臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)96年度訴更一字第172號

• 裁判案由: 公平交易法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 97 年 11 月 05 日
• 法官: 徐瑞晃、陳金圍、畢乃俊
• 法定代理人: 甲○○、湯金全
• 原告: 鴻奇煤氣分裝有限公司法人
• 被告: 行政院公平交易委員會法人

臺北高等行政法院判決
96年度訴更一字第172號

原　　　告　鴻奇煤氣分裝有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　許惠月律師
被　　　告　行政院公平交易委員會
代　表　人　湯金全（主任委員）
訴訟代理人　丙○○
丁○○
乙○○
上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國93年1 月12日院臺訴字第0920093630號訴願決定，提起行政訴訟。本院93年度906 號判決後，原告提起上訴，經最高行政法院96年度判字第1617號判決發回更審，本院更為判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
台北市之瓦斯行業者於民國（下同）89年8 月間向被告檢舉，以其向桃園以北21家分裝場洽詢委託瓦斯分裝及運輸事宜，卻未獲任何業者應允，詳如附表1 所示。北部地區桶裝瓦斯分裝業者涉有聯合壟斷及抵制等情。案經被告調查結果，以基隆市及台北縣、市之莒隆實業股份有限公司（下稱莒隆公司）、安祥液化石油氣分裝處（下稱安祥分裝處）、六韜實業股份有限公司（下稱六韜公司）、陽明山聯合煤氣分裝場股份有限公司（下稱陽明山公司）、台和實業股份有限公司（下稱台和公司）、高興實業股份有限公司（下稱高興公司）、集大分裝場股份有限公司（下稱集大公司）、同達興實業股份有限公司（下稱同達興公司）、山盟實業股份有限公司（下稱山盟公司）、聯瑞煤氣分裝行股份有限公司（下稱聯瑞公司）、北誼興業股份有限公司（下稱北誼興）樹林場、北桃煤氣分裝儲運場股份有限公司（下稱北桃公司）、中鼎液化石油氣股份有限公司（下稱中鼎公司）、星海石油氣事業股份有限公司（下稱星海公司）、彤達企業有限公司、聯達能源股份有限公司（下稱聯達公司）、長成石油氣分裝廠股份有限公司（下稱長成公司）；及桃園、新竹地區之日華煤氣分裝有限公司（下稱日華公司）、桃和液化石油氣分裝場股份有限公司（下稱桃和公司）、德基泰實業股份有限公司（下稱德基泰公司）、鴻奇煤氣分裝有限公司（即原告，下稱鴻奇公司）、合發氣體有限公司（下稱合發公司）、萬隆液化石油氣股份有限公司（下稱萬隆公司）、北誼興桃園場、寧揚煤氣分裝股份有限公司（下稱寧揚公司）、北部瓦斯股份有限公司（下稱北部瓦斯公司）、福崗液化石油氣分裝有限公司（下稱福崗公司）、聯億液化石油氣股份有限公司（下稱聯億公司）、六統實業股份有限公司（下稱六統公司）、力詮氣體有限公司（下稱力詮公司）、榮星氣體股份有限公司（下稱榮星公司）等30家分裝場業者（北誼興樹林場與桃園場以北誼興總公司為主體）於88年間利用北管會、桃管會及聯名帳戶之設立，合意調漲桶裝瓦斯運裝費用，並相互約束事業互不為競爭，及限制瓦斯行交易對象行為，足以影響北部地區桶裝瓦斯運裝及零售之市場供需功能，違反行為時公平交易法第14條規定，乃依同法第41條前段規定，以92年5 月29日公處字第092073號處分書（下稱原處分）命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處罰鍰新台幣（下同）1,188 萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟，經本院於94年11月23 日 以93年度訴字第906 號判決「訴願決定及原處分關於裁處原告罰鍰部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由原告負擔三分之二，餘由被告負擔。」，兩造均不服，提起上訴，經最高行政法院於96年9 月13日以96年度判字第1617號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：
原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)原處分課處原告1,188 萬元之罰鍰，顯有裁量違法及不當：１、原告分裝業務在競爭激烈之環境下，處於虧損狀態，整體營運則僅在損益平衡邊緣，獲利極微，資力及營業利益均有限，原處分裁罰顯然過鉅，遠逾原告能負擔，有違比例原則。２、被告對於罰鍰金額雖有裁量權，仍應遵守包含行政程序法在內之相關行政法規約束，不得恣意。被告雖制定「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」，然則被告於處分過程中，未曾揭示該項參考表令原告得以答辯，僅於處分書中略以「經衡酌被處分人違法行為動機、目的、預期之不當利益、危害交易秩序之持續期間、經營狀況、市場地位、配合本會調查等情」，違反行政程序法第43條「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人」之規定。被告就該參考表，未曾於處分前提示予原告有陳述意見之機會。
３、按「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」為行政訴訟法第4 條第2 項所明定；又「法律既明定罰鍰之額度，授權行政機關依違規之事實情節為專業判斷，就各案分別為適當之裁罰，此乃授權主管機關裁量權之行使，如主管機關未依各案分別為適當之裁罰，一律依罰鍰之上限裁罰，縱令其罰鍰之上限未逾法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用」亦經最高法院92年度判字第57號裁判闡釋在案。被告對原告課處之罰鍰雖仍在法定罰鍰上限內，然被告自承係以灌氣量認定各廠商罰鍰金額，僅對主謀及配合者有所區別，足證被告並未依公平交易法施行細則第36條規定，綜合考量違法動機、目的、預期不當利益、對交易秩序危害程度、持續期間、所得利益、事業規模、經營狀況及其市場地位、是否曾遭警示導正、以往違法紀錄等，卻逕對相同灌氣量之廠商課處相同罰鍰，其裁量已違反公平交易法施行細則第36條規定，事證明確。
４、行政程序法第6 條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」。原告僅為一區域性（桃園地區）經營之液化石油氣分裝公司，實收資本雖達6 千萬元，但卻是為經營油品經銷業務所增資，單以本件所涉液化石油氣分裝業務而言，因競爭激烈，原告實際收費低，全年營業收入、稅前純益、資產淨值等，均顯然偏低。對照於資本額、營收、獲利均數千百倍於原告之國內石化業獨占廠商中國石油公司及台塑石油公司，被告對於該2 公司之聯合漲價案，卻僅僅分別課處650 萬元之罰鍰（參被告93年公處字第093102號處分書），顯然已有差別待遇。
５、被告未詳察原告與其他廠商在規模、經營狀況及獲利上之差別，有違公平交易法施行細則第36條規定。對照於資本額、營收、獲利均數千百倍於原告之國內石化業獨占廠商中國石油公司及台塑石油公司，被告對於該2 公司之聯合漲價案，雖認定違法時間長達2 年、持續20次同步調價及其市場規模、影響程度、違法獲利皆巨等，卻僅僅分別課處650 萬元之罰鍰，遠低於對原告所課處之1,188 萬元，違反行政程序法第6條規定。
６、被告自承係依據灌氣數量區別罰鍰金額，僅就主謀及配合者以9 折區分之，足證被告未依公平交易法施行細則第36條規定及其裁處罰鍰額度參考表之行政規則為裁量，該項裁量不僅不當，更已違法。。
(二)被告依據之事實有誤：
