臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)97年度訴字第2920號

• 裁判案由: 衛星廣播電視法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 98 年 04 月 09 日
• 法官: 楊莉莉、畢乃俊、陳心弘
• 法定代理人: 甲○○、彭芸
• 原告: 年代網際事業股份有限公司法人
• 被告: 國家通訊傳播委員會

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2920號
原　　　告　年代網際事業股份有限公司
代　表　人　甲○○（董事長）
被　　　告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　彭芸（主任委員）
訴訟代理人　乙○○兼送達代收
丁○○
丙○
上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服國家通訊傳播委員會中華民國97年10月3 日通傳訴決字第09700125960 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條、民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：
原告經營之MUCH TV 頻道於民國（下同）96年12月14日14時許播送之「資訊特區－健康百分百」節目（下稱系爭節目），由訴外人江中博及高欣欣主持，主要介紹「穿透力奈米美容儀」產品，宣稱其具有將美容成分撞擊成80奈米分子，能進入300 奈米毛細孔及基底細胞內，使肌膚充分吸收美容成分。現場並播放穿透力奈米美容儀去除眼袋實測之VCR ，表示臉部眼袋在使用該美容儀1 分鐘後，即立即消失。另現場來賓資深奈米美容專家亦當場示範如何使用該美容儀，並標榜內含立即保濕補水氨瓶，為一獨特細胞生理平衡水，能形成持久性油水平衡保濕膜，且含有維生素C 等成分，能提高肌膚自我防禦力等等作用。另外，並於節目進行中疊印「美麗就在2 分鐘後、1 分鐘即有25張面膜效果、2 週內徹底淨白、保濕、除皺1 次完成、眼袋黑眼圈2~4 分鐘內消失」等字樣及插播「你想要2 分鐘眼袋消失、5 分鐘讓細紋不見、2 週內讓黝黑肌膚白皙、告訴您不需用手就能立刻改變容顏、只需1 分鐘就能立刻完成20多張面膜吸收效果、美麗就在2 分鐘後、請撥諮詢專線：0000-000-000」字樣及旁白。經被告認系爭節目內容與廣告未區分，違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，並依同法第37條第1 項第1 款及國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點第2 點第3
款及第5 點規定，處罰鍰新臺幣（下同）100 萬元，並命立即改正。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、原告訴稱（原告未於言詞辯論期日到場，聲明及陳述依其書狀所載）：
⑴鈞院歷來之判決認定被告之定位屬行政機關，依國家通訊傳播委員會組織法第3 條規定職掌者為行政事項，而依中央行政機關組織基準法第2 條之規定：「本法適用於行政院及其所屬各級機關。但國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定。行政院為1 級機關，其所屬各級機關依層級為2 級機關、3 級機關、4 級機關。」明揭該法規範適用對象為行政院及其所屬各級機關，被告既屬該法第3 條第2 款所定義之獨立機關，自係行政院所屬行政機關，位階屬中央之部會，應依訴願法第4 條第7 款規定定其訴願管轄，即應由行政院受理訴願。則被告於接獲原告所提之訴願請求後，依法應呈行政院由其審理兩造之實體爭執，逕由被告擔任訴願審議機關並不妥適，有侵害原告之審級利益之實。以上判決實例可見鈞院96年度訴字第894 號判決、96年度訴字第2010號判決。又最高行政法院98年度裁字第529 號裁定亦持相同見解，該裁定陳明人民不服被告作成之行政處分提起訴願時，因國家通訊傳播委員會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而國家通訊傳播委員會係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之2 級機關，故應依訴願法第4 條第7 款規定，由行政院管轄之。依前揭最高行政法院之裁定所述，原告所提之訴願應由行政院自行就兩造之爭執審理，被告為行政處分之決定機關，就涉嫌違法之事實課予被告財產上之處分，復就原告所提起之訴願請求對於是否確有違法擔任決定機關而予以駁回之決定，實有違行政組織之規定而嚴重侵害原告之訴願程序利益。
