臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)96年度訴字第00651號

• 裁判案由: 優惠存款
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 96 年 11 月 08 日
• 法官: 林文舟、陳鴻斌、闕銘富
• 法定代理人: 乙○○
• 原告: 甲○○
• 被告: 臺北縣政府

臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00651號
原　　　告　甲○○
被　　　告　臺北縣政府
代　表　人　乙○○（縣長）
訴訟代理人　丙○○
丁○○
上列當事人間因優惠存款事件，原告不服教育部中華民國96年2
月2 日台訴字第0960002452A 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
原告係臺北縣立漳和國民中學退休教師，於民國（以下同）93年8 月退休並領取公保養老給付金額新台幣15 9萬5,500
元，全數存入臺灣銀行股份有限公司中和分公司（以下簡稱該分公司），嗣被告依教育部95年1 月27日增訂發布並自同年2 月16日生效之「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」（以下簡稱公保優存要點）第3 點之1 規定，重新核算其於前揭要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額。由於原告原領取並存入該分公司之公保養老給付總額159 萬5,500 元，高於其依修正後公保優存要點得續存優惠存款之最高金額138 萬7,090 元。被告乃通知原告於上開要點第3 點之1 實施後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額138 萬7,090 元辦理。該函文經被告以95年11月21日北府人三字第0950796357號函送達原告。原告不服，爰向教育部提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
㈠本案爭執點如下：
⒈原告與被告間就優惠存款的約定，究竟是行政處分或是行政契約？
⒉教育部增訂公保優惠存款要點第3 點之1 ，是否違背大法官解釋的意旨，以及法律保留原則？
⒊上開要點第3點之1，是否違反不溯及既往原則？
⒋上開要點第3點之1，是否違反信賴保護的原則？
⒌上開要點第3點之1，是否違反平等原則？
⒍上開要點第3 點之1 ，是否福利性的措施、是否涉及公益？
⒎本件未踐行陳述意見及聽證程序，是否因此違法？
⒏上開要點第3點之1，是否不符合情勢變更原則？
㈡原告主張之理由：
⒈查訴願決定略以：教育部為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，訂定發布學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據，嗣以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，惟自85年2 月1 日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵，已提高為本（年功）薪加一倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理，遂擬具「教育人員退休所得合理化方案」、學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3
點之1 修正草案，報經行政院修正核定並據以發布，是則，被告核算原告於前揭要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額，由於原告原領取並存入臺灣銀行股份有限公司中和分公司之公保養老給付總額159 萬5,500 元，高於得續存優惠存款之最高金額138 萬7,090 元，準此，被告之處分既係依前揭修正後之公保優存要點所為決定，依法並無違誤，抑且，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實，甚者，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，未生法規範效力真正溯及既往，原則上不應容許之問題，又公保優存要點之理由，係為修正退休後所得反高於現職之不合理情況云云，資為論據，誠難令原告干服。
⒉按「高級中等以下學校教師之初聘以具有實習教師證書或教師證書者為限；續聘以具有教師證書者為限。」教師法第12條第1 項定有明文，復按公立國民中學聘任之教師係基於聘約關係，擔任教育工作，依其聘約之內容，要在約定教師應履行公立國民中學對於學生所應提供之教育服務，及所得行使之公權力行政，以達成給付行政之公法上目的，性質上屬行政契約。其契約關係之成立，本質上仍屬雙方間意思表示之合致。是關於聘約內容之事項，無由一方基於意思優越之地位，以單方行為形成之可言，自不應承認校方有以行政處分形成或改易聘約內容之權限。最高行政法院92 年 裁字第1549號裁定明揭斯旨，合先敘明。次按關於保險養老給付部分的優惠存款制度，首由國防部於1971年11月3 日公布的「陸海空軍退伍除役官兵退伍金優惠儲蓄存款辦法」中採行，其第3 條所定退伍金優惠儲蓄存款項目，除「退除給與」外，尚包括「軍人保險退伍給付」。此一制度實施未幾，銓敘部即參照退休金優惠存款制度的精神，考量公保養老給付與軍人保險的退伍精神，屬同一精神，且基於「文武衡平」的原則，宜比照軍保的退伍給付享優惠存款制度，而於1974年11月報請考試院「函准」行政院，「轉由」財政部「分函」中央銀行及臺灣銀行，自同年11 月1日起實施。惟為使法令完備起見，銓敘部於同年12月17日訂定發布「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」規定，退休人員所領之公保養老給付金額，得連同一次退休金辦理優惠存款；領受月退休人員，所領之公保養老給付金額，得比照辦理，該要點並溯及自1974年11月1 日起施行。1975年2 月3 日，財政部奉行政院核准，訂定「學校退休教職人員保險養老優惠存款要點」，溯自1974年11月1 日起施行，並以財政部（64）台財錢字第1457號函釋公立學校退休教職員所領取的公保養老給付金額可比照退休公務人員辦理優惠存款，併此敘明。
⒊查「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益者，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項定有明文。又「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。」訴願法第3 條及行政程序法第92條亦有明文，合先敘明。
⒋有關公保養老給付優惠存款金額無論原告退休時所為之原核定，或本件系爭核定處分均為行政處分：
⑴按所稱行政處分者，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，已如前述。茲本件被告以95年11月21日北府人三字第0950796357號函審定原告儲存於臺灣銀行中和分行之公保養老給付優惠存款金額159 萬5,500 元元，調整為最高不得超過138
