臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)96年度訴字第04166號

• 裁判案由: 優惠存款
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 97 年 08 月 28 日
• 法官: 林文舟、陳鴻斌、許瑞助
• 法定代理人: 吳清山
• 原告: 甲○○
• 被告: 臺北市政府教育局法人

臺北高等行政法院判決
96年度訴字第04166號
原　　　告　甲○○
乙○○
丙○○
被　　　告　臺北市政府教育局
代　表　人　吳清山（局長）住同上
訴訟代理人　丁○○
上列當事人間因優惠存款事件，原告甲○○不服臺北市政府中華民國96年11月16日府訴字第09670291700 號訴願決定；原告乙○○不服臺北市政府中華民國96年10月26日府訴字第09670287100
號訴願決定；原告丙○○不服臺北市政府中華民國96年11月16日府訴字第09670292000 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
㈠原告甲○○原為臺北市文山區興德國民小學（以下簡稱興德國小）教師，前經被告機關以民國（下同）93年5 月27日北市教人字第09332853200 號函核定於93年8月1日退休，支領月退休金，並附發教退月字第18752 號學校教職員月退休金證書。甲○○得辦理公保養老給付優惠存款之金額為新臺幣（下同）142萬1,100元，甲○○乃與臺灣銀行股份有限公司文山簡易型分公司訂立142萬1,100元公保養老給付優惠存款契約（自93年8月1日起計息），契約期間2 年。95年8月1日契約期滿，甲○○亦以同一金額續約。嗣被告機關依95年2 月16日修正生效之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（以下簡稱公保給付優存要點）第3點之1規定，以96年7月25日北市教人字第09634791801號函重新核定，甲○○得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為121萬6,200元，並溯自契約期滿日即95年8
月1 日計存。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
㈡原告乙○○原為臺北市立士林高級商業職業學校（以下簡稱士林高商）教師，前經被告機關以90年6 月28日北市教人字第9022770200號函核定於90年8月1日退休，支領月退休金，並附發教退月字第14730 號學校教職員月退休金證書。乙○○乃依被告機關所核定得辦理公保養老給付優惠存款之金額，與臺灣銀行股份有限公司新莊分公司訂立159萬5,500元優惠儲蓄存款契約（自90年8月1日起計息），契約期間2年。契約期滿後，乙○○先後於92年9月12日及94年9月12日以同一金額辦理續約。嗣被告機關依95年2月16日修正生效之公保給付優存要點第3點之1規定，以96年8月14日北市教人字第09636587707號函重新核定，乙○○得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為116萬3,533元，並自契約期滿日即96年9 月12日計存。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
㈢原告丙○○原為臺北市立誠正國民中學（以下簡稱誠正國中）教師，前經被告機關以94年7月22日北市教人字第09434647300號函核定於94年8月1日退休，支領月退休金，並附發教退月字第19758 號學校教職員月退休金證書，載明公保養老給付優惠存款金額為137萬5,625元。丙○○乃於94年8月8 日與臺灣銀行股份有限公司南港分公司訂立137萬5,600 元優惠儲蓄存款契約（自94年8月8日計息），契約期間2 年。嗣於96年8月8日契約期滿，丙○○乃以同一金額續約。嗣被告機關依95年2 月16日修正生效之公保給付優存要點第3點之1規定，以96年8 月15日北市教人字第09635731201 號函重新核定，丙○○得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為71萬8,467 元，並溯自契約期滿日即96年8月8日計存。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告依95年2 月16日修正生效之公保給付優存要點第3點之1規定，重新核定原告得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額，是否適法？
㈠原告主張之理由：
⒈原告甲○○、乙○○、丙○○分別於93年8月1日、90年8月1日、94年8月1日退休，當時核定退休優存金額與95年1 月27日教育部修訂公保優存3之1要點（85年12月23日修訂）重新核定原告徐等三人優存金額及損失情形如下：
⑴姓名：甲○○ 退休日期：93年8月1日
公保養老優惠存款本金 每月可領利息變動前 0000000 00000變動後 0000000 00000減損 000000 0000⑵姓名：乙○○ 退休日期：90年8月1日
公保養老優惠存款本金 每月可領利息
變動前 0000000 00000變動後 0000000 00000減損 000000 0000⑶姓名：丙○○　 退休日期：94年8月1日
公保養老優惠存款本金 每月可領利息
變動前 0000000 00000變動後 000000 00000減損 000000 0000⒉有關公保養老給付優惠存款金額無論原告退休時所為之原核定，或本件系爭核定處分均為行政處分，應受行政程序法的拘束：
⑴查「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益者，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第四條第一項定有明文。又「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。」訴願法第3 條及行政程序法第92條亦有明文，合先敘明。
⑵按行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，已如前述。茲本件以96年7 月25日北市教人字第09634791801 號函審定原告甲○○儲存於臺灣銀行文山簡易型分行之公保養老給付優惠存款金額1,421,100元，調整為最高不得超過1,216,200元。96年8月14日北市教人字第09636587707號函審定原告乙○○儲存於臺灣銀行新莊分行之公保養老給付優惠存款金額1,595,500元，調整為最高不得超過1,163,200元。96年8月15日北市教人字第09635731201號函審定原告丙○○儲存於臺灣銀行南港分行之公保養老給付優惠存款金額1,375,600元，調整為最高不
得超過718,400 元之行政行為，確已該當公法上具體事件所為之決定等行政處分之要素與要件，從而被告上開片面審定原告存款數額之行為自屬行政處分無誤，著毋庸疑。且依據鈞院95訴字4497號判決書內容：依此核定通知，原告及辦理原告優惠存款之台灣銀行均受其拘束，僅得依此公函所核定105萬9,715元辦理優惠存款給予利息。是此公函顯係行政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。原告受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃係基於被告之核定（不論係原告退休時所為之原核定，或本件系爭核定處分）。
⒊系爭處分違反信賴保護原則甚明，依據行政程序法第8
條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」原告退休時之原核定應受合理之信賴保護。
⑴查「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。…。」司法院釋字第525
號解釋已釋明在案。又，「行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。其因公益之必要廢止法規或修改內容，致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨，業經本院釋字第525 號解釋在案。人民因信賴於法規廢止或修改前依強制規定而取得之實體法上地位有受不利之影響時，自亦應同受保護。」司法院大法官釋字第529號亦有明示。