１、原告桶裝液化石油氣之平均月灌裝量僅有953 公噸，而經銷商提供資料顯示之2,125 公噸，係包含原告及關係企業銷售之工業用氣量。此有原告負責人於91年2 月6 日接受被告調查時之陳述紀錄可稽，原告除已提出有關提氣量資料外，並陳述「夏天的每月提氣數量約800 至1,000 噸左右，冬天的每月提氣數量約1,000 到1,200 公噸左右。前述是89、90年之至狀況，而85年至88年間，因剛開始營運所以數量不多，每月約提氣300 至500 噸，是直到最近1 、2 年才有上軌道」等語可稽。另陳述「另一關係企業鴻奇交通有限公司有代運工業氣客戶的提氣．．．近年來每月約700 至800 噸，不像景氣好時可達約1,500 噸」云云。原告每月灌裝之家用氣約為800~1,200 噸，關係企業鴻奇交通有限公司代運之工業氣亦有700~800 噸，二者合計即為被告所計算之經銷商提供資料顯示的總提氣量2,125 公噸，原處分以包含關係企業代運之工業氣在內之提氣量，作為核定原告罰鍰數額高低之依據，其所依據之事實顯有錯誤。雖被告嗣後另稱裁處罰鍰額度參考表2 係從低採納各業者所報灌氣數量為裁罰依據，但卻又於同表中載明受處分人「配合程度低」、「提供資料情形- 客戶資料不實」等，足以使被告參與處分決議之委員會成員對於原告等產生負面觀感，顯非公允妥適。
２、被告認定違法行為始自88年4 、5 月間，持續至90年底，違法期間算30個月乙節，亦無卷證可資佐證，究竟如何認定原告違法行為持續到90年底，事涉罰鍰裁量標準及其結果，被告疏未調查各廠商價格一致性調整之持續期間，逕推論為截至90年底仍持續，其裁量顯有瑕疵。
３、各家廠商營運成本不同，被告僅以「北部某瓦斯經銷商」秘密證述及德基泰分裝場委託同業代灌價格等，認定所有業者之運裝成本約為1.6 元，遽而認定原告因漲價而獲取暴利。惟查原告生產流程主要包含至經銷商儲存槽所在地到分裝場間之槽車大運、分裝場內將液化石油氣灌裝至容器中、將灌裝完成之小瓶氣運送至瓦斯行客戶指定地點（即小運）等3
段，依據退輔會液供處所報奉行政院核定之北部地區市場之「大、小運、分裝及運裝損耗之成本合計為每公斤3.63元」，此亦為原處分書所肯認。原告收取之大運費用依提氣地點遠近而區分，深澳站約0.5 至0.8 元間、六輕廠約0.8 元、高雄約1.2 元，分裝費也會依瓦斯行的債信及提氣數量的多寡去計價，一般約0.8 至1.3 元，而以1 元或1.1 元居多，小運亦是考量瓦斯行提氣數量及提氣距離遠近，最貴1.5 元，最便宜約1 元，而一般原告收取小運費用為1.2 元，合計原告收取的運裝費用平均約為每公斤3.0 至3.5 元間，與上開退輔會液供處送經行政院核定之每公斤3.63元之成本相較，足證原告並未從中獲取巨額利益。原處分卻僅以單一廠商之成本，逕以1.6 元認定為原告運裝成本，進而計算原告所獲利益作為課處罰緩金額高低之依據，既無依據，更與事實不符。
(三)原處分裁量依憑事實之認定有誤，所為鉅額罰鍰數額即非適法妥當：
１、有關違法行為動機部分：
裁處罰緩額度參考表2 已載明原告於違法程度上係屬「配合者」，足證於原處分裁量過程中，對於主導者及配合者之處分輕重有別，並非一律視為惡性重大。況且運裝費用長期處於競爭激烈、虧損邊緣，業者收費均遠低退輔會液供處80年間核定之每公斤3.62元標準。業者為求生存而調漲價格，不應視為惡性重大。
２、有關違法行為之目的及預期利益部分：
查「違法行為之目的及預期利益」，於文義上或實質概念上顯然與第1 項「違法行為之動機」相同，當事人行為動機及行為目的應屬相同意涵，而當事人為此行為之預期利益當然亦應屬其行為動機或目的所含括。有關「違法行為之目的及預期利益」顯然與「違法行為之動機」重複認列計分。按公平交易法施行細則第35條第1 項第1 款規定為「違法行為之動機、目的及預期之不當利益」，亦應綜合予以考量。被告所稱同業成立桃管會等等，應係屬違法行為之具體手段方法，或可歸類為違法類型或對交易秩序危害程度等項次予以考量，但應非屬違法目的及預期利益之考量範疇。
３、有關違法行為對交易秩序危害程度部分：
被告提出之裁處罰緩額度參考表1 認定「極嚴重」。惟查桃園地區分裝場家數眾多，競爭激烈，原處分認定之系爭聯合行為持續期間內各分裝場運裝費用仍有差異及變動，足證系爭聯合行為對市場競爭機能影響有限。且運裝費用長期處於競爭激烈、虧損邊緣，業者收費均遠低退輔會液供處80年間核定之每公斤3.62元標準。業者為求生存而調漲價格，進而維持穩定品質之服務，強化工安等，使非法業者退出市場等，並非全無正面效益。被告稱由聯管會添購發財車低價搶走客戶逼迫妥協順從、毆打、砸店、恐嚇威脅、命案等，均未見於原處分所載理由事實中，且未見被告舉證以實其說，被告該等答辯牽涉刑事犯罪，應予嚴格檢驗，而非僅憑被告寥寥數語即予採信。
４、有關違法行為危害交易秩序持續期間部分：
⑴、系爭聯合行為並非原處分所稱持續長達30個月。原處分對於持續持期間未盡舉證責任。被告雖稱「實際裁罰金額再依違法持續期間比例計算」云云，但被告卻未區分各受處分人之實際營業狀況認定違法期間長短，而係逕將各受處分人違法期間視為30個月，而無區別，足證被告行使裁量權並未遵守公平交易法第36條第3 款規定，且其以30個月認定各受處分人違法期間，除無證據可依憑外，更已違反行政程序法第6
條平等原則、第7 條比例原則及第10條不得逾越法定裁量範圍，並應符合法規授權目的等項規定。
⑵、原告自88年12月起至90年7 月止運裝費均為2.22元（僅89年2 月、5 月及90年6 月為2.27元，90年4 月為1.64元），與其他同業相比，單價較低，原告並無原處分所稱與其他廠商聯合調漲至3.5 元且持續達30個月情事，更非被告所稱33個月以上。
⑶、各業者在88年1 月至90年7 月間，運裝費單價差異極大，各業者單價亦多有變動，足證並無原處分所稱聯合調漲至3.5
元且持續達30個月之情事。
⑷、有關被告稱應加計退佣計算原告不當得利云云，更屬無稽，蓋因上游石化業者給付予原告之退佣或服務費用，係基於雙方間之銷售或代理合約約定，與原告對於其他瓦斯零售業者間之交易關係，屬不同之法律關係，被告將「退佣」加計列入計算原告因違法行為之不當得利，於法無據。
⑸、裁罰表2 之月均灌氣數量，概念上固足以推估違法利益、事業規模等，但應與違法期間長短無關。被告所提供之裁罰表2 足證被告僅取樣89年度經銷商及受處分人提供之月平均數量，但卻逕自認定各受處分人違法期間均長達30個月，原處分無證據足證原告之違法行為係始自88年4 、5 月間，持續至90年底，被告於計算月平均數量時，亦非以其認定之違法期間30個月為取樣基準，僅以89年度之數量為準，依此認定為是30個月的平均數量，顯有錯誤。
５、有關違法行為所得利益部分：
被告提出之裁處罰緩額度參考表1認定「極高」，惟查：
⑴、原處分並未列出數據佐參，違反行政程序法第43條「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實極證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人」規定。
⑵、被告於調查過程亦未將其所片面認定之業者合理成本、不法利益計算方式提示供業者答辯，違反行政程序法第36、102
、104 條等規定。
⑶、原告自88年12月起至90年7 月止運裝費均為2.22元（僅89年2 月、5 月及90年6 月為2.27元，90年4 月為1.64元），與其他同業相比，單價較低，原告並無原處分所稱與其他廠商聯合調漲至3.5 元且持續達30個月情事，更非被告所稱33個月以上。
⑷、原告運裝費用平均約為每公斤3.0 至3.5 元間仍未逾退輔會液供處80年間核定之3.63元，顯無被告所稱每公斤不法獲利1.5 元情事。
