臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)96年度訴字第04194號

• 裁判案由: 優惠存款
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 97 年 09 月 18 日
• 法官: 姜素娥、劉介中、陳心弘
• 法定代理人: 吳清山
• 原告: 甲○○
• 被告: 臺北市政府教育局法人

臺北高等行政法院判決
96年度訴字第04194號
原　　　告　甲○○
乙○○
丙○○
丁○○
被　　　告　臺北市政府教育局
代　表　人　吳清山（局長）住同上
訴訟代理人　戊○○
上列當事人間因優惠存款事件，原告甲○○不服臺北市政府中華民國96年11月16日府訴字第09670291600 號訴願決定；原告乙○○不服臺北市政府中華民國96年10月26日府訴字第09670286300
號訴願決定；原告葉秀貞不服臺北市政府中華民國96年11月16日府訴字第09670292500 號訴願決定；原告丁○○不服臺北市政府中華民國96年11月16日府訴字第09670292100 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
⑴本件被告代表人吳清基於訴訟進行中變更為吳清山，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
⑵原告丁○○經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條、民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依被告之聲請，就該部分由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：
⑴原告甲○○原為臺北市松山區西松國民小學（下稱西松國小）教師，前經被告以民國（下同）94年5 月18日北市教人字第09432672200 號函核定於94年8 月1 日退休，支領月退休金，並附發教退月字第19506 號學校教職員月退休金證書，載明公保養老給付優惠存款金額為新臺幣（下同）1,643,940 元，原告甲○○乃於94年7 月27日與臺灣銀行股份有限公司中崙分公司訂立1,643,900 元優惠儲蓄存款契約（自94年8 月1 日起計息），契約期間2 年。嗣被告依95年2 月16日修正生效之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保給付優存要點）第3 點之1 規定，以96年7 月20日北市教人字第0963378620E 號函重新核定，原告甲○○得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為980,067 元，並自契約期滿日即96年8 月1 日計存。原告甲○○不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
⑵原告乙○○原為臺北市立金華國民中學（下稱金華國中）教師，前經被告以94年4 月29日北市教人字第09431985400 號函核定於94年8 月1 日退休，支領月退休金，並附發教退月字第19335 號學校教職員月退休金證書，載明公保養老給付優惠存款金額為1,552,610元。原告乙○○乃於94年7 月25
日與臺灣銀行股份有限公司文山簡易型分公司訂立1,552,600 元優惠儲蓄存款契約（自94年8 月1 日起計息），契約期間2 年。嗣被告依95年2 月16日修正生效之公保給付優存要點第3 點之1 規定，以96年8 月22日北市教人字第0963668580E 號函重新核定，原告乙○○得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為1,041,667 元，並溯自契約期滿日即96年8
月1 日計存。原告乙○○不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
⑶原告丙○○原為臺北市松山區敦化國民小學（下稱敦化國小）教師，前經被告以94年6 月10日北市教人字第09432931100 號函核定於94年8 月1 日退休，支領月退休金，並附發教退月字第19637 號學校教職員月退休金證書，載明公保養老給付優惠存款金額為1,598,275 元。原告丙○○乃與臺灣銀行股份有限公司忠孝分公司訂立1,598,200 元優惠儲蓄存款契約（自94年8 月1 日起計息），契約期間2 年。96年8 月1 日契約期滿，原告丙○○以同一金額續約。嗣被告依95年2 月16日修正生效之公保給付優存要點第3 點之1 規定，以96年8 月9 日北市教人字第0963396080L 號函重新核定，原告丙○○得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為931,733 元，並溯自契約期滿日即96年8 月1 日計存。原告丙○○不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
⑷原告丁○○原為敦化國小教師，前經被告以92年4 月25日北市教人字第09232221400 號函核定於92年8 月1 日退休，支領月退休金，並附發教退月字第17339 號學校教職員月退休金證書，載明公保養老給付優惠存款金額為1,595,520 元。原告丁○○乃於92年7 月31日與臺灣銀行股份有限公司民生分公司訂立1,595,500元優惠儲蓄存款契約（自92年8 月1日計息），契約期間2 年。嗣分別於94年8 月1 日及96年8 月1 日契約期滿，原告丁○○皆以同一金額續約。嗣被告依95年2 月16日修正生效之公保給付優存要點第3 點之1 規定，以96年8 月9 日北市教人字第09633960809 號函重新核定，原告丁○○得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為124,333 元，並溯自契約期滿日即96年8 月1 日計存。原告丁○○不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、原告訴稱（原告丁○○未於準備程序及言詞辯論期日到場，聲明及陳述依其起訴狀記載）：
⑴本件被告所發審定函文確係行政處分無誤：
①本件被告以96年7 月20日北市教人字第0963378620E 號函審定原告甲○○儲存於臺灣銀行中崙分行之公保養老給付優惠存款金額1,643,900 元，調整為最高不得超過98萬元，96年8 月22日北市教人字第0963668580E 號函審定原告乙○○儲存於臺灣銀行文山簡易型分行之公保養老給付優惠存款金額1,552,600 元，調整為最高不得超過1,041,600 元，96年8 月9 日北市教人字第0963396080L 號函審定原告丙○○儲存於臺灣銀行忠孝分行之公保養老給付優惠存款金額1,598,200 元，調整為最高不得超過931,700 元，96年8 月9 日北市教人字第09633960809 號函審定原告丁○○儲存於臺灣銀行民生分行之公保養老給付優惠存款金額1,595,500 元，調整為最高不得超過1,240,300 元之行政行為，確已該當公法上具體事件所為之決定等行政處分之要素與要件，被告上開片面審定原告等存款數額之行為自屬訴願法第3 條及行政程序法第92條所稱之行政處分。
②有關公保養老給付優惠存款金額無論原告退休時所為之原核定，或本件核定處分均為行政處分，且為合法授與利益之行政處分，既然均為行政處分則應受行政程序法的拘束。蓋「依此核定通知，原告及辦理原告優惠存款之台灣銀行均受其拘束，僅得依此公函所核定1,059,715 元辦理優惠存款給予利息。是此公函顯係行政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。原告受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃係基於被告之核定（不論係原告退休時所為之原核定，或本件系爭核定處分）..」（鈞院95年度訴字第4497號判決參照）。