⑵又「所謂信賴保護原則，係指人民因相信既存之法秩序，安排其生活或處置其財產，則不能因嗣後法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損害，因此保障人民之既得權，並維護法律之尊嚴。又法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護，法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後，制定或發布之機關依法定程序予以修改或廢止應兼顧規範對象信賴利益之保護，受規範對象如已在因法規行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的，國家財產負擔等能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者，則因該基礎法規之變動所涉及之公益目的，亦得確保。」「…，亦即第三屆監察委員就任時，依信賴其受任期之保障，並信賴於其任期屆滿後如任軍、公、教人員年資滿15年者，有依照舊給與條例第4條擇領
月退職酬勞金之公法上財產權利。本此信賴而就任，即是其對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，而須受信賴之保護。」大法官釋字第589 號解釋文與解釋理由書復釋在案。並有最高行政法院92年判字449號判決、94年判字362號判決可參照。
⑶惟按，本件原告在被告為本件處分前已因信賴既存之舊要點而安排或處置財產，已具信賴保護之法定要件，被告自不能因本件要點之嗣後修正，迫使原告遭受不能預見之損害。加之原告確因舊要點之施行而產生信賴基礎，已該當信賴要件之事實，並在客觀上有具體信賴之表現，確有值得保護之利益。迺被告竟無視上揭信賴保護原則之適用，更堅守法治國之憲法基本原則，竟予片面修正，任令原告所受憲法保障之公法上財產權利遭受剝奪及侵害殆盡，從而系爭處分確已不足維持，要無庸疑。況原告與前開大法官釋字第589 號解釋理由書所示，在服務時乃至目前均信賴享有舊要點之公法上財產權利，自應確實保護，始足當之。然本件被告竟率予片面審定，並減少原告優惠存款之金額，棄置原告已受憲法保障之公法上財產權利不顧，處分已然違法。
⑷依據行政程序法第八條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」教育部在原告已退休後才修訂優存要點，因此原告退休時之原核定應受合理之信賴保護。
⑸或謂「任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止」，然原告三人於退休時之原核定既為行政處分，而該處分不但沒有如行政程序法93條之任何附款（一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。），而且優惠存款金額記載在月退休金證書上，顯係優存利息為原告退休金之一部分，並可終身受領公保養老給付之優惠存款利息，並受信賴保護原則之保護。由於反覆不斷的實施，且被核定的公保優存本金自公保優存開辦以來，從未被政府變動過，而18%之利率
自72年12月1日以來也未變動過，因此公保優存自然
早已被原告等公教人員所信賴。
⑹或謂依司法院釋字525 號解釋：「又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」而司法院釋字525號提到的是「
銓敘部76年6月4日發布之上開函件，雖得為信賴之基礎，惟係基於招募兵員之權宜措施，與法律之規定既不一致，自不能預期其永久實施，除已有客觀上具體表現信賴之行為者外，尚不能因比敘措施廢止即主張其有信賴利益之損失。」「就本件而言，參與轉任公職考試或取得申請比敘資格，乃表現其服役之初即對應考試服公職可獲優待具有信賴之客觀具體行為。是以於停止適用時，尚未應考試及格亦未取得公務人員任用資格者（本件聲請人遲至86年始應特種考試後備軍人轉任公務人員考試及格），難謂法規廢止時已有客觀上信賴事實之具體表現，即無主張信賴保護之餘地。」該案中強調「銓敘部76年6月4日發布之上開函件，雖得為信賴之基礎」，表示信賴基礎是存在的，只因為是招募兵員之權宜措施，且與法律之規定既不一致，所以不能預期其永久實施，又銓敘部在84年6
月6日以八四台中審一字第1152248號函公布後，該件聲請人遲至86年始應特種考試後備軍人轉任公務人員考試及格，所以「難謂法規廢止時已有客觀上信賴事實之具體表現，即無主張信賴保護之餘地。」而原告是信賴退休當時的公保優存要點（85年12月23日修訂），而且自退休次月起每月領取優存利息，既沒有與法律有不一致之處，且早已有信賴事實的發生，而教育部是在95年1月27日修訂公保優存要點3之1，同年2月16日開始實施，與釋字525 號內所提之案件，情形完全不同，因此以「「又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」來說明原告「欠缺信賴要件，不在保護範圍。」，實為無理。
⑺除因信賴保護的存在，對原告的公保優存本金應不得變更外，相關法規亦規定原告的公保優存本金不得變更。或謂「新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。」然依據「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第5條「本要點未經規定
事項，準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」，而依據「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」第3 條「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1年及2年兩種，利息按行政院核定比照受理存款機關1 年期定期存款牌告利率加百分之50優惠利率計算，但最低不得低於年息百分之18。」其中強調的是「期滿得續存」，而非「俟期滿換約時」，也就是2 年期滿時，原告是可以依原本金「續存」。至於利息若高於18% 時，則可依據「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」第3 條「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1年及2年兩種，利息按行政院核定比照受理存款機關1 年期定期存款牌告利率加百分之50優惠利率計算，但最低不得低於年息百分之18。」及第5 條「存款利率特予優惠，由財政部專案報請行政院核定之。」。故依據「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」與「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」，被告不得違法變更原告的公保優存本金。
⒋本件被告對於侵害原告權利之修正要點，未予審酌，逕為本件處分，違法之處，彰彰明甚：
⑴按「人民之財產權應予保障。憲法第15條定有明文。又各機關發布之命令，在不牴觸憲法或法律及不侵害人民權利範圍內，即屬其職權之正當行使」大法官釋字第172號已釋明在案。
⑵惟查本件要點在訴外人教育部擅斷修正下，己致原告優存給付利息發生鉅額減少，而本件被告對於系爭要點之修正結果，已然侵害原告在憲法上所享有之公法財產基本權利之情事，未本於職權進行審酌，卻資為系爭處分之依據，衡諸上揭大法官解釋意旨所示，自有撤銷訴願決定及原處分之必要，以臻適法。
⒌本件系爭處分爰引之要點，確已違反不溯及既往原則：⑴「不溯及既往」乃民主憲政國家所應遵守之原則。亦即法令經修正或新訂時，祇適用對法令修正或新訂以後發生之事實，不得追溯至修正或新訂以前發生之事實。尤其修正或新訂之法令係屬不利於行為人時，更不得溯及既往。乃被告竟無視上開原則適用之法理，竟以違反不溯及既往之系爭要點資為本件處分依據，處分已然違法，應無疑義。