⑵系爭節目之製作宗旨在於經由主持人之介紹，提供民眾多元之健康資訊，其內容提及之「穿透力奈米美容儀」，僅係針對當時頗為風行之美容議題，提出詳細之介紹，所介紹者為一產品之通俗概念，以及使用美容儀器之過程說明，並非特定就某廠商某品牌之產品為宣傳，又節目內容中縱有以來賓現場當場示範使用，並標榜使用效能，但僅為分享以此種美容方式所可能產生之效果。又原告就節目製作之時，為避免消費者產生系爭節目為特定產品代言背書之誤會，已恪盡相當之注意將產品之商標及品牌名稱露出之畫面自行刪減修改，主持人亦僅以「美容儀」一詞介紹，實與一般以特定產品效能為焦點之商業廣告有別，當不至於發生使觀眾誤認為廣告之情形。另原告自接獲被告指正後，已立即配合停播系爭節目，並加強該等類似型態節目之編審流程，務求嚴格遵循相關法令之規定，使節目內容合於法令規章，以期提昇節目之品質。
⑶綜上，原告主張本件依訴願法第4 條第7 款之規定應由行政院為訴願管轄機關，被告逕行擔任訴願審議機關作成本件訴願決定，有侵害原告之審級利益之實；又本件僅係介紹一產品之通俗概念，以及使用美容儀器之過程說明，並非特定就某廠商某品牌之產品為宣傳，則被告以原告所經營之「MUCHTV」頻道播出之節目違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，予以裁處，行政處分程序上容有瑕疵，且實體上認事用法顯有違誤，應予撤銷等情。因而聲明：「訴願決定及原處分裁處罰鍰100 萬元撤銷，訴訟費用由被告負擔」。
四、被告抗辯：
⑴就本件原告指稱被告設置訴願審議委員會受理原告不服其所為之行政處分之訴願，有管轄錯誤之情形，故訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，請求撤銷乙節，說明如下：
①現行訴願法並未針對不服獨立通訊傳播監理行政機關（即被告）行政處分之救濟方式有所規範：
現行訴願法第4 條第7 款規定：「不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分，向主管院提起訴願。」該款規定係89年7 月1 日施行之訴願法為因應再訴願制度之廢除所為之修正規定。而修正當時，我國法制上，除憲法所規定之獨立機關外，並無其他實質之獨立行政機關，是以該修正根本未慮及（實際上亦無從考量）獨立通訊傳播監理行政機關（即被告）。換言之，該款規定之立法原意，應僅係針對一般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處分之訴願管轄所為之規定，而非針對獨立通訊傳播監理行政機關（即被告）所為行政處分之救濟規定。故現行訴願法第4 條有關訴願管轄規定，顯然未就不服獨立通訊傳播監理行政機關（即被告）行政處分之救濟方式有所規範。又鑑於訴願法並未就獨立機關行政處分之救濟方式明文規範，行政院法規會亦曾對此邀集法界學者專家召開諮詢會議討論，惟該次會議並未就此議題達成共識（行政院法規會95年度第1 次諮詢會議紀錄影本參照）。②現行訴願法既未針對不服被告行政處分之救濟方式有所規範，則被告為貫徹司法院釋字第613 號解釋意旨及參照訴願法第4 條第8 款規定，由被告訴願審議委員會受理不服被告行政處分，自無違法與不當：
1.中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定，獨立機關係指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。此行政機關組織型態，係於19世紀末到20世紀初，以美國為主所發展之行政組織，除稱為獨立機關外，亦有以獨立行政委員會稱之。究其成立之背景有二：一為國會已喪失其作為國家最高代議機關之威信；二為考量當時法院程序較繁冗，無法因應行政之多樣化，因此，獨立機關於發展初期，即含有擺脫政黨對特定事項之壓迫，強調中立性、專業性，以及迅速解決紛爭之期待。準此，獨立機關特色有三：A.由數名委員組成之合議制行政體。B.自一般行政機關獨立，行使職權。C.職務之行使，除有行政作用外，亦有準立法、準司法之權限。故中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定之不受其他機關指揮監督，應指職權行使之獨立，尤以個案運作不受干預。觀諸司法院釋字第613 號解釋，亦明確指出立法者將被告設計為依法獨立行使職權之獨立機關，俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出，擁有更多專業自主決定之空間，摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，就所司通訊傳播監理業務，發揮專業能力，可明其旨。是以，倘不服被告行政處分所提起之訴願係由行政院管轄，此將導致行政院可就被告基於核心領域職權所為個案具體決定為適當性及適法性監督，而有違司法院釋字第613