⑵依據行政程序法第8 條之規定，原告退休時之原核定應受合理之信賴保護，本件處分違反信賴保護原則：
①「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126 條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。..」司法院釋字第525
號釋明在案。又「行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。其因公益之必要廢止法規或修改內容，致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨，業經本院釋字第525 號解釋在案。人民因信賴於法規廢止或修改前依強制規定而取得之實體法上地位有受不利之影響時，自亦應同受保護。」司法院釋字第529 號亦有明示。
②「所謂信賴保護原則，係指人民因相信既存之法秩序，安排其生活或處置其財產，則不能因嗣後法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損害，因此保障人民之既得權，並維護法律之尊嚴。..。行政法規公布施行後，制定或發布之機關依法定程序予以修改或廢止應兼顧規範對象信賴利益之保護，受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的，國家財產負擔等能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者，則因該基礎法規之變動所涉及之公益目的，亦得確保。」「..，亦即第3 屆監察委員就任時，依信賴其受任期之保障，並信賴於其任期屆滿後如任軍、公、教人員年資滿15年者，有依照舊給與條例第4 條擇領月退職酬勞金之公法上財產權利。本此信賴而就任，即是其對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，而須受信賴之保護。」司法院釋字第589 號解釋文與解釋理由書復釋在案。
③最高行政法院92年判字449 號判決中明確指出「按行政程序法第8 條規定行政行為，應保護人民正當合理之信賴。而主張適用此項信賴保護原則之要件，須：㈠有信賴基礎之存在；即行政機關必須有一個表示國家意思於外之外觀，或是一事實行為存在。㈡有信賴表現；即當事人因信賴而為具體之信賴行為，致產生法律上之變動，而信賴基礎與信賴表現間有因果關係。㈢行政機關欲去除信賴基礎。」可資本件參酌。又最高行政法院94年判字362 號判決中明確指出：「按構成行政法上信賴保護原則，須符合信賴基礎、信賴表現及信賴客觀上值得保護等3 要件，始能認為相當。」而行政程序法第119 條規定受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰「一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」，而原告絕無上述行政程序法第119
條各款之情形。且依鈞院96年度訴字第2353號判決內容：「與國家發生法律關係者，原則上適用法律行為發生時之法規。原告於93年8 月1 日退休，適用退休時之法規辦理退休，仍在職之教師，於其退休時，適用其退休時之法規辦理退休，乃法規適用之當然法則，若屆時退休之條件比之現在，更為不利於退休人員，退休人員亦無從主張適用服公職時期任一較有利之法規辦理退休」，故原告等於95年2 月16日教育部修正公保優存要點實施前退休，自應適用退休時之公保優存要點，「與國家發生法律關係者，原則上適用法律行為發生時之法規，乃法規適用之當然法則」，原告退休時原核定之公保優存自應受合理之信賴保護。
④原告甲○○、乙○○、丙○○於94年8 月1 日退休，原告丁○○於92年8 月1 日退休，依照當時的公保優存要點（85年12月23日修訂），由被告核定原告甲○○可優惠存款1,643,940 元，原告乙○○可優惠存款1,552,610 元，原告丙○○可優惠存款1,598,275 元，原告丁○○可優惠存款1,595,520 元。原告甲○○即在94年8 月1 日至臺灣銀行股份有限公司中崙分行優惠存款1,643,900 元，並自94年9 月1 日起每月領取優惠存款利息24,659元；原告乙○○即在94年8 月1 日至臺灣銀行股份有限公司文山簡易型分行優惠存款1,552,600 元，並自94年9 月1 日起每月領取優惠存款利息23,289元；原告丙○○即在94年8 月1日
至臺灣銀行股份有限公司忠孝分行優惠存款1,598,200 元，並自94年9 月1 日起每月領取優惠存款利息23,973元；原告丁○○即在92年8 月1 日至臺灣銀行股份有限公司民生分行優惠存款1,595,500 元，並自92年9 月1 日起每月領取優惠存款利息23,933元。然教育部於95年1 月27日修訂公布公保優存要點3 之1 ，被告重新核定原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○優存最高金額分別為980,067 元、1,041,667 元、931,733 元、1,240,333 元，因此原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○自96年9 月1 日起，每月減損之利息分別為9,959 元、7,664 元、9,997 元、5,328 元。依據行政程序法第8 條之規定，則教育部在原告等退休後才修訂公保給付優存要點，因此原告退休時之原核定應受合理之信賴保護。本件原告在被告為處分前已因信賴既存之舊要點而安排或處置財產，已具信賴保護之法定要件，被告自不能因本件要點之嗣後修正，迫使原告遭受不能預見之損害。且原告確因舊要點之施行而產生信賴基礎，已該當信賴要件之事實，並在客觀上有具體信賴之表現，確有值得保護之利益。惟被告竟無視信賴保護原則之適用，片面修正並減少原告優惠存款之金額，令原告所受憲法保障之公法上財產權利遭受剝奪及侵害殆盡，本件處分不足維持。況依前開司法院釋字第589 號解釋理由書所示，原告在服務時乃至目前均信賴享有舊要點之公法上財產權利，自應確實保護，始足當之。
⑤或謂任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止。然原告丁○○於92年8 月1 日、原告甲○○、乙○○、丙○○於94年8 月1 日退休時之原核定既為行政處分，而該處分不但沒有如行政程序法第93條之任何附款，且優惠存款金額記載在月退休金證書上，顯係優存利息為原告退休金之一部分，可終身受領公保養老給付之優惠存款利息，並受信賴保護原則之保護。由於反覆不斷的實施，且被核定的公保優存本金自公保優存開辦以來，從未被政府變動過，而18% 之利率自72年12月1 日以來也未變動過，因此公保優存行之有年，自然早已被原告等公教人員所信賴。原告的退休所得均依相關法令領取，退休所得的狀況是可推算出來的，教育部在85年開始實施退休新制，同時修訂了學校教職員退休條例與學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點，至原告於退休時，沒有再修訂有關退休給與的制度，而原告依據前揭法令退休後，卻說原告的退休所得替代率偏高，所以要降低原告的退休所得。惟不論原告退休所得是如何，當年修訂時都可推算，且為順利推動退休新制，85年修訂時還提高了公保優存的最高月數，顯然這一切政府當時是同意的。教育部現修訂公保優存要點，並溯及既往的做法，明顯違反行政程序法第8 條之規定。