⑸、數量部分，原處分僅以89年度數量推估不法利益，但計算違法期間卻長達30個月，未考量原告營業規模是否下降，且逕以上游經銷商提供之總提氣量計算，而未扣除工業用氣，更因而認定原告提供資料不實，均有違誤。至於上游經銷商退佣部分，乃係基於雙方交易關係所給付之佣金或服務費，均與原處分所牽涉之聯合調漲運裝費無關，並非因違法行為所得利益。被告卻將該部分退佣列為原告因調漲運裝費行為所獲利潤之一部分，從而高估原告不當得利，於法無據。有關被告稱由瓦斯行自負小運等語，亦無實證。且瓦斯零售業者自行負擔小運者，乃業界所常見，原告無從予以限制，故此部分之運費均屬公開透明，被告影涉原告使客戶負擔高額小運運費乙節，毫無證據，且違反交易習慣，應無可採。有關被告自行推估之原告大運成本每公斤約0.3 元、分裝成本每公斤約0.4 元云云，亦無事證可憑，且被告亦從未揭露其成本計算依據、方法予原告知悉，令原告無從說明及請求調查有利證據，違反行政程序法第36、102 、104 條等規定。
６、違法事業之規模、經營狀況、營業額部分：
被告提出之裁處罰緩額度參考表1 認定「高」。蓋原告僅為一區域性營業公司，實收資本額雖達6,000 萬元，但卻是為經營油品經銷業務所增資，單以本件所涉液化石油氣分裝業務而言，因競爭激烈，實際收費低，全年營業收入、稅前純益、資產淨值等，均顯然偏低，卻被認定為是A 最高等級之事業規模，不僅違反比例原則，亦有違經驗及論理法則。
７、違法事業之市場地位部分：
被告提出之裁處罰緩額度參考表1 認定「具領導地位」。原告被認定為是A 最高等級之事業規模，且與萬隆、桃和、合發、德基泰等均列為具領導地位廠商，不僅違反比例原則，亦有違經驗及論理法則。
８、違法類型曾否導正或警示、事業或經營者以往違法次數、事業或經營主體以往違法類型、事業或經營者以往違法兼（間）隔時間等部分：
被告提出之裁處罰緩額度參考表1 雖認定「未曾導正或警示」、「初次違法」、「初犯」等，但卻仍予列入計分，顯然違反公平交易法施行細則第36條第7 項規範之立法目的，被告雖稱影響級分不大云云，然事實上所加計之0.7 分，於裁罰參考表統計總分上確實已有影響，影響受處分人之權益。９、悛悔實據及配合調整之態度部分：
被告提出之裁處罰緩額度參考表1認定「不佳」，惟查：
⑴、此項應指公平交易法第36條第8 款「違法後悛悔實據及配合調查等態度」。然原處分並未載明此事由，亦未舉證，未讓原告有說明機會。
⑵、原告均有配合調查及提供資料，並無故意提供不實資料情事。到會已陳明「85年至88年間因剛開始營運所以數量不多」等語，並於受詢後補提欠缺之88年9 、10月等月份之發票資料。倘有欠缺，何以被告未再發函調取。
⑶、原告運裝費用於被告調查處分前即已調降，何來配合調整之態度不佳。
、其他綜合判斷部分：
被告提出之裁處罰緩額度參考表1 認定「加罰1.8 分」，惟查：
⑴、原處分未載明此事由，亦未舉證，未讓原告有說明機會。
⑵、裁量不具理由，違反行政程序法第10條及公平交易法施行細則第36條規定。
、承辦處建議分數及罰鍰金額部分：
被告提出之裁處罰緩額度參考表1認定「14.2分2,400萬元」，惟查：資本額、營收、獲利均千萬倍於原告之中油及台塑油品連續聯合漲價案之罰鍰金額各為650 萬，與本件相對比，本件罰鍰金額顯然違反比例原則及平等原則。
、提供資料情形部分：
被告提出之裁處罰緩額度參考表1 認定「提供資料不實」，惟查：原處分對此並無敘明理由；且此項與該表第12項所列悛悔實據及配合調整之態度部份，顯屬重複認定，牴觸公平交易法第43條規定。原告均有配合調查及提供資料，並無不實情事。
(四)原告並無與其他分裝場業者有互不競爭之合意或行為：
１、原告在桃園地區經營瓦斯分裝業務多年，並無與其他分裝場有不為競爭或分配客戶之協議。原處分所稱德基泰公司爆炸後，有部分瓦斯行被分配到原告灌裝提氣乙節，原告並不知道有所謂之「分配」，當初純粹係基於協助同業度過難關及增加業務之考量，同意德基泰公司客戶轉至原告灌裝提氣，嗣後該等客戶仍可自由轉向德基泰公司或其他分裝場提氣，至於該等客戶是否有被限制或指定只能向原告提氣，原告毫無所知，亦無從掌握該等客戶意願。況被告亦記載某瓦斯行證稱「德基泰爆炸隔天，本公司即由德基泰電話通知分配至鴻奇提氣（就我所知當時桃園地區的分裝場會以德基泰的客戶就近分配支援灌，本公司被分配至鴻奇提氣，由德基泰收氣款及分裝費用再交給鴻奇，所以該期間本公司仍是德基泰客戶）」等語，亦與原告陳述完全吻合一致，則原告支援德基泰代灌，僅係臨時性提供類似代工的代灌服務，根本未曾限制德基泰客戶是否不得更換交易對象等。
２、原告雖曾拒絕若干瓦斯行提氣之要求，純係因該等瓦斯行尚未取得合法執照，或者是信用不佳，有高度倒帳風險，非如原處分所稱與其他分裝場有不為競爭之合意。原告客戶異動情形不多，主因除長期交易往來關係良好或者是負責人間私誼深厚外，主要係因為交易方式多採用先提氣後付款，倘瓦斯行欲更換提氣對象者，勢必需一次償還累積之氣款，總金額通常不小，故在考量資金壓力及無其他特別優惠條件下，瓦斯行亦大多不會輕易變更提氣之交易對象，此亦係原告開發新客戶時遭拒之主要理由。
３、被告雖引述稱有部分瓦斯行業者證稱原告等與其他分裝場同業涉有聯合行為、有拒絕交易等云云，惟自調查之初起迄今，被告均未曾明確告知該等瓦斯行業者之確切名稱，致使原告無從提出答辯，形同是以秘密證人方式陷原告入罪，有違程序正義。瓦斯行與原告為產業上下游關係，彼此間雖有業務合作，但卻同時也是利害對立，原告經營分裝業務已有20餘年，亦不乏有因信用、帳務、收款、人事等種種問題而得罪若干瓦斯行之情事，則究竟是否係這些瓦斯行業者挾怨報復，仍有待釐清。被告始終未給予原告就所謂瓦斯行業者之拒絕交易等陳述有具體答辯機會，亦未進一步調查瓦斯行業者之證詞的可信度為何，率即完全採信瓦斯行業者之片面陳述，其調查及處分程序顯然違反行政程序法第9 條「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」之規定。
４、被告通知原告到會陳述或提出書面資料時，均僅略謂要求原告就被檢舉參與北部地區桶裝瓦斯限制競爭乙案提出說明，並未依行政程序法告知將為處分所依據之原因事實，僅於作成處分後始於書面處分書上記載引用桃索引密卷證1 號至及桃索引密卷證67等67項卷證，茲為處分之原因事實依據，不僅程序上於處分前未令原告有說明機會，於訴願程序中亦然，實體上則僅聽信該等密證之陳述人之片面之詞，未曾考量該等陳述人或係原告競爭廠商，或係原告之交易相對人，各該陳述人本身亦具有利害關係，其目的或係為挾怨報復或者削弱原告競爭力等，不一而足，該等陳述人之片面證述是否完全真實無誤，實有可議。
(五)原告並未參與所謂之桃管會、北管會或聯管會，更未曾參與同業之共同陳情行為：
１、原告係一正派經營公司，與客戶維持良好交易關係，始能有現今之穩定交易關係，並非原告對瓦斯行有施加限制。原告公司負責人或其他員工雖偶有參加同業間之婚喪喜慶或應酬邀宴等，均是基於私人情誼、聯絡感情之目的，與業務無關，席間雖或有談論業界消息，亦僅是茶餘飯後、酒酣耳熱之餘之閑聊話題之一，並無業務目的，更無法因此就達成相關業務上之合意。同業間之不定期聚餐交誼或婚喪喜慶活動，亦應係普遍存在於其他各行各業，原告負責人及員工投身此行業多年，當然會有此類社交活動。但原告負責人或員工均未曾參與原處分所指之桃管會或其聚會活動。
２、原告與所謂聯名帳戶或其他業者並無資金往來：
原告除因前係向寧揚公司提氣，而與寧陽公司有貨款往來外，僅曾於88年、89年間因謝國清拜託，而存款1 百餘萬元於謝國清弟弟任職之華南銀行中壢分行，供謝國清之弟弟取得業績而升官，惟該筆存款於謝國清之弟弟升官後，即已連本帶利全數取回，核該項存款純粹是因人情請託所存入之閑置資金，與原告業務無關，更與其他桃園、台北等之分裝廠業者間之業務競爭無關。
３、認捐所謂「液化石油氣安全管理基金」乙節，原告負責人係於八十八年間在同業日華公司邱澄朗到廠拜訪遊說募款下，同意認捐20萬元，當場即已交付現金予邱澄朗處理後續事宜，至於邱某事後以何種方式將原告認捐之20萬元繳入基金籌備專戶中，原告一無所知。