萬7,090 元之行政行為，確已該當公法上具體事件所為之決定等行政處分之要素與要件，從而被告上開片面審定原告存款數額之行為自屬行政處分無誤，著毋庸疑。
⑵依據臺北高等行政法院95訴字4497號判決書內容：依此核定通知，原告及辦理原告優惠存款之台灣銀行均受其拘束，僅得依此公函所核定105 萬9,715 元辦理優惠存款給予利息。是此公函顯係行政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處。原告受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃係基於被告之核定（不論係原告退休時所為之原核定，或本件系爭核定處分）。
⒌本件被告系爭處分，已然違反信賴保護原則甚明：
⑴查「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126 條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119 條、第120 條及第126 條等相關規定之所由設。行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序停止法規適用或修改其內容，若因此使人民出於信賴先前法規繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，倘現有法規中無相關補救規定可資援用時（如稅捐稽徵法第48條之3 等），基於信賴之保護，制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害。至有下列情形之一時，則無信賴保護原則之適用：①經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形者；②相關法規（如各種解釋性、裁量性之函釋）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布，其信賴顯有瑕疵不值得保護者；③純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者，蓋任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範之對象並非毫無預見，故必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足當之。至若並非基於公益考量，僅為行政上一時權宜之計，或出於對部分規範對象不合理之差別對待，或其他非屬正當之動機而恣意廢止或限制法規適用者，受規範對象之信賴利益應受憲法之保障，乃屬當然。釋字第524 號已釋明在案。又，行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。其因公益之必要廢止法規或修改內容，致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨，業經本院釋字第525 號解釋在案。人民因信賴於法規廢止或修改前依強制規定而取得之實體法上地位有受不利之影響時，自亦應同受保護。」司法院大法官釋字第529 號亦有明示。
⑵又「所謂信賴保護原則，係指人民因相信既存之法秩序，安排其生活或處置其財產，則不能因嗣後法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損害，因此保障人民之既得權，並維護法律之尊嚴。又法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護，法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後，制定或發布之機關依法定程序予以修改或廢止應兼顧規範對象信賴利益之保護，受規範對象如已在因法規行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的，國家財產負擔等能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者，則因該基礎法規之變動所涉及之公益目的，亦得確保。」「…，亦即第三屆監察委員就任時，依信賴其受任期之保障，並信賴於其任期屆滿後如任軍、公、教人員年資滿15年者，有依照舊給與條例第4 條擇領月退職酬勞金之公法上財產權利。本此信賴而就任，即是其對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，而須受信賴之保護。」大法官釋字第589 號解釋文與解釋理由書復釋在案。
⑶惟按，原告在被告為本件處分前已因信賴既存之舊要點而安排或處置財產，已具信賴保護之法定要件，被告自不能因本件要點之嗣後修正，迫使原告遭受不能預見之損害。加之原告確因舊要點之施行而產生信賴基礎，已該當信賴要件之事實，並在客觀上有具體信賴之表現，確有值得保護之利益。迺被告竟無視上揭信賴保護原則之適用，更堅守法治國之憲法基本原則，竟予片面修正，任令原告所受憲法保障之公法上財產權利遭受剝奪及侵害殆盡，從而系爭處分確已不足維持，要無庸疑。況原告與前開大法官釋字第589 號解釋理由書所示，在服務時乃至目前均信賴享有舊要點之公法上財產權利，自應確實保護，始足當之。然本件被告竟率予片面審定，並減少原告優惠存款之金額，棄置原告已受憲法保障之公法上財產權利不顧，處分已然違法。而且優惠存款金額記載在月退休金證書上，顯係優存利息為原告退休金之一部分，並可終身受領公保養老給付之優惠存款利息，並受信賴保護原則之保護。
⑷在93年8 月1 日原告要退休前，從新聞媒體上得知對於18％是否要變動，確有不同的意見，但陳水扁總統於92年教師節前，在陽明山中山樓宴請服務40年的資深優良教師時提及，「任內軍公教人員優惠存款利率制度不會取消。」銓敘部並說：「陳總統26日提及軍公教人員優惠存款制度不會取消的談話，是考試、行政兩院已核定的既定政策。維持軍公教優惠存款制度不變，對保障退休人員及眷屬的生活與社會安定，確有相當助益。」，其他如大法官釋字第525 號及行政程序法第126 條第1 項等皆有強調。原告依法於93年8 月1 日退休，因有陳總統及銓敘部的談話，以及相關法律的規定，相信退休時依法核定的退休給予，以後若有任何變動，而原告應受信賴保護原則之保護。⑸尤其我們更無法預見教育部修正公保優存要點3 之1
時，把主管加給與專業加給列為計算所得替代率分母，不然當初一定會努力去考校長，至少校長請原告擔任組長或主任時，原告一定不會拒絕，今天也不會被扣那麼多。
⑹法律一向都有信賴保護與不溯既往的原則，當一個法令要變更時，為保障被影響者的權益，不但有信賴保護及不溯及既往外，更往往有緩衝期間，及各種配套措施，如銓敘部送往立法院有關退休將由七五制改為八五制的草案，在媒體的披露中處處可見（附證二），然而去年（95年）1 月27日修訂的學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點，不但沒有信賴保護及不溯及既往，更沒有緩衝期間，及配套措施，顯係被告失職。