⑥或謂依司法院釋字525 號內的解釋：「又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。....」。惟司法院釋字525 號提到的是「銓敘部76年6 月4 日發布之上開函件，雖得為信賴之基礎，惟係基於招募兵員之權宜措施，與法律之規定既不一致，自不能預期其永久實施，除已有客觀上具體表現信賴之行為者外，尚不能因比敘措施廢止即主張其有信賴利益之損失。」「就本件而言，參與轉任公職考試或取得申請比敘資格，乃表現其服役之初即對應考試服公職可獲優待具有信賴之客觀具體行為。是以於停止適用時，尚未應考試及格亦未取得公務人員任用資格者（本件聲請人遲至86年始應特種考試後備軍人轉任公務人員考試及格），難謂法規廢止時已有客觀上信賴事實之具體表現，即無主張信賴保護之餘地。」該案中強調「銓敘部76年6 月4 日發布之上開函件，雖得為信賴之基礎」，表示信賴基礎是存在的，只因為是招募兵員之權宜措施，且與法律之規定既不一致，所以不能預期其永久實施，又銓敘部在84年6 月6 日以84台中審一字第1152248 號函公布後，該件聲請人遲至86年始應特種考試後備軍人轉任公務人員考試及格，所以「難謂法規廢止時已有客觀上信賴事實之具體表現，即無主張信賴保護之餘地。」而原告是信賴退休當時的公保優存要點（85年12月23日修訂），而且自退休次月起每月領取優存利息，既沒有與法律有不一致之處，且早已有信賴事實的發生，而教育部是在95年1 月27日修訂公保優存要點3
之1 ，同年2 月16日開始實施，與釋字525 號內所提之案件，情形完全不同。
⑦除因信賴保護的存在，對原告的公保優存本金應不得變更外，相關法規亦規定原告的公保優存本金不得變更：蓋依學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第5 條「本要點未經規定事項，準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」，而依據學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第3 條「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1 年及2 年兩種，利息按行政院核定比照受理存款機關1 年期定期存款牌告利率加百分之50優惠利率計算，但最低不得低於年息百分之18。」其中強調的是「期滿得續存」，而非「俟期滿換約時」，也就是2 年期滿時，原告是可以依原本金續存。至於利息若高於18 %時，則可依據學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第3 條及同法第5 條「存款利率特予優惠，由財政部專案報請行政院核定之」，故原告2 年存單到期，依法期滿得續存，依據前揭公保給付優存要點與學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法，被告不得違法變更原告的公保優存本金。
⑧又原告丙○○退休時，所領到的月退休金證書正面第10點附記：「原開掣學校教職員退休條例修正實施前年資核發之公保養老給付支票（請勿兌現），得憑此證辦理優惠存款」。背面更註明公保養老優惠存款：核定35個月，金額1,598,200元。原告丙○○並沒有違反退休金領受須知第5點之任何一項，政府自無權片面減損其優存金額，況其月退休金證書上並未提及行政程序法第93條之任何附款，可見優存利息為原告退休金之一部分，可終身受領公保養老給付之優存利息，並有信賴保護原則之適用。且95年公保給付優存要點修正實施後，丙○○新的月退休金證書備註欄清楚的註記：依退休核定函備註，其養老給付金額中，93 1,700元得辦理優惠存款；背面也註明公保養老優惠存款：金額931,700 元。而原告經依法核定退休，相信退休時依法核定的退休給與，就是原告的退休俸，以後若有任何修訂或變動，都祇適用修訂或變動以後發生之退休人員，不該追溯既往。
⑨又信賴保護原則，乃源自「法安定性原則」，人民因信賴行政機關特定行為，而為財產或其他權利之處分者，如其信賴之成立善意且無重大過失，即應受到保護，故制定法規或適用法規均不得溯及既往發生效力，使人民更為不利。原告退休後，依行為時優惠存款要點規定，退休時所領取之公保養老給付，係以「全額」享有18% 利率之優惠存款，每個月臺灣銀行均按期匯撥優惠存款之利息入原告之存款帳戶，已構成信賴利益之一部分，此信賴之成立為善意且無重大過失，依前揭司法院解釋意旨，即應受到保護，不得以事後發布之不利法令，追溯適用剝奪原告既存合法享有的權利。
⑶本件被告對於侵害原告權利之修正要點，未予審酌，逕為本件處分，於法有違：
①「人民之財產權應予保障。憲法第15條定有明文。又各機關發布之命令，在不牴觸憲法或法律及不侵害人民權利範圍內，即屬其職權之正當行使」司法院釋字第172 號釋明在案。而本件要點在教育部修正下，已致原告優存給付利息發生鉅額減少，而本件被告對於本件要點之修正結果，已侵害原告在憲法上所享有之公法財產基本權利之情事，未本於職權進行審酌，卻資為本件處分之依據，衡諸上揭司法院解釋意旨所示，自有撤銷訴願決定及原處分之必要，以臻適法。
②本件被告未予補償，亦屬違法。本件被告對於考試院於94年11月10日第10屆158 次會議中決議略謂：「㈡公務人員退休所得替代率，照審幸會所列甲案通過。」之甲案中係剝奪原告已合法產生信賴而享有之憲法上公法財產權利，並無任何合理之補救措施，復於95年2 月16日宣布施行。而本件原告退休時核定之公保優存金額為合法授與利益之行政處分，惟被告竟無視行政程序法第126 條之補償規定及司法院釋字第525 號及第529 號解釋之存在，逕自剝奪原告財產權利，自應予以撤銷，以符法制。
⑷本件處分爰引之要點，違反不溯及既往原則：
①不溯及既往原則即法令經修正或新訂時，祇適用對法令修正或新訂以後發生之事實，不得追溯至修正或新訂以前發生之事實。尤其修正或新訂之法令係屬不利於行為人時，更不得溯及既往。又「按就法律安定及信賴保護原則而言，除非法規明文規定溯及既往，且適用信賴保護原則，否則法規應僅適用於生效後之事件，亦即不得就過去已完成之事件，依嗣後另判定之規定予以規範處罰或設定負擔，此為法律不溯既往原則。」、「按行政法係以不溯及既往為原則，而以溯及既往為例外，除立法機關於判定法律之際，因衡量公益之維護與利益保護之結果，明定行政法規得例外溯及既往（如中央法規標準法第18條）外，行政機關於適用行政法規時，自應遵守不溯及既往原則，不得溯及適用於法規制定生效前業已終結之事實或法律關係，以維持法律秩序之安定。」、「按所謂法律不溯及既往之原則，係指政府機關適用法律應遵守法律之時間界限，亦即原則上凡某一時期發生之事件，應適用該時期已經有效施行之法律以決定其法律關係，換言之，法律祇適用於施行後所發生之事件，而不能適用於施行以前所發生之事，若法律之有效施行在某事件發生後，則該法律不能回溯至施行以前對某事件發生之效力，此與法律規範之標的物何時存在無涉，又此一原則代表法律維持秩序作用，無論就公私法均適用此基本原則。」最高行政法院92年度判字第
1322號及鈞院90年度訴字第6943號判決均有明釋。
②本件原告等係在前揭公保養老給付要點修正前任職，並適用修正前之要點，依上開不溯及既往原則衡之，前揭要點之修正應向後發生，非得溯及適用，則原告自無適用修正後之要點餘地。又原告甲○○、乙○○、丙○○於94年8
月1 日、原告丁○○於92年8 月1 日退休生效後，縱因未達屆齡退休之65歲，已無法回任教師，而在職的老師在公保優存要點修正後，還可選擇要不要退休或何時退休，已退休與在職二者顯然不同，然二者卻適用相同內容之修正要點，此即明顯違反司法院釋字第485 號「憲法第7 條平等原則..係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。」之平等原則，此亦係不應溯及既往之原因。
③又前揭公保給付優存要點於63年12月17日實施，迄今30多年，從未變動過退休人員的優存本金。72年12月1 日以後，未變動過優存利率。優存利息是退休教育人員所得的一部分。倘該要點因時空變遷，有修正之必要時，亦只能自修正公布生效日起開始適用，不得往前追溯適用，否則法律會永久處於不確定性，人民權利亦無由保障。被告依教育部95年1 月27日台人㈢字第0940160234號函，修正核減公保養老給付得辦理優惠存款之金額，並規定自95年2 月16日開始適用，且往前追溯已退休人員一體適用實施，再分別通知原告核減得辦理優惠存款的金額，明顯違反中央法規標準法第13條規定及司法院釋字第54號「現行遺產稅法既無明文規定溯及既往，則該法第8 條但書對於繼承開始在該法令公布以前之案件自不適用。」解釋之意旨，應予撤銷。
