臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)97年度訴字第3110號

• 裁判案由: 廣播電視法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 98 年 04 月 09 日
• 法官: 楊莉莉、畢乃俊、陳心弘
• 法定代理人: 彭芸
• 原告: 臺灣電視事業股份有限公司法人
• 被告: 國家通訊傳播委員會

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第3110號
原　　　告　臺灣電視事業股份有限公司
代　表　人　甲○董事長）住同
送達代收人　乙○○
被　　　告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　彭芸（主任委員）
訴訟代理人　丙○○兼送達代收
戊○○
丁○○
上列當事人間因廣播電視法事件，原告不服國家通訊傳播委員會中華民國97年10月17日通傳訴決字第09700100580 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定撤銷
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條、民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：
原告經營之無線電視臺（臺視主頻）於民國（下同）96年12月11日9 時至10時播出之「女人當家- 快樂迎接好朋友」（下稱系爭節目），由訴外人楊月娥主持，邀請醫學博士孫榮良、藝人金友莊與曾雅蘭，藉由一段描述女性家庭、工作兩頭燒之VCR 為引言，導入「女性處理經痛錯誤方式」、「不正常月經狀況」、「如何調理月經的正確方式」、「月經調不好併發症多」等各項議題，論及女性「調經方」（09：30：57－09：35：07），強調此調經方為依中藥黃金比例所調之「綜合方」，係以高科技方法萃取成一小罐，醫學博士於節目中說明飲用時機與方法（09：37：14－09：39：22），亦由主持人及來賓現場試喝，並說明試喝口感（09：42 ：
44－09：51：26），又續論「調經方如何調理體質」、「注意子女身體狀況及時調理」、「哪些女人需要調理」、「沒調理月經的併發症」、「往往因為一時疏忽造成傷害」等議題（09：44：56－09：56：40），經被告認定該節目以促銷及宣傳特定商品為目的，致節目未與廣告區分，已違反廣播電視法第33條第1 項規定，案經被告依同法第44條第1 項第1 款及國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點第2 點第1 款規定、同處理要點第5 點規定，處罰鍰10萬元（折合新臺幣30萬元）。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、原告訴稱（原告未於言詞辯論期日到場，聲明及陳述依其書訴狀所載）：
⑴被告設置訴願審議委員會受理原告不服其所為之行政處分之訴願，有管轄錯誤之情形，故訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，應予撤銷：
①國家通訊傳播委員會組織法第1 條規定，被告係立法院為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，而立法成立之機關。至其職掌依同法第3 條規定，則有「通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。....其他通訊傳播事項之監理。」等行政事項，故其屬行政機關。另中央行政機關組織基準法第2 條：「本法適用於行政院及其所屬各級機關。但國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定。行政院為1 級機關，其所屬各級機關依層級為2 級機關、3 級機關、4 級機關。」明揭該法規範適用對象為行政院及其所屬各級機關，被告既屬該法第3 條第2 款所定義之獨立機關，自係行政院所屬行政機關。
②被告主張其為獨立機關，依法獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督，固有所本。然獨立機關之存在，於行政體系上係屬例外情形，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案之處理上，於法律規定範圍內排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於專業而自主決定，但並非因此即謂其得自外於行政體系，此觀諸憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」之規定即明，若謂個案職權行使以外之業務亦不受指揮與監督，卻又需行政院本諸最高行政機關之地位對被告之行政向立法院負責，即與行政一體之原則相悖。因此，所謂獨立機關依法獨立行使職權，自主運作，應係指針對具體個案於法律規定範圍內，不受政治干擾而本諸專業自主決定者而言（司法院釋字613 號解釋意旨參照）。
③又依中央行政機關組織基準法第3 條第2 款對於「獨立機關」之定義，可知「獨立機關」係指「依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關而言」。準此，倘另有其他機關指揮監督之法律規定時，獨立機關並非完全不受其他機關依據法律規定而為之指揮與監督。故訴願法第4 條及第5 條有關訴願管轄之規定，自應含括獨立機關所為未經聽證程序之行政處分受監督（行政審查）之情形在內。是以，不服獨立機關所為未經聽證程序之行政處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者外，仍應依上開訴願法規定，而非依所謂之法理，定其訴願管轄機關。
