臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

羅秉成律師

複代理人

戴愛芬律師

被告

法務部

代表人

乙○○（部長）

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間因公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國95年11月14日院臺訴字第0950092791號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告係交通部公路總局新竹區監理所（下稱新竹區監理所）秘書室主任，職司該所採購業務之主管，為公職人員利益衝突迴避法第2 條所定公職人員，明知其配偶之姐賴黃貴吉為同法第3 條第2 款所定關係人，竟自民國（下同）90年7 月16日起至93年7 月16日止任職期間，由秘書處承辦人員向賴黃貴吉獨資經營之萬寶鮮花店採購花卉，為交易行為，金額合計新臺幣（下同）182,700 元，有違反公職人員利益衝突迴避法第6 條及第10條第1 項第2 款規定之情形，被告依同法第16條規定，作成95年3 月25日法利益罰字第0951107067號處分書處原告罰鍰1 百萬元（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈原處分關於原告部分及訴願決定均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：

⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈原告並無違反公職人員利益衝突迴避法第6 條之情形：

⑴原告於90年間至93年間擔任新竹區監理所秘書室主任期間，花卉採購並非原告之職務範圍：

①原告固不否認於90年至93年間，任職新竹區監理所秘書室主任期間，新竹區監理所有與關係人即原告配偶之胞姊賴黃貴吉所經營之萬寶鮮花店訂購鮮花及盆栽，然原告對於新竹區監理所內花卉之採購對象並無決定權限。依據新竹區監理所分層負責明細表可知，「定製、購置變賣財物1 萬元以下者，由副所長核定，超過1 萬元者，由所長核定。」原告任職新竹區監理所秘書室主任，僅有將承辦人簽呈轉呈上級之職權，並無核定採購對象之權限。

②新竹區監理所採購流程，係採「核准在先、採購在後」方式，採購案件係由承辦人簽辦，經所長核定後，始得依採購程序由承辦人向廠商採購。因此採購案件係由承辦人洽詢、送交所長或副所長核定後完成其程序，原告既非新竹區監理所採購花卉業務之承辦人，又未有核定採購案件之權限。而前開「業務主管」欄之核章，原告係依行政院主計處發布之支出憑證處理要點第9 條第1 項規定關於「付款」之事項主管人（經辦人為陳秋南）核章，而其並不以原告親自簽章，方能完成核銷程序，自難認原告有何可利用公權力達成私益之利益衝突之情形，是以原告對新竹區監理所花卉採購之對象既無裁量、核准之權，並不該當公職人員利益衝突迴避法第6 條利益迴避之要件。

⑵新竹區監理所早自82年起即與萬寶鮮花店合作購買花卉，且90年至93年間新竹縣新埔鎮僅有一家鮮花店，新竹區監理所對於花卉採購，除萬寶鮮花店外並無其他可裁量之餘地。且萬寶鮮花店願意給予新竹區監理所核減、議價之空間，在考量成本及配合度等情況下，新竹區監理所對於花卉採購除新埔鎮僅有之萬寶鮮花店外，已無其他選擇。新竹區監理所與萬寶鮮花店間早自82年起，原告尚未擔任秘書室主任以前，二者間已成立不定期之供給契約，原告對承辦人陳秋南逐次訂購行為，實無反對或置喙餘地。又90年間網路並非如現今便利及普及，網路訂購尚未成為交易常態，尤其上網訂花更不普及，幾乎沒有花店有上網訂花之功能，因此並不能期待新竹區監理所花卉訂購承辦人員知悉及行使上網訂花之行為，是以，被告以現今之交易型態而質疑5 、6 年前之交易行為，顯與事實不符，並無理由。另審酌機關行事應符合效能、節儉之原則，且訂花業務首重快速、新鮮，若新竹區監理所向新竹縣其他鄉鎮之花店訂花，勢必影響花卉運送期間及成本，顯與前揭原則有違。因此，自無法期待原告任職單位捨近求遠，轉向新竹縣其他鄉鎮之花店之可能。

⑶原告於上開期間內僅略知有一個姑姑（原告配偶之姊姊）嫁至經營花店人家為媳，並不知其擔任花店之職稱，且原告與姑姑「賴黃貴吉」平常並無往來，雖知其人，但不知其姓名，係至本案發生時，始知姑姑賴黃萬吉係萬寶鮮花店之負責人（曾向陳秋南查證），亦即原告並無違法之故意。因此原告對於新竹區監理所花卉交易對象，並無決定之權限，原告並不符合「故意」有關「知」、「欲」之要素，不符合本法第6 、10條之構成要件。