４、按向政府機關提出陳情請願係行政程序法賦予人民之權利，而各分裝場業者在遭逢被告大規模約談及長時間訊問後，因有人倡議可聯合提出陳情請願，以維護業者權益，原告始終堅持因並未涉入聯合行為，故不同意連署陳情。核被告據此為原告有與其他業者為聯合行為之證據之一，此有原處分
所載處分理由詳列「⒌合意聯名向本會陳情」乙欄，可資佐證，足證被告處分所憑論理及事證，顯有逆推倒論之疏失，亦有妨礙限制人民請願權利之虞。嗣被告於訴願答辯中又反覆稱並非以此為處分證據云云，核與其處分書所載事實理由已有矛盾，更見原處分所稱之事實理由顯有瑕疵。
(六)最高行政法院96年度判字第1617號判決雖認被告上訴有理由而發回更審，惟查：
１、按行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予陳述意見之機會或舉行聽證，為行政程序法第102 條所明定；同法第36條亦明定「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意」。
２、被告依據家用液化石油氣灌裝量多寡，作為裁定罰鍰金額高低之主要依據，並依據經銷商提供之資料認定原告灌裝量為2,125 公噸。然則原告家用桶裝液化石油氣之平均月灌裝量僅有953 公噸，而經銷商提供資料顯示之2,125 公噸，係包含原告關係企業代運之工業用氣量在內之總提氣量。被告未區分工業用氣及家庭用氣，逕以上游經銷商所提供之平均月總氣量2,125 噸，作為裁罰標準，並認定原告提供不實資料等，均顯有錯誤，於處分前亦未給予原告說明陳述意見之機會，對於原告有利之證據亦未予斟酌，於處分書中亦未說明不採納或不調查之理由，已違反行政程序法之規定。
３、行政程序法第6 條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」；同法第7 條亦明定行政行為須符合比例原則。原告實收資本額僅2,400萬元，參酌行政罰法第18條第1
項「裁處罰緩，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」規定，對照於資本額、營收、獲利均數千百倍於原告之國內石化業獨占廠商中國石油公司及台塑石油公司，被告對於該2 公司之聯合漲價案，雖認定違法時間長達2 年、持續20次同步調價及其市場規模、影響程度、違法獲利皆巨等，卻僅僅分別課處650 萬元之罰鍰，遠低於對原告所課處之1,188 萬元，顯然已有差別待遇及違反比例原則之情事，違反行政程序法第6條及第7條等規定。
４、各家廠商營運成本不同，被告僅以「北部某瓦斯經銷商」秘密證述及德基泰分裝場委託同業代灌價格等，認定所有業者之運裝成本約為1.6 元，遽而認定原告因漲價而獲取暴利。惟查原告大、小運均係委託運輸公司運送，大運部分每公斤成本約為1.26元，分裝及小運成本，則依運送數量及分裝噸數高低，淡、旺季差別很大，在不含固定設備折舊攤提下，概略估算每公斤分裝成本約為0.73元至1.4 元間，平均約為1.0 元；小運成本約為0.6 元至1.0 元間，平均約為0.8 元。合計運裝成本每公斤約為3.06元。乃原處分卻僅以單一廠商之成本，逕以1.6 元認定為原告運裝成本，進而計算原告所獲利益作為課處罰緩金額高低之依據，既無依據，更與事實不符。
５、原處分係以「經衡酌被處分人違法行為動機、目的、預期之不當利益、危害交易秩序之持續期間、經營狀況、市場地位、配合本會調查等情」，核定各受處分人之罰鍰數額。然則依被告提供之裁處罰鍰額度參考表1 及表2 ，可知被告僅以表2 為其裁罰依據，主要係以各廠商每月灌氣數量為裁罰數額多寡之依據，僅依主謀或配合者而有所區別。足證被告行使裁量權時，未遵守公平交易法施行細則第36條規定及其所制定之裁處罰鍰額度參考表之行政先例拘束，且於裁量前對於該表2 所列之每月平均灌氣總量及不當利益計算總額等重要事實，均未事先告知原告，令原告有說明或請求調查有利證據之機會，而最終處分書上所載裁量理由復與被告事實上採納之裁量理由不相符合，實非公允適法。
(七)原告雖曾調漲運裝費用，但係基於成本壓力及跟進同業等因素，確實並未參與所謂之聯合行為，被告僅以少數瓦斯行業者及某分裝場前任負責人之片面、不完整之指述，且在未提示予原告充分辯駁前，遽而認定原告違反公平交易法第14條聯合行為禁制規定，顯已違反行政程序法相關規定。
二、被告主張之理由：
(一)原告確已該當聯合行為之要件，業經最高行政法院96年度判字第1617號判決所肯認，就發回更審裁處罰鍰部分為說明：１、按公平交易法第41條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5 萬元以上2,500 萬元以下罰鍰．．．」，復依同法施行細則第36條規定，被告量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：1 、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。2 、違法行為對交易秩序之危害程度。3 、違法行為危害交易秩序之持續期間。4 、因違法行為所得利益。5 、事業之規模、經營狀況及其市場地位。6 、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。7 、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。8 、違法後悛悔實據及配合調查等態度。
２、查被告針對個別違法事業量處罰鍰金額，係依公平交易法施行細則第36條規定為具體適用，被告依行為時訂定之裁處罰鍰額度參考表及適用說明，由承辦處審酌違法案件相關情狀，勾選本參考表考量事項（1 至13項）並加計積分後，對照違法等級暨罰鍰額度表，擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議裁決，此裁罰作業，均有規制可循。
３、經被告審酌原告在系爭違法聯合行為之相關情狀，勾選本裁處罰鍰參考表之各項考量事項如次：
違法行為動機惡性重大，等級為A （0.9 分）；違法行為之目的及預期之不當利益：不論是否為預謀，但預期不當利益大，等級為A （0.9 分）；違法行為對交易秩序危害程度：極嚴重，等級為A （1.8 分）；違法行為違害交易秩序持續期間：極長，等級為A （1.8 分）；違法行為所得利益：極高，等級為A （1.8 分）；違法事業之規模、經營狀況、營業額：高，等級為A （0.9 分）；違法事業之市場地位：具領導地位，等級為B （1.4 分）；違法類型是否經導正或警示：未曾導正或警示，等級為B （0.3 分）；事業或經營者以往違法次數：初次違法，等級為C （0.2 分）；事業或經營者以往違法類型：初次違法，等級為C （0.2 分）；事業或經營者以往違法間隔時間：初犯，等級為C （0.2 分）；悛悔實據及配合調查等態度：不佳，等級為A （2.0 分），綜合其他判斷因素：加罰，等級為C （1.8 分）上開等級總計14.2分，依被告自訂之「違法等級暨罰鍰額度」9 、「
13.2至14.5分，罰鍰2,001 至2,500 萬元」規定，被告原擬處罰原告2,400 萬元。
４、惟考量依上開裁罰表勾選後所定裁罰金額同為2,400 萬元者之被處分事業即達17家之多，嗣經委員會議決議，應審酌本案案情複雜、違法期間、對交易秩序危害鉅大及調查期間各業者配合調查之程度各不相同等情，為期本件各事業之處分更臻公平起見，爰以上開裁罰基準表為基礎，並輔佐以個別事業之月均灌氣規模、不當利益、違法程度及配合態度等因素作為裁罰補充基準，以原告月均灌氣量逾900 公噸，違法持續期間超過30個月，粗估限制競爭利益之不當利得（或避免所失利益）逾4,000 萬元及為配合者，得出最終罰鍰金額1,188 萬元。該裁罰金額較被告依據裁處罰鍰額度表試算出原擬金額為低，應無裁量不當或有違比例原則之情事。