⑸本件被告依據修正要點之計算審定基準，不但破壞以本薪為核心的退休制度，更違反平等原則：
①學校教職員退休條例第5 條第1 項第2 款規定：「月退休金，以在職同薪級人員之本薪加1 倍為基數，每任職1 年，照基數百分之2 給與，最高35年，給與百分之70為限。」另同條例第8 條第3 項亦規定：「第1 項共同撥繳費用，按教職員本薪加1 倍百分之8 至百分之12之費率，政府撥繳百分之65，教職員繳付百分之35。」由此可知，教育人員之退休制度，無論係退撫基金之的提撥抑或月退休金之給付，均以本薪加1 倍，作為計算基準，亦即法定退休制度之建置，係不考量專業加給與主管加給之部分，僅計算本薪部分。
②惟被告對於教育部95年1 月27日台人㈢字第0950010490B
號令發布「教育人員退休所得合理化方案」及「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3 點之1 」，以現職教育人員薪資所得（本薪、學術研究費、主管職務加給及1/12年終工作獎金之合計數）作為所得替代率之分母值，故前揭公保優存要點3 之1 在計算替代率時，加入主管加給與專業加給，不但破壞以本薪為核心的退休制度，造成擔任主管者並未提撥較多之退撫基金，卻領取較多退休所得之不合理現象，違反平等原則，足證修正要點之計算基準已然有誤。以原告甲○○為例，原本選擇月退，每月可領公保優存利息24,659元，現在每月少領9,959 元的公保優存利息，而校長在職時跟原告扣繳相同的退撫基金，卻一毛也不用扣，更不用說高官教授。且由於修正要點之計算審定基準已然有誤，再加上溯及既往，對原告極不公平合理。蓋若修訂公保優存要點3 之1 時，只單在計算所得替代率時加上主管加給與專業加給，而沒有溯及既往，因適用的對象是在職老師，則其還可擔任行政職務，取得主管加給；亦可去研究所進修，增加專業加給。若修訂公保優存要點3 之1 時，只單純溯及既往，而沒有在計算所得替代率時加上主管加給與專業加給，因不分高官、教授及基層公教人員，大家一起被扣，原告雖不願接受，但還較服氣。但二者皆有時，因原告已退休，無法再去參加校長、主任甄選，取得校長主管加給，對原告而言極不公平合理。
③教師之待遇既有「本薪（年功薪）、加給及獎金」3 種，何以獎金不計算在內，此亦係原告強調被告所計算出的原告退休所得替代率偏高的原因，而為何教育部在修正公保優存要點3 之1 時，只計算加給而不算獎金，且加給中只計算職務加給、學術研究加給，而不計算地域加給。其實真正重點是在職時所有公教人員皆以本薪來扣繳公保費與退撫基金，原來計算退休所得也全部採用本薪來計算，現在修正公保優存要點3 之1 時，在計算退休所得替代率中加入了職務加給與學術研究加給，會造成在職時繳相同保費的人，退休後卻領的不一樣的不合理現象。
④教育部修訂的公保優存要點3 之1 ，破壞以本薪為核心的退休制度，把主管加給與專業加給列為計算所得替代率的分母，若行政單位認為以本薪為核心的退休制度已不合時宜，應予修改，要加入主管加給與專業加給方才合理，理應修訂退休相關法令，一體實施，豈有只修訂公保優存要點3 之1 ，而造成只要是沒有兼具新舊制年資的退休人員，無論全部是舊制，或是全部是新制，是以本薪來計算、領取退休後的所得；而兼具新舊制年資的退休人員，則是以本薪、主管加給、專業加給，來計算、領取退休後的所得之現象。
⑤有關教育部計算退休所得替代率偏高的錯誤：
蓋直接用原告的月薪來算退休所得替代率，顯然會造成偏高的情形，在國外薪水是以年薪計算，每月薪水即為年薪除以12，不若我國還有年終獎金、考績獎金等，所以教育部直接用原告的月薪來算退休所得替代率，顯然會造成偏高的情形。由於公保優存不會隨調薪而調整，退休所得替代率還會因調薪而降低。且公保優惠存款不會隨調薪而調整，根據主計處的統計資料，96年的躉售物價較原告退休的93年，短短3 年已上漲13% ，若僅以低於這幾年躉售物價上漲的平均3%來調薪，10年後軍公教調薪34.4% ，而屆時原告的退休所得替代率將降為75.79%，若依此速率，20年後原告的退休所得替代率為69.91%..，若其間發生石油危機，造成嚴重的通貨膨脹，則原告之退休所得替代率將會更低。
⑹本件修正要點為人民權利義務之法律保留範圍，非得擅行變更：
①「公保養老給付金額優惠存款要點」為政府每年編列預算，經立法院逐年以預算案通過，長年運用，已成為習慣法，而此具習慣法地位之上開要點應係全體公務人員退休法制構成部分，如予實質變動，即屬法制層面之法律保留事項，應以法律定之。亦即本修正要點之修改內容為額度之調整，非18% 之變動，故當屬整體實質退休法之制度法律事項，本件被告擅以前揭要點為職權命令，逕予修正，確違法律保留原則。故前揭優惠存款要點第3 點之1 之修正，已違反中央法規標準法第5 條及第6 條之法律保留原則。
②考試院94年11月10日第10屆第158 次會議中部分委員略謂：「洪○○委員：第3 項並不是本席所提的，就是我們要不要透過立法來決定，而不是用職權命令。不是，本席的提議是這個修改到底職權命令還是法律保留事項。郭○○委員：剛才洪委員所提的案子，本席有參與連署，現在本席要提程序問題，因為這是基本問題，今天不管我們要怎麼決議，將來都要立法，若決定立法，本席絕對會繼續參與討論，甚至表決，假如這些方案不立法，我就退出，在此作聲明，所以本席要求先就這個案子表決一下，看該不該立法，假如結果是不該立法，本席就退出，決定應立法，我就繼續參與。蔡○○委員：而是今天這些方案本身已經牽涉到人民權利義務必須要法制化時，必須要把它當作前提來處理。李○○委員：你們提出甲乙丙丁案都不是退休法的規定，公務人員退休法屬於保留事項，本席也贊成。邱○○委員：本席相信以要點為根據，由政府每年編列預算，經立法院逐年以預算案通過，經過長年運用，已經是習慣法，如果這不是習慣法，請問台灣還有什習慣法，因此整體來講，包括具有習慣法地位的要點，應該都是整體公務人員退休法制構成的部分，如果其中有實質的變動，應該是法治的層面，應以法律定之。........，所以今天說因為它是要點，所以不適用信賴保護原則，本席覺得這句話講的非常不負責任。你自己不依法行事，到時候又說沒有法律依據，不應該有信賴保護原則之適用，我想是講不過去的，嚴肅來講，應該是要立法。」由上可知，本件之修正確已違反法律保留原則，進而侵及原告合法權益。
③司法院釋字第443 號解釋理由中提到的是「又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然」，則本件公保優存若未涉及公共利益，誠如原告之主張，自應依信賴保護原則讓原告維持原公保優存。公保優存若涉及公共利益，而會造成政府財政負擔，自然屬於「公共利益之重大事項者」，當然亦「應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然」。而依比例原則，公保優存的相關法令亦屬法律保留之範圍，應有法律或法律授權之命令為依據，因有關社會福利的行政命令，如「失能老人接受長期照顧服務補助辦法」、「中低收入戶老人特別照顧津貼辦法」、「身心障礙者參加社會保險保險費補助辦法」皆有法律的授權，這些辦法1 年能花得了多少錢，而公保優存的利息，依據政府的說法，這次修正公保優存要點，40年省4,000 億，平均1 年100 億，而每年實際支出的優存利息顯然是遠大於這個數字，按照比例原則，公保優存要點當然屬「涉及公共利益之重大事項者」，故應有法律或法律授權之命令為依據之必要。顯然被告「無以法律或法律授權之命令為依據之必要」的主張有誤。且銓敘部既在面對質疑公保優存應有法律依據時，皆以「其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，而須經立法機關審查通過，已成為具形式意義之法律。」來強調公保優存具有法律位階，惟又引用司法院釋字第443 號解釋理由辯稱「適用於特定族群之給付行政範疇，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，而得由主管機關本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配教育，無以法律或法律授權之命令為依據之必要。」，豈不自相矛盾。