號解釋所示，被告所為具體個案決定不受行政院指揮與監督之意旨相違。
2.黃錦堂教授於行政院訴願審議委員會2006訴願制度研討會發表之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討」，從德國法之比較法觀察，其定義有廣義及狹義之分。揆諸獨立機關之狹義定義，為科層式行政組織體制內享有一定獨立性保障之行政機關，其獨立性得表現於組織、人事、經費與行為不受指令拘束等，並以「行為不受指令拘束」最具根本性，而指令係上級機關事前對下級機關所得行使之監督權，故黃錦堂教授前揭文亦明確揭示，從民主正當性角度觀之，基於專業性、不受政治力及經濟力入侵等考量，我國獨立機關具有高度獨立性，除政策宣示性事項外，上級機關之個案指令權因有害於獨立機關運作，應予排除（參照黃錦堂所著獨立機關訴願案件管轄機關之探討乙文，發表於行政院訴願委員會編印之2006訴願制度研討會第103至141頁）。
3.惟獨立機關既設於科層式行政組織體制內，其職權行使之獨立性應如何展現，又如何本於行政一體、責任政治及權力分立原則下運作，與行政體系內最高行政機關間之關係，經行政院函請司法院就「國家通訊傳播委員會組織法第4 條及第16條發生適用憲法疑義所提解釋憲法聲請書」，於該聲請書內論及「通傳會屬依法律獨立行使職權之行政機關」部分，敘及國家通訊傳播委員組織法第7 條第1 項規定及第2 項規定之依法獨立行使職權，其規範意涵至少有三重獨立性要求：A.相對於行政院之獨立，亦即：國家通訊傳播委員會就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督）；B.相對於政黨之獨立；C.相對於立法院之獨立。據上，被告就其法定職權事項所為之決定具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督。
4.承上，訴願作為行政救濟制度之一環，究其基本功能或作用，係賦予行政機關自省機會，俾得重行檢視原處分之適當性及適法性，以維護人民權益，實現依法行政原理，藉此維持行政法秩序及行政妥當性，並減少訟源，減輕行政法院負擔，其性質仍屬行政程序。觀諸訴願法第4 條規定，我國之訴願管轄，係從行政體系內隸屬監督關係定其訴願審議機關，故以向上級機關提起訴願為原則，惟是否容有例外，依黃錦堂教授前揭文，於德國法制，排除上級機關之訴願監督，多考量減免上級機關負荷、原行政處分機關之決定具有高度專業性與複雜性、原行政處分機關經合議制完成且其決議原則上具有高度合理性與合法性，故該文亦肯認於我國法制，基於訴願管轄係對個案執行之行政處分之監督，獨立機關業務具有專業性，其相關決定亦經過合議制之周延討論，其處分之訴願管轄得維持予原機關，且獨立機關設置訴願審議委員會，應參考德國行政法院法第73條第2 項規範精神，於組織、程序及決定標準須符合憲法有關人民行政爭訟保障之要求。
5.準此，考量訴願係機關自省之救濟機制，國家通訊傳播委員會組織法第7 條所揭職權行使之獨立性，亦即上開行政院釋憲聲請書所揭被告就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督），被告作成之處分均經被告設置訴願審議委員會受理不服其處分之訴願，與訴願法第4 條第8 款及第5 條第1 項規定，要無相悖。又被告為審理訴願案件，依訴願法第52條1 項規定設訴願審議委員會，其外聘之專家、學者已超過法定2 分之1 比例，符合訴願法第52條第2 項規定，訴願審議程序亦嚴格遵守訴願法第53條至第55條規定，充分落實黃錦堂教授前揭文對於獨立機關設置訴願審議委員會之肯定見解。另立法院院總第979 號委員提案第7550號（立法院第6 屆第5 會期），立法委員吳志揚等34人所提國家通訊傳播委員會組織法第16條之1 修正草案，明定對原處分機關之行政處分不服者，應直接提起行政訴訟，然其立法理由明確揭示「顧及獨立機關之屬性，不宜由行政院透過訴願程序對於獨立機關所為具體個案之決定介入指揮監督，爰明定應許直接提起行政訴訟」（參照立法院議案關係文書院總第979 號委員提案第7550號及國家通訊傳播委員會組織法草案影本），足見獨立機關依其法定職權事項所為之決定，不應受最高行政機關之事後監督。又國家通訊傳播委員會組織法立法當時亦有上開類似提案，惟立法院審議時，考慮倘逕行提起行政訴訟將對法院審案造成重大負擔，爰予以刪除，惟並未敘明被告所為之行政處分之訴願管轄究應由何機關管轄。