⑵「按就法律安定及信賴保護原則而言，除非法規明文規定溯及既往，且適用信賴保護原則，否則法規應僅適用於生效後之事件，亦即不得就過去已完成之事件，依嗣後另判定之規定予以規範處罰或設定負擔，此為法律不溯既往原則。」「按行政法係以不溯及既往為原則，而以溯及既往為例外，除立法機關於判定法律之際，因衡量公益之維護與利益保護之結果，明定行政法規得例外溯及既往（如中央法規標準法第18條）外，行政機關於適用行政法規時，自應遵守不溯及既往原則，不得溯及適用於法規制定生效前業已終結之事實或法律關係，以維持法律秩序之安定。」「按所謂法律不溯及既往之原則，係指政府機關適用法律應遵守法律之時間界限，亦即原則上凡某一時期發生之事件，應適用該時期已經有效施行之法律以決定其法律關係，換言之，法律祇適用於施行後所發生之事件，而不能適用於施行以前所發生之事，若法律之有效施行在某事件發生後，則該法律不能回溯至施行以前對某事件發生之效力，此與法律規範之標的物何時存在無涉，又此一原則代表法律維持秩序作用，無論就公私法均適用此基本原則。」最高行政法院92年度判字第1322號及鈞院90年度訴字第6943號判決明釋。⑶經查本件原告係在本次公保養老給付要點修正前任職，並適用修正前之要點，依上開不溯及既往原則衡之，本件要點之修正既應向後發生，非得溯及適用，則原告自無適用修正後之要點餘地，迺被告明知此一法律原則，竟視而不見，仍執意為本件處分，衡諸前開所示，當即違反法律不溯及既往原則，實有撤銷之必要，俾資適法。
⑷原告於退休生效後，縱因未達屆齡退休之65歲，已無法回任教師，而在職的老師在公保優存要點修正後，還可以選擇要不要退休，或何時退休，已退休與在職二者顯然不同，然二者卻適用相同內容之修正要點，此即明顯違反平等原則，釋字485號：「憲法第7條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。」這也是不應溯及既往的原因。⒍本件被告依據修正要點之計算審定基準已然有誤：
⑴查學校教職員退休條例第5 條第1項第2款規定：「月退休金，以在職同薪級人員之本薪加一倍為基數，每任職1年，照基數百分之2給與，最高35年，給與百分之70為限。」另第8條第3項亦規定：「第1項共同撥
繳費用，按教職員本薪加1倍百分之8至百分之12之費率，政府撥繳百分之65，教職員繳付百分之35。」由此可知，教育人員之退休制度，無論係退撫基金之的提撥抑或月退休金之給付，均以本薪加1 倍，作為計算基準。亦即法定退休制度之建置，係不考量專業加給與主管加給之部份，僅計算本薪部分。
⑵惟被告對於訴外人即教育部95年1 月27日台人（三）字第0950010490B號令發布「教育人員退休所得合理
化方案」及「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1」，以現職教育人員薪資所得（本薪、學術研究費、主管職務加給及1/12年終工作獎金之合計數）做為所得替代率之分母值，造成擔任主管者並未提撥較多之退撫基金，卻領取較多退休所得之不合理現象，足證修正要點之計算基準已然有誤，毋庸置疑。乃被告對此明顯重大之錯誤未予究明，率予爰為本件計算審定之基準，處分當然違法。
⑶原告乙○○退休已7 年，核算主管加給的相關文件已遺失，並未提供出任何資料，台北市教育局即逕行核定，不知被告的依據為何？
⑷且所謂「退休所得合理化方案」不公平，如主任、組長或任職20年以上與19年以下之導師等，在職時公保和退撫金扣款均相同，退休後卻領的不同；且學校是根據專業和不同需求派任工作，主任、組長等在職時已有補助，導師或專任教師也有相對付出，如薪水較少、上課時數較多等，但是新方案計算方式完全未審視合理情形，而訂出這些不合理的要點，如今寄望司法能做公正的審判。
⒎本件被告未予補償，已然違法：
⑴又「除法規預先定有施行期間或因情勢變更而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容。致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」大法官釋字525號及529號解釋闡釋明確，已如前述。
⑵惟查本件被告對於訴外人考試院於94年11月10日第10屆158 次會議中決議略謂：「（二）公務人員退休所得替代率，照審幸會所列甲案通過。」之甲案中盡係剝奪原告已合法產生信賴而享有之憲法上公法財產權利，並無任何合理之補救措施，復於95年2 月16日宣佈施行。而被告明知行政程序法第126 條業已規定「原處分機關依第123條第4 、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分，對受益人因信賴該處分遭財產上之損失，應給予合理之補償。」迺被告竟無視補償規定及大法官會議解釋之存在，逕自剝奪原告財產權利，自應予以撤銷，以符法制。
⒏本件修正要點為人民權利義務之法律保留範圍，非得擅行變更：
⑴按「公保養老給付金額優惠存款要點」為政府每年編列預算，經立法院逐年以預算案通過，長年運用，已成為習慣法甚明，而此具習慣法地位之上開要點應係全體公務人員退休法制構成部分，如予實質變動，即屬法制層面之法律保留事項，應以法律定之。亦即本修正要點之修改內容為額度之調整，非18% 之變動，故當屬整體實質退休法之制度法律事項，本件被告擅以上開要點為職權命令，逕予修正，確違法律保留原則無誤。從而上揭優惠存款要點第3點之1之修正，確已違反中央法規標準法第5 條：「左列事項應以法律定之：…關於人民之權利、義務者」及第6 條：「應以法律規定之事項不得以命令規定」之法律保留原則。
⑵查考試院94年11月10日第10屆第158 次會議中部分委員略謂：「洪○○委員：第3 項並不是本席所提的，就是我們要不要透過立法來決定，而不是用職權命令。不是，本席的提議是這個修改到底職權命令還是法律保留事項。郭○○委員：剛才洪委員所提的案子，本席有參與連署，現在本席要提程序問題，因為這是基本問題，今天不管我們要怎麼決議，將來都要立法，若決定立法，本席絕對會繼續參與討論，甚至表決，假如這些方案不立法，我就退出，在此作聲明，所以本席要求先就這個案子表決一下，看該不該立法，假如結果是不該立法，本席就退出，決定應立法，我就繼續參與。蔡○○委員：而是今天這些方案本身已經牽涉到人民權利義務必須要法制化時，必須要把它當作前提來處理。李○○委員：你們提出甲乙丙丁案都不是退休法的規定，公務人員退休法屬於保留事項，本席也贊成。邱○○委員：本席相信以要點為根據，由政府每年編列預算，經立法院逐年以預算案通過，經過長年運用，已經是習慣法，如果這不是習慣法，請問台灣還有什習慣法，因此整體來講，包括具有習慣法地位的要點，應該都是整體公務人員退休法制構成的部分，如果其中有實質的變動，應該是法治的層面，應以法律定之。政府凡事從有利自己的角度來講，然後從自己有利的角度來做切割，這當然是不對的，到今天為止整個處理過程都在打混戰。當初這個制度要用要點或法律，是政府在決定，幾十年來的政府，不走真正的法制主義，動不動就要權宜措施，等到如果法制化對她有利的時候，就說這是法治事項，如果法制化對她不利時，就說這不是法律規定，這是非常不負責任的，所以今天說因為它是要點，所以不適用信賴保護原則，本席覺得這句話講的非常不負責任。你自己不依法行事，到時候又說沒有法律依據，不應該有信賴保護原則之適用，我想是講不過去的，嚴肅來講，應該是要立法。」由上可知，本件之修正確已違反法律保留原則，進而侵及原告合法權益，故有予以撤銷之必要。
⑶或引用司法院釋字第443號解釋理由，引申解釋：「
由優惠存款制度之形成及沿革可知該制度，實乃政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，為期有限之資源發揮最大之效益，就此僅適用於特定族群之給付行政範疇，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，而得由主管機關本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配教育，無以法律或法律授權之命令為依據之必要。」，認為「無以法律或法律授權之命令為依據之必要」，然司法院釋字第443號解釋理由中提到的是「又
關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」今天公保優存若未涉及公共利益，誠如原告之主張，自應依信賴保護原則讓原告維持原公保優存。公保優存若涉及公共利益，而會造成政府財政負擔，則不可謂之不大，自然屬於「公共利益之重大事項者」，當然亦「應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然」。顯然「無以法律或法律授權之命令為依據之必要」的說法有誤。
⑷銓敘部既在面對質疑公保優存應有法律依據時，皆以「其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，而須經立法機關審查通過，已成為具形式意義之法律。」來強調公保優存具有法律位階，又引用司法院釋字第443 號解釋理由辯稱「適用於特定族群之給付行政範疇，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，而得由主管機關本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配教育，無以法律或法律授權之命令為依據之必要。」，豈不自相矛盾？
