臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

臺北縣板橋市公所

代表人

乙○○（市長）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間因違反道路交通管理處罰條例事件，原告不服台北縣政府中華民國96年9 月21日北府訴決字第0960420054號（案號：00000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：被告依民眾檢舉，於民國（下同）96年5 月7 日，在台北縣環河路27號對面河川旁之空地上（亞哥汽車旅館對面），發現無車牌廢棄車殼( 下稱系爭車輛) ，因車殼髒污、鏽蝕、破損、占用道路，遂依占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第2 條第2 款及第3 條規定，查報為疑似占用道路廢棄車輛，並於車體明顯處張貼限期7 日清理之通知( 下稱原處分) 。惟系爭車輛所有人逾時仍未自行清理，臺北縣政府環境保護局遂依通報資料及道路交通管理處罰條例第82條之1 規定，於96年5 月15日委託民間業者將系爭車輛移置至拖吊保管場保管，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉判命被告回復系爭車輛原狀之處分。

⒊訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：

⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈原告占有系爭車輛一台含其附著物( 讓渡書編號：09號。原始車身號碼；0000000 、無引擎及無懸掛號牌) ，停置於台北縣板橋市○○路270 號對面路外，未知所有人或管理人雜草叢生之空地上，案經被告於96年5 月7 日張貼下命廢棄車輛自行清理之行政處分，原告於無從知悉情形下，經台北縣政府環境保護局委託民間公司於96年5 月15日逕行移置保管。

⒉系爭處分之通知單位欄載明係「板橋市公所」，且無佐以其他行政機關署名或蓋有大量印製之關防印章，是以此處分書之形式觀之，顯係以「板橋市公所」名義為被告。

⒊「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1 項或第3 項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」行政訴訟法第8 條有規定。

⒋行為時民法（行政訴訟之實體法）相關規定如下：第213條各項：「負損害賠償責任者，除法律另有規定或契約另有訂定外，應回復他方損害發生前之原狀。因回復原狀而應給付金錢者，自損害發生時起，加給利息。第一項情形，債權人得請求支付回復原狀所必要之費用，以代回復原狀」第215 條：「不能回復原狀或回復顯有重大困難者，應以金錢賠償其損害」。

⒌侵權補償之依據如下：系爭占有物為原告之生財器具，其廣告物及本體為其收益來源，被告若不予自行快速回復原狀，縱使原告提起行政救濟，亦屬曠日費時，短則數月長則2年亦有可能，然系爭車輛長期置放保管場無法行收益之情事即屬當然，此段無法收益之時間（起日至止日），自屬被告違法侵害原告之利益，若不為自行回復原狀，依民法216 條各項規定，自應填補原告所失利益。是依行政訴訟法第8 條規定，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4 條第1 項或第3 項提起撤銷訴訟時，併為請求。

⒍按「修正前菸害防制法第3 條第1 項規定：『本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在省（市）為省（市）政府衛生處（局）；……』，嗣於89年1 月19日修正為：『本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；……』則台北市政府衛生局於89年1 月26日為本件處分時，依法已非菸害防制主管機關，乃未報請該管主管機關台北市政府處理，逕對再審原告為罰鍰處分，即有逾越權限而為處分之違法。且是否逾越權限，為行政爭訟機關職權調查之範圍，訴願決定、原審及本院前審判決均未注意及此，遞為維持原處分之決定、判決，其適用法規即難謂無顯然錯誤。再審原告求為廢棄、撤銷為有理由。」「惟此之核定僅係內部之事務分工，對外仍應以交通部名義作成處分，難認交通部觀光局以自己名義為撤銷觀光旅館業執照之處分。茍交通部觀光局以自己名義為撤銷觀光旅館業執照之處分，自屬缺乏事務權限之行政處分。」最高行政法院93年6 月15日庭長法官聯席會議決議文及最高行政法院92年3 月27日92年度判字第323 號判決參照。

⒎按「違反本條例之行為，由下列機關處罰之：一、第12條至第68條由公路主管機關處罰。二、第69條至第84條由警察機關處罰。」民眾違反第69條至第84條之道路障礙應由警察機關處罰，行為時道路交通管理處罰條例第8 條第2款已明文規定，是查廢棄車輛下命義務人或行為人為限期自行清理之處分，觀此條規定已顯具體明確，故被告未依法源權責（依法查報權而無處分權），確實依法行政，是由其作成之處分文書，即有逾越權限而為處分之違法（行政程序法第111 條第1 項第6 款參照）。當然亦自始為無效之行政處分。