⒉因原告欠缺違法性認識，依行政罰法第7 、8 條規定，應不予處罰，或予免罰或減輕其處罰：公職人員利益衝突迴避法雖於89年7 月公佈施行，惟該法於原告任職新竹區監理所秘書室期間，相關單位並未作宣導，原告並不知悉有此法令，應認原告欠缺違法性之認識，而行為人是否有違法性認識，應依行為時之主客觀具體條件認定之，非可以其具有公職身份即率予推定。新竹區監理所與萬寶鮮花店訂購花卉事宜並非原告主導，原告並未有違反行政法上義務之故意。而93年5 月27日原告知悉本法相關規定後，立即於93年5 月31日通知承辦人陳秋南停止與萬寶鮮花店交易，更可知原告任職新竹區監理所秘書室主任時，該所與萬寶鮮花店之交易並非出於原告故意為之，否則原告豈有於得知公職人員利益衝突迴避法之相關規定即自行立即停止交易之理。據此可知，縱認原告違反行政法上義務，原告所為並非出於故意或過失，依前開法文意旨，應不予處罰或依第8 條減輕或免除其罰。被告自始未舉證證明原告有何違反行政法上之義務之故意或過失，遽對原告為行政處分，顯無理由，應予撤銷。

㈡被告主張之理由：

⒈原告不得以不知法令免除行政罰：按公職人員知有利益衝突迴避者，應即自行迴避，並應停止執行該項職務，由職務代理人執行之；公職人員並應以書面向公職人員財產申報法第4 條所定機關報備，本法第6 條、第10條第1 項第2 款、第2 項分別定有明文。另被告93年5 月4 日法政字第0930006395號函釋意旨亦指明：公職人員利益衝突迴避法第6 條「公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避」之「知」，本身即為具有目的性、意向性之故意行為，且此「知」有利益衝突或迴避義務者，係指知悉「構成公職人員利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「公職人員利益衝突迴避法之處罰規定」本身，故只要行為人知悉構成本法處罰或迴避義務之基礎事實（如機關首長知悉機關欲僱用之人為自己之配偶；機關之總務主任知悉自己子女與服務機關有買賣交易行為），即該當本法第6 條「知」有利益衝突或迴避義務之構成要件。況法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，不得以不知法律而免除責任，公職人員利益衝突迴避法既於89年7 月即公布施行，人民即有遵守之義務，原告尚難以相關單位未作宣導，不知有此法令卸責。且行政罰法第8 條定有明文，按不得因不知法規而免除行政處罰責任，又除公職人員利益衝突迴避法有利益衝突應予迴避之相關規定外，於88年施行之政府採購法第15條第2 項亦有採購事項利益衝突迴避之明文，原告既係負責新竹區監理所財物購置業務之主管，自難諉為不知，是其陳述對本件近30次之關係人採購交易係屬違反利益衝突迴避，毫不知情，實難憑信。

⒉原告應知其配偶之姊賴黃貴吉係萬寶鮮花店之負責人：

⑴原告配偶之姊即原告二親等之姻親賴黃貴吉於新竹縣新埔鎮經營萬寶鮮花店乙事，為原告明確知悉，有原告於公路總局政風室訪談記錄乙份、黏貼於交通部公路局黏貼憑證用紙上，由賴黃貴吉所出具之免用統一發票收據26紙在卷可稽；又原告於90年7 月16日起至93年7 月1日止，任職交通部公路總局新竹區監理所秘書室主任，秘書室係掌理一般財物之購置，此有交通部公路局令、交通部公路總局新竹區監理所任免遷調通知書、交通部公路總局各區監理所辦事細則各乙份附卷可考。原告既知其配偶之姊於新竹區監理所附近經營花店，縱依原告所提出之新竹區監理所分層負責明細表，原告對於財物之採購有審核權限，而無最後之核定權，然揆諸本法第5 條、第6 條、第10條之規定，及該法立法目的，原告仍應迴避花卉採購事宜始為適法，其主張花卉採購並非原告職務範圍等語，尚非可採。