⒐本件要點之修正變更，確不符情勢變更原則：
⑴按一次退休（伍）金辦理優惠存款，始於國防部47年7月14日鐘鐵字366號令頒行之，陸海空軍官退伍除役軍官優惠儲蓄存款辦法，明定軍官領取一次退伍金得辦理優存。而公務人員一次退休金優惠存款建制緣起，係因早期公務人員待遇微薄，連帶影響退休實質所得偏低，因此立法院法制委員會遂於48年7 月15日審查公務人員退休法修正草案時決議，要求訴外人銓敘部邀集有關機關會商退休金之給與標準，以彌補所領退休金偏低情形。案經該部會商有關機關後決定，為保障退休人員生活，支領一次退休待遇准照軍方優存辦法辦理儲蓄，復經考試院會商行政院於48年7 月25日以台四八人字第4060號函覆同意後，於49年1 月修正公務人員退休法施行細則第31條（現為第32條），規定退休人員支領一次退休金得辦理優存，其辦法由訴外人銓敘部會商財政部定之，該部爰據與財政部於49年11月2 日會銜發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現名稱修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）。至於教育人員部分係比照公務人員實施，並由教育部與財政部於54年2 月22日會銜發布「學校教職員退休金優惠存款辦法」（現名稱修正為「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」）。又軍人保險給付得辦理優惠存款緣於53年6月1日實施，因公務人員公保養老給付與軍保之退伍給付屬同一性質，基於文武衡平原則，經考試院函徵行政院63年11月8日台財前字第20647號函復同意，公保養老給付比照軍保之退伍給付，得連同一次退休金辦理優惠儲蓄存款後，訴外人銓敘部爰於同年12月17日訂定發布「退休公務人員公保養給付金額優惠存款要點」，報奉行政院於64年2月3日函准實施。以上為軍公教人員優存制度建制背景，亦即軍公教人員優存制度係始自從軍人，公教人員援引比照辦理。早期軍公教人員待遇微薄，當時優存利率非18% ，而係比照一般利率行情再加5%，例如一般利率10%，優存利率即為15%，其後一度高達24% ，優惠存款利率隨一般利率上下起伏調整；68、69年時利率低，因退休公務人員反映，故當時立下優惠存款利率不得低於14.25%之規定；72年利率更低，當時考試院與行政院協調優惠存款利率不得低於18%，而此即為軍公教優惠存款利率18%之由來。
⑵本件修正理由略以：近年來國內金融市場低利率趨勢，導致政府負擔優存差額利率相對提升，加以通貨膨脹、待遇逐年調整及退休人數增加，政府每年負擔軍公教人員優惠存款差額利息金額，已由84年度之188
億餘元，迄至93年12月底高達558 億餘元。另辦理優惠存款總人數，由84年度之27萬餘人，迄至93年12月底已逾37萬餘人，且預估上開人數與金額未來將隨退休人數之逐年累增而大幅增加。又據臺灣銀行股份有限公司提供之資料，迄至94年10月底止，各級政府機關積欠之優存差額利息金額已達497 億餘元。因此，為因應退撫新、舊制過渡期間部分人員退休所得偏高現象，以及減緩政府財政負擔大幅成長之趨勢，銓敘部爰研議規劃公務人員退休所得合理化改革方案。銓敘部為使退休所得趨於合理，擬在18%優惠存款利率
仍予維持不作變動之前提下，規劃退休所得替代率上限；超出上限比例的部分，則於公保養老給付可辦優惠存款之金額內減列，爰擬具「支領月退休金人員之退休所得替代率超過一定上限百分比者，其公保養老給付辦理優惠存款額度之處理方案」陳報考試院，經考試院聯席審查會進行6次審查，94年11月8日第6 次審查，選出銓敘部兩項方案，列為甲、乙案，加上考試委員提出丙、丁案共四個方案送交考試院會審議，內容如下：以上四案，經95年11月10日考試院第10屆第158次會議表決通過採「甲案」（12人贊成、7人反對、1人棄權）。
⑶另訴外人銓敘部於95年1月5日發布之新聞稿略謂：優惠存款制度係政府早期基於一般公務人員退休所得偏低而為之政策性福利措施，有其特殊之歷史背景，84年7月1日公務人員退撫新制實施後之年資，已不得再享有此種優惠措施。本次改革係緣於兼具退撫新制施行前、後年資之人員，由於其舊制年資之退休給與仍得辦理18% 優惠存款，致部分人員之退休所得有超過現職待遇之不合理現象。該部審酌優惠存款制度實施至今，社會、經濟情形均有所變遷，公務人員待遇已有所成長，退休所得內涵亦逐步調整改善，加以金融機構存款低利率之趨勢，故基於情事變更原則，在促進社會公平正義、適度維護退休公務人員權益，並兼顧國家資源之整體分配等考量下，爰提出公務人員退休所得合理化改革方案。
⑷按上開要點之修正對於原告於退休時之所得已產生財產權之侵害，已如前述。又其所謂基於情勢變更原則修改本件要點，並未提出具體之理由。再之所謂社會公平正義並非以犧牲原告之權利為手段，況原告適用上開要點係基於當年政府之給付行政作為，原告並未以不當手段取得，因此並無所謂不公不義之情事，乃被告就訴外人銓敘部以空泛之情事變更原則，擅自修正上開要點之違法不當行為未予明察，率予實施，如此侵害原告基於信賴優存利息之權利，自應予以撤銷。
⒑本件修正要點之適用，已違反平等原則：
⑴經查本件修正要點規劃之基本原則如下： （1）實施原則：（a）軍公教人員一體適用，同步實施。（b）優惠存款18%利率維持不作變動。（c）退休(伍)人員現職待遇計算內涵，依94年度軍公教人員待遇支給標準。 （d）方案實施後辦理退休之軍公教人員，以其在職最後1 年期間每月所得之平均數計算退休所得替代率。 (2)實施對象：本方案僅適用於兼具退撫新、舊制年資，支領月退休金(俸)之軍公教人員。其退休所得替代率超過一定上限百分比者；又本方案實施前已辦理退休（伍）之軍公教人員，其退休所得替代率超過一定上限百分比者，亦比照辦理。 （3）不受本方案影響人員： （a）支領一次退休（伍）金之軍公教人員。（b）僅具有舊制年資（軍職人員在86年1月1 日、公務人員在84年7月1日、教育人員在85年2月1日以前），已辦理退休（伍）支領月退休金（俸）頜人員。（c）僅具新制年資之現職及退休 （伍）軍公教人員。
⑵經查本件考試院94年11月10日第158 次會議內容略謂：「陳○○委員：事實上，在審查會本席有提出意見，政務官部分就是本席所主張，但結果政務官大概只減幾千元，常任文官反而減掉上萬元，其實政務官的退休金數額相當大，常任文官退休數額並不大。邊○○委員：本席認為常任文官部分可以跟前面一體適用，不必特別區分12、13、14職等，如果是特任官的話，當然就另當別論，必須重新考量，恐怕不是80%就
能對社會交代。陳○○委員：政務官部分根本沒有什麼準則，結果現在只是一直往基層人員砍，高層卻不動。李○○委員：本席覺得銓敘部失職，對政務官部分好像沒有什麼準則，社會上會不諒解，怎麼都砍中低階人員，政務官卻沒有什麼表示，這樣社會怎麼會諒解？其次司法官部分也沒有談起，以前退養金額領130%，翁院長說只有98%，可是外界都不相信，本席
有位同學從最高法院退休，一個月領17、18萬元，外界有這麼強烈反應，銓敘部卻沒有處理，今天我們要對外公佈，可是對一些高官怎麼都沒有表示，銓敘部如何去面對全國人民，所以本案實施日期還沒有定，我們要等三院協調後再訂，並且要先經過院會同意，如果政務官和司法官沒有處理的話，今天我們的表決都是假的，我們為什麼要實施？這樣我們對得起公務人員嗎？我們要公務人員共體時艱，政務官和司法官為什麼不能一起共體時艱？」云云。
⑶按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程序法第6 條訂有明文。又「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利情形，一併注意。」同法第8 條亦有明定。茲原告與政務官及司法官同為公務人員，然所受待遇竟如此不公平。誠如前開委員所述，究竟有何正當理由足資據本件之差別待遇，被告並未具體說明，僅泛以為促使公務人員退休所得合理化之泛詞片面修改要點，致原告遭受若此差別待遇，足證本件被告確已違反平等原則甚明。
⑷況本件被告既謂合理方案，自應一體適用，而不得有差之待遇，被告竟區分如上所示適用及不適用之對象，有違平等原則。尤有進者，更有類如12職等以上公務人員及司法人員不予適用之情事。既係如此，何來平等可言。況訴外人教育部及銓敘部所提出之計算方針已造成現職之公教人員爭先恐後爭取高級行政職務，以免在退職後因未擔任高級行政職務之窘境，以致計算之基礎因而減縮，進而減少優存利息之額度。就此而言，已在在彰顯本件要點確已侵及原告權利無誤。