④參酌司法院釋字第443 號、第479 號解釋之意旨，行政命令若欠缺法律授權之依據，或逾越母法之限度者，無效。而退休所得之計算攸關退休人員之權利至鉅，依中央法規標準法第5 條第2 款之規定，原應以法律明文訂定，惟政府不循修法途徑，僅便宜以一紙行政命令，遽規定支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比（85% 至97.5% ）。該上限百分比並未見法律明文規定，應不能由行政機關任意擴權憑喜好決定。又該行政命令亦無法律授權依據，依前揭規定應自始無效。且被告原處分關於退休所得上限百分比之計算公式不合理。蓋原處分關於退休所得上限百分比之計算公式為退休所得（分子值）包括：月退休金、公保養老給付優惠存款利息、1/12年終慰問金。現職待遇（分母值）包括：本俸、學術研究費、主管職務加給、1/12 年
終工作獎金。上項計算公式關於現職待遇（分母值）部分，只計本俸、學術研究費、主管職務加給、年終獎金，而未考慮考績獎金及其他給與，明顯與現職待遇不合。亦造成所得替代率偏高的錯誤。且所得替代率以95年度待遇標準計算之，但如將來時代變遷，教育人員待遇調整時，該以95年度待遇標準計算之替代率，即應重新計算優惠存款額度才合理，如被告屆時不予重新計算，而原告完全無法請求補貼即屬不合理。
⑺本件要點之修正變更，確不符情事變更原則：
①按一次退休（伍）金辦理優惠存款，始於國防部47年7 月14日鐘鐵字366 號令頒行之，陸海空軍官退伍除役軍官優惠儲蓄存款辦法，明定軍官領取一次退伍金得辦理優存。而公務人員一次退休金優惠存款建制緣起，係因早期公務人員待遇微薄，連帶影響退休實質所得偏低，因此立法院法制委員會遂於48年7 月15日審查公務人員退休法修正草案時決議，要求銓敘部邀集有關機關會商退休金之給與標準，以彌補所領退休金偏低情形。案經該部會商有關機關後決定，為保障退休人員生活，支領一次退休待遇准照軍方優存辦法辦理儲蓄，復經考試院會商行政院於48年7 月25日以台48人字第4060號函覆同意後，於49年1 月修正公務人員退休法施行細則第31條（現為第32條），規定退休人員支領一次退休金得辦理優存，其辦法由銓敘部會商財政部定之，該部爰據與財政部於49年11月2 日會銜發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（現名稱修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）。至於教育人員部分係比照公務人員實施，並由教育部與財政部於54年2
月22日會銜發布「學校教職員退休金優惠存款辦法」（現名稱修正為「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」）。又軍人保險給付得辦理優惠存款緣於53年6 月1 日實施，因公務人員公保養老給付與軍保之退伍給付屬同一性質，基於文武衡平原則，經考試院函徵行政院63年11月8
日台財前字第20647 號函復同意，公保養老給付比照軍保之退伍給付，得連同一次退休金辦理優惠儲蓄存款後，銓敘部爰於同年12月17日訂定發布「退休公務人員公保養給付金額優惠存款要點」，報奉行政院於64年2 月3 日函准實施。以上為軍公教人員優存制度建制背景，亦即軍公教人員優存制度係始自軍人，公教人員援引比照辦理。早期軍公教人員待遇微薄，當時優存利率非18% ，而係比照一般利率行情再加5%，例如一般利率10% ，優存利率即為15% ，其後一度高達24% ，優惠存款利率隨一般利率上下起伏調整；68、69年時利率低，因退休公務人員反映，故當時立下優惠存款利率不得低於14.25%之規定；72年利率更低，當時考試院與行政院協調優惠存款利率不得低於18 %，而此即為軍公教優惠存款利率18% 之由來。
②本件修正理由略以：近年來國內金融市場低利率趨勢，導致政府負擔優存差額利率相對提升，加以通貨膨脹、待遇逐年調整及退休人數增加，政府每年負擔軍公教人員優惠存款差額利息金額，已由84年度之188 億餘元，迄至93年12月底高達558 億餘元。另辦理優惠存款總人數，由84年度之27萬餘人，迄至93年12月底已逾37萬餘人，且預估上開人數與金額未來將隨退休人數之逐年累增而大幅增加。又據臺灣銀行股份有限公司提供之資料，迄至94年10月底止，各級政府機關積欠之優存差額利息金額已達497 億餘元。因此，為因應退撫新、舊制過渡期間部分人員退休所得偏高現象，以及減緩政府財政負擔大幅成長之趨勢，銓敘部爰研議規劃公務人員退休所得合理化改革方案。銓敘部為使退休所得趨於合理，擬在18% 優惠存款利率仍予維持不作變動之前提下，規劃退休所得替代率上限；超出上限比例的部分，則於公保養老給付可辦優惠存款之金額內減列，爰擬具「支領月退休金人員之退休所得替代率超過一定上限百分比者，其公保養老給付辦理優惠存款額度之處理方案」陳報考試院，經考試院聯席審查會進行6 次審查，94年11月8 日第6 次審查，選出銓敘部兩項方案，列為甲、乙案，加上考試委員提出丙、丁案共4 個方案送交考試院會審議，內容如下：以上4 案，經95年11月10日考試院第10屆第158 次會議表決通過採「甲案」（12人贊成、7 人反對、1 人棄權）。惟教育部既然強調的是「退休所得合理化」的改革，到時若退休所得低於教育部設定的標準時，教育部是否還要補貼。
③另銓敘部於95年1 月5 日發布之新聞稿略謂：優惠存款制度係政府早期基於一般公務人員退休所得偏低而為之政策性福利措施，有其特殊之歷史背景，84年7 月1 日公務人員退撫新制實施後之年資，已不得再享有此種優惠措施。本次改革係緣於兼具退撫新制施行前、後年資之人員，由於其舊制年資之退休給與仍得辦理18% 優惠存款，致部分人員之退休所得有超過現職待遇之不合理現象。該部審酌優惠存款制度實施至今，社會、經濟情形均有所變遷，公務人員待遇已有所成長，退休所得內涵亦逐步調整改善，加以金融機構存款低利率之趨勢，故基於情事變更原則，在促進社會公平正義、適度維護退休公務人員權益，並兼顧國家資源之整體分配等考量下，爰提出公務人員退休所得合理化改革方案。
④以鈞院96年度訴字第473 號判決為例，該案原告於91年8
月1 日退休，並領取公保養老給付金額1,595,000 元全數存在臺銀中和分行，該案被告（即臺北縣政府）依據95年1 月27日公布修正之優存要點核算結果，得續存優存之最高金額為1,688,372 元，該案原告欲以此金額辦理續約，卻被拒絕，此如何讓人民信賴政府。而政府修訂優存要點時，影響所及是從85年退休新制實施後之退休人員，政府當時一律以95年薪資計算所得替代率，而85年至95年歷年之調薪紀錄，合計是20% ，若依此原則，往後凡調薪是否都得重新核算優存金額，否則我們的替代率就會下降，蓋因事實上原告的優存是不變的，所以所得替代率必然隨調薪而逐步下降。
⑤依前揭要點之修正對於原告於退休時之所得已產生財產權之侵害，已如前述。又其所謂基於情事變更原則修改本件要點，並未提出具體之理由。再之所謂社會公平正義並非以犧牲原告之權利為手段，況原告適用上開要點係基於當年政府之給付行政作為，原告並未以不當手段取得，因此並無所謂不公不義之情事，被告就銓敘部以空泛之情事變更原則，擅自修正上開要點之違法不當行為未予明察，率予實施，侵害原告基於信賴優存利息之權利，自應予以撤銷。且此次修正公保優存要點3 之1 ，考試院都認為有問題，因此考試院院會不願背書，由銓敘部自行依權責處理；立法院的4 個黨團也認為肥高官瘦小吏不對，在去年底簽字同意廢止，只因新的方案沒有共識，目前仍擱置中。而市○○○○○道法律有信賴保護，而不溯及既往，而連教育部代表都認為這個要點有問題，所以教育部推出了新的方案。
⑻本件修正要點之適用，已違反平等原則：