⑵原告知悉其配偶之姊係嫁入花店人家為媳等語，為原告於行政陳述意見暨聲請調查證據狀內所自承，又原告於93年5 月21日接獲被告函轉之利益衝突迴避責任要件函釋後，遂以手諭促請承辦人勿援前例向萬寶鮮花店採購乙節，有交通部政風處移送函、證人即交通部公路總局新竹區監理所秘書室辦事員陳秋南之訪談筆錄在卷可稽，可見原告早知賴黃貴吉係其配偶之姊，否則何必告知採購承辦人員勿向萬寶鮮花店買花。

⑶又萬寶鮮花店負責人賴黃貴吉係其先生胞姊，萬寶鮮花店由何人來請款並不清楚，但賴黃貴吉應該偶爾會過來請款等語，有原告訪談筆錄足考，可見原告確知賴黃貴吉與其具有親屬關係，且係新竹區監理所往來花店之負責人。

⑷端視原告公公之訃聞，其上亦載明原告係往生者之媳婦，而賴黃貴吉係女兒等情，益見原告知悉賴黃貴吉與其具有2 親等姻親關係無疑。

⑸況賴黃貴吉與原告係2 親等之姻親關係，且係原告配偶之姊，並非3 親等外之遠親，殊難想像原告竟得辯稱不知配偶之姊之姓名，是原告辯解尚非可採。

⒊採購業務既屬原告職權業務範圍，即不因採購核定權是否歸屬機關首長，而得主張不適用本法：原告自90年7 月16日起至93年7 月16日止，任職交通部公路總局新竹區監理所秘書室主任，該所之採購業務屬其職權業務範圍，依本法第2 條規定，其屬本法所稱公職人員，須受本法規範，不因其服務機關採購核定權是否歸屬機關首長而有所不同。縱使機關採購核定權為首長，但因其為採購承辦主管，怎可謂對系爭採購行為毫無影響？

⒋「交易慣例」不得作為阻卻違法事由：原告自90年7 月16日起，接掌秘書室主任之職務，係採購業務主管，為本法規範對象，其既知悉「與新竹區監理所為買賣交易者，係其本人2 親等親屬賴黃貴吉經營之萬寶鮮花店」等情，即係知悉「構成公職人員利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」，隨即該當本法第6 條「知」有利益衝突或迴避義務之構成要件，而應依法自行迴避。又該「慣例」在原告擔任秘書室主任一職而有違法之虞時，自不宜再循慣例處理，而應另行為適法之處置，依「慣例」行事並不能阻卻違法。況本件處罰之買賣交易時點係90年7 月至93年7 月，其時當地尚有另一家花店「千紅鮮花坊」可供選擇，且本法第10條第2 項、第3 項亦有規定，如執行職務有利益衝突情形，公職人員應以書面報備，而服務機關如認無須迴避者，亦得命其繼續執行職務，此即揭示所有外觀上有利益衝突情形時之透明處理原則；故如與萬寶鮮花店之交易，確實對新竹區監理所而言，乃最符合該所利益之情況，原告本得依本法規定以書面報備，履行迴避義務，而其服務機關於知悉此情況後，亦得據以核定是否無須迴避而命其繼續執行職務，以符該機關之利益及本法之立法目的。退步言之，縱認僅有萬寶鮮花店乙家花店，惟針對花卉之採購事項，原告本應加以迴避，只要原告迴避相關花卉之採購，由職務代理人執行該項職務，則新竹區監理所仍得與萬寶鮮花店進行交易，有本法第10條規定可據。另新竹區監理所亦得向新竹縣其他花店，或上網洽購，因臺灣交通網絡發達，並無一定要就近訂花之理。

理由

一、原告起訴主張: 花卉採購並非屬原告職務範圍，原告對採購對象無決定權，並不該當公職人員利益衝突迴避法第6 條利益迴避之要件。新竹區監理所早自82年起即與萬寶鮮花店合作購買花卉，自90年至93年間新竹縣新埔鎮僅有一家鮮花店，且萬寶鮮花店願意給予新竹區監理所核減、議價之空間，在考量成本及配合度等情況下，新竹區監理所對於花卉採購除新埔鎮僅有之萬寶鮮花店外，已無其他選擇。原告欠缺違法性認識，依行政罰法第7 、8 條規定，應予免罰或減輕處罰云云。是原處分顯有違誤，爰提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示云云。