⒏依訴願決定書理由二記載，系爭放置處所非為「道路」區域，被告以占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第2 條第1 項第2 款認定即非妥適等語，顯已認定被告適用法律之不當，違規事實與適用法律顯然未符，於此認定已足以撤銷原處分之事由。但訴願決定書卻又指摘系爭車輛違反廢棄物清理法第11條（決定書誤載第10條）第9 款規定，被告應本於管理職權清除。但廢棄車輛非屬旨稱一般廢棄物之態樣，而可以逕行清除之，應無廢棄物清理法之適用（行政院環境保護署環署廢字第0930066078號函釋參照）。又系爭車輛放置處所，並無該法旨揭道路之安全島、綠地、公園及其他公共場所之情形，核其要件態樣均與法條規定之處所並未盡符，且該放置處所之管理機構亦非屬被告，此觀其末句「由管理機構清除」即明。是以，廢棄物清理法第11條第1 項第9款 規定之義務構成要件與權責機關皆非屬被告，自無由被告應本於管理職權清除之情事。

⒐綜上所述，被告並無事務權限以自己名義作成原處分，而應報請該管警察機關或該放置地點管理機構處理，且查報廢棄車輛與作成不利益之下命處分屬於行政上兩件程序作為不可混為一談，例如人民不滿違規停車而呈報交通機關，雖稱檢舉惟此程序與查報亦屬相同，人人皆有權限向主管機關查報該項不法或違規行為，惟若製作有關屬於人民不利益之法律效果之行政處分時，自當依據法律規定（行政程序法第11條參照）。準此，違反交通案件之作成處分（含通知書）依行為時「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」第75條第1 項及第2 項規定，係由公路主管機關或警察機關統籌印製，是被告將系爭放置地點誤認為「道路」區域，而以系爭車輛占用道路為由逕行移置，已非合法，其適用法規即難謂無顯然錯誤且有逾越權限而為處分之違法，至廢棄車輛是否有廢棄物清理法之適用，原告亦有見解如前述，此適用範圍自當由鈞院審酌認定。是原告特依行政程序法第111 條第1 項第6 款、民法第213 條及第215 條、行政訴訟法第4 條、第8 條各項、款及最高行政法院93年庭長法官聯席會議決議文之規定，請求鈞院撤銷原處分並應為回復原狀之處分。

㈡被告主張之理由：

⒈原告自承其占有無牌無引擎車輛，長期停置板橋市○○路270 號對面，被告在未通知原告之情況下，將原告所有之車輛以廢棄車輛拖吊至民間貯存場存放，嗣渠發現車輛不見了，造成原告占有無牌無引擎車輛之生財器具權益受損等語云云。被告按道路交通管理處罰條例第1 條規定：「為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全，制定本條例。」道路交通管理處罰條例行為時第3 條第1 款規定：「本條例所用名詞釋義如左：一、道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。」第82條之1 規定：「占用道路之廢棄車輛，經民眾檢舉或由警察機關、環境保護主管機關查報後，由警察機關通知車輛所有人限期清理；車輛所有人屆期未清理，或有車輛所有人行方不明無法通知或無法查明該車輛所有人情形，環境保護主管機關應先行移置或委託民間單位移置，並得向車輛所有人收取移置費及保管費。該車輛經公告1個月仍無人認領者，由該環境保護主管機關依廢棄物清除。前項廢棄車輛之認定基準與查報處理辦法，由交通部會同內政部、法務部、行政院環境保護署定之；收取移置費及保管費之基準，由直轄市、縣（市）政府定之。」次占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第2 條規定：「占用道路車輛，有下列情形之一者，認定為廢棄車輛：一、經所有人或其代理人以書面放棄之車輛。二、車體髒污、鏽蝕、破損，外觀上明顯失去原效用之車輛。三、失去原效用之事故車、解體車。四、其他符合經中央環境保護主管機關會商相關機關公告認定基準之車輛。」同法第3條規定：「警察機關及環境保護機關應主動查報，並受理民眾檢舉占用道路之廢棄車輛。」第4 條規定：「占用道路廢棄車輛由警察機關、環境保護機關派員現場勘查認定後，張貼通知於車體明顯處，經張貼日起7 日仍無人清理者，由環境保護機關先行移置至指定場所存放。前項廢棄車輛張貼通知後，警察機關應查明車輛所有人，以書面通知其限期清理或至指定場所認領，逾期仍未清理或認領，或車輛所有人行方不明無法通知或無法查明車輛所有人情形，由環境保護機關公告，經公告1 個月無人認領者，由環境保護主管機關依廢棄物清除。‧‧‧」第5 條第2 項規定：「環境保護機關於執行移置過程時，如遇車輛所有人主張其權利，經查屬實者，應再令其限期清理，逾期未清理，由環境保護機關先行移置，經公告1 個月仍無人認領者，移送由環境保護主管機關依廢棄物清除。」