⑸軍人在國防部加入「志願役服勤加給」後，僅象徵性的有幾十位將官受影響，其餘人員均不受影響。
⒒本件要點修正未踐行陳述意見及聽證程序，顯有重大瑕疵，不足為據：
⑴按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」行政程序法第102條復有明文。
⑵本件系爭要點經訴外人銓敘部及教育部以封閉方式進行修正，並未依前開之規定舉行聽證會或通知原告陳述意見，此由94年11月10日考試院第10屆第158 次會議內容及相關會議紀錄可得窺知，從而本件程序顯有重大瑕疵，尤無足疑。然被告就此程序瑕疵之錯誤不惟未予詳究，卻爰為本件處分之依據，難謂有當。
⒓本件要點確非福利性措施：
按「一般而言，命令應該是一種一般、抽象的規定，但有時也被用來充當規範個案的工具。這種以規範個案為目的之命令，嚴格說來並不是法規範，因此不免產生一個問題︰我們究竟意應否對這種命令的裁量以及相對應的法院審查密度作不同的評價與處理？在國會立法方面如果出現以規範個案為目的的所謂『措施法』，德國聯邦憲法法院曾認為不須要作更嚴格的審查，而可與一般法律同等對待，適用相同的審查標準。姑且不論德國實務上的這種個處理方式是否妥適，本文以為針對『措施性的命令』並無比附援引的餘地，因立法者與行政機關的民主正當性有別，採行的決定程序也極端不同，不宜樣樣相提並論。最重要的一點毋寧是我們應把握措施性命令其實乃是披著命令外衣的行政處分此一事實，進而要求法院適用與審查行政處分同樣嚴格的標準，否則措施性命令勢將成為行政機關規避法院從嚴審查的一種脫法手段。」參閱許宗力著，當代公法理論，頁302及303，足證本件要點係福利性措施云云，要屬脫法之詞。
⒔原告無法預見公保優存要點的修正。或謂「受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行間亦是每兩年或一年簽定優存契約」，然其說法並不正確：
⑴原告丙○○在94年8月1日退休前，從新聞媒體上得知對於18％是否要變動，確有不同的意見，但陳水扁總統於92年教師節前，在陽明山中山樓宴請服務40年的資深優良教師時提及，「任內軍公教人員優惠存款利率制度不會取消。」銓敘部並說：「陳總統26日提及軍公教人員優惠存款制度不會取消的談話，是考試、行政兩院已核定的既定政策。維持軍公教優惠存款制度不變，對保障退休人員及眷屬的生活與社會安定，確有相當助益。」原告依法於94年8月1日退休，因有陳總統及銓敘部的談話，以及相關法律的規定，相信退休時依法核定的退休給與就是原告的退休所得，以後若有任何變動，原告應受信賴保護原則之保護。何況甲○○、乙○○2 人於93年及90年退休，更無法預見公保優存辦法之修訂。
⑵尤其原告更無法預見教育部修正公保優存要點3之1時，把主管加給與專業加給列為計算所得替代率的分母，不然當初一定會努力去考校長，至少校長請我擔任組長或主任時，我一定不會拒絕，今天也不會被扣那麼多。
⑶法律一向都有信賴保護與不溯既往的原則，當一個法令要變更時，為保障被影響者的權益，不但有信賴保護及不溯及既往外，更往往有緩衝期間，及各種配套措施，如銓敘部送往立法院有關退休將由七五制改為八五制的草案，在媒體的披露中處處可見，然而95年1 月27日修訂的學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點，不但沒有信賴保護及不溯及既往，更沒有緩衝期間，及配套措施，顯係被告失職。
⑷而為何兩年續一次約，已在前說明，且有台中高等行政法院判決書也提到續約是為查證存款人是否尚在生存：台中高行政法院93年簡字第122 號判決：「按退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3條規定：『
退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及兩年兩種，……最低不得低於年息百分之18』；第8
條規定：『存款中途解約後，不得再行存入』，依其前開兩條文之立法精神以觀，顯見退休金優惠存款於『期滿前』，如未有『解約』之意思表示者，若存款人尚在生存期內，當然可辦理續存，惟其定期1年或2年，不過使銀行方便查核存款人（因存款人均為退休之老人，時常會亡故）是否尚生存而已，並不因未按時出面辦理續存手續，可得取銷其法定優惠之權益，殊甚明灼。」
⒕公保養老給付優惠存款利息是退休給付之一，絕非一般性隨時可變更的「福利性補助」，自然不生所謂社會公益等問題。
⑴或謂「本件被告因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，所修正之公保優存要點，其適用之結果，尚難認原告有信賴保護或不溯及既往原則之適用。」然依據最高行政法院94年度判字第01332號判決理由，明白指出，當初會有18 ％是因為「其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低」，「而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被上訴人於63年12月17日訂定『退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點』（下稱「優惠存款要點」）後開辦。」所以18％是補償公教人員因基數內涵太低，造成公教人員退休所得偏低的措施，反看公教人員退撫新制的基數內涵是本薪的兩倍，而公教人員可以享有18％的舊制退撫制度年資，基數內涵是本薪加本人實物代金（930 元），所以公保養老給付的優惠存款是政府因少給了退休給付才不得不給予的補償，即為原告應有之退休所得。
⑵銓敘部也在85年1月24日八五台中特一字第1239226號函中解釋「新修正之『退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點』中養老給付辦理優惠存款標準規定之適用。」時，特別說明「84年7月1日公務人員退撫新制實施前，係以本俸及實物代金作為退休金基數之內涵；退撫新制實施後，則以本俸加一倍作為退休金基數之內涵，較新制實施前標準提高甚多。故依退撫新制實施後之任職年資及公保年資，所核發之一次退休金及公保養老給付，自宜取消優惠存款之辦理」，已清楚明示因新制領的較多，所以「依退撫新制實施後之任職年資及公保年資，所核發之一次退休金及公保養老給付，自宜取消優惠存款之辦理」，亦即舊制因基數內涵被政府縮水而領的較少，所以才給一次退休金及公保養老給付辦理優惠存款。
⑶所以公保優存之利息顯然是原告退休所得的一部分，而非隨時可變更的「政策性福利措施」或「政策性補助措施」。
⑷在原告退休時，所領到的月退休金證書上有一個附記，內容為：「領受人得憑此證與原開掣退休條例修正前一次退休金及公保養老給付支票（請切勿兌現）辦理優惠存款。」也就是舊制的公保養老給付與舊制的一次退休金可以享有一樣的優惠存款，而新制的公保養老給付與新制的一次退休金就都沒有優惠存款。
⑸原告退休時辦理優惠存款是依據「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（85年12月23日）」辦理，其中第5 條還特別強調：「本要點未經規定事項，準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」表示這兩個優惠存款是一致的。
⑹又行政院主計處特別指出95年歲計賸餘173 億，自然就無「本件被告因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平」等問題的存在。⒖公保優存行之有年，早已取得原告之信賴。
或謂公保優存『容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實』，然公保優存的本金自開辦以來從未被變動過，而18%之利率自72年12月1日以來也未變動過，因此公保優存自然早已被原告所信賴。
⒗原告兩年存單到期，依法「期滿得續存」。
⑴或謂「新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。」然依據「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第5 條「本要點未經規定事項，準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」，而依據「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」第3條「退休金之儲存，除期滿得續存