⒍本件被告對於侵害原告權利之修正要點，未予審酌，逕為本件處分，違法之處，彰彰明甚：按「人民之財產權應予保障」為憲法第15條所明訂，且「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」司法院大法官第400 號解釋闡釋綦詳；另「『公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法所賦予之權利，應受保障。』業據司法院釋字第187 號釋示在案，是『公務員依法辦理退休』乃屬公法上權利之行使。而教師亦為公務員之一種，依學校教職員退休條例施行細則第38 條 第1 項規定頒訂優惠存款辦法，其中所定退休教職員『退休金優惠存款制度』，乃國家照顧退休教職員生老病死及安葬之『退休制度』之一種，與『一般人民向銀行約定定存契約』之私法契約行為，迥然不同。意即，若公務員選擇支領一次退休金並辦理優惠利存款之『退休制度』時，該項存款之優惠利率請求權，即屬於公務員退休金請求權之一部分，應無疑義…」臺中高等行政法院93年簡字第122 號判決足資參照。第查「人民之財產權應予保障。憲法第15條定有明文。又各機關發布之命令，在不牴觸憲法或法律及不侵害人民權利範圍內，即屬其職權之正當行使」大法官釋字第172 號已釋明在案。惟查本件要點在訴外人教育部擅斷修正下，己致原告優存給付利息發生鉅額減少，而被告對於系爭要點之修正結果，已然侵害原告在憲法上所享有之公法財產基本權利之情事，未本於職權進行審酌，卻資為系爭處分之依據，衡諸上揭大法官解釋意旨所示，自有撤銷訴願決定及原處分之必要，以臻適法。
⒎本件系爭處分爰引之要點，確已違反不溯及既往原則：⑴茲「不溯及既往」者，乃民主憲政國家所應遵守之原則。亦即法令經修正或新訂時，祇適用對法令修正或新訂以後發生之事實，不得追溯至修正或新訂以前發生之事實。尤其修正或新訂之法令係屬不利於行為人時，更不得溯及既往。乃被告竟無視上開原則適用之法理，竟以違反不溯及既往之系爭要點資為本件處分依據，處分已然違法，要無疑義。
⑵第之「按就法律安定及信賴保護原則而言，除非法規明文規定溯及既往，且適用信賴保護原則，否則法規應僅適用於生效後之事件，亦即不得就過去已完成之事件，依嗣後另判定之規定予以規範處罰或設定負擔，此為法律不溯既往原則。」「按行政法係以不溯及既往為原則，而以溯及既往為例外，除立法機關於判定法律之際，因衡量公益之維護與利益保護之結果，明定行政法規得例外溯及既往（如中央法規標準法第18條）外，行政機關於適用行政法規時，自應遵守不溯及既往原則，不得溯及適用於法規制定生效前業已終結之事實或法律關係，以維持法律秩序之安定。」「按所謂法律不溯及既往之原則，係指政府機關適用法律應遵守法律之時間界限，亦即原則上凡某一時期發生之事件，應適用該時期已經有效施行之法律以決定其法律關係，換言之，法律祇適用於施行後所發生之事件，而不能適用於施行以前所發生之事，若法律之有效施行在某事件發生後，則該法律不能回溯至施行以前對某事件發生之效力，此與法律規範之標的物何時存在無涉，又此一原則代表法律維持秩序作用，無論就公私法均適用此基本原則。」最高行政法院92年度判字第1322號及台北高等行政法院90年度訴字第6943號判決均有明釋。
⑶經查本件原告係在本次公保養老給付要點修正前任職，並適用修正前之要點，依上開不溯及既往原則衡之，本件要點之修正既應向後發生，非得溯及適用，則原告自無適用修正後之要點餘地，然應該是要點修定後，要退休的老師才適用此要點才對，被告明知此一法律原則，竟視而不見，仍執意為本件處分，衡諸前開所示，當即違反法律不溯及既往原則，實有撤銷之必要，俾資適法。
⒏本件被告依據修正要點之計算審定
基準已然有誤：
⑴再查學校教職員退休條例第5 條第1 項第2 款規定：「月退休金，以在職同薪級人員之本薪加1 倍為基數，每任職1 年，照基數百分之2 給與，最高35年，給與百分之70為限。」另第8 條第3 項亦規定：「第1
項共同撥繳費用，按教職員本薪加1 倍百分之8 至百分之12之費率，政府撥繳百分之65，教職員繳付百分之35。」由此可知，教育人員之退休制度，無論係退撫基金之的提撥抑或月退休金之給付，均以本薪加1
倍，作為計算基準。亦即法定退休制度之建置，係不考量專業加給與主管加給之部份，僅計算本薪部分。⑵惟被告對於訴外人即教育部95年1 月27日台人㈢字第0950010490B 號令發布「教育人員退休所得合理化方案」及「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3 點之1 」，以現職教育人員薪資所得（本薪、學術研究費、主管職務加給及1 ／12年終工作獎金之合計數）做為所得替代率之分母值，造成擔任主管者並未提撥較多之退撫基金，卻領取較多退休所得之不合理現象，亦即要點實施後計算分母代率時，並未將考核獎金兩個月計算進去，可是有將年終獎金放入計算，所以退休教師的薪資並沒有超過現職教師，足證修正要點之計算基準已然有誤，毋庸置疑。乃被告對此明顯重大之錯誤未予究明，率予爰為本件計算審定之基準，處分當然違法。
⒐本件被告未予補償，已然違法：
⑴又「除法規預先定有施行期間或因情勢變更而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容。致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」大法官釋字525 號及529 號解釋闡釋明確，已如前述。
⑵惟查被告對於訴外人考試院於94年11月10日第十屆158 次會議中決議略謂：「㈡公務人員退休所得替代率，照審幸會所列甲案通過。」之甲案中盡係剝奪原告已合法產生信賴而享有之憲法上公法財產權利，並無任何合理之補救措施，復於95年2 月16日宣佈施行。而被告明知行政程序法第126 條業已規定「原處分機關依第123 條第4 、第5 款規定廢止授予利益之合法行政處分，對受益人因信賴該處分遭財產上之損失，應給予合理之補償。」，被告竟無視補償規定及大法官會議解釋之存在，逕自剝奪原告財產權利，自應予以撤銷，以符法制。
⑶原告退休時核定的公保優存金額為合法授與利益之行政處分，依行政程序法第126 條第1 項「第126 條原處分機關依第123 條第4 款、第5 款規定廢止授與利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」，也應給予原告合理之補償。
⒑本件修正要點為人民權利義務之法律保留範圍，非得擅行變更：
⑴按「關於人民之權利、義務應以法律定之」、「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」中央法規標準法第5 條第2 款及第6 條所明訂，另「…至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院大法官著有第443 解釋可稽。
⑵「公保養老給付金額優惠存款要點」為政府每年編列預算，經立法院逐年以預算案通過，長年運用，已成為習慣法甚明，而此具習慣法地位之上開要點應係全體公務人員退休法制構成部分，如予實質變動，即屬法制層面之法律保留事項，應以法律定之。亦即本修正要點之修改內容為額度之調整，非18% 之變動，故當屬整體實質退休法之制度法律事項，本件被告擅以上開要點為職權命令，逕予修正，確違法律保留原則無誤。從而上揭優惠存款要點第3 點之1 之修正，確已違反中央法規標準法第5 條：「左列事項應以法律定之：…，關於人民之權利、義務者」及第6 條：「應以法律規定之事項不得以命令規定」之法律保留原則。