⒉被告於台北縣板橋市○○路270 號對面，發現系爭車輛，車體髒污鏽蝕，無車號及引擎且長期占用道路，按占用道路廢棄車輛由被告派員現場勘查認定後，核認該車符合廢棄車輛查報標準（如卷證4 ：照片4 幀，可清楚判定本案系爭汽車之外觀，確實符合法規之認定範疇），乃予以查報為廢棄車輛，次按為加強環境衛生保護及道路交通管理為旨，此分別觀諸廢棄物清理法、道路交通管理處罰條例第1 條及占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第4條第1 項規定自明。被告權依廢棄物清理法第1 條：「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法。」、廢棄物清理法施行細則第5 條：「縣環境保護局依本法第5 條第5 項規定‧‧‧一般廢棄物清除車輛‧‧‧至縣環境保護局指定處所」，暨占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第2 條第2 款、第3 條及第4 條定有明文規定，被告於96年5 月7 日張貼通知於車體明顯處，經張貼日起7 日後（其張貼期限：同年5 月14日前自行移置），原告系爭汽車仍無人清理者，本於管理道路交通之職責及維護用路人之權益，自得依臺北縣查報廢棄機動車輛標準作業流程圖（如卷證五）暨臺北縣政府環境保護局92年1 月15日北環四字第0920003986號函（如卷證6 ）暨上開規定，臺北縣政府環境保護局，將原告系爭汽車委託由全運通環保科技股份有限公司先行移置至指定場所存放。

⒊況因系爭汽車並無車號及引擎（如原告行政訴訟起訴狀：事實與理由⒈），無法由警察機關應查明車輛所有人，然本案系爭車輛，在臺北縣政府環境保護局嗣已於96年6 月5 日北環四字第0960037802號函公告（如卷證8 ）。請車主於公告日起1 個月內持車籍資料洽領，逾期則以廢棄物處理，嗣因原告逾時仍無提出洽領或主張異議等保障權益之舉，故臺北縣政府環境保護局以96年11月22日北環衛字第0960082791號函通知交通部公路總局臺北區監理所，報廢系爭車輛，此有臺北縣政府環保局資料影本附卷可稽（如卷證9 ），揆諸首揭法令規定，被告所為之處置，並無違誤，應予維持。

⒋再者，被告權責僅於占用道路廢棄車輛由被告派員現場勘查認定後，張貼通知於車體明顯處，經張貼日起7 日仍無人清理者，由臺北縣政府環境保護局辦理移置至指定場所存放、公告通知、報廢等後續事宜。原告主張被告應回復系爭車輛原狀之處分或撤銷原處分等節，容有誤解，要難採據，因原告訴求非屬被告之權限範疇，原告如有爭執，應另循其他救濟途徑主張權利，始屬正途，併予指明。

理由

一、原告起訴主張: 被告以「板橋市公所」名義製作道路交通管理處罰條例第82條之1 規定之限期處分，違反道路交通管理處罰條例明定「道路障礙應由警察機關處罰」之規定，適用法規顯然錯誤，且有逾越權限之違法。另系爭車輛放置處所非為「道路」區域，被告以占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第2 條第1 項第2 款認定亦非妥適。執行罰與行政罰皆屬處罰之一種，皆屬人民之不利益，取得之執行依據既不合法，執行機關之代履行強制作為即無所據，自應由被告統合執行機關將系爭車輛回復至當初之原狀，如因故無法回復時，始得以金錢代之。爰依行政訴訟法第4 條、第7 條第1 項及第8 條，提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示云云。

二、被告則以: 被告於台北縣板橋市○○路270 號對面，發現系爭車輛，車體髒污鏽蝕，無車號及引擎且長期占用道路，依占用道路廢棄車輛由被告派員現場勘查認定後，核認該車符合廢棄車輛查報標準，乃予以查報為廢棄車輛，並無不合。被告權責僅於占用道路廢棄車輛由被告派員現場勘查認定後，張貼通知於車體明顯處，經張貼日起7 日仍無人清理者，由臺北縣政府環境保護局辦理移置至指定場所存放、公告通知、報廢等後續事宜。原告主張被告應回復系爭車輛原狀之處分，容有誤解。是故本件原告之訴為無理由，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。

三、依行政訴訟法第4 條第1 項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」是提起撤銷訴訟者，以主張其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂適格。在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，如非行政處分之相對人之第三人，依其所主張之事實，其不可能因行政處分而有權利或法律上利益受侵害，則第三人對該行政處分不具備訴訟權能，原告不適格，訴訟為無理由，行政法院得以判決駁回之。