6.再者，因不服被告所作訴願決定提起行政訴訟事件，目前已有96年2 月26日95年度簡字第971 號判決、96年6
月28日95年度訴字第3650號判決、96年7 月23日96年度簡字第584 、585 號判決、96年8 月1 日96年度訴字第311 號判決、96年8 月9 日96年度訴字第305 號判決、96年8 月16日96年度訴字第1000號判決、96年8 月22日95年度訴字第4444號判決、96年8 月23日96年度訴字第310 號判決、96年9 月19日96年度訴字第896 號判決、96年9 月21日96年度訴字第897 號判決、96年10月4 日96年度訴字第837 號判決、96年10月11日96年度訴字第1390號判決、96年11月8 日96年度訴字第1388號判決、96年11月8 日96年度訴字第1391號判決、96年11月26日96年度訴字第1687號判決、96年12月20日96年度訴字第3315號判決、97年1 月24日96年度訴字第2008號判決、97年1 月24日96年度訴字第2063、2064號判決、97年2
月29日96年度訴字第2191號判決、97年6 月18日97年度訴字第3201號判決、97年7 月15日97年度訴字第1390號判決、97年7 月16日96年度訴字第4191號判決、97年8
月6 日96年度訴字第3189號判決、97年9 月3 日97年度訴字第524 號判決等26件，經鈞院判決駁回原告之訴在案。是上開判決，皆係以原告之訴無理由駁回原告之訴，判決理由亦無訴願決定管轄錯誤之指摘，足認被告之訴願決定經法院職權調查結果認定無管轄錯誤。
③訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決。訴訟案件之審理，法官應依據法律獨立審判，除非判例或個案基於受上級審或前審法律見解拘束原則，並不受他案見解之拘束。本件原告主張鈞院96年度訴字第894 號判決、96年度訴字第2010號判決，以被告訴願決定程序有瑕疵，而為訴願決定撤銷之判決，據以請求本件應為同一判斷。然上述案件均屬個案且非屬判例，與本件訴訟間復無個案應受上級審或前審法律見解拘束之情形，故上開案件之見解對於本件應無拘束力。是以，原告以前述行政訴訟案件判決，據以主張被告之訴願審議不妥適，有侵害原告程序利益乙節，顯屬誤會。⑵依衛星廣播電視法第19條第1 項規定：「節目應維持完整性，並與廣告區分。」違反者，依同法第35條第3 款規定，予以警告；同法第36條第1 款復規定：衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業經依前條（第35條）規定警告後，仍未改正者，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正。同法第37條第1 項第1 款復規定：「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業有1 年內經處罰2 次，再有前2 條（第35條、第36條）各款情形之一者，處新臺幣20萬元以上200 萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。」另96年2 月1 日施行之前揭處理要點第2 點第3 款規定：被告處理裁處廣播電視事業罰鍰案件額度參考表表二（電視事業適用）及表三（違法等級及罰鍰額度），適用於依衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條裁處者裁處罰鍰之案件。同處理要點第5 點規定：主管業務單位於適用本參考表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度（表三），擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。
⑶本件被告於97年1 月3 日以通傳播字第09648802480 號函請原告，於文到5 日內對於本件違法事實提出意見陳述書，並於97年1 月8 日送達（有文書送達證書可證）；惟原告逾期未陳述意見，依行政程序法第105 條第3 項規定，不於期間內提出陳述書者，視為放棄陳述之機會。又系爭節目內容經被告97年3 月4 日第229 次委員會議決議，認定其以促銷及宣傳目的，提及「穿透力奈米美容儀」商品，以節目形式宣傳商品，廣告意圖明顯，節目未與廣告區分，違法事實足臻明確，應依衛星廣播電視法規定核處，此有被告第229 次委員會議紀錄及該節目側錄光碟可稽，違法事實明確。被告已衡酌原告違法情節，對原告有利或不利均予以考量，並依法處分，核無違誤。