５、被告罰鍰裁量表之前5 款即為本案量處罰鍰主要核心，且除第2 款外，無論第1 款「預期之不當利益」，第3 款「違法持續期間」，第4 款「違法所得利益」及第5 款「事業之規模、經營狀況及其市場地位」此4 款考量均有正向關聯，故原告因違法行為之不當利得，與其灌氣數量、持續期間有關，而違法事業之灌氣數量多者，其灌氣規模即大，因此，本案之處分家數共30家，被告為方便區別及齊一標準起見，乃綜合此4 款考量項目，特別說明依灌氣數量作分別裁處不同罰鍰之量尺，而實際裁罰金額再依違法持續期間作比例計算，至於違法程度、配合調查程度、提供資料等情形即作為加減分之考量參考，主謀者維持原金額，配合者予以打折9 成；罰鍰裁量表之第6 款及第7 款之適用，除北誼興業公司外，各家違法事業均無適用餘地。被告提出之指標性說明已涵蓋前述公平交易法施行細則第36條所有違法情狀考量因素之精髓，並未逸脫裁處罰鍰額度參考表之內容。換言之，公平交易法施行細則裁處罰鍰所考量項目規定，被告均已全面考量，且運用於最終裁罰表㈡內，此可參照本案裁罰表㈡與公平交易法施行細則第36條規定及裁罰表㈠之適用對照表。
(二)有關本件裁罰表2 基準以400 公噸起算，400 公噸以下罰鍰600 萬元，超過400 公噸以每300 公噸為一級距加罰360 萬元罰鍰，至超過1,600 公噸之級距，累計加罰至2,400 公噸等所為罰鍰考量，說明如下：
１、按桶裝瓦斯分裝場屬關鍵性設施，每家場區之大小容有差異，惟設備投資金額及灌裝能力相差無幾，因此為攤抵固定投資成本，倘業者灌氣規模太小，攤抵固定成本過高，並無競爭能力，勢必因不堪累賠而為市場所淘汰，又倘灌氣規模太大，超出最適經營規模，除將提高成本亦將減低服務效能，客戶勢必轉向鄰近競爭對手進行交易，爰若市場存有足夠競爭，市場機制亦會使各分裝場之規模趨近於相差無幾，因此被告調查本案時，本應計算出各業者之平均銷售規模。
２、復國內11家液化石油氣經銷商平均每月銷氣數量約10萬公噸，其中尚有約1 萬公噸流用工業用氣使用，換算國內約120
家分裝場業者之每月灌氣規模約為750 公噸。另依據表2 裁罰基準之31家分裝場業者平均每月灌氣數量統計可知，該等業者之平均每月灌氣數量約830 公噸，為公平起見，以700
公噸-999公噸作為本件處分之標準級距，每300 公噸作為級距，另以400 公噸作為業者生存門檻，而以1,600 公噸作為高產能門檻。
３、又考量公平交易法之罰鍰上限為2,500 萬元，而本件委員會議審議前，各違法業者所勾稽之罰鍰建議金額以2,400 萬元居多，爰由委員提議以灌氣數量超過1,600 公噸之級距為罰鍰金額2,400 萬元，以下每300 公噸級距減罰360 萬元罰鍰作為基準，直至400 公噸級距以下者之罰鍰為600 萬元止，其中700 公噸-999公噸級距之罰鍰為1,320 萬元。
４、另由中鼎、福崗及榮星之灌氣規模均小於400 公噸，並分別獲取北管會或桃管會之補貼，顯見小場若無一定氣量勢難生存，而小場衝量又恐危及系爭聯合行為之運行，爰由聯管會於以補貼，另單一灌裝場月均灌氣數量超過2,000 公噸者，全國絕無僅有，僅寧揚1 家（北誼興係以2 場之規模合計），足見本件裁罰基準較為妥適公平。
(三)被告曾於90年1 月間針對南部地區27家分裝業者於89年4 月至89年12月間所為之聯合調漲運裝費用行為，處以1.33億元之高額罰鍰處分，該案被處分業者供稱係觀摩北部地區之北管會及桃管會之運作所學的，被告對本件裁罰基準與南部聯合漲價案所考量因素亦均相同，除均依據公平交易法第41條、公平交易法施行細則第36條及裁罰額度參考表等規定為裁處罰鍰金額外，亦均係以主導性、獲利程度、配合程度等情節予以審酌各家違法事業之罰鍰金額，若真要嚴格區分兩者之不同，在於南部聯合行為案尚且因多數業者坦承無諱、配合期間較短等因素，而處以各家400 萬至1,500 萬元不等罰鍰之處分（僅3 家處以100 萬元罰鍰），遞次提出行政救濟經最高行政法院93年3 月4 日93年度判字第213 號等判決書亦認定，被告在該案之罰鍰以是否居於主導性、配合調查程度、營業規模及獲利金額、違法程度等考量，在行政處分之方法與目的間，尚稱均衡，自無違比例原則。然對照本件違法期間長達30個月以上；違法業者所採行成立聯管會之嚴密組織並引進反社會勢力，對交易秩序戕害甚鉅；到被告處陳述時多見合意串供、變（偽）造帳冊或書面資料，或將帳冊資料予以隱匿或銷毀等，究其違法行為之嚴重程度顯然更甚於南部27家分裝業者。本件與南部地區27家分裝業者之違法聯合行為，被告均依並適用公平交易法第41條、同法施行細則第36條及裁處罰鍰參考表等規定，所個別以指標性之考量點作為裁罰原則，尚無不當或違反平等比例原則之虞。
(四)原告稱被處分業者間存有極大之資本額差異，被告應就各家違法業者間「事業之規模、經濟狀況及其市場地位」之違法考量項目分別予以考量乙節，實則被告確已針對原告所提抗辯於本案處分書中提出充分敘明及考量因素。以本件30家違法業者而言，雖同屬分裝場階層，然北誼興業、寧揚與北部瓦斯俱為兼賣大氣業者（即為兼營上游供應商），聯億與山盟亦有兼營驗瓶業務，因此資本額之多寡並非等同「事業之規模、經濟狀況及其市場地位」，須進一步予以檢視並需扣除非關本案系爭業務。就實務運作而言，新設一分裝場，非有6,000 萬元以上資金不可，事業以融資、合夥、募股或借債等管道分別籌資，其資本額所彰顯之意義即形弱化，加上分裝場設立時點不一，折舊攤抵設備時點不一，被告裁罰額度表「事業之規模、經濟狀況及其市場地位」所考量之因素，不僅充分考量資本額因素，亦將業者之灌氣規模、經濟狀況及市場地位，甚至業者間彼此進行補貼之因素予以考量在內。
(五)依原處分第73頁所載，被告調查相關市場成本因素後，認定北部地區分裝場之運裝成本包括大運每公斤0.3 元、分裝費每公斤0.4 元、小運每公斤0.9 元，合計運裝成本約在每公斤1.6 元左右，縱使加計管銷費用（含利潤）後亦不應超過2 元，原處分所考量之不當利得，已扣除包括分裝費、大運費及小運費等運裝費用及合理利潤在內。查各事業應依其個別經營規模、成本、管理及市場競爭等狀況自行決定售價，在市場機制之自由競爭下，所謂之合理成本及合理售價應係個別事業實際經營時之參考指標，斷不能作為業界每一家事業通用之基準，進而拘束被告執法及裁處罰鍰額度之考量，否則即有干預市場機制之嫌。以發軔於美國之競爭法案例為例，在美國FTC 實質上已介入廠商價格決定過程（而且此一作為似乎也可以在聯邦最高法院對FTC 或DOJ 相當廣義的職權範圍界定判例中取得背書），但嚴格來說，即使FTC 於相關的裁決中表達了其對市場價格是否公平的關切，其所運用之規範手段皆仍屬間接提供訂定價格所需遵循的基本原則，如不得採行基點訂價、1 次付清訂價（lump-sum pricing
）、訂價需依成本、邊際利益及其他合法考量等，以引導當事人決定出其認為合理的價格，而非直接告訴當事人市場價格應在那裏。在名案U.S.v.Trans-Missou ri Freight
Association 中（166U.S.290【1896】.）， 聯邦最高法院將鐵路貨運協會會員間之聯合協議（包括價格協議）宣告為當然違法之行為。雖然該案之判決受到不少學者與法院之批評與修正，針對被告所提之聯合價格乃為避免鐵路運輸業者從事毀滅式競爭之合理價格的抗辯，Peckham 大法官指出，所謂的合理價格，如果指的是足以確保股東公平與合理之利潤，則此往往涉及產業風險之評估。若指的是資本財投入之一定報酬率，則該報酬率應為多少？還是合理價格另有所指？類此問題的考量，皆很可能使合理價格的認定標準，全由被告之標準來決定。正因為此一高度的不確定性，使得Taft法官在2 年後的Addyston Pipe 一案判決中，說出了考量聯合行為勾結價格的合理性為何，就如同「航行於懷疑的大海」 (set sail on the sea of doubt) 的反托拉斯法名言（United States v. Addyston Pipe & Steel Co, 85 F.271,283 【6th Cir. 1898 】, aff'd, 175U.S.211 【1899】.