⑶查考試院94年11月10日第十屆第158 次會議中部分委員略謂：「洪○○委員：第三項並不是本席所提的，就是我們要不要透過立法來決定，而不是用職權命令。不是，本席的提議是這個修改到底職權命令還是法律保留事項。郭○○委員：剛才洪委員所提的案子，本席有參與連署，現在本席要提程序問題，因為這是基本問題，今天不管我們要怎麼決議，將來都要立法，若決定立法，本席絕對會繼續參與討論，甚至表決，假如這些方案不立法，我就退出，在此作聲明，所以本席要求先就這個案子表決一下，看該不該立法，假如結果是不該立法，本席就退出，決定應立法，我就繼續參與。蔡○○委員：而是今天這些方案本身已經牽涉到人民權利義務必須要法制化時，必須要把它當作前提來處理。李○○委員：你們提出甲乙丙丁案都不是退休法的規定，公務人員退休法屬於保留事項，本席也贊成。邱○○委員：本席相信以要點為根據，由政府每年編列預算，經立法院逐年以預算案通過，經過長年運用，已經是習慣法，如果這不是習慣法，請問台灣還有什習慣法，因此整體來講，包括具有習慣法地位的要點，應該都是整體公務人員退休法制構成的部分，如果其中有實質的變動，應該是法治的層面，應以法律定之。政府凡事從有利自己的角度來講，然後從自己有利的角度來做切割，這當然是不對的，到今天為止整個處理過程都在打混戰。當初這個制度要用要點或法律，是政府在決定，幾十年來的政府，不走真正的法制主義，動不動就要權宜措施，等到如果法制化對她有利的時候，就說這是法治事項，如果法制化對她不利時，就說這不是法律規定，這是非常不負責任的，所以今天說因為它是要點，所以不適用信賴保護原則，本席覺得這句話講的非常不負責任。你自己不依法行事，到時候又說沒有法律依據，不應該有信賴保護原則之適用，我想是講不過去的，嚴肅來講，應該是要立法。」由上可知，本件之修正確已違反法律保留原則，進而侵及原告合法權益，故有予以撤銷之必要。
⒒本件要點之修正變更，確不符情勢變更原則：
⑴按一次退休（伍）金辦理優惠存款，始於國防部47年7 月14日鐘鐵字366 號令頒行之，陸海空軍官退伍除役軍官優惠儲蓄存款辦法，明定軍官領取一次退伍金得辦理優存。而公務人員一次退休金優惠存款建制緣起，係因早期公務人員待遇微薄，連帶影響退休實質所得偏低，因此立法院法制委員會遂於48年7 月15日審查公務人員退休法修正草案時決議，要求訴外人銓敘部邀集有關機關會商退休金之給與標準，以彌補所領退休金偏低情形。案經該部會商有關機關後決定，為保障退休人員生活，支領一次退休待遇准照軍方優存辦法辦理儲蓄，復經考試院會商行政院於48年7 月25日以台48人字第4060號函覆同意後，於49年1 月修正公務人員退休法施行細則第31條（現為第32條），規定退休人員支領一次退休金得辦理優存，其辦法由訴外人銓敘部會商財政部定之，該部爰據與財政部於49年11月2 日會銜發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現名稱修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）。至於教育人員部分係比照公務人員實施，並由教育部與財政部於54年2 月22日會銜發布「學校教職員退休金優惠存款辦法」（現名稱修正為「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」）。又軍人保險給付得辦理優惠存款緣於53年6 月1
日實施，因公務人員公保養老給付與軍保之退伍給付屬同一性質，基於文武衡平原則，經考試院函徵行政院63年11月8 日台財前字第20647 號函復同意，公保養老給付比照軍保之退伍給付，得連同一次退休金辦理優惠儲蓄存款後，訴外人銓敘部爰於同年12月17日訂定發布「退休公務人員公保養給付金額優惠存款要點」，報奉行政院於64年2 月3 日函准實施。以上為軍公教人員優存制度建制背景，亦即軍公教人員優存制度係始自從軍人，公教人員援引比照辦理。旱期軍公教人員待遇微薄，當時優存利率非18% ，而係比照一般利率行情再加5%，例如一般利率10% ，優存利率即為15% ，其後一度高達24% ，優惠存款利率隨一般利率上下起伏調整；68、69年時利率低，因退休公務人員反映，故當時立下優惠存款利率不得低於14.25%之規定；72年利率更低，當時考試院與行政院協調優惠存款利率不得低於18% ，而此即為軍公教優惠存款利率18% 之由來。
⑵本件修正理由略以：近年來國內金融市場低利率趨勢，導致政府負擔優存差額利率相對提升，加以通貨膨脹、待遇逐年調整及退休人數增加，政府每年負擔軍公教人員優惠存款差額利息金額，已由84年度之188
億餘元，迄至93年12月底高達558 億餘元。另辦理優惠存款總人數，由84年度之27萬餘人，迄至93年12月底已逾37萬餘人，且預估上開人數與金額未來將隨退休人數之逐年累增而大幅增加。又據臺灣銀行股份有限公司提供之優存差額利率相對提升，再加以通貨膨脹、待遇逐年調整及退休人數增加，政府每年負擔軍公教人員優惠存款差額利息金額，已由84年188 億餘元，迄至93年12月底己高達558 億餘元。另辦理優惠存款之總人數，則由84 年 度之27萬餘人，迄至93年12月底已逾37萬餘人，且預估上開人數與金額未來將隨退休人數之逐年累增而大幅增加。又據臺灣銀行股份有限公司提供之資料，迄至94年10月底止，各級政府機關積欠之優存差額利息金額已達497 億餘元。因此，為因應退撫新、舊制過渡期間部分人員退休所得偏高現象，以及減緩政府財政負擔大幅成長之趨勢，銓敘部爰研議規劃公務人員退休所得合理化改革方案。銓敘部為使退休所得趨於合理，擬在18% 優惠存款利率仍予維持不作變動之前提下，規劃退休所得替代率上限；超出上限比例的部分，則於公保養老給付可辦優惠存款之金額內減列，爰擬具「支領月退休金人員之退休所得替代率超過一定上限百分比者，其公保養老給付辦理優惠存款額度之處理方案」陳報考試院，經考試院聯席審查會進行6 次審查，94年11月8 日第6 次審查，選出銓敘部兩項方案，列為甲、乙案，加上考試委員提出丙、丁案共四個方案送交考試院會審議，內容如下：以上四案，經95年11月10日考試院第十屆第158 次會議表決通過採「甲案」（12人贊成、7 人反對、1 人棄權）。
⑶另訴外人銓敘部於95年1 月5 日發布之新聞稿略謂：優惠存款制度係政府早期基於一般公務人員退休所得偏低而為之政策性福利措施，有其特殊之歷史背景，84年7 月1 日公務人員退撫新制實施後之年資，已不得再享有此種優惠措施。本次改革係緣於兼具退撫新制施行前、後年資之人員，由於其舊制年資之退休給與仍得辦理18% 優惠存款，致部分人員之退休所得有超過現職待遇之不合理現象。該部審酌優惠存款制度實施至今，社會、經濟情形均有所變遷，公務人員待遇已有所成長，退休所得內涵亦逐步調整改善，加以金融機構存款低利率之趨勢，故基於情事變更原則，在促進社會公平正義、適度維護退休公務人員權益，並兼顧國家資源之整體分配等考量下，爰提出公務人員退休所得合理化改革方案。
⑷按上開要點之修正對於原告於退休時之所得已產生財產權之侵害，已如前述。又其所謂基於情勢變更原則修改本件要點，並未提出具體之理由。再之所謂社會公平正義並非以犧牲原告之權利為手段，況原告適用上開要點係基於當年政府之給付行政作為，原告並未以不當手段取得，因此並無所謂不公不義之情事，被告就訴外人銓敘部以空泛之情事變更原則，擅自修正上開要點之違法不當行為未予明察，率予實施，如此侵害原告基於信賴優存利息之權利，自應予以撤銷。⒓本件修正要點之適用，已違反平等原則：
⑴經查本件修正要點規劃之基本原則如下
①實施原則：
軍公教人員一體適用，同步實施。
優惠存款18%利率維持不作變動。
退休（伍）人員現職待遇計算內涵，依94年度軍公教人員待遇支給標準。
方案實施後辦理退休之軍公教人員，以在職最後年期間每月所得之平均數計算退休所得替代率。②實施對象：本方案僅適用於兼具退撫新、舊制年資，支領月退休金（俸）之軍公教人員。其退休所得替代率超過一定上限百分比者; 又本方案實施前已辦理退休（伍）之軍公教人員，其退休所得替代率超過一定上限百分比者，亦比照辦理。