①本件修正要點規劃之基本原則如下：1.實施原則：⑴軍公教人員一體適用，同步實施。⑵優惠存款18% 利率維持不作變動。⑶退休（伍）人員現職待遇計算內涵，依94年度軍公教人員待遇支給標準。⑷方案實施後辦理退休之軍公教人員，以其在職最後1 年期間每月所得之平均數計算退休所得替代率。2.實施對象：本方案僅適用於兼具退撫新、舊制年資，支領月退休金（俸）之軍公教人員。其退休所得替代率超過一定上限百分比者; 又本方案實施前已辦理退休（伍）之軍公教人員，其退休所得替代率超過一定上限百分比者，亦比照辦理。3.不受本方案影響人員：⑴支領一次退休（伍）金之軍公教人員。⑵僅具有舊制年資（軍職人員在86年1 月1 日、公務人員在84年7 月1 日、教育人員在85年2 月1 日以前），已辦理退休（伍）支領月退休金（俸）額人員。⑶僅具新制年資之現職及退休（伍）軍公教人員。然軍人在國防部加入「志願役服勤加給」後，僅象徵性的有幾十位將官受影響，而有其餘人員均不受影響之特權情形。
②考試院94年11月10日第158 次會議內容略謂：『陳○○委員：事實上，在審查會本席有提出意見，政務官部分就是本席所主張，但結果政務官大概只減幾千元，常任文官反而減掉上萬元，其實政務官的退休金數額相當大，常任文官退休數額並不大。邊○○委員：本席認為常任文官部分可以跟前面一體適用，不必特別區分12、13、14職等，如果是特任官的話，當然就另當別論，必須重新考量，恐怕不是80% 就能對社會交代。陳○○委員：政務官部分根本沒有什麼準則，結果現在只是一直往基層人員砍，高層卻不動。李○○委員：本席覺得銓敘部失職，對政務官部分好像沒有什麼準則，社會上會不諒解，怎麼都砍中低階人員，政務官卻沒有什麼表示，這樣社會怎麼會諒解？其次司法官部分也沒有談起，以前退養金額領130%，翁院長說只有98% ，可是外界都不相信，本席有位同學從最高法院退休，一個月領17、18萬元，外界有這麼強烈反應，銓敘部卻沒有處理，今天我們要對外公布，可是對一些高官怎麼都沒有表示，銓敘部如何去面對全國人民，所以本案實施日期還沒有定，我們要等三院協調後再訂，並且要先經過院會同意，如果政務官和司法官沒有處理的話，今天我們的表決都是假的，我們為什麼要實施？這樣我們對得起公務人員嗎？我們要公務人員共體時艱，政務官和司法官為什麼不能一起共體時艱？...」。
③依行政程序法第6 條及同法第8 條之規定，則原告與政務官及司法官同為公務人員，然所受待遇竟如此不公平。誠如前開委員所述，被告並未具體說明本件為差別待遇之正當理由，僅泛以為促使公務人員退休所得合理化之泛詞片面修改要點，致原告遭受差別待遇，足證本件被告確已違反平等原則。況被告既謂合理方案，自應一體適用，而不得有差別之待遇，行政程序法第6 條即有明定。被告竟區分如上所示適用及不適用之對象，有違平等原則。尤有進者，更有類如12職等以上公務人員及司法人員不予適用之情事。既係如此，何來平等可言。況教育部及銓敘部所提出之計算方針已造成現職之公教人員爭先恐後爭取高級行政職務，以免在退職後因未擔任高級行政職務之窘境，以致計算之基礎因而減縮，進而減少優存利息之額度。就此而言，本件要點確已侵及原告權利。
⑼本件要點確非福利性措施：
「一般而言，命令應該是一種一般、抽象的規定，但有時也被用來充當規範個案的工具。這種以規範個案為目的之命令，嚴格說來並不是法規範，因此不免產生一個問題︰我們究竟應否對這種命令的裁量以及相對應的法院審查密度作不同的評價與處理？在國會立法方面如果出現以規範個案為目的的所謂措施法，德國聯邦憲法法院曾認為不須要作更嚴格的審查，而可與一般法律同等對待，適用相同的審查標準。姑且不論德國實務上的這種個處理方式是否妥適，本文以為針對『措施性的命令』並無比附援引的餘地，因立法者與行政機關的民主正當性有別，採行的決定程序也極端不同，不宜樣樣相提並論。最重要的一點毋寧是我們應把握措施性命令其實乃是披著命令外衣的行政處分此一事實，進而要求法院適用與審查行政處分同樣嚴格的標準，否則措施性命令勢將成為行政機關規避法院從嚴審查的一種脫法手段。」（參閱許宗力著，當代公法理論，頁302 及303 ），足證本件要點係福利性措施云云，要屬脫法之詞。
⑽原告無法預見前揭公保優存要點的修正：
①在94年8 月1 日原告甲○○、乙○○、丙○○要退休前，從新聞媒體上得知對於18% 是否要變動，確有不同的意見，但當時陳總統於92年教師節前，在陽明山中山樓宴請服務40年的資深優良教師時提及「任內軍公教人員優惠存款利率制度不會取消。」銓敘部並說：「陳總統26日提及軍公教人員優惠存款制度不會取消的談話，是考試、行政兩院已核定的既定政策。維持軍公教優惠存款制度不變，對保障退休人員及眷屬的生活與社會安定，確有相當助益。」其他如司法院釋字525 號及行政程序法第126 條第1 項等皆有強調。原告丁○○依法於92年8 月1 日、原告甲○○、乙○○、丙○○94年8 月1 日退休，因有當時總統及銓敘部的談話，以及相關法律的規定，相信退休時依法核定的退休給與就是原告的退休所得，以後若有任何變動，而原告應受信賴保護原則之保護。尤其原告更無法預見教育部修正前揭公保優存要點3 之1 時，把主管加給與專業加給列為計算所得替代率的分母，不然當初一定會努力去考校長，至少校長請原告擔任組長或主任時，原告一定不會拒絕。
②當一個法令要變更時，為保障被影響者的權益，不但有信賴保護及不溯及既往原則外，更往往有緩衝期間，及各種配套措施，如銓敘部送往立法院有關退休將由75制改為85制的草案，在媒體的披露中處處可見，然而95年1 月27日修訂的學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點，不但沒有信賴保護及不溯及既往，更沒有緩衝期間，及配套措施，顯係被告失職。
③為何2 年續1 次約，除是為了利息高於18% 時可以依法規調整外，臺中高等行政法院93年簡字第122 號判決：『按退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1 年及2 年2
種，..最低不得低於年息百分之18」；第8 條規定：「存款中途解約後，不得再行存入」，依其前開條文之立法精神以觀，顯見退休金優惠存款於期滿前，如未有解約之意思表示者，若存款人尚在生存期內，當然可辦理續存，惟其定期1 年或2 年，不過使銀行方便查核存款人（因存款人均為退休之老人，時常會亡故）是否尚生存而已，並不因未按時出面辦理續存手續，可得取消其法定優惠之權益，殊甚明灼。』，該判決也提到續約是為查證存款人是否尚在生存。
(11)公保養老給付優惠存款利息是退休給付之一，絕非一般性隨時可變更的「福利性補助」，自然不生所謂社會公益等問題：
①本件要點確非福利性措施：「一般而言，命令應該是一種一般、抽象的規定，但有時也被用來充當規範個案的工具。這種以規範個案為目的之命令，嚴格說來並不是法規範，因此不免產生一個問題︰我們究竟應否對這種命令的裁量以及相對應的法院審查密度作不同的評價與處理？在國會立法方面如果出現以規範個案為目的的所謂措施法，德國聯邦憲法法院曾認為不須要作更嚴格的審查，而可與一般法律同等對待，適用相同的審查標準。姑且不論德國實務上的這種個處理方式是否妥適，本文以為針對『措施性的命令』並無比附援引的餘地，因立法者與行政機關的民主正當性有別，採行的決定程序也極端不同，不宜樣樣相提並論。最重要的一點毋寧是我們應把握措施性命令其實乃是披著命令外衣的行政處分此一事實，進而要求法院適用與審查行政處分同樣嚴格的標準，否則措施性命令勢將成為行政機關規避法院從嚴審查的一種脫法手段。」（參閱許宗力著，當代公法理論，頁302 及303 ），足證被告主張本件要點係福利性措施云云，要屬脫法之詞。
②依據最高行政法院判決94年度判字第1332號判決理由明白指出，當初會有18% 是因為「其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被上訴人於63年12月17日訂定退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點後開辦。」所以18% 是補償公教人員因基數內涵太低，造成公教人員退休所得偏低的措施，反看公教人員退撫新制的基數內涵是本薪的2 倍，而公教人員可以享有18% 的舊制退撫制度年資，基數內涵是本薪加本人實物代金（930 元）。既然為政府因少給了退休給付才會有公保養老給付的優惠存款，即為原告應有之所得。