）。引申而言，美國聯邦最高法院基於高司法成本考量，而對人為介入市場價格決定過程所採取之不信任與保留態度，在當試圖決定具體價格之一方為政府部門時，除非涉案產業為受管制之產業，否則，應無排除適用之正當理由。
(六)桶裝瓦斯運裝市場之價格，原應由各分裝業者視個案運距、交易數量、信用等成本因素自行訂定，惟原告與其他被處分人等卻以共同調漲運裝費用，及分配交易對象等違法聯合行為，以限制市場競爭，損及為數眾多之瓦斯行及廣大數百萬民眾之利益，影響桶裝瓦斯市場機能正常運作，違法情節重大，被告爰經衡酌原告違法行為動機、目的、危害交易秩序之持續期間、違法所得之利益等情，依法裁處罰鍰，於法無違。被告裁罰基準係為方便區別及齊一標準，乃就原告之不當利得為推估，計算原告不當利得之基礎，係以原告等違法業者合意後之價格扣除以往有效競爭下之價格作基礎，原處分裁處罰鍰並無違誤。
理 由
壹、兩造不爭之事實及兩造爭點：
如事實欄所述之事實，業據提出原處分如附表1 證據欄所載證據、本院93年度訴字第488 號判決為証，原告對該證據形式上之真正並不爭執，兩造爭點厥為：
（一）被告依裁罰表（二）（如附表2 ）計算罰鍰金額有無違誤？
（二）被告就裁罰表（一）各事實之認定有無違誤？
（三）原處分有無差別待遇？
貳、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）公平交易法第41條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰．
．．」
（二）公平交易法施行細則第36條規定，被告量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：1、違法行為之動機、目
的及預期之不當利益。2、違法行為對交易秩序之危害程
度。3、違法行為危害交易秩序之持續期間。4、因違法行為所得利益。5、事業之規模、經營狀況及其市場地位。
6、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。7、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。8、違法後悛悔實
據及配合調查等態度。
二、被告適用裁罰表（二）計算罰鍰金額並無違誤：
（一）查「本件公平會於裁處瓦斯分裝業者罰鍰時，確有製作各分裝場之裁處罰鍰額度參考表，並將各業者之違法積分逐項予以加總，最後得出各業者之違法總積分及建議罰鍰金額（該參考表附於原處分卷1-7 ），‧‧公平會於製作上開罰鍰額度參考表並計算積分後，並未依違法等級及罰鍰額度表上之積分及罰鍰金額而為裁罰，而係另創裁罰標準，以灌氣數量及不當得利核估、違法期間、是否主謀等三者為裁罰標準‧‧是公平會業已依照罰鍰額度參考表上應考量之項目予以綜合裁量，且其另創之裁量標準係以最低罰額為基準，即灌氣數量400 噸以下者罰鍰金額600 萬元，之後每增加300 噸罰鍰金額即增加360 萬元，而2,000
噸以上者則罰以法定最高金額，此屬等比級距，較為公平，而非如原判決所言，灌氣噸數愈大者罰鍰愈輕，並無原判決所稱之違反平等原則或比例原則，雖未完全依照該參考表上之違法等級及罰鍰額度表裁處其罰鍰金額，惟已具體說明其裁處之標準及理由，雖未充分說明其為何未依違法等級及罰鍰額度表裁罰之理由，惟此屬得以補充說明之事項，尚難僅因原處分未充分說明該部分之理由，即認原處分之裁量涉有違法」，最高行政法院96年度判字第1617號判決理由已有敘明，可知被告公平會依罰鍰額度參考表計算積分後，非不得依所新創之裁罰標準來決定罰鍰金額，本院自應受發回意旨之拘束。
（二）被告未依違法等級及罰鍰額度表（表一）裁罰，有其必要：
1、考量公平交易法之罰鍰上限為2,500 萬元，而被告委員會議審議前，各違法業者所勾稽之罰鍰建議金額以2,400 萬元居多，爰由委員提議以灌氣數量超過1,600 公噸之級距為罰鍰金額2,400 萬元，以下每300 公噸級距減罰360 萬元罰鍰作為基準，直至400 公噸級距以下者之罰鍰為600 萬元止，其中700 公噸-999公噸級距之罰鍰為1,320 萬元。
２、「裁罰基準以400 公噸起算，400 公噸以下罰鍰600 萬元，超過400 公噸以每300 公噸為一級距加罰360 萬元罰鍰，至超過1,600 公噸之級距，累計加罰至2,400 公噸等所為罰鍰考量」之理由：
Ⅰ、按桶裝瓦斯分裝場屬關鍵性設施，每家場區之大小容有差異，惟設備投資金額及灌裝能力相差無幾，因此為攤抵固定投資成本，倘業者灌氣規模太小，攤抵固定成本過高，並無競爭能力，勢必因不堪累賠而為市場所淘汰，又倘灌氣規模太大，超出最適經營規模，除將提高成本亦將減低服務效能，客戶勢必轉向鄰近競爭對手進行交易，爰若市場存有足夠競爭，市場機制亦會使各分裝場之規模趨近於相差無幾。
Ⅱ、國內11家液化石油氣經銷商平均每月銷氣數量約10萬公噸，其中尚有約1 萬公噸流用工業用氣使用，換算國內約120 家分裝場業者之每月灌氣規模約為750 公噸。另依據表2 裁罰基準之31家分裝場業者平均每月灌氣數量統計可知，該等業者之平均每月灌氣數量約830 公噸，故以700 公噸-999公噸作為本件處分之標準級距，每300 公噸作為級距，另以400 公噸作為業者生存門檻，而以1,600 公噸作為高產能門檻。
Ⅲ、由中鼎、福崗及榮星之灌氣規模均小於400 公噸，並分別獲取北管會或桃管會之補貼，可見小場若無一定氣量勢難生存，而小場衝量又恐危及系爭聯合行為之運行，爰由聯管會於以補貼，另單一灌裝場月均灌氣數量超過2,000 公噸者，全國僅寧揚1 家（北誼興係以2 場之規模合計），足見被告依裁罰表（二）之裁罰基準並無違誤。
３、原告被裁罰1,188 萬元之理由：
原告在系爭違法聯合行為之相關情狀，被勾選本裁處罰鍰參考表之各項考量事項如次：
Ⅰ、違法行為動機惡性重大，等級為A （0.9 分）；違法行為之目的及預期之不當利益：不論是否為預謀，但預期不當利益大，等級為A （0.9 分）；違法行為對交易秩序危害程度：極嚴重，等級為A （1.8 分）；違法行為違害交易秩序持續期間：極長，等級為A （1.8 分）；違法行為所得利益：極高，等級為A （
1.8 分）；違法事業之規模、經營狀況、營業額：高，等級為A （0.9 分）；違法事業之市場地位：具領導地位，等級為B （1.4 分）；違法類型是否經導正或警示：未曾導正或警示，等級為B （0.3 分）；事業或經營者以往違法次數：初次違法，等級為C （
0.2 分）；事業或經營者以往違法類型：初次違法，等級為C （0.2 分）；事業或經營者以往違法間隔時間：初犯，等級為C （0.2 分）；悛悔實據及配合調查等態度：不佳，等級為A （2.0 分），綜合其他判斷因素：加罰，等級為C （1.8 分）上開等級總計
14.2分，依被告自訂之「違法等級暨罰鍰額度」9 、「13.2至14.5分，罰鍰2,001 至2,500 萬元」規定，被告原擬處罰原告2,400 萬元。
Ⅱ、惟考量依上開裁罰表勾選後所定裁罰金額同為2,400
萬元者之被處分事業即達17家之多，嗣經委員會議決議，應審酌本案案情複雜、違法期間、對交易秩序危害鉅大及調查期間各業者配合調查之程度各不相同等情，為期本件各事業之處分更臻公平起見，爰以上開裁罰基準表為基礎，並輔佐以個別事業之月均灌氣規模、不當利益、違法程度及配合態度等因素作為裁罰補充基準，以原告月均灌氣量逾900 公噸，違法持續期間超過30個月，粗估限制競爭利益之不當利得（或避免所失利益）逾4,000 萬元及為配合者，得出最終罰鍰金額1,188 萬元。
Ⅲ、按公平交易法施行細則第36條規定之前5款中，除第2項「違法行為對交易秩序危害程度」外，其第1款「
預期之不當利益」，第3款「違法持續期間」，第4款「違法所得利益」及第5款「事業之規模、經營狀況
及其市場地位」均有正向關聯，蓋原告因違法行為之不當利得，與其灌氣數量、持續期間有關，而違法事業之灌氣數量多者，其灌氣規模即大，因此，本件之處分家數共30家，被告為方便區別及齊一標準起見，乃綜合前5款考量項目，特別說明依灌氣數量作分別
裁處不同罰鍰之量尺，而實際裁罰金額再依違法持續期間作比例計算，至於違法程度、配合調查程度、提供資料（即第8款「配合調查等態度」）等情形即作
為加減分之考量參考，主謀者維持原金額，配合者予以打折9成；至於同條之第6款「違法類型是否經中央主管機關導正或警示」及第7款「以往違法類型、次