③不受本方案影響人員：
支領一次退休(伍)金之軍公教人員。
僅具有舊制年資（軍職人員在86年1 月1 日、公務人員在84年7 月1 日、教育人員在85年2 月1
日以前），已辦理退休（伍）支領月退休金（俸）頜人員。
僅具新制年資之現職及退休（伍）軍公教人員。⑵查考試院94年11月10日第158 次會議內容略謂：『陳○○委員：事實上，在審查會本席有提出意見，政務官部分就是本席所主張，但結果政務官大概只減幾千元，常任文官反而減掉上萬元，其實政務官的退休金數額相當大，常任文官退休數額並不大。邊○○委員：本席認為常任文官部分可以跟前面一體適用，不必特別區分12、13、14職等，如果是特任官的話，當然就另當別論，必須重新考量，恐怕不是80 %就能對社會交代。陳○○委員：政務官部分根本沒有什麼準則，結果現在只是一直往基層人員砍，高層卻不動。李○○委員：本席覺得銓敘部失職，對政務官部分好像沒有什麼準則，社會上會不諒解，怎麼都砍中低階人員，政務官卻沒有什麼表示，這樣社會怎麼會諒解？其次司法官部分也沒有談起，以前退養金額重3%，翁院長說只有98% ，可是外界都不相信，本席有位同學從最高法院退休，一個月領17、18萬元，外界有這麼強烈反應，銓敘部卻沒有處理，今天我們要對外公佈，可是對一些高官怎麼都沒有表示，銓敘部如何去面對全國人民，所以本案實施日期還沒有定，我們要等三院協調後再訂，並且要先經過院會同意，如果政務官和司法官沒有處理的話，今天我們的表決都是假的，我們為什麼要實施？這樣我們對得起公務人員嗎？我們要公務人員共體時艱，政務官和司法官為什麼不能一起共體時艱？」云云。
⑶按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程序法第6 條訂有明文。又「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利情形，一併注意。」同法第8 條亦有明定。茲原告與政務官及司法官同為公務人員，然所受待遇竟如此不公平。誠如前開委員所述，究竟有何正當理由足資據本件之差別待遇，被告並未具體說明，僅泛以為促使公務人員退休所得合理化之泛詞片面修改要點，致原告遭受若此差別待遇，足證本件被告確已違反平等原則甚明。
⑷況被告既謂合理方案，自應一體適用，而不得有差之待遇，行政程序法第6 條即有明定。乃被告竟區分如上所示適用及不適用之對象，有違平等原則。尤有進者，更有類如12職等以上公務人員及司法人員不予適用之情事。既係如此，何來平等可言。況訴外人教育部及銓敘部所提出之計算方針已造成現職之公教人員爭先恐後爭取高級行政職務，以免在退職後因未擔任高級行政職務之窘境，以致計算之基礎因而減縮，進而減少優存利息之額度。就此而言，已在在彰顯本件要點確已侵及原告權利無誤。
⑸被告溯及既往，已違反平等原則及信賴保護原則。原告於93年8 月1 日退休生效後，縱因未達屆齡退休之65歲，已無法回任教師，而在職的老師在公保優存要點修正後，還可以選擇要不要退休，已退休與在職二者顯然不同，然二者卻適用相同內容之修正要點，此即明顯違反平等原則，釋字485 號：「憲法第7 條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。」，這也是為什麼要有信賴保護原則的原因。
⒔本件要點修正未踐行陳述意見及聽證程序，顯有重大瑕疵，不足為據：
⑴再按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」行政程序法第102 條復有明文。
⑵茲本件要點經訴外人銓敘部及教育部以封閉方式進行修正，並未依前開之規定舉行聽證會或通知原告陳述意見，此由94年11月10日考試院第十屆第158 次會議內容及相關會議紀錄可得窺知，從而本件程序顯有重大瑕疵，尤無足疑。然被告就此程序瑕疵之錯誤不惟未予詳究，卻爰為本件處分之依據，難謂有當。
⒕本件要點確非福利性措施：
⑴按「一般而言，命令應該是一種一般、抽象的規定，但有時也被用來充當規範個案的工具。這種以規範個案為目的之命令，嚴格說來並不是法規範，因此不免產生一個問題︰我們究竟意應否對這種命令的裁量以及相對應的法院審查密度作不同的評價與處理？在國會立法方面如果出現以規範個案為目的的所謂「措施法」，德國聯邦憲法法院曾認為不須要作更嚴格的審查，而可與一般法律同等對待，適用相同的審查標準。姑且不論德國實務上的這種個處理方式是否妥適，本文以為針對『措施性的命令』並無比附援引的餘地，因立法者與行政機關的民主正當性有別，採行的決定程序也極端不同，不宜樣樣相提並論。最重要的一點毋寧是我們應把握措施性命令其實乃是披著命令外衣的行政處分此一事實，進而要求法院適用與審查行政處分同樣嚴格的標準，否則措施性命令勢將成為行政機關規避法院從嚴審查的一種脫法手段。」，足證本件要點係福利性措施云云，要屬脫法之詞，彰彰明甚。
⑵在我退休時，所領到的退休金證書上有一個附記，內容為：「領受人得憑此證與原開掣退休條例修正前一次退休金及公保養老給付支票（請切勿兌現）辦理優惠存款。」也就是舊制的公保養老給付與舊制的一次退休金可以享有一樣的優惠存款，而新制的公保養老給付與新制的一次退休金就都沒有優惠存款。
⑶我退休時辦理優惠存款是依據「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（85年12月23日）」辦理，其中第5 條還特別強調：「本要點未經規定事項，準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」表示這兩個優惠存款是一致的。
⑷又一般優惠存款往往雖是兩年續一次約，但依「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」的內容，顯示在有生之年，當然可以依原約續存。台中高行政法院93年簡字第122 號即有解釋：「按退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定：『退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及兩年兩種，……最低不得低於年息百分之18』；第8 條規定：『存款中途解約後，不得再行存入』，依其前開兩條文之立法精神以觀，顯見退休金優惠存款於『期滿前』，如未有『解約』之意思表示者，若存款人尚在生存期內，當然可辦理續存，惟其定期1 年或2 年，不過使銀行方便查核存款人（因存款人均為退休之老人，時常會亡故）是否尚生存而已，並不因未按時出面辦理續存手續，可得取銷其法定優惠之權益，殊甚明灼。」⑸銓敘部在85年1 月24日八五台中特一字第1239226 號函中解釋「新修正之『退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點』中養老給付辦理優惠存款標準規定之適用。」時，特別說明「84年7 月1 日公務人員退撫新制實施前，係以本俸及實物代金作為退休金基數之內涵；退撫新制實施後，則以本俸加一倍作為退休金基數之內涵，較新制實施前標準提高甚多。故依退撫新制實施後之任職年資及公保年資，所核發之一次退休金及公保養老給付，自宜取消優惠存款之辦理」，已清楚明示因新制領的較多，所以「依退撫新制實施後之任職年資及公保年資，所核發之一次退休金及公保養老給付，自宜取消優惠存款之辦理」，反過來說，即舊制領的較少，所以才給一次退休金及公保養老給付辦理優惠存款。
