
⒌次查衛星廣播電視法第17條之立法意旨，乃在要求廣電業者對其所播出之節目內容，應善盡注意義務，電視新聞頻道更應對新聞報導的製播內容嚴加編審、過濾，以展現民主法治國家之媒體自律及守法精神。本件原告對系爭新聞畫面辯稱，係由臺中市警局提供，原告本於新聞真實報導原則予以播出，實屬推卸之詞，按新聞事實之呈現，首應衡酌恪守法律規定與事實呈現之優先次序，必在不違法的情況下，始得以傳達事實真相；原告製播時，應遵守衛星廣播電視法相關法令規範，倘所呈現之事實，不利於社會風氣，或有導致妨害公序良俗者，媒體是否報導，有其社會道德責任。何況善盡社會道德責任為大眾傳播媒體應盡義務，製播之新聞報導內容，自不得有暴力、公然恐嚇等犯罪畫面之情事。另妨害公共秩序雖屬評價性之不確定法律概念，然依其文義及該法之立法目的解釋，並非一般人難以理解，為受規範者所得預見，故原告辯稱被告未證明原告有違法之故意，以及該系爭新聞之播出確已妨害公共秩序或善良風俗，且對社會及兒童身心造成影響，即對原告做出不利之認定，違反行政程序法第8 條所揭櫫之基本原則，實係對法律曲解及規避責任之詞，冀邀寬免，顯不足信，縱使原告辯稱系爭之新聞畫面係屬真實報導，仍無法免除違法事實所應負之責任。
⒍另查系爭報導播出黑道分子周姓男子身穿防彈背心，桌上擺放各式長槍及短槍，對鏡頭公然嗆聲等內容畫面，於普遍級節目時段中播送，顯然不適；且系爭報導所呈現之方式，未傳達社會主流健康價值，反而播出嫌犯口出恐嚇言語之情節內容，已妨害社會公共秩序或善良風俗，實不宜於電視新聞頻道播出，被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合。
⒎又查新聞自由雖衍生自憲法保障言論自由之原則，然依司法院大法官會議釋字第509 號解釋所示：「言論自由為人民之基本權利，憲法第11條有明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。」之意旨，新聞報導縱係本諸人民知的權利而生，若新聞報導侵犯公共利益時，亦為法律所應限制之範疇。以廣播及電視方式表達言論自由之方式，雖為憲法第11條所保障之範圍；惟廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響，故享有傳播之自由者，應基於自律觀念，善盡社會責任，不得有濫用自由情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧，危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家自得依法予以限制，被告以原告違反衛星廣播電視法第17條第3 款規定，予以處罰並無違法或不當。
⒏原告為衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視法相關規定，竟任令其頻道違規播出違法之畫面內容，明顯違反應注意義務，應負法律責任。原告所持理由係推諉規避責任之詞，冀邀寬免，顯不足採。
理 由
一、依衛星廣播電視法第17條第3 款規定：「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得有下列情形之一：…三、妨害公共秩序或善良風俗之情形。」違反者，依同法第36條第5 款規定，處10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正。另依國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點第2 點第3 款規定，被告應依處理裁處廣播電視事業罰鍰案件額度參考表表2 （電視事業適用）及表3 （違法等級及罰鍰額度），適用於依衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條裁處者裁處罰鍰之案件。同處理要點第5 點規定：「主管業務單位於適用本參考表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度（表3 ），擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。」
二、原告經營之「民視新聞台」頻道於96年3 月26日19時54 分
許播出「槍擊案我做的歹徒光碟放話」之新聞，該新聞內容播放涉臺中槍擊案的黑道份子口出恐嚇言語之影片，影片中該男子身穿防彈背心，桌上擺放各式長槍及短槍，並揮舞其槍枝對鏡頭嗆聲：「你就要把他處理掉」、「想不到你昨天就出手了」、「和別人無關就我和你」、「出來面對我，讓我遇到就是這樣（手持槍枝子彈上膛動作）」等語。被告認定原告播出前揭節目違反衛星廣播電視法第17條第3 款規定，復查原告前因相同違法事證，經行政院新聞局以94年7 月29日新廣四字第0940623959號行政處分書核處在案；茲再違法，應依同法第36條第5 款及國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點規定，以96年4 月12日通傳播字第09605046720 號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並應立即改正。原告不服，循序提起行政訴訟，並為事實欄所載各節之主張，是本件應審酌者厥為：⑴被告自為訴願管轄機關是否合法？