⑷原告播送系爭節目未與廣告區分，違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，依同法第37條第1 項第1 款規定應裁處罰鍰。本件原告本次違法時間比例達4 分之1 未滿2 分之1 ，列為「嚴重」等級，且3 年內曾因相同違法事證，經行政院新聞局以94年1 月20日94新廣四字第0940620612號、94年1 月20 日94 新廣四字第0940620618號、94年6 月1 日新廣四字第0940623074號等函，以及被告以95年5 月16日通傳字第09505038300 號、95年6 月20日通傳字第09505058780 號、95年6 月20日通傳字第09505058820 號、95年9 月14日通傳播字第09505093390 號、95年9 月14日通傳播字第09505093400 號、96年3 月7 日通傳播字第09605021540 號及96年5 月25日通傳播字第09605068730 號等函共裁罰10次在案，依前揭處理要點規定，按違法情節、事業3 年內受裁處次數等考量事項，分別採計30分、20分，合計積分50分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第5 級，對應衛星廣播電視法第37條之罰鍰額度，並經被告97年3 月4 日第229 次委員會議決議，予以裁處罰鍰100 萬元，認事用法並無違誤。且衛星廣播電視法第19條之立法意旨，乃在要求廣電業者對其所播出之節目及廣告內容，善盡注意義務，且在技術上並非不能注意，衛星廣播電視事業自應對節目及廣告內容應嚴加編審、過濾，以展現民主法治國家之媒體守法精神。又衛星廣播電視法對於衛星電視事業播送之節目無庸事前送審，旨在課予業者自律之責任，並非免除其審查義務，原告自應就其違規行為負法律上之責任。則原告經營衛星廣播電視事業，自應遵守衛星廣播電視法等相關規定，其未善盡審查義務，任令系爭節目違法播出，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應就其違規行為負法律上責任，此觀諸行政罰法第7 條規定可明。被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合。
⑸原告指稱「穿透力奈米美容儀」僅係產品通俗概念，非特定商品名稱及介紹美容儀使用過程，非為某廠商某品牌之產品為宣傳，又縱使當場示範美容儀使用方式及效能，亦僅是分享此美容方式之效果，且已刪除產品商標及品牌名稱，無節目未與廣告區分情形。惟衛星廣播電視法第19條第1 項規定，旨在維護觀眾之收視權益，避免衛星廣播電視事業假節目之名，行廣告之實，明定節目應與廣告區分。另依行政院新聞局於90年5 月30日以（90）正廣四字第07298 號令發布節目廣告化或廣告節目化認定原則第5 點規定「節目中以名牌、圖卡、圖表、海報、道具、布景或其他方式顯示宣傳文字、圖片或電話。」及第15點規定「節目中有推介特定商品之使用方式、效果，不論有無提及商品名稱者。」均認定為節目廣告化。本件系爭節目中一再展示特定商品「穿透力奈米美容儀」實物，由主持人及來賓推介宣傳其使用方式及效果，並請來賓資深奈米美容儀專家當場示範使用方式及詳細解說其成分及功效，主持人並表示「好想買，買回家該如何使用」，又佐以使用者見證其功效外，且提供諮詢電話供觀眾撥打，顯係藉資訊提供而推介特定商品，並無因節目未指明特定商品品牌或廠商名稱而減損其廣告效果。揆諸上開論述，系爭節目內容具節目之名，卻有廣告之實，易致觀眾難以區分其究為節目或廣告，系爭節目未與廣告區分，原告所持理由顯係推諉卸責之詞，實不足採。
⑹另原告指稱系爭節目已停播，並加強該類型節目之編審流程，務求遵循相關法令規定。惟原告自94年至96年間因違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，分別經行政院新聞局及被告認定違反前揭法條並核處多次在案，是原告對於系爭節目內容可能損害觀眾收視權益應能預見，惟仍任由系爭節目播出，顯有應注意能注意而不注意之過失，依行政罰法第7 條規定，自應就其行為負責，被告依行政罰法第18條第1 項規定衡酌原告歷次違規紀錄等情，裁處罰鍰100 萬元，認事用法並無違誤。另系爭節目違法事實已確認在先，原告事後停播，乃違法後之改正行為，尚不足影響被告就其改正前違法行為之裁處。原告之主張，核不可採。