⒖公保優存利息為原告退休所得之一部分，不生所謂社會公益等問題：或謂「本件被告因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，所修正之公保優存要點，其適用之結果，尚難認原告有信賴保護或不溯及既往原則之適用。」然依據「最高行政法院判決94年度判字第1332號」理由第6 點，內容明白指出，當初會有18% 是因為『其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低』，『而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被上訴人於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱「優惠存款要點」）後開辦。』所以18% 是補償公教人員因基數內涵太低，造成公教人員退休所得偏低的措施，反看公教人員退撫新制的基數內涵是本薪的兩倍，勞基法的相關規定是勞工退休前六個月工資總額直接除以6 ，而公教人員可以享有18% 的舊制退撫制度年資，基數內涵是本薪加本人實物代金（930 元）。既然政府因違法少給了退休給付才會有公保養老給付的優惠存款，即為原告應有之所得。又根據報載行政院主計處特別指出去年歲計謄餘一百多億，自然就無「本件被告因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平」等問題的存在。
⒗原告兩年存單到期，依法「期滿得續存」：或謂「新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回，且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。」；然依據「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第5 點：「本要點未經規定事項，準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」，而依據「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」第3 條：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種，利息按行政院核定比照受理存款機關一年期定期存款牌告利率加百分之五十優惠利率計算，但最低不得低於年息百分之十八。」，其中強調的是「期滿得續存」，而非「俟期滿換約時」，也就是二年期滿時，原告是可以依原本金「續存」；強調的是本金不能動，利息是可以調的，至於利息若高於18% 時，則可依據「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」第3 條：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種，利息按行政院核定比照受理存款機關一年期定期存款牌告利率加百分之五十優惠利率計算，但最低不得低於年息百分之十八。」，及第五條：「存款利率特予優惠，由財政部專案報請行政院核定之。」。
⒘這個改革具有高度政治性，我要強調的是政府的政策絕不能超越法律，政府不能帶頭違法，法律是死的，人的解釋是活的，所以為了維持司法的獨立，請行政部門不要硬拗法律。綜上之述，狀請鈞院鑒核，並賜判如訴之聲明。
㈢被告主張之理由：
⒈按依95年1月27日修正發布並自同年2月16日生效之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（以下簡稱公保優存要點）第3點之1規定：支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之12分之1 合計之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇之上限百分比（以下簡稱退休所得上限百分比），超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。本案原告係93年8月1日退休生效並支領月退休金之教育人員，從而被告依據上開公保優存要點第3點之1規定，以前開95年11月21日北府人三字第0950796357號函，核算原告公保養老給付得辦理優惠存款之最高總額，於法並無違誤，合先敘明。
⒉茲再分述理由如次：
⑴以公保優存要點乃屬過渡性、暫時性之福利措施，其所需經費亦純係由政府以預算編列方式支應，其性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，須視政府財政負擔狀況，始得據以辦理。準此，優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，亦非教育人員簽訂聘書之契約條款，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果，有關公保優存要點之修正，自無適用依法行政原則之餘地，亦無契約當事人片面修改契約之疑義。
⑵有關原告主張公保優存要點違背憲法第15條保障人民之財產權乙節：原告主張公保優存案非屬財產權，係為既得利益，亦並非所謂期待利益，是故原告所云非屬憲法第15條保障範圍。
⑶有關原告主張中央法規標準法第5條、第6條之相關規定乙節：有關優惠存款制度之建制係政府早期為照護、維持退休人員之基本生活所建立之過渡性措施；另因優惠存款並無法律上依據，其所需經費亦純係由政府以預算編列方式支應，因此，其性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，須視政府財政負擔狀況，始得據以辦理。準此，優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，更非屬憲法層次之財產權，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果，有關該要點之修正自無抵觸損害憲法保障人民財產權，亦無違反中央法規標準法第5條、第6條有關法律保留之規定。⑷有關原告主張公保優存要點修正違反誠信原則、信賴保護原則乙節：按誠信原則係指每個人對其所為承諾之信守，而形成所有人類關係所不可缺乏之信賴基礎，有關原告主張公保優存要點修正違反信賴保護原則，因優惠存款具有高度不確定性，茍立法機關對相關預算不予通過也無任何違法之處；又按信賴保護原則，係指受國家權力依法支配之人民，如信賴公權力措施之存續而有所措施或舉措者，其信賴利益應受保護。又最高行政法院92年判字第449 號判決及94年判字第362 號判決亦明確指出：值得保護之信賴至少應具備3 要件：①信賴基礎：行政機關必須有一個表示國家意思於外之外觀，或是一個事實行為存在，即須令人民有信賴之行政行為；②信賴表現：須人民因信賴該行政行為而為具體之信賴行為，致產生法律上之變動，而信賴基礎與信賴表現間有因果關係；③信賴值得保護：人民之信賴係基於善意。【證三、證四】先予說明。查最高行政法院93年度判字第78號判決指稱，優惠存款係屬政策性福利措施，係屬給付行政一環，蓋優惠存款其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，而須經立法機關審查通過，已成為具形式意義之法律【證五】，準此，優惠存款具有高度不確定性，茍立法機關對相關預算不予通過也無任何違法之處，原告遽以此為信賴基礎，從而主張信賴保護、實屬無理。