⑵原告稱系爭影片係由警察機關提供而主張免罰，是否有理由？
三、關於⑴被告自為訴願管轄機關是否合法部分：
㈠原告主張：本件被告自為訴願管轄機關，對於訴願之處理，與訴願法之相關規定未臻相符，其決定當然違背法令云云。㈡然本院基於以下諸理由，認國家通訊傳播委員會對於人民不服該會之行政處分所提起之訴願案件，得自行受理訴願並作成訴願決定：
⒈現行訴願法第4 條第7 款係89年7 月1 日施行之訴願法為因應再訴願制度之廢除所為之修正。修正當時，我國法制上除憲法規定之獨立機關外，並無其他實質之獨立行政機關，該修正根本未慮及（實際上亦無從考量獨立通訊傳播監理行政機關即國家通訊傳播委員會），是該款立法原意應僅針對一般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處分之訴願管轄，並非針對獨立通訊傳播監理行政機關即國家通訊傳播委員會所為處分之救濟規定。故現行訴願法第4 條顯然未就不服獨立通訊傳播監理行政機關即國家通訊傳播委員會未經聽證程序之行政處分之救濟方式有所規範，則國家通訊傳播委員會為貫徹司法院釋字第613 號解釋意旨及參照訴願法第4 條第8 款規定，得由國家通訊傳播委員會受理不服該會未經聽證程序之行政處分。
⒉獨立機關之行政機關組織型態，緣自美國19世紀末到20世紀初所發展，另中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定之不受其他機關指揮監督，應指職權行使之獨立，尤以個案運作不受干預。觀諸司法院釋字第613 號解釋，亦明確指出立法者將國家通訊傳播委員會設計為依法獨立行使職權之獨立機關，俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出，擁有更多專業自主決定之空間，摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，就所司通訊傳播監理業務，發揮專業能力。是倘不服國家通訊傳播委員會之行政處分提起訴願係由行政院管轄，將導致行政院可就國家通訊傳播委員會基於核心領域職權所為個案具體決定為適當性及適法性監督，而與上開解釋所示國家通訊傳播委員會所為具體個案決定不受行政院指揮與監督之意旨相違。
⒊又行政院如可撤銷國家通訊傳播委員會之決定，將產生行政院實質介入獨立機關自主運作之結果，如此不啻由行政院對國家通訊傳播委員會直接進行指揮監督，亦不符合中央行政機關組織基準法「自主運作」之要求。國家通訊傳播委員會自設訴願審議委員會自屬有「法理」上之依據，且此係中央行政機關組織基準法建制「獨立機關」後方發生之問題，乃屬嗣後隱藏法律漏洞，此時應限縮訴願法第4 條第7 款適用範圍。故國家通訊傳播委員會組織上雖等同於部、會之二級機關，但因屬獨立機關而無監督機關，在作用法上等同於一級行政機關，應使國家通訊傳播委員會類推適用訴願法第4條 第8 款規定自設訴願審議委員會（參李惠宗教授於96年9 月份月旦法學雜誌發表之「ＮＣＣ委員停職事件及其相關問題平議」專文，及黃錦堂教授於行政院訴願會2006訴願制度研討會發表之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討」）。
⒋再者，考量訴願係機關自省之救濟機制，國家通訊傳播委員會組織法第7 條所揭職權行使之獨立性，即司法院釋字613 號所附行政院釋憲聲請書所揭國家通訊傳播委員會就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督），國家通訊傳播委員會所作成之處分均經該會設置訴願審議委員會受理不服其處分之訴願，與訴願法第4 條第8 款及第5 條第1 項規定，要無相悖。故原告指本件被告自為訴願管轄機關，係屬違法云云，要不足採。
四、關於⑵原告稱系爭影片係由警察機關提供而主張免罰，是否有理由部分：
㈠查原告經營之民視新聞台頻道於96年3 月26日下午19時54分許播出黑道分子提供之嗆聲恐嚇影片，內容包括：有一男子身穿防彈背心，桌上擺放各式長槍及短槍，並揮舞其槍枝對鏡頭嗆聲：「你就要把他處理掉」、「想不到你昨天就出手了」、「和別人無關就我和你」、「出來面對我，讓我遇到就是這樣（手持槍枝子彈上膛動作）」等語，對於影片有上開內容，原告並無爭執（參本院卷第60頁筆錄），且有該新聞節目之側錄帶可稽，此部分事實，殊堪認定。