⑺綜上，被告以現行訴願法既未針對不服獨立機關即被告行政處分之救濟方式有所規範，則被告貫徹司法院釋字第613 號解釋意旨及參照訴願法第4 條第8 款規定，由被告之訴願審議委員會受理不服被告行政處分，自無違法與不當。又系爭節目顯係藉資訊提供而推介特定商品，並無因節目未指明特定商品品牌或廠商名稱而減損其廣告效果，故本件被告依法作成裁處處分於法並無不合，本件訴願決定及原處分於法並無違誤等語，而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。
五、得心證之理由：
⑴本案程序上爭點在於訴願管轄有無錯誤，且此為行政法院依職權應調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，得為撤銷訴願決定之判決。另法官審理訴訟案件應依據法律獨立審判，除非判例或個案基於受上級審或前審法律見解拘束原則，並不受他案見解之拘束。被告主張前有他案因不服被告所為訴願決定而提起行政訴訟，經本院以原告之訴無理由而實體判決駁回原告之訴，判決理由並無訴願決定管轄錯誤之指摘乙節，固有被告所提之上開判決可稽，然上述案件均屬個案且非屬判例，與本件訴訟間復無個案應受上級審或前審法律見解拘束之情形，故上開案件之見解對於本件並無拘束力，被告以前述行政訴訟案件均以原告之訴無理由而實體判決駁回原告之訴，判決理由並無訴願決定管轄錯誤之指摘等語，據以主張被告之訴願決定並無管轄錯誤情形乙節，顯屬誤會，合先敘明。
①按「訴願之管轄如左：．．七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八、不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」、「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」分別為訴願法第4 條第7款、第8 款及第5 條所明定。從而，不服行政
機關所為處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4 條及第5 條規定，決定受理訴願之機關，自不待言。
②而本件被告主張其設置訴願審議委員會受理人民不服其所為之行政處分之訴願，並無管轄錯誤之情形，無非以：1.被告係中央行政機關組織基準法第3 條第2 款所定義之獨立機關，依據法律獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督；2.訴願法就獨立機關所為行政處分之訴願管轄固無規定，惟考量訴願係機關自省之救濟機制，及原處分機關之獨立性、專業性，參照訴願法第4 條第8 款及第5 條第1 項規定，被告得為訴願管轄機關；3.被告依訴願法第52條第1
項規定設訴願審議委員會，外聘之專家、學者超過訴願委員總人數2 分之1以上，由其參與審議被告所為之處分，
應可符合訴願法第52條第2 項之規定及超然、客觀之原則等為據。
⑵依國家通訊傳播委員會組織法第1 條規定，被告係立法院為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，而立法成立之機關。至其職掌依同法第3 條規定，則有「1.通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。2.通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發。3.通訊傳播系統及設備之審驗。4.通訊傳播工程技術規範之訂定。5.通訊傳播傳輸內容分級制度及其他法律規定事項之規範。6.通訊傳播資源之管理。7.通訊傳播競爭秩序之維護。8.資通安全之技術規範及管制。9.通訊傳播事業間重大爭議及消費者保護事宜之處理。10. 通訊傳播境外事務及國際交流合作之處理。11. 通訊傳播事業相關基金之管理。12. 通訊傳播業務之監督、調查及裁決。13. 違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分。14. 其他通訊傳播事項之監理。」等行政事項，故其屬行政機關。另中央行政機關組織基準法第2 條：「本法適用於行政院及其所屬各級機關（以下簡稱機關）。但國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定。行政院為一級機關，其所屬各級機關依層級為二級機關、三級機關、四級機關。」明揭該法規範適用對象為行政院及其所屬各級機關，則被告既屬該法第3 條第2 款所定義之獨立機關，自係行政院所屬行政機關（對此被告亦不否認）。