⑸教育部修正上開要點係因情事變更，依行政程序法第147條第1項「行政契約締結後，因有情事重大變更，非當時所得預料，而依原約定顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當調整契約內容。如不能調整，得終止契約。」另查釋字第525號略以，行政法規公布
施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。如法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題，並予敘明。按教育部訴願決定書略以，教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，未生法規範效力真正溯及既往，原則上不應容許之問題。至於公保優存要點前揭變更是否影響「人民依該修正前之法律…所生之合理信賴」，應權衡人民信賴該法規範不予變動之信賴利益與國家因應社會、經濟與其財政狀態等公益之輕重，而為決定。按修正公保優存要點之公益理由，已如前述，係為修正退休後所得反高於現職所得之不合理情況，且僅於此一合理之公益考量範圍內調整「得續存優惠存款之最高金額」。應認前揭修正不致影響「人民依該修正前之法律…所生之合理信賴」。原告指陳「公保優存要點有違依法行政原則、誠信原則、信賴保護原則、不溯及既往原則等法理，政府片面修改契約致有違誤」乙節，尚不足採。
⑹優惠存款乃為顧及公教人員退休後生活所為之優惠措施，因所為之給付行政必須視財政狀況為適度調整，此一規定乃考量當時特殊之時代背景，並非適用於所有人民，故不宜以法律定之，且優惠存款自實施以來均以「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」訂之。此為原告所明知，如依原告所言，公保養老給付優惠存款事項須以法律定之，則歷年依前開要點所發放之優惠存款利息豈非均須收回。
⑺上開修正雖適用於施行前已退休之教職人員，惟因退休所得享有優惠存款之事實尚在存續中，而修正僅係就原告將來之優惠存款金額有所影響，此為法令之「不真正溯及既往」原則。此一原則係指法令公布施行後，對前已開始迄未完結之事實，向將來發生效力，亦即新法將法律效果的發生，連結到其公布施行前既存之事實，換言之，此一修正並未回溯至其生效日期前已完結之事實，因對於先前已確定之法律關係或已完結之事實並無影響，故無違反法律不溯及既往原則之疑慮。
⒊據上，被告前開95年11月21日北府人三字第0950796357號函，於法並無違誤。本案訴訟為無理由，建請為駁回之決定。
理 由
一、按行政院初為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，訂定發布公保給付優存要點，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。嗣以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，惟85年2 月1 日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1 倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理。經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額。教育部乃於95年1 月27日增訂發布公保給付優惠存款要點第3 點之1 ，並自同年2 月16日生效。該公保給付優存要點第3 點之1 第1 項、第2 項、第7 項及第8 項分別規定：「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比... 」、「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」、「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2 款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1 年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。... 」、「前項人員每月退休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；...」。
二、本件事實概要已如前述，有相關原處分卷可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張略以：伊於退休前受聘為台北縣立漳和國民中學教師，即原告與國家間存在公法契約法律關係，原告退休受領之公保養老給付得辦理優惠存款亦屬契約內容之一部分，雙方即應受此契約內容之拘束，無從任由被告片面修改契約約款改變得辦理優惠存款之金額。又公保養老給付金額優惠存款制度，目的在照顧教職員退休後之生活，為退休金之一部，本質上係財產權，應受憲法保障；且事涉公共利益，其準據之法規應屬有法律或法律授權之命令，被告教育部僅以公保優存要點第3 點之1 之便宜措施，減少退休教職員之養老給付得辦理優惠存款之金額，此等限制原告財產權之舉並非以法律為之或得法律之授權，實與法律保留原則相悖。又上開修正公保優存要點第3 點之1
第7 項，使本要點施行前已退休之教職人員公保養老給付優存利息之既得權徒遭侵害，顯然違反禁止溯及既往原則。又原告在辦理退休時並無法預見國家行政作為將來會有所變更之情形下，養老給付之優惠存款詎遭限制並致生利息減少之損害，使原告原本對行政法規之信賴亦遭致嚴重破壞，被告此等作為顯違反信賴保護原則云云。
三、經查，原告原領取並存入臺灣銀行營業部之公保養老給付總額159 萬5,500 元，高於依修正公保優存要點第3 點之1 之規定所得續存優惠存款之最高金額138 萬7090元。被告遂以95 年9月18日北市教人字第0953485370J 號函通知原告，略以：「一、依教育部95年1 月27日發布修正並自同年2 月16日生效之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3 點之1 規定：支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之12分之1 合計之每月退休所得，不得超過最後在職同等級人員現職待遇之上限百分比，超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。至於公保優存要點修正生效前已退休（職）人員，其於臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款分為1 年期及2 年期，期滿須辦理續存，基於退休所得合理化並與現職人員權益衡平之考量，上開第3 點之1 乃同時明定，已退休人員於公保養老給付續存時亦應受退休所得上限百分比之限制。二、依上開公保優存要點第3 點之1 規定計算，台端得辦理優惠存款之金額為138 萬7090元；又依臺銀檢送之資料清冊，台端目前辦理優惠存款之公保養老給付總額159 萬5,500 元，高於得續存之最高金額。是以，台端於優惠存款期滿續存時，應按該最高金額138 萬7090元辦理。」依此核定通知，原告及辦理原告優惠存款之台灣銀行均受其拘束，僅得依此公函所核定97萬7 千元辦理優惠存款給予利息。是此公函顯係行政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。原告受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃係基於被告之核定（不論係原告退休時所為之核定，或本件系爭核定處分），並非於原告與被告間發生教師聘任關係時，即當然為該聘任關係之內容之一，故原告主張其退休受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃契約內容之一部分，被告不得片面修改契約約款云云，尚屬無據。而原告訴之聲明為：撤銷訴願決定及原處分，亦可知原告所提起之本件訴訟係定位為「撤銷訴訟」，即無所謂行政契約可言。