數、間隔時間規定及所受處罰」之適用，除北誼興業公司外，其餘各家違法事業均適用最低等級。準此，原處分裁罰所依據之指標，已涵蓋前述公平交易法施行細則第36條所有違法情狀考量因素，並未逸脫裁處罰鍰額度參考表之內容，且運用於其裁罰表（二）內，自無違誤。
三、被告認原告「１違法行為動機惡性重大（0.9 ）」，並無違誤：
原告雖主張表（二) 已載明原告於違法程度上係屬「配合者」，惟原告月平均灌氣量低6 百公噸，規模顯非屬領導廠商，為何於表（一) 卻認定原告惡性重大，且運裝費用長期處虧損邊緣，業者收費均遠低退輔會液供處80年間核定之每公斤3.62元標準，業者為求生存而調漲價格，不應視為惡性重大云云，惟查：
（一）本案相關業者為了穩固並分享利益，成立包括「北管會」、「桃管會」及負責維護市場秩序「5 人小組」之嚴密性組織，建置相互監督機制，從事定期集會並依各業者之灌氣規模繳交市場安定基金，限制交易對象、分配氣量，並給予灌氣數量較少之小場補貼，以避免同業間因互搶客戶造成競爭而危及彼此利益。
（二）涉案業者所繳交之資金超過1 億元以上，有附表1-三、四欄所示之証據可証，其中半數以各種名義用於補貼，少數用於聚餐費用，其餘用於維持市場穩定之費用，亦有附表1- 五 欄所示之証據可憑。
（三）「聯管會」不惜以重金添購數十輛發財車密集、持續以惡性低價搶走客戶逼迫妥協順從；重者，瓦斯行或分裝場老闆或員工遭毆打、恐嚇或威脅，並隨時面臨發生瓦斯行遭砸店、貨車遭丟汽油彈縱火等惡性行為，有刑事警察局移送書（91年12月12日刑偵一（一）字第09100319586 號）及台北市公會理事長劉正次證詞、檢舉人指稱內容可証。又因分裝廠間所組成之北管會也有支付每公斤數角之權利金給廖良謙等人作為保護費，這些保護費係由分裝廠向各地區瓦斯行所收取之每公斤0.5 元權利金中支付，北管會之分裝場業者，在整合過程中，也均有參與協調穩定市場秩序，並非只是黑道和瓦斯行間之談判而已（詳見附表1-七-1,2欄之証詞），王博常、陳進棋之命案，自難謂與本件聯合行為全無關連，原告縱未親自參與前揭刑事案件，但其確有參加桃管會組織，由各會員繳交高額款項匯入桃管會聯名帳戶，配合組織運作，並坐享聯合行為之成果，其對前揭刑事案件即不能以未親自參與而置身事外。
（四）無論原告究為「主導者」或「配合者」，其企圖以參與本案聯合行為以遂行限制市場競爭之動機，均應列為惡性重大，原處分此部分認定自無違誤。
四、被告認原告「２違法行為之目的及預期利益」為「A ，無論是否為預謀，但預期不當利益大(0.9) 」，並無違誤：
原告雖主張本項與「違法行為之動機」重複認列計分，且公平交易法施行細則第36條第1 項第1 款規定為「違法行為之動機、目的及預期之不當利益」，應綜合予以考量云云，惟查：
（一）第1 項「違法行為之動機」無論係字義上或概念上均與本項「違法行為之目的及預期利益」不同，自無重複認列計分。
（二）涉案之相關業者為了穩固並分享利益，由分裝同業成立包括「北管會」、「桃管會」及負責維護市場秩序「5 人小組」之嚴密性組織，建置一套通報系統及相互監督機制，從事定期集會並依各業者之灌氣規模繳交市場安定基金，限制交易對象、分配氣量，並給予灌氣數量較少之小場補貼，以避免同業間因互搶客戶造成競爭而危及彼此利益，其「違法行為之目的及預期利益」自屬重大，原處分此部分認定自無違誤。
五、被告認原告「３違法行為對交易秩序危害程度」為「A 極嚴重(1.8) 」，並無違誤：
原告雖主張系爭聯合行為對市場競爭機能影響有限，且運裝費用長期處於競爭激烈，業者收費均遠低退輔會液供處80年間核定之每公斤3.62元標準，其調漲價格並未危害交易秩序云云。惟查：
（一）為應付不願意加入或配合之瓦斯行或分裝場從事制裁，「聯管會」引進各種勢力介入，一發現有不配合者，輕者，分裝場或瓦斯行會遭勸阻、或遭檢舉違規而由消防單位連續開立罰單、或由「聯管會」不惜以重金添購數十輛發財車密集，持續以惡性低價搶走客戶逼迫妥協順從；重者，瓦斯行或分裝場老闆或員工遭毆打、恐嚇或威脅，並隨時面臨發生瓦斯行遭砸店、貨車遭丟汽油彈縱火，甚至發生震驚瓦斯界之命案。案經被告調查各涉案業者所繳交之資金超過1 億元以上，其中半數以各種名義用於補貼，少數用於聚餐費用，其餘用於維持市場穩定之費用，藉以提高不願意配合者之有形及無形成本，並增加新進業者之進入性障礙）見處分書第133 頁等處）
（二）我國公平交易法於81年2 月4 日實施後，已陸續解除桶裝瓦斯上、中、下游之各項管制，亦即桶裝瓦斯運裝費用之有效競爭價格，應回歸市場機制，原告所舉80年以前之管制價，顯違市場機制。原告主張退輔會液供處80年間核定之每公斤3.62元標準，尚不足採，原處分此部分認定並無違誤。
六、被告認原告「４違法行為危害交易秩序持續期間」為「A 極長(1.8) 」，並無違誤：
原告雖主張各業者在88年1 月至90年7 月間，運裝費單價差異極大，並無原處分所稱聯合調漲至3. 5元且持續達30 個
月之情事云云，惟查：
（一）依附表1 編號六- １、２、３欄集大公司葉林金鳳等人之証詞及北管會業者提供之運裝價格彙整表可知，各業者自88年4 月起聯合調高運裝費價格，至至90年底期間，本案聯合行為持續長達約33個月以上，此聯合行之「違法行為危害交易秩序持續期間」自屬「極長」，原處分尚無違誤。
（二）至違法業者調高運裝費價格縱有起落，或聯合調漲至3. 5元之時間未達30個月，但對「違法行為危害交易秩序持續期間」之評價不生影響，難謂原處分此部分之評分不實。七、被告認原告「５違法行為所得利益」為「A 極高(1.8) 」，並無違誤：
原告雖主張伊每月灌裝之家用氣約為800~1,200 噸，關係企業鴻奇交通有限公司代運之工業氣亦有700~800 噸，二者合計即為被告所計算之經銷商提供資料顯示的總提氣量2,125
公噸，原處分以包含關係企業代運之工業氣在內之提氣量，作為核定原告罰鍰數額高低之依據，其所依據之事實顯有錯誤，且如何認定原告違法行為持續到90年底？張原處分並未列出數據佐參，片面認定之業者合理成本、不法利益計算方式，亦提示供業者答辯，且運裝費3. 5元未持續達30個月，原告並無被告所稱每公斤不當得利1. 5元云云。惟查：
（一）被告係依原告鴻奇自行申報之灌氣數量89年度之平均月灌氣數量953 公噸為主（如附表3 ）原告並未提供88年度之灌氣數量資料），並未包括工業用氣在內，再依據被告裁罰基準700 公噸以上裁罰1320萬，配合者打九折，爰以裁罰1188萬元，並未如原告所述有計入工業氣部分。至於違法期間之認定，依桃管會所成立之聯名帳戶，及各家業者（包括原告鴻奇）所匯入之逐筆款項證據資料、該帳戶運作至90年底之情形，可知原告違法行為持續到90年底。
（二）分裝場在桶裝瓦斯垂直銷售層級擁有關鍵性設施，具掌握通路之優勢市場地位，故分裝場之收入或利益來源可以至少有七項，包括大運費用（分裝場赴中油及台塑石化提氣之槽車運輸費用）、灌裝費用，「小運」費用（小運係指分裝場將灌妥之桶裝瓦斯運至瓦斯行之運費）、「灌氣時允許之合法誤差氣收入」、「鋼瓶回收時之殘氣收入」、「開立儲存證明費用」及退佣等共計七種收入，其中退佣為經銷商將一部份之售價折讓給分裝場，而大、小運費及分裝費一般合稱為運裝費，係獨立分裝場之主要收入，甚至分裝業者會選擇最有利之項目進行收費，以北桃而言，即將大運外包給同達興，另六統多選擇不含小運之大運及灌裝費用（即由瓦斯行自運），另依業者之操作成本來看（處分書第73頁），大運費用由深澳運至桃園每公斤約在0.35元，由桃園廠運至分裝場之大運費用約0.2 元，是以北部地區之大運費用平均應在0.3 元以下（係以桃園廠及深澳站二地之大運平均成本而言），復據德基泰分裝場於89年5 月13日爆炸後，分別委託北誼興及日華支援代灌之分裝費為0.4 元及.7元來看，分裝費用應在0.6 六元以下，甚至為0.4 元，而德基泰向被告表示，其向客戶所收之大運為0.7 元，分裝費為0.5 元至0.8 元，小運皆由客戶自運（瓦斯行自運者一般都由分裝場扣除0.9 元小運），觀諸寧揚分裝場、北部瓦斯、北誼興桃園場、桃和、福崗等五家分裝場均在88年4 月起，將渠等之運裝費用由每公斤1.9 元以下調高至3. 4元，該等未聯合調漲前之運裝價格1.42元至1.72元，應即為市場有效競爭價格。且此僅就運裝費用之利益為推估，尚不含殘氣、標準公差、退佣等利益（參處分書第69頁說明），被告之推估並非未列出數據。