四、按道路交通管理處罰條例第82條之1 規定：「占用道路之廢棄車輛，經民眾檢舉或由警察機關、環境保護主管機關查報後，由警察機關通知車輛所有人限期清理；車輛所有人屆期未清理，或車輛所有人行方不明無法通知或無法查明該車輛所有人情形，環境保護主管機關應先行移置或委託民間單位移置，並得向車輛所有人收取移置費及保管費。該車輛經公告一個月仍無人認領者，由該環境保護主管機關依廢棄物清除。前項廢棄車輛之認定基準與查報處理辦法，由交通部會同內政部、法務部、行政院環境保護署定之；收取移置費及保管費之基準，由直轄市、縣（市）政府定之。」占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第2 條規定：「占用道路車輛，有下列情形之一者，認定為廢棄車輛：一、經所有人或其代理人以書面放棄之車輛。二、車輛髒污、鏽蝕、破損，外觀上明顯失去原效用之車輛。三、失去原效用之事故車、解體車。四、其他符合經中央環境保護主管機關會商相關機關公告認定基準之車輛。」第3 條規定：「警察機關及環境保護機關應主動查報，並受理民眾檢舉占用道路廢棄車輛」第4 條規定：「占用道路廢棄車輛由警察機關、環境保護機關派員現場勘查認定後，張貼通知於車體明顯處，經張貼日起七日仍無人清理者，由環境保護機關先行移置至指定場所存放。前項廢棄車輛張貼通知後，警察機關應查明車輛所有人，以書面通知其限期清理或至指定場所認領，逾期仍未清理或認領，或車輛所有人行方不明無法通知或無法查明車輛所有人情形，由環境保護機關公告，經公告一個月無人認領者，由環境保護主管機關依廢棄物清除。．．」第5 條第2 項規定：「環境保護機關於執行移置過程時，如遇車輛所有人主張其權利，經查屬實者，應再令其限期清理，逾期未清理，由環境保護機關先行移置，經公告1 個月仍無人認領者，移送由環境保護主管機關依廢棄物清除。」準此，占用道路之廢棄車輛，經民眾檢舉或由警察機關、環境保護主管機關查報後，警察機關通知限期清理之相對人係車輛所有人，車輛所有人屆期未清理，或車輛所有人行方不明無法通知或無法查明該車輛所有人情形，環境保護主管機關應先行移置或委託民間單位移置，環境保護主管機收取移置費及保管費之相對人亦係車輛所有人，是負有清理車輛、繳納車輛移置費及保管費義務者，係車輛所有人，執行移置車輛者則為環境保護機關甚明。

五、經查，系爭車輛無引擎及車牌號碼，車殼髒污、鏽蝕、破損等情，有臺北縣廢棄車輛查報張貼處理紀錄表及照片等在卷可稽( 見本院卷第71頁及答辯狀證2 、證4)。又系爭車輛已經報廢，無車籍資料，為原告所不爭( 見本院卷第54頁) ，則系爭車輛之所有人已無從自車籍管理登記等相關資料查知。本院於行準備程序時質之原告系爭車輛之所有人，答稱:「所有人係蔡碧珠，我們是夫妻」等語( 見本院卷第54頁)，並提出占有管理證明書為憑( 見本院卷第12頁) ，則原告既非系爭車輛之所有權人，即非原處分之相對人，不致因原處分有權利或法律上利益受到侵害。第以蔡碧珠與原告係屬兩個不同之自然人權利義務主體，人格各自獨立，則原告自不能以其個人身分，對不同人格（蔡碧珠）之行政爭訟事件為任何主張或訴訟行為，揆之首揭說明，其有當事人不適格之不合法，自不能認原告有法律上利害關係，而得以自己名義對原處分提起本件撤銷訴訟，是其並無訴請撤銷原處分之訴之利益。故其提起本件撤銷訴訟（本件之訴願亦係原告提起），自屬不適格，應予駁回。

六、再按行政訴訟法第8 條第1 項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」本條所稱之公法上原因，例如行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理或公法上之法令規定。可知，原告主張被告返還系爭車輛必須積極地有公法上請求權（公法上原因）。惟查，系爭車輛係由訴外人台北縣政府環境保護局依道路交通管理處罰條例第82條之1 規定，於96年5 月15日將系爭車輛移置至貯存場保管，有台北縣政府環保局廢棄機動車輛移置清冊可徵( 見被告答辯狀證8)，並為兩造所不爭，則被告並未將系爭車輛移置至貯存場保管，原告對被告自無行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理、公法上之法令規定或其他公法上原因，有得請求被告回復系爭車輛原狀之權利。況系爭車輛之所有權人係訴外人蔡碧珠，已如前述，則原告非系爭車輛所有權人，亦無權向被告請求回復系爭車輛原狀。是原告此部分之請求，為無理由，應予駁回。

七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。原告提起本件撤銷訴訟，訴請撤銷原處分及訴願決定部分，為當事人不適格，其請求判命被告回復系爭車輛原狀之處分，為無理由，均應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