二、被告則以: 原告自90年7 月16日起至93年7 月16日止，任職新竹區監理所秘書室主任，該所之採購業務屬其職權業務範圍，依公職人員利益衝突迴避法第2 條規定，屬本法所稱公職人員。原告明知其配偶之姊於新竹區監理所附近經營花店，即應迴避花卉採購業務，不因採購核定權是否歸屬機關首長，而有不同。公職人員利益衝突迴避法於89年7 月公布施行，人民即有遵守之義務，原告尚難以相關單位未作宣導，不知有此法令卸責。且行政罰法第8 條亦有規定，不得因不知法規而免除行政處罰責任。又於88年施行之政府採購法亦有採購事項利益衝突迴避之規定，原告既係負責新竹區監理所財物購置業務之主管，自難諉為不知，是原告不得以不知法令免除行政罰。原處分核無違誤，是原告之訴為無理由，應予駁回。

三、按公職人員利益衝突迴避法第2 條規定「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2 條第1 項所定之人員。」第3條第2 款規定「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：．．．二、公職人員之二親等以內親屬。．．．」第4 條第1 項規定「本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。」第5 條規定「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。」第6 條規定「公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避。」第10條第1 項第2 款規定「公職人員知有迴避義務者，應依下列規定辦理：．．．二、其他公職人員應停止執行該項職務，並由職務代理人執行之。」第16條規定「違反第十條第一項規定者，處一百萬元以上五百萬元以下罰鍰。」又公職人員財產申報法第2 條第1 項第11款規定「下列公職人員應依本法申報財產：．．．十一、警政、司法調查、稅務、關務、地政、主計、營建、都計、證管、採購之縣（市）級以上政府主管人員，及其他職務性質特殊經主管院會同考試院核定有申報財產必要之人員。」

四、首開事實欄所述之事實，有採購情形一覽表、交通部公路局90年6 月11日90路人1 字第9086671 號令、新竹區監理所93年7 月8 日竹監人字第0930010979號函、交通部公路局粘貼憑證用紙、請購單、估價單及營利事業登記公示詳細資料等件，在卷可稽，為可確認之事實。

五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於: 本件花卉採購是否原告之職務範圍? 原告是否知悉其配偶之姊賴黃貴吉係萬寶鮮花店之負責人? 原告是否欠缺違法性認識，得予免罰或減輕其處罰? 茲分述如下:

㈠、按「秘書室掌理下列事項：一、工友、公務車輛、宿舍等管理，辦公廳舍及環境清潔衛生管理事項。二、一般財物購置、管理、供應，有線通訊器材設備管理及修護事項。三、消防及民防業務事項。四、各類經費、各項專款與有價證券之出納、保管及登記事項。五、員工薪俸發放、所得稅扣繳事項。六、文書檔案資料管理事項。七、研究發展、管制考核及文書流程管理事項。八、相關法規研擬、修正、建議之彙辦事項。九、公共關係及新聞聯繫事項。一○、不屬於各課室之事項。一一、其他交辦事項。」交通部公路總局各區監理所辦事細則第12條有明文規定。可知，採購業務為祕書室之職掌，原告係新竹區監理所秘書室主任，職司該所採購業務之主管，而花卉採購並無除外規定，自屬原告之職務範圍，堪以認定。又新竹區監理所分層負責明細表雖規定「定製、購置變賣財物，在1 萬元以下者，由副所長核定，超過1萬元者，由所長核定」此屬新竹區監理所內部權責劃分規定，並不影響祕書室為承辦採購業務之單位，此觀該表仍規定「承辦單位祕書室」自明（見本院卷第24頁），則原告於執行採購花卉職務時，知有利益衝突者，應即自行迴避。況原告自承於93年5 月31日通知承辦人陳秋南停止與萬寶鮮花店交易（見原告起訴狀第8 頁），並有原告親筆之通知單載明：「即日起，於本人任職祕書室主任內，本所有關花卉採購，請勿援前例，向新埔鎮萬寶花店購買，請改洽其他花商，此致陳秋南」等語（見本院卷第29頁），益見，原告就採購花卉的對象有決定之權限，若無決定之權限，如何能下令祕書室採購庶務人員陳秋南停止對新埔鎮萬寶花店購買花卉？是原告主張其對花卉採購非其職務範圍，就採購對象無裁量核定之權，不該當公職人員利益衝突迴避法第6 條利益迴避之要件云云，尚非可採。