㈡原告雖稱：其於3 月27日上午編採會議時，原告基於媒體自覺，已就該影片中關於「嗆聲」部分為消音，以及關於「匪徒舉槍」、「拉槍機」、「朝鏡頭開槍」等動作均予以剪除，並在接獲新聞自律委員會通知後，馬上停止播出該影片云云。然查：系爭影片係在96年3 月26日19時54分第一次播出，原告是在3 月27日晚間大約7 至8 點左右收到新聞自律委員會通知，而於3 月27日上午編採會議時，原告始就該影片中關於「嗆聲」部分為消音，以及關於「匪徒舉槍」、「拉槍機」、「朝鏡頭開槍」等動作均予以剪除，此業經原告訴代於準備程序陳述明確（參本院卷第60頁筆錄）。而系爭節目係屬新聞頻道，該影片每小時重複播出1 次，故該影片自96年3 月26日19時54分第一次播出起，至3 月27日上午原告編採會議止，該影片已重複播出多次，原告雖經提出意見陳述書，惟系爭節目內容經被告96年3 月30日第2 次「廣播電視節目廣告諮詢會議」討論，及96年3 月30日第153 次委員會議決議，認為該則新聞內容，有暴力、公然恐嚇等耍槍叫囂的言語及畫面，而原告任令該等畫面一再重複播送，違法事實明確，此復有卷附被告廣播電視節目廣告審查意見彙整表、第153 次委員會會議紀錄可稽。
㈢又原告前因違反前揭同一法條規定，經行政院新聞局以94年7 月29日新廣四字第0940623959號行政處分書核處在案；茲再違法，被告復依衛星廣播電視法第36條第5 款及前揭處理要點第2 點第3 款、第5 款，及國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰額度參考表表2 、表3 規定，考量案件違規等級「普通」20分，事業3 年內受裁處次數（含警告）1 次2 分，依參考表表3 對照違法等級及罰鍰額度，核處罰鍰30萬元，已衡酌違法情節，對受處分人有利或不利均予以考量，且依法處分並未違反禁止差別待遇原則，認事用法並無違誤。
㈣復查原告雖稱：系爭新聞畫面係由臺中市警局提供，其報導應可免責，且其係本於新聞真實報導原則播出，並無妨害公共秩序或善良風俗之情形云云。惟查：
⒈新聞事件之報導，首應衡酌恪守法律規定與事實呈現之優先次序，必在不違法的情況下，始得以傳達事實真象。系爭新聞畫面縱為警方所提供，然新聞來源不論源自何處，廣電業者對其所播出之節目內容，應善盡注意義務，對於新聞報導之製播內容亦應嚴加編審、過濾，以符合衛星廣播電視法第17條之立法目的。倘所呈現之事實，不利於社會風氣，或有導致妨害公序良俗之虞，媒體更應本於社會道德責任，以展現民主法治國家媒體之守法精神。
⒉原告經營之頻道既為專業新聞台，對於新聞報導規範自應知之甚稔，自不得以系爭新聞係屬真實報導，規避業者應善盡之義務。且縱使系爭新聞畫面由警察機關提供，原告仍應本於專業判斷，決定是否報導及其呈現之內容、方式。原告製播之新聞報導內容，既有暴力、公然恐嚇等犯罪畫面情事，自不得以畫面係由警局提供而主張免責。
⒊又系爭報導播出黑道分子周姓男子身穿防彈背心，桌上擺放各式長槍及短槍，對鏡頭公然嗆聲等內容，該等內容呈現尺度，於普遍級節目時段中播送，顯然不適，且系爭報導播出嫌犯口出恐嚇言語之畫面，已妨害社會公共秩序或善良風俗，實不宜於電視頻道播出。原告所述其報導並無妨害公共秩序或善良風俗云云，亦不足採。
五、另原告稱新聞自由攸關公共利益，國家應給予最大限度之保障，倘嚴格要求其報導之內容必須絕對正確合法，則將限縮其報導空間，造成箝制新聞自由之效果云云。惟查：
⒈新聞自由係衍生自憲法保障言論自由之原則，然依司法院大法官釋字第509 號解釋之意旨，為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。新聞報導縱係本諸人民知的權利而生，惟新聞報導如有侵犯公共利益之情事，法律自得予以合理之限制，以維護公共利益。且廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響，故享有傳播之自由者，應基於自律觀念，善盡社會責任，不得有濫用自由情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧，危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家得依法予以必要之限制。⒉是原處分以原告違反衛星廣播電視法第17條第3 款規定予以處罰，係為維持社會秩序、保障兒童及青少年身心健康及維護公共利益之必要，並無違誤。
六、末查原告係經營衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視法等相關規定，其未善盡審查義務，任令系爭節目違法播出，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應就其違規行為負法律上責任，此觀諸行政罰法第7 條第1 項規定可明。從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　97　　年　 　6　　月　 18 　 日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官　徐　瑞　晃
法 官　畢　乃　俊
法 官　陳　金　圍
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　97　　年　 　6　　月　 18 　 日書記官 陳 可 欣