⑶被告主張其為獨立機關，依法獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督，固有所本。然獨立機關之存在，於行政體系上係屬例外情形，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案之處理上，於法律規定範圍內排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於專業而自主決定，但並非因此即謂其得自外於行政體系，此觀諸憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」之規定即明，若謂個案職權行使以外之業務亦不受指揮與監督，卻又需行政院本諸最高行政機關之地位對被告之行政向立法院負責，即與行政一體之原則相悖。因此，本院以為所謂獨立機關依法獨立行使職權，自主運作，應係指針對具體個案於法律規定範圍內，不受政治干擾而本諸專業自主決定者而言（司法院釋字613 號解釋意旨參照）。
⑷查依中央行政機關組織基準法第3 條第2 款對於「獨立機關」之定義，可知「獨立機關」係指「依據法律獨立行使職權，自主運作，『除法律另有規定外』，不受其他機關指揮監督之合議制機關而言」準此，倘另有其他機關指揮監督之法律規定時，獨立機關並非完全不受其他機關依據法律規定而為之指揮與監督。按訴願法第4 條及第5 條有關訴願管轄之規定，乃獨立機關所為未經聽證程序之行政處分受監督（行政審查）之法律規定。是不服獨立機關所為未經聽證程序之行政處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，仍應依上開訴願法規定，而非所謂之法理，定其訴願管轄機關。
⑸我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，設立行政、立法、司法、考試、監察5 院，各司其責並為各該職掌之最高機關，此外並無核准設立等同5 院機關之其他機關之餘地。參諸國家通訊傳播委員會組織法第4 條規定，被告所屬委員係由行政院院長提名，經立法院同意後任命，主任委員及副主任委員由各委員互選後，再由行政院長任命；另依中央行政機關組織基準法第6 條第1 項規定，以「委員會」名稱定名之機關，其組織編制地位等同於部會等二級機關；又被告人事及預算等事項亦由行政院統籌為之；由此堪認被告機關位階屬中央之部會，而非等同訴願法第4 條第8 款規定之中央各院。經查，除國家通訊傳播委員會組織法第16條第1
項，賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者，有提起覆審之權利而由被告管轄外，法律未就被告之業務監督另為規定，亦未就被告所為未經聽證程序之行政處分另設救濟管道，因之，被告所為未經聽證程序之行政處分，其救濟即無訴願法第5 條第2 項規定之適用，而其既屬中央部會之地位，自應依訴願法第4 條第7 款規定定其訴願管轄，即應由行政院受理訴願。被告主張其得就所為行政處分之救濟自為訴願決定云云，於法未合，委不足採。
六、按「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴願法第58條第1 項至第3 項所明定。本件原告不服被告之處分，而向被告提起訴願，被告依上開規定應先行重新自我審查，其既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分，理應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關，竟未依上開規定為之而自為訴願決定，顯然牴觸訴願法第4 條第7
款訴願管轄規定及第58條提起訴願程序規定，其所為訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，自應由本院加以撤銷，由被告檢卷送請法定管轄訴願機關行政院重行為適法之審議決定。而原行政處分於本件訴願決定撤銷後，既尚待法定受理訴願機關行政院重行審議決定，則原處分應否撤銷，本院目前即無從逕行判決，兩造其餘實體爭執，亦尚無論究之必要。至被告主張其他學者之主張，僅係學理上之探討，對於本院並無拘束力，均併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第218 條、民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　 98　　年　 4 　 月　 9 　日臺北高等行政法院第三庭
審判長法　官 楊莉莉
法　官　畢乃俊
法　官 陳心弘
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　98　　年　 　4　　月　　9　　 日書記官 鄭聚恩