㈡、原告於公路總局政風室訪談時陳稱: 「（問: 請說明萬寶鮮花店負責人賴黃貴吉與您之關係？）賴黃貴吉女士是我先生之胞姊。（問：是否清楚萬寶鮮花店之負責人與您與有親屬二親等姻親關係？）清楚」等語。賴黃貴吉於公路總局政風室訪談時陳稱: 「（問：請問妳與新竹區監理所原祕書室主任甲○○之親屬關係為何？）甲○○是我的弟媳婦。（問：請問妳常與兄弟姊妹交往嗎？有無時常聚會？）由於生意較忙，兄弟姊妹間很少聚會」等語。可知，原告於93年9 月24日接受公路總局政風室訪談時，明確表示知悉萬寶鮮花店之負責人賴黃貴吉女士是其配偶之胞姊，完全未否認或有所保留，則其嗣後翻異前詞，已有可議之處。又原告自承: 「僅略知有一個姑姑（原告配偶之姊姊）嫁至經營花店人家為媳」等語（見本院卷第77頁），復主張自90年至93年間新竹縣新埔鎮僅有一家萬寶鮮花店，則基於地域性及獨占性之因素，原告自難諉為不知萬寶鮮花店負責人與其有二親等姻親關係。再者，原告之公公黃金秋於93年2 月12日去世，印有訃聞載明原告及賴黃寶吉之姓名及親屬關係，有該訃聞在卷可徵，原告主張雖知其人，不知其姓名云云，委無可採。本院質之原告有無看過賴黃貴吉這個人，答稱: 「印象中在公公過世時有點過頭，在公公過世之前沒有看過她。如陳述意見狀所載，我先生家的聚會我都很少參加，比較重要的像公公過世我才會參加，平常都是先生代表參加。」等語（見言詞辯論筆錄），則原告若從未見過賴黃貴吉此人，又如何與賴黃貴吉點頭示意？參以原告自73年結婚迄今，已有20餘年之久，平時家族仍有聚會等情綜合以觀，原告知悉賴黃萬吉係萬寶鮮花店之負責人，與其有二親等姻親關係，要堪認定。

㈢、按不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰，行政罰法第8 條有明文規定。揆諸該條之立法理由，係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。足見，人民有知法及守法之義務，尚不得因不知法律而免除行政罰。查公職人員利益衝突迴避法於89年7 月12日公布施行，本案之採購自應受該法之規範，原告為公職人員，即有遵守之義務。又公職人員利益衝突迴避法第6 條規定，公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避，所謂知有利益衝突或迴避義務者，係指知悉構成公職人員利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實，並非公職人員利益衝突迴避法之處罰規定本身。原告為採購承辦主管，明知賴黃貴吉為其配偶之姐，秘書處承辦人向賴黃貴吉經營之萬寶鮮花店採購盆景鮮花，即構成公職人員利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實，依公職人員利益衝突迴避法之規定，應自行迴避，由職務代理人執行之，並依公職人員利益衝突迴避法第10條第2 項規定，履行向公職人員財產申報法第4 條所定機關報備之義務，自不得以相關單位未作宣導不知法律而免除責任。況早於88年施行之政府採購法亦有採購事項利益衝突迴避之相關規定，原告既係負責新竹區監理所財物購置業務之主管，自應主動查知，並遵守規定。另被告審酌本件違規行為長達3 年、原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響等事由，未依行政罰法第18條予以減輕，於法尚無不合。

㈣、再按本法之立法目的，主要係因公職人員具有職務、監督之便，不管行政措施如何舉措，都可能造成圖利本身或家族特定之利益，為避免其職務外觀之廉潔性遭人質疑，故有迴避必要，如此方能促進廉能政治，端正政治風氣，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，提振人民對於政府公權力之信心。原告為採購承辦主管，承辦本案花卉採購業務，依公職人員利益衝突迴避法規定，應自行迴避，而未迴避，違規事實明確，已如前述。則原告配偶之姊賴黃貴吉因此所獲財產利益之數額如何? 新竹區監理所是否自82年起即有向萬寶鮮花店購買花卉之慣例? 新竹縣新埔鎮是否僅有一家鮮花店? 等事項，均不影響原告依公職人員利益衝突迴避法第6 條規定應自行迴避之義務，是原告此部分之主張，委無可採。

六、綜上所述，被告以原告違反迴避法第6 條及第10條第1 項第2 款規定，依同法第16條規定，裁處原告罰鍰1 百萬元，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核不影響判決結果，爰不予逐一論述，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項，判決如主文。

第一庭審判長 法 官 王立杰