外，其期限定為1年及2年兩種，利息按行政院核定比照受理存款機關1年期定期存款牌告利率加百分之50
優惠利率計算，但最低不得低於年息百分之18。」
⑵其中強調的是「期滿得續存」，而非「俟期滿換約時」，也就是2 年期滿時，原告是可以依原本金「續存」。至於利息若高於18% 時，則可依據「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」第3 條「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1年及2年兩種，利息按行政院核定比照受理存款機關一年期定期存款牌告利率加百分之50優惠利率計算，但最低不得低於年息百分之18。」及第5 條「存款利率特予優惠，由財政部專案報請行政院核定之。」。
⒘參加人教育部代表於97年1月16日當庭回答法官的問題
時，澄清此次修訂公保優存要點3之1與政府財政無關，自然不生社會公益問題。
⒙本件被告依據修正要點之計算審定基準，不但破壞以本薪為核心的退休制度，更造成肥高官瘦小吏，違反平等原則。
⑴公保優存要點3之1在計算替代率時，加入主管加給與專業加給，不但破壞以本薪為核心的退休制度，更造成肥高官瘦小吏，違反平等原則，以原告丙○○為例，原本選擇月退，每月可領公保優存利息20634 元，現在每月少領9858元的公保優存利息，而校長在職時跟原告扣繳相同的退撫基金，卻一毛也不用扣，更不用說高官教授。由於修正要點之計算審定基準已然有誤，再加上溯及既往，對原告極不公平合理，此次教育部修訂公保優存要點3之1，最讓原告無法接受的就是既溯及既往，又在計算所得替代率時加上主管加給與專業加給。若修訂公保優存要點3之1時，只單在計算所得替代率時加上主管加給與專業加給，而沒有溯及既往，因適用的對象是在職老師，他們若來得及，還可以趕快去擔任行政職務，取得主管加給；還可以趕快去研究所進修，增加專業加給。若修訂公保優存要點3之1時，只單既溯及既往，而沒有在計算所得替代率時加上主管加給與專業加給，因不分高官、教授、及基層公教人員，大家一起被扣，原告雖不願接受，但還較服氣。但二者皆有時，因原告已退休，無法再去參加校長、主任甄選，取得校長主管加給，就不用被扣了，對原告而言極不公平合理。
⑵或謂「惟按『教師之待遇分本薪（年功薪）、加給及獎金三種。』；『加給分為職務加給、學術研究加給及地域加給三種。』，教師法第19條第1項、第3項定有明文。依上開規定可知，加給亦屬教師待遇所得之一部分，教育部增訂上開公保優存要點，將主管加給及專業加給納入教師退休所得有關「退休所得替代率」之計算，於法並無不合。原告此部分主張，核係對於法規之誤解，亦非可採。」然教師之待遇既有「本薪（年功薪）、加給及獎金」三種，何以獎金不計算在內，這也是原告強調被告所計算出的原告退休所得替代率偏高的原因，而為何教育部在修正公保優存要點三之一時，只計算加給而不算獎金？且加給中只計算職務加給、學術研究加給，而不計算地域加給？不都是加給嗎？
⑶其實真正重點是在職時，所有公教人員皆以本薪來扣繳公保費與退撫基金，原來計算退休所得也全部採用本薪來計算，現在修正公保優存要點3之1時，在計算退休所得替代率中加入了職務加給與學術研究加給，會造成在職時繳相同保費的人，退休後卻領的不一樣的不合理現象。
⑷教育部修訂的公保優存要點3之1，破壞以本薪為核心的退休制度，把主管加給與專業加給列為計算所得替代率的分母，若行政單位認為以本薪為核心的退休制度已不合時宜，應予修改，要加入主管加給與專業加給方才合理，理應修訂退休相關法令，一體實施，豈有只修訂公保優存要點三之一，而造成一國兩制，只要是沒有兼具新舊制年資的退休人員，無論全部是舊制，或是全部是新制，是以本薪來計算、領取退休後的所得；兼具新舊制年資的退休人員，則是以本薪、主管加給、專業加給，來計算、領取退休後的所得。⒚已退休與在職二者顯然不同，卻適用相同內容之修正要點，明顯違反平等原則。
原告徐等三人於退休生效後，縱因未達屆齡退休之65歲，已無法回任學校老師，而在職的老師在公保優存要點修正後，還可以選擇要不要退休，要何時退休，已退休與在職二者顯然不同，然二者卻適用相同內容之修正要點，此即明顯違反平等原則，釋字485號：「憲法第條7平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。」
⒛有關教育部計算退休所得替代率偏高的錯誤：
⑴直接用原告的月薪來算退休所得替代率，顯然會造成偏高的情形：在國外薪水是以年薪計算，每月薪水即為年薪除以12，不若我國還有年終獎金、考績獎金等，所以教育部直接用原告的月薪來算退休所得替代率，顯然會造成偏高的情形。
⑵由於公保優存不會隨調薪而調整，退休所得替代率還會因調薪而降低。由於公保優惠存款不會隨調薪而調整，根據主計處的統計資料，96年的躉售物價與93年相較，短短三年已上漲13％，若僅以低於這幾年躉售物價上漲的平均3％來調薪，10年後軍公教調薪34.4
％，屆時原告的退休所得替代率將降為75.79％ ，若依此速率，20年後原告的退休所得替代率為69.91％
……，若其間發生石油危機，造成嚴重的通貨膨脹，則原告之退休所得替代率將會更低。
教育部既然強調的是「退休所得合理化」的改革，到時退休所得低於教育部設定的標準時，教育部是否還要補貼？
原告的退休所得均依相關法令領取，退休所得的狀況是可推算出來的，教育部在85年開始實施退休新制，同時修訂了學校教職員退休條例與學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點，至原告於退休時，沒有再修訂有關退休給與的制度，而原告依據上訴法令退休後，卻說原告的退休所得替代率偏高，所以要降低原告的退休所得。不論原告退休所得是如何，當年修訂時都可推算出，而且為順利推動退休新制，85年修訂時還提高了公保優存的最高月數，顯然這一切政府當時是同意的。教育部現今修訂公保優存要點，並溯及既往的做法，明顯違反行政程序法第8 條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」
㈡被告主張之理由：
⒈被告所屬學校教育人員退休金得辦理優惠存款（含公保養老給付），係依據教育部所訂學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點。該要點經教育部於95 年1月27日以台人（三）字第0950010490B 號令修正增訂發布，配合行政院推動退休人員所得合理化方案，調整得辦理公保養老給付優惠存款最高金額。
⒉被告係依中央頒訂之行政規則核算公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額並通知原告等，係本於職權、依法執行，並無變更內容，另為核算之裁量空間。
⒊綜上所述，本件原告之訴為無理由，請依法駁回原告之訴。
理 由
一、本件被告代表人原為吳清基，訴訟中變更為吳清山，業據被告新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按行政院初為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，訂定發布公保給付優存要點，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。嗣以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，惟85年2月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1倍，致部分同時
具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理。經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額。教育部乃於95年1月27 日增訂發布公保給付優惠存款要點第3點之1，並自同年2 月16日生效。該公保給付優存要點第3點之1第1項、第2項、第7項及第8項分別規定：「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比... 」、「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」、「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本