四、按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2 日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」；對於學校退休教職員部分，另由行政院於64年2 月3 日以台64財字第989 號令訂定發布本件公保給付優存要點6 點後開辦。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443 號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443 號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，此種基於情勢變更原則所做之要點修正，難謂與憲法第7 條及行政程序法第6 條規定之平等原則相違背。原告主張系爭要點非福利性措施，違反平等原則，且系爭要點之修正未提出基於情事變更之理由云云，洵不足採。
五、次按教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，由行政院訂定發布公保給付優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經十餘年後，被告教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正增訂該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。再者，若認修正要點為人民權利義務之法律保留範圍，則反使整個公保優存要點因違憲而失其效力，以致退休公教人員過去依該要點所取得之孳息均屬違法，失其法令依據，影響公益鉅大，從而，此項主張，洵不足採。
六、再按教育人員以其所具85年2 月1 日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。
七、復按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126
條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」司法院大法官會議釋字第525 號解釋在案。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合（1 ）、信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；（2 ）、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；（3 ）、信賴在客觀上值得保護等要件。原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3 點之1 增訂後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；惟按釋字280 號解釋揭櫫「……優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。又釋字第485 號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況....亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」，從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保給付優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行間亦是每兩年或一年簽定優存契約，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。另系爭要點修正、系爭處分均與中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規..」之標的不同，無該規定之適用，原告主張系爭要點之修正及系爭處分違反中央法規標準法第18條規定乙節，顯屬誤解。
八、原告主張要點修正未踐行陳述意見及聽證程序，顯有重大瑕疵，不足為據云云。按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」、「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：一、大量作成同種類之處分。..」、「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111 條規定而無效者外，因下列情形而補正：..三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。..」行政程序法第102 條、第103
條第1 款及第114 條第1 項第3 款分別定有明文。查優惠存款要點係屬教育部基於政策而為之一般性抽象規範，其對象既非特定之個人，自非行政處分，該要點之修正無前揭規定之適用。次查被告做成系爭處分時，雖未給予原告陳述意見機會，但原告業於提起訴願時，陳述相關意見，揆諸前揭規定，其未給予陳述意見機會之瑕疵，業經補正。至於做成系爭處分，法無明文規定應舉行聽證會，原告此項主張，顯屬無稽。
九、綜合上述，本件被告因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，修正公保給付優存要點，其適用之結果，尚難認有違反信賴保護或不溯及既往原則等原則。從而，本件原處分適用修正後之公保給付優存要點第3 點之1 規定，減少原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請將之一併予以撤銷，為無理由，應予駁回。
十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法（如原告主張公保優存利息為其退休所得之一部分等），核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
十一、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　96　　年　　11　　月　　8　　日
第六庭審判長法 官　林　文　舟
法 官　陳　鴻　斌
法 官　闕　銘　富
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　96　　年　　11　　月　　9　　日
書記官 孫　筱　晴