（三）又分裝業者因對瓦斯行客戶之小運需付出更多成本，分裝業者對瓦斯行客戶多會採取讓瓦斯行自負小運，造成帳面上之運裝費用僅每公斤2 點多元之情形，但分裝業者實際獲利並未因此而減少。以未繳錢予桃管會之六統為例，在其對新竹苗栗31家瓦斯行客戶所收取之運裝費用中，其中8 家瓦斯行包含小運費用之毛利每公斤高達0.255 元－1.8 元，而未收小運費用之23家瓦斯行客戶中，每公斤毛利為0.25元至1.9 元（見六統資料彙陳表），可知分裝場並未因瓦斯行自運而減少獲利，原告之情形亦可作同一推估。
（四）90年初，各業者之運裝費用雖有下滑，但因李長榮及台塑加入，競爭激烈，致經銷商給分裝場之退佣曾增加至每公斤達1.7 元以上（見原處分60頁之說明），例如經銷商寧揚對日華分裝場、北部瓦斯對桃和、及北誼興興對莒隆分裝廠在有退佣之後，運裝費用雖有調降而下滑，但加計退佣後之毛利更有高至每公斤4 元以上之情形，此有如附表3 各經銷商、分裝廠對退佣之證詞及附卷之相關資料（原卷號明細第１－１６及１－９北海李水樹等人陳述紀錄）可稽，原告自應為同一推估。可知實際上業者本次聯合行為之毛利每公斤達4 元以上，扣除實際成本、利潤後，原告於本次聯合行為中之不當利得遠高於被告之推估。更何況被告就業者利益、成本之推估，不可能極度精準，只能粗估，且業者因聯合行為所「減少利失」之利益，亦不易推估，其推估之過程，不必須經業者之答辯，原處分此部分認定並無違誤。
八、被告認原告「６違法事業之規模、經營狀況、營業額」為「A 高(0.9) 」，並無違誤：
原告雖主張伊僅為一區域性營業公司，實收資本額雖達6000萬元，但卻是為經營油品經銷業務所增資，以分裝業務而言，無論是全年營業收入、稅前純益、資產淨值等，均顯然偏低，卻被認定為是「A 最高等級」之事業規模，違反比例原則云云。惟查：分裝場之設置需有相當之門檻，一般而言設置分裝場，須投入包括儲槽、槽車、灌裝設備、儲存場所、瓦斯鋼瓶等固定成本所費不貲，且各家所投入之固定成本相去不大，故無法從資本額看出端倪，爰分裝場之規模以「灌氣數量」計算較符合實際，原處分此部分認定並無違誤。至原告所舉之營業收入、稅前純益之計算標準並非「灌氣數量」，與所推估「不當利益」之標準不同，其結果縱有差異，亦難謂原處分有何違誤。
九、被告認原告「７違法事業之市場地位」為「B 具領導地位
(1.4)」，並無違誤：
原告雖主張伊僅為一區域性營業公司，實收資本額6000萬元，但卻是為經營油品經銷業務所增資，以分裝業務而言，無論是全年營業收入、稅前純益、資產淨值等，均顯然偏低，卻與德基泰、桃和、萬隆合發等均列為具領導地位廠商，違反經驗及論理法則云云，惟查如前所述，各分裝場所投入之固定成本相去不遠，且掌握關鍵性設施，經營規模相當，因此均論已具優勢市場地位，但新進者或灌氣量少者予以降列，原處分此部分認定自無違誤。
十、被告認原告「8.違法類型曾否導正或警示」、「9.事業或經營者以往違法次數」、「10. 事業或經營主體以往違法類型」、「11. 事業或經營者以往違法兼（間) 隔時間」，分別為「B 未曾導正或警示(0.3) 」、「C 初次違法(0.2) 」、「C 初次違法(0.2) 」、「C 初犯(0.2) 」，並無違誤：
原告雖主張「以往未曾違法，未經導正、初犯」何以仍列入計分云云，惟查事業或其經營者就行為對特定市場影響認識能力，本較一般人為高，理論上自宜課以較高之注意義務。，不能因其本身係屬初次違法，而免除其可責性。此部分計分僅係相較於再次違法之事業，惡性較微，可得於本裁罰表予以較輕之評價，而非不能計分，原處分此部分認定尚無違誤。
十一、被告認原告「12. 悛悔實據及配合調整之態度」為「A 不佳(2.0) 」，尚無違誤：
原告主張未讓原告有答辯機會，且原告有配合接受調查及
提供被告機關要求之資料，原告運裝費用於被告機關調查
處分前即已調降，何來配合調整之態度不佳云云，惟查：
（一）被告在已掌握案情事實之情況下，給予原告充分答辯陳述機會，惟原告等卻合意串供、偽造事證並堅不吐實。
（二）以安全管理基金之繳交為例，北管會各成員（包括自稱未參與「互助會」之北誼興樹林場與中鼎）合計繳交之225
萬元之捐助款係由一信營業部葉林金鳳活儲帳戶000000-0（係聯管會使用帳戶之一）於89年4 月13日支付，各成員繳交之金額幾均依當時各成員每月繳交保證金之8 折繳款，其中台和32萬元、高興21萬元、聯瑞19萬元、同達興17萬元、陽明山聯合17萬元、北誼興樹林廠17萬元、山盟16萬元、六韜14萬元、集大13萬元、中鼎8 萬元、星海8 萬元、北桃24萬元、莒隆12萬元、安祥7 萬元，但各分裝場業者卻均稱其係依自身之財務狀況及意願，自行決定繳交金額，業者間並無事先就繳交金額為協調，惟依所認繳金額，與各業者每月所繳保證金呈有規律之比率關係看，益證各業者有合意繳交定額保證金之事實，自難認原告「12悛悔實據及配合調整之態度」良好，被告並非未給予原告陳述之機會，被告為此部分之評分時，亦不必需經原告之答辯，此部分原處分認定並無違誤。
十二、被告認原告「13. 綜合其他判斷」為「C 加罰1.8 分」，並無違誤：
原告雖主張原處分未載明此事由，亦未舉證，且未讓原告有答辯說明機會云云，惟查：
（一）依公平交易法施行細則第36條第一項規定，依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列8 款事項。是本項綜合其他判斷因素，則可依個案違法情況，綜合前開1 至12項情節，並考量特別因素，如對社會經濟之影響，日後相關違法行為之遏止、限制競爭惡性輕重之別，微罪輕罰等特別考量，為加分或減分，以應務實。
（二）被告等偽造相關聯名帳戶帳冊：
１、見處分書第73頁，經被告查獲北管會與桃管會相關聯名帳冊後，北管會為規避被告之調查遂偽造相關聯名戶資金帳冊，惟對帳冊相關疑點之說明自相矛盾。
２、桃管會相關聯名帳戶資金經被告比對發現，皆係以現金交易方式支出，且以帳冊已結清、銷毀等藉口拒不提供相關帳冊，然其對相關資金之用途及去處均無法合理解釋，且交代不清。
３、違法期間長達30個月以上；違法業者所採行成立聯管會之嚴密組織並引進犯罪勢力，對交易秩序戕害甚鉅，本項綜合判斷加罰1.8 分，自難謂違法。且被告為此部分之評分時，亦不必需經原告之答辯，此部分原處分認定並無違誤。
十三、原處分並未違反比例原則及公平原則：
被告未依罰鍰額度表（表一）裁罰，既有其必要，則二個裁罰金額標準所生之結果亦可能相異，原處分依裁罰表（二）之標準，以原告月均灌氣量超過900 公噸，違法持續期間
超過30個月，粗估限制競爭利益之不當利得（或避免所失利益）逾4,000 萬元及考量其為配合者角色，得出最終罰鍰金額1,188 萬元，只是依裁罰表（二）標準必然之結果，且較被告依據裁處罰鍰額度表試算出原擬金額為低，尚無違反比例原則、平等原則之情事。
十四、原處分並無差別待遇：
原告雖舉出臺灣中油及台塑石化等業者聯合行為處分案與本件間之罰鍰金額為比較，認被告對本件罰鍰過高，違反平等原則云云，惟查：
（一）台灣中油與台塑石化聯合漲價案之行為，係屬透過媒體放話以交換訊息之促進行為，且究台灣中油之價格本由政府訂定，當具市場地位之台灣中油對外宣佈調漲價格時間與幅度，台塑石化據以追隨，該等行為雖屬聯合行為，惟渠等違法行為對交易秩序危害程度等與本案違法手段、目的等情狀尚屬有間。對照本件，外有犯罪組織及地方民代背景，內有嚴密組織（5 人小組及定期集會）及同業間相互制裁措施（繳付保證金，迄今款項流向不明，集資補貼對付新崙分裝廠）及各地區之桶裝瓦斯市場運作，以達壟斷市場之效果，甚至發生多起刑事案件（王伯常疑以低價銷售不服北管會運作遭槍擊身亡，陳進祺前市議員遭槍擊身故前，參與北投士林瓦斯圍事案、汐止瓦斯行遭砸店、北市信義區友人瓦斯行車輛遭縱火等案），該手法不僅惡劣，且不當利得更高達10億元以上，與前揭中油、台塑聯合行為之違法狀況、對市場秩序之破壞程度、獲利均顯然有別，自不可能為相同之處置。
（二）原告縱未親自參與前揭刑事案件，但參加桃管會組織，繳交高額款項匯入桃管會聯名帳戶，配合組織運作，其提供經費於前，坐享聯合行為之成果於後，對前揭刑事案件即不能以未參與而置身事外。
十五、從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　11 　月 　5 　日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳金圍
法 官　畢乃俊
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　11 　月 　5 　日
書記官 陳圓圓