點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1 年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。..。」、「前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得
上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；..。」。
三、本件被告機關依95年2月16日修正生效之公保給付優存要點
第3點之1規定，重新核定原告得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額，原告不服，提起訴願遭決定駁回，循序起訴意旨略以：原告甲○○、乙○○、丙○○分別於93年8月1日、90年8月1日、94年8月1日退休，有關公保養老給付優惠存款金額無論原告退休時所為之原核定，或本件系爭核定處分均為行政處分，應受行政程序法拘束；又公保養老給付優惠存款利息是退休給付之一，絕非一般性隨時可變更的「福利性補助」，自然不生所謂社會公益等問題；且原告無法預見公保優存要點修正；公保優存行之有年，早已取得原告之信賴，且公保優存的本金自開辦以來從未被變動過，而18%之利
率自72年12月1日以來也未變動過，因此公保優存自然早已
被原告所信賴，原告兩年存單到期，依法「期滿得續存」；原告在被告為本件處分前已因信賴既存之舊要點而安排或處置財產，已具信賴保護之法定要件，被告自不能因本件要點之嗣後修正，迫使原告遭受不能預見之損害。加之原告確因舊要點之施行而產生信賴基礎，已該當信賴要件之事實，並在客觀上有具體信賴之表現，確有值得保護之利益，被告竟無視上揭信賴保系爭處分違反信賴保護原則甚明，依據行政程序法第8條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應
保護人民正當合理之信賴。」原告退休時之原核定應受合理之信賴保護，故依據「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」與「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」，被告不得違法變更原告的公保優存本金；被告對於侵害原告權利之修正要點，未予審酌，逕為本件處分，違法之處，彰彰明甚；又原告係在本次公保養老給付要點修正前任職，並適用修正前之要點，依不溯及既往原則衡之，本件要點之修正既應向後發生，非得溯及適用，則原告自無適用修正後之要點餘地，被告明知此一法律原則，竟視而不見，仍執意為本件處分，衡諸前開所示，當即違反法律不溯及既往原則，實有撤銷之必要；被告對於教育部95 年1月27日台人（三）字第09500104 90B號令發布「教育人員退休所得合理化方案」及「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1」，以現職教育人員薪資所得（本薪、學術研究費、主管職務加給及1/12年終工作獎金之合計數）做為所得替代率之分母值，造成擔任主管者並未提撥較多之退撫基金，卻領取較多退休所得之不合理現象，足證修正要點之計算基準已然有誤，毋庸置疑，乃被告對此明顯重大之錯誤未予究明，率予爰為本件計算審定之基準，處分當然違法；又原告乙○○退休已7年，核算主管加給的相關文件已遺失，並未
提供出任何資料，台北市教育局即逕行核定，不知被告的依據為何；本件修正要點為人民權利義務之法律保留範圍，非得擅行變更；又系爭要點之修正對於原告於退休時之所得已產生財產權之侵害，又其所謂基於情勢變更原則修改本件要點，並未提出具體之理由，再之所謂社會公平正義並非以犧牲原告之權利為手段，況原告適用上開要點係基於當年政府之給付行政作為，原告並未以不當手段取得，因此並無所謂不公不義之情事，乃被告就銓敘部以空泛之情事變更原則，擅自修正上開要點之違法不當行為未予明察，率予實施，如此侵害原告基於信賴優存利息之權利，自應予以撤銷；被告既謂合理方案，自應一體適用，而不得有差之待遇，被告竟區分適用及不適用之對象，不但破壞以本薪為核心的退休制度，更造成肥高官瘦小吏，確已違反平等原則；尤有進者，更有類如12職等以上公務人員及司法人員不予適用之情事。既係如此，何來平等可言；況教育部及銓敘部所提出之計算方針已造成現職之公教人員爭先恐後爭取高級行政職務，以免在退職後因未擔任高級行政職務之窘境，以致計算之基礎因而減縮，進而減少優存利息之額度，是本件修正要點之適用，已違反平等原則：再本件要點修正未踐行陳述意見及聽證程序，顯有重大瑕疵，不足為據；爰請求判決如聲明所示云云。
四、查原告甲○○原為興德國小教師，前經被告機關以93年5月27日北市教人字第09332853200號函核定於93年8月1日退休，支領月退休金，並附發教退月字第18752號學校教職員月退
休金證書，甲○○得辦理公保養老給付優惠存款之金額為
142萬1,100元，甲○○乃與臺灣銀行股份有限公司文山簡易型分公司訂立142萬1,100元公保養老給付優惠存款契約（自93年8月1日起計息），契約期間2年。95年8月1日契約期滿
，甲○○亦以同一金額續約。嗣被告機關依95年2月16日修
正生效之公保給付優存要點第3點之1規定，以96年7月25日
北市教人字第0963479 1801號函重新核定，原告甲○○得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為121萬6,200元，並溯自契約期滿日即95年8月1日計存；原告乙○○原為士林高商教師，前經被告機關以90年6月28日北市教人字第9022770200號函核定於90年8月1日退休，支領月退休金，並附發教退
月字第14730號學校教職員月退休金證書。乙○○乃依被告
機關所核定得辦理公保養老給付優惠存款之金額，與臺灣銀行股份有限公司新莊分公司訂立159萬5,500元優惠儲蓄存款契約（自90年8月1日起計息），契約期間2年。契約期滿後
，乙○○先後於92年9月12日及94年9月12日以同一金額辦理續約。嗣被告機關依95年2月16日修正生效之公保給付優存
要點第3點之1規定，以96年8月14日北市教人字第09636587707號函重新核定，原告乙○○得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為116萬3,533元，並自契約期滿日即96年9月12
日計存；原告丙○○原為誠正國中教師，前經被告機關以94年7 月22日北市教人字第094 34647300號函核定於94年8 月1 日退休，支領月退休金，並附發教退月字第19758 號學校教職員月退休金證書，載明公保養老給付優惠存款金額為137 萬5,625 元。丙○○乃於94年8 月8 日與臺灣銀行股份有限公司南港分公司訂立137 萬5,600 元優惠儲蓄存款契約（自94年8 月8 日計息），契約期間2 年。嗣於96年8 月8 日契約期滿，丙○○乃以同一金額續約。嗣被告機關依95年2
月16日修正生效之公保給付優存要點第3 點之1 規定，以96年8 月15日北市教人字第09635731201 號函重新核定，丙○○得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為71萬8,467 元，並溯自契約期滿日即96年8 月8 日計存等情；為原告所不爭，並有被告機關93年5 月27日北市教人字第09332853200
號函、96年7 月25日北市教人字第0963479 1801號函、90年6 月28日北市教人字第9022770200號函、96年8 月14日北市教人字第096365877 07號函、94年7 月22日北市教人字第
094346 47300號函、96年8 月15日北市教人字第
09635731201 號函、原告等3 人之學校教職員退休金證書函附原處分卷內可稽。
五、本件原告原領取並存入臺灣銀行股份有限公司分公司之公保養老給付總額，被告依據公保優存要點第3點之1規定，核算原告於前揭要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額，被告並通知原告於上開要點第3點之1施行後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額辦理，是被告上揭函顯係行政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。原告受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃係基於被告之核定（不論係原告退休時所為之核定，或本件系爭核定處分），並非於原告與被告間發生教師聘任關係時，即當然為該聘任關係之內容之一，故原告退休受領之公保養老給付得辦理優惠存款，並非屬行政契約內容之一部分，自無被告機關不得片面修改契約約款之問題；再者，原告本件訴之聲明亦為：撤銷訴願決定及原處分，亦可知原告所提起之本件訴訟係定位為「撤銷訴訟」，即無所謂行政契約可言。