③銓敘部在85年1 月24日85台中特一字第1239226 號函中解釋新修正之「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」中養老給付辦理優惠存款標準規定之適用時，特別說明「84年7 月1 日公務人員退撫新制實施前，係以本俸及實物代金作為退休金基數之內涵；退撫新制實施後，則以本俸加1 倍作為退休金基數之內涵，較新制實施前標準提高甚多。故依退撫新制實施後之任職年資及公保年資，所核發之一次退休金及公保養老給付，自宜取消優惠存款之辦理」，已清楚明示因新制領的較多，所以「依退撫新制實施後之任職年資及公保年資，所核發之一次退休金及公保養老給付，自宜取消優惠存款之辦理」，亦即舊制因基數內涵被政府縮水而領的較少，所以才給一次退休金及公保養老給付辦理優惠存款，故公保優存之利息顯然是原告退休所得的一部分，而非隨時可變更的「政策性福利措施」或「政策性補助措施」。
④在原告退休時，依所領到的月退休金證書上之附記，則舊制的公保養老給付與舊制的一次退休金可以享有一樣的優惠存款，而新制的公保養老給付與新制的一次退休金就都沒有優惠存款。而原告退休時辦理優惠存款是依據「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（85.1 2.23
）」辦理，其中第5 條特別強調：「本要點未經規定事項，準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」表示這兩個優惠存款是一致的。又行政院主計處特別指出去年（95年）歲計賸餘173 億，自然就無「本件被告因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平」等問題的存在。且教育部代表亦澄清此次修訂前揭公保優存要點3 之1 與政府財政無關，自不生社會公益問題。
(12)綜上，原告主張渠等退休時被告原核定之公保養老給付優惠存款金額應有信賴保護原則之適用，且原告等既係在95年2 月16日修正公保給付優存要點前任職、退休，依不溯及既往原則，原告亦無適用該修正後要點之餘地。又本件被告依據該修正要點之計算審定基準有誤，而有違平等原則，故被告依該修正生效之公保給付優存要點之規定，重新核定原告等得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額，並溯自契約期滿日計存，於法自有違誤等情。因而聲明：「訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔」。
四、被告抗辯：
被告所屬學校教育人員退休金得辦理優惠存款（含公保養老給付），係依據教育部所訂學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點。該要點教育部於95年1 月27日以台人㈢字第0950010490B 號令修正增訂發布，配合行政院推動退休人員所得合理化方案，調整得辦理公保養老給付優惠存款最高金額。本件所得替代率是係由教育部修訂、行政院核定，並非是被告所修訂，被告依中央頒訂之行政規則核算公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額並通知原告等4 人，係本於職權、依法執行，並無變更內容，另為核算之裁量空間。又依優存要點之計算公式，如果所得替代率算出之金額，低於原來辦理優惠存款的金額，只能以所得替代率所算出的金額辦理優惠存款，如果所得替代率算出之金額，高於原來辦理優惠存款的金額，還是要以原來核准之金額辦理優惠存款，實際上這樣的個案有很多。從而，原處分並無違誤，而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。
五、得心證之理由：
⑴按行政院初為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，訂定發布公保給付優存要點，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。嗣以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，惟85年2 月1 日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1 倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理。經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額。教育部乃於95年1 月27日增訂發布公保給付優惠存款要點第3 點之1 ，並自同年2 月16日生效。該公保給付優存要點第3 點之1 第1 項、第2 項、第7 項及第8 項分別規定：「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比... 」、「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」、「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2 款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1 年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。..。」、「前項人員每月退休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；..。」。
⑵本件事實概要已如前述，有相關原處分卷可稽，堪予認定。經查，原告甲○○、乙○○、丙○○於94年8 月1 日退休，原告丁○○於92年8 月1 日退休，依照當時的公保優存要點（85年12月23日修訂），由被告核定原告甲○○可優惠存款1,643,940 元，原告乙○○可優惠存款1,552,610 元，原告丙○○可優惠存款1,598,275 元，原告丁○○可優惠存款1,595,520 元。原告甲○○即在94年8 月1 日至臺灣銀行股份有限公司中崙分行優惠存款1,643,900 元；原告乙○○即在94年8 月1 日至臺灣銀行股份有限公司文山簡易型分行優惠存款1,552,600 元；原告丙○○即在94年8 月1 日至臺灣銀行股份有限公司忠孝分行優惠存款1,598,200 元；原告丁○○即在92年8 月1 日至臺灣銀行股份有限公司民生分行優惠存款1,595,500 元。然依教育部於95年1 月27日修訂公布公保優存要點3 之1 ，被告重新核定原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○優惠存款最高金額分別為980,067 元、1,041,667 元、931,733 元、1,240,333 元，因此原告4人自96年8月1 日起，分別辦理98萬元、1,041,600 元、931,700 元、1,240,300 元之優惠存款。故被告所發核定優存最高金額函文，是行政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，應屬行政處分，原告受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃係基於被告之核定（不論係原告退休時所為之核定，或本件系爭核定處分），均屬行政處分無誤，原告等4 人認為權利受損，而提起撤銷之訴，程序上應無疑義。
⑶按法院形成心證應斟酌全辯論意旨而為之，本案原告4 人所爭執法律適用之重心均相同，各人間之辯論容有差異，但基於同一法律事件所為之辯論，本院均視為共通而為審理。就被告依據教育部於95年1 月27日修訂公布公保優存要點3 之1 ，重新核定原告等優惠存款最高金額所為之行政處分，原告等爭執之重心在於：認為該要點並非福利性措施，無關社會公益，就之修正認為不符情事變更原則、違反法律保留原則、違反平等原則、違反不溯及既往原則，且依據該要點之修正，被告所為核定之處分更違反信賴保護原則，本院當逐一釐清。