六、按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基
於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2日會
銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」；對於學校退休教職員部分，另由行政院於64年2 月3日以台64財字第989號令訂定發布本件公保給付優存要點6
點後開辦。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，此種基於情勢變更原則所做之要點修正，難謂與憲法第7條及行政程序法第6條規定之平等原則相違背。原告主張系爭要點非福利性措施，違反平等原則，且系爭要點之修正未提出基於情事變更之理由云云，洵不足採。
七、次按教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，由行政院訂定發布公保給付優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經十餘年後，被告教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正增訂該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。再者，若認修正要點為人民權利義務之法律保留範圍，則反使整個公保優存要點因違憲而失其效力，以致退休公教人員過去依該要點所取得之孳息均屬違法，失其法令依據，影響公益鉅大，從而，此項主張，洵不足採。
八、再按教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。九、復按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條
參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」司法院釋字第525號解釋在案。是以，行政法規之廢止或變更，亦有
信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合（1）、信
賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；（2 ）、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；（3 ）、信賴在客觀上值得保護等要件。原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3 點之1 增訂後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；惟按釋字280 號解釋揭櫫「……優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。又釋字第485 號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況....亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」，從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保給付優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行間亦是每兩年或一年簽定優存契約，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，對下一期優惠存款額度能否照舊，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。另系爭要點修正、系爭處分均與中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規..」之標的不同，無該規定之適用；是系爭要點之修正及系爭處分，自亦無違反中央法規標準法第18條規定之問題。
十、原告另主張要點修正未踐行陳述意見及聽證程序，顯有重大瑕疵，不足為據云云；按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」、「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：1、大量作成同種類之處分。.. 」、「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111 條規定而無效者外，因下列情形而補正：.. 3、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。..」行政程序法第102 條、第103 條第1 款及第114 條第1 項第3 款分別定有明文。查優惠存款要點係屬教育部基於政策而為之一般性抽象規範，其對象既非特定之個人，自非行政處分，該要點之修正無前揭規定之適用。次查被告做成系爭處分時，雖未給予原告陳述意見機會，但原告業於提起訴願時，陳述相關意見，揆諸前揭規定，其未給予陳述意見機會之瑕疵，業經補正。至於做成系爭處分，法無明文規定應舉行聽證會，原告此項主張，顯屬無稽。
十一、末按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程序法第6條固有明文。本條規定即「等則等之，不等
則不等之」之平等原則之明文化。指相同事務應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，如對相同事物為差別待遇而無正當理由，或對於不同事物未為合理之差別待遇，均屬違反平等原則。惟平等原則並非絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，若為因應具體案件事實上之需要，自得授權訂立法規之機關，基於憲法之價值體系及立法目的，斟酌規範事物性質之差異，而為合理之區別對待或不同處置（司法院大法官會議釋字第211號、412號、485號、526號、547號、584號、569號解釋參照），而本件優惠存款要點之修正原委，已如
前述，原告主張政務官、司法官等公務人員所受待遇不同，乃因渠等任官、核敘及職務等均有不同，自無強為一律形式上相同對待之必要，亦無因此而認違反平等原則可言。另原告主張修正要點之計算審定基準有誤云云，但查此項審定基準係一核計之大數公式，或因而造成原告所主張之擔任主管者未提撥較多之退撫基金，卻領得較多退休所得之現象，然此種對於擔任主管者之優惠，亦屬實質地位平等之保障，要難執此遽認修正要點有何違反平等原則之理。
十二、綜上論述，本件被告因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，修正公保給付優存要點，其適用之結果，尚難認有違反法律保留、平等、信賴保護或不溯及既往等原則。從而，本件原處分適用修正後之公保給付優存要點第3點之1規定，減少原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請將之一併予以撤銷，為無理由，應予駁回。十三、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
十四、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條；民事訴訟法第85條第1項前段，
判決如主文。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　8 　　月　　28　　日台北高等行政法院第六庭
審 判 長法 官 林文舟
法 官　 陳鴻斌
法 官　 許瑞助
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　8 　　月　　28　　日書記官 吳芳靜