⑷按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2 日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」；對於學校退休教職員部分，另由行政院於64年2 月3 日以台64財字第989 號令訂定發布本件公保給付優存要點6 點後開辦。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443 號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443 號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，此種基於情勢變更原則所做之要點修正，難謂與憲法第7 條及行政程序法第6 條規定之平等原則相違背。原告主張系爭要點非福利性措施，違反平等原則，且系爭要點之修正未提出基於情事變更之理由云云，洵不足採。
⑸次按教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，由行政院訂定發布公保給付優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經十餘年後，被告教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正增訂該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。再者，若認修正要點為人民權利義務之法律保留範圍，則反使整個公保優存要點因違憲而失其效力，以致退休公教人員過去依該要點所取得之孳息均屬違法，失其法令依據，影響公益鉅大，從而，此項主張，洵不足採。再按教育人員以其所具85年2 月1 日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。
⑹復按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126
條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」司法院大法官會議釋字第525 號解釋在案。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合（1 ）、信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；（2 ）、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；（3 ）、信賴在客觀上值得保護等要件。原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3 點之1 增訂後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；惟按釋字280 號解釋揭櫫「……優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。又釋字第485 號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況....亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」，從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保給付優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行間亦是每兩年或一年簽定優存契約，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，對下一期優惠存款額度能否照舊，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。另系爭要點修正、系爭處分均與中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規..」之標的不同，無該規定之適用，原告主張系爭要點之修正及系爭處分違反中央法規標準法第18條規定乙節，顯屬誤解。又原告等既不得主張信賴保護原則，即無渠等主張依行政程序法第126
條規定為信賴補償之適用。
⑺末按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程序法第6 條固有明文。本條規定即「等則等之，不等則不等之」之平等原則之明文化。指相同事務應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，如對相同事物為差別待遇而無正當理由，或對於不同事物未為合理之差別待遇，均屬違反平等原則。惟平等原則並非絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，若為因應具體案件事實上之需要，自得授權訂立法規之機關，基於憲法之價值體系及立法目的，斟酌規範事物性質之差異，而為合理之區別對待或不同處置（司法院大法官會議釋字第211 號、412 號、485 號、526 號、547 號、584 號、596 號解釋參照），而本件優惠存款要點之修正原委，已如前述，原告主張政務官、司法官等公務人員所受待遇不同，乃因渠等任官、核敘及職務等均有不同，自無強為一律形式上相同對待之必要，亦無因此而認違反平等原則可言。另原告主張修正要點之計算審定基準有誤云云，但查此項審定基準係一核計之大數公式，或因而造成原告所主張之擔任主管者未提撥較多之退撫基金，卻領得較多退休所得之現象，然此種對於擔任主管者之優惠，亦屬實質地位平等之保障，原告主張修正要點之計算審定基準，破壞以本薪為核心的退休制度，是未能全面觀察退休制度應考量之各項層面，而誤以為退休制度僅為以本薪為核心的金錢給付制度，當無可憑，要難執此遽認修正要點有何違反平等原則之理。
⑻承上，因應85年2 月1 日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1 倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得之不合理情事；同時因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，修正公保給付優存要點，其適用之結果，尚難認有違反信賴保護或不溯及既往等原則。至於，原告主張本院96年度訴字第473 號判決為例，認為依優存要點之計算公式，如果所得替代率算出之金額，高於原來辦理優惠存款的金額，還是要以原來核准之金額辦理優惠存款，為不合理者；經查，所得替代率為全面性考量，並非以本薪為唯一參數，而所謂月退休金之全數，是月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，不是退休金辦理優惠存款，而是公保養老給付金額辦理優惠存款，依所得替代率設計之優存要點計算公式，是計算出優惠存款金額之合理上限，並非因為該計算而變更公保養老給付之金額，優惠存款之對象公保養老給付金並未變更，當然不能以所得替代率算出之金額，高於原來辦理優惠存款的金額，而要求高於公保養老給付金額來辦理優惠存款，故原告所舉之案例，亦不足據以為有利之憑恃。
⑼從而，本件原處分適用修正後之公保給付優存要點第3 點之1 規定，減少原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、第218 條、民事訴訟法第85條第1 項前段、第85條第12項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　97　　年　 9 　　月　 18 　日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法　官 姜素娥
法　官　劉介中
法　官 陳心弘
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　97　　年　 　9　　月　 18 　 日書記官 鄭聚恩