④我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，設立行政、立法、司法、考試、監察五院，各司其責並為各該職掌之最高機關，此外並無核准設立等同五院機關之其他機關之餘地。參諸國家通訊傳播委員會組織法第4 條規定，被告所屬委員係由行政院院長提名，經立法院同意後任命，主任委員及副主任委員由各委員互選後，再由行政院長任命；另依中央行政機關組織基準法第6 條第1 項規定，以「委員會」名稱定名之機關，其組織編制地位等同於部會等2 級機關；又被告人事及預算等事項亦由行政院統籌為之；由此堪認被告位階屬中央之部會，而非等同訴願法第4 條第8 款規定之中央各院。除國家通訊傳播委員會組織法第16條第1 項，賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者，有提起覆審之權利而由被告管轄外，法律未就被告之業務監督另為規定，亦未就被告所為未經聽證程序之行政處分另設救濟管道，被告既屬中央部會之地位，因之，其所為未經聽證程序之行政處分，其救濟自應依訴願法第4 條第7 款規定定其訴願管轄，即應由行政院受理訴願。被告就原告所為行政處分之救濟自為訴願決定，於法未合（鈞院96年度訴字第306 號及第954 號判決意旨參照）。⑤原告不服被告97年3 月10日所為之通傳播字第09700011780 號之裁處書而向被告提起訴願，被告依上開規定應先為重新自我審查，其既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分，理應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關，竟未依上開規定為之而自為訴願決定，顯然牴觸訴願法第58條規定之本旨。
⑵現行訴願法並未針對不服獨立通訊傳播監理行政機關（即被告）行政處分救濟方式有所規範，則應適用一般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處、局、署之行政處分之訴願管轄所為之規定，換言之，原告對於被告之行政處分不服，關於訴願管轄應依訴願法第4 條第7 款之規定，向其主管院即行政院提起訴願，理由如下：
①被告既非院級機關，亦非訴願法第4 條以外之中央機關，縱然依訴願法第5 條按其管轄等級比照同法第4 條決定其管轄時亦應係以行政院為管轄機關，雖然國家通訊傳播委員會組織法係制定於訴願法修正施行後，但被告之組織法既未有特別規定排除訴願法之規定，亦未要求訴願法配合獨立通訊傳播監理行政機關之建制加以修法，則在訴願法未修正之狀況下，豈能以外國法制或學理上之獨立機關不受上級機關適法性及適當性監督之主張，即排除訴願法之適用。且所謂獨立機關之「依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督」，應係指不受「事前之監督」而不包括「事後之監督」。特別是立法監督、司法監督、監察監督均多屬於事後監督。至於上級機關之行政監督，只要法律沒有除外規定，當然能就事後之適當性與適法性監督，否則如何保障受行政處分者之權益，故為尊重行政機關之獨立性與專業性，上級機關之事前監督固應避免，但事後的合法性監督，不但依法有據，亦極為合理且必須，否則豈不縱容行政機關違法濫權，被告顯然就其應依法獨立行使職權為過度擴張解釋。②另參酌憲法第80條規定，各級法院依據法律獨立審判，不受任何干涉，亦屬獨立機關，惟仍不因此代表其所為之裁判，得不受上級法院適法性及適當性之監督，即為力證。若按被告所擴張解釋之獨立機關定義，主張其得自為訴願決定而不受上級機關適法性及適當性監督，豈非甚至連非屬其上級機關之行政法院，亦不得對其所為之訴願決定為審判。又觀諸司法院釋字第613 號解釋理由書中提及「憲法第11條所保障之言論自由，其內容包括通訊傳播自由，亦即經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施，以取得資訊及發表言論之自由。通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與平台，在自由民主憲政國家，具有監督包括總統、行政、立法、司法、考試與監察等所有行使公權力之國家機關，以及監督以贏取執政權、影響國家政策為目的之政黨之公共功能。鑑於媒體此項功能，憲法所保障之通訊傳播自由之意義，即非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域。是立法者如將職司通訊傳播監理之通傳會設計為依法獨立行使職權之獨立機關，使其從層級式行政指揮監督體系獨立而出，得以擁有更多依專業自主決定之空間，因有助於摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，以確保社會多元意見之表達、散布與公共監督目的之達成，自尚可認定與憲法所保障通訊傳播自由之意旨相符。」是以，明確揭諸保障通訊傳播自由之重要性，而賦予被告獨立就個案行使職權摒除不當干預之權限，與法院應獨立行使職權之意旨相同，當係指不受「事前之監督」，否則如被告有侵害通訊傳播自由或其他違法行為時，如何實施救濟程序，受處分者如何保障權益及程序利益。
③此外，觀被告主張「訴訟案件之審理，法官應依據法律獨立審判，除非判例或個案基於受上級審或前審法律見解拘束原則，並不受他案見解之拘束」，惟被告於本件所舉出之行政訴訟事件亦均屬個案且非屬判例，與本件訴訟間亦無個案應受上級審或前審法律見解拘束之情形。是以，被告以該些行政訴訟案件判決，據以主張「判決理由亦無訴願決定管轄錯誤之指摘，足認被告之訴願決定經法院職權調查結果認定無管轄錯誤」乙節，自相矛盾。
④由上可知，獨立機關其行使職權之個案決定，其組織法或其他法律若未明文排除行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督，則原告對於被告作成之行政處分若有不服，應依現行訴願法第4 條第7 款之規定，向其上級機關行政院提起訴願，由行政院為訴願決定，本件被告自為訴願決定，顯然違反訴願法，該訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，應予以撤銷。
⑶被告就本件所為之訴願決定與原處分，於實質上具有嚴重瑕疵，應為無效之處分，對於系爭節目是否有廣告化之情事，被告既未提出具體之認定依據與明確之理由，又逕以「廣告化認定原則」指稱系爭節目未與廣告分開，不但明顯與「法律明確性原則」有所違背，且違反憲法第23條「法律保留原則」之規定，是以，其所為之訴願決定與原處分依行政程序法第111 條第7 款之規定，應為無效之處分。則本件被告所為之訴願決定與原處分應為無效之處分，惟其訴願決定與原處分仍具有行政處分之形式，應予以撤銷。
⑷系爭節目中所介紹之「調經方」或「綜合方」，均係「中藥藥方」，節目中並未出現與任何「特定商品」之商標、標示、標語、包裝或其他足以辨識「特定商品」之畫面，依系爭節目所播出之相關議題，亦不足以達到使人認知有「特定商品」存在之程度。雖然節目中有提及該「藥方」，然因「藥方」並非商品，故應無涉及「廣告化」之情事存在。另觀被告主張「廣播電視法第33條第1 項明定節目應與廣告區分，其立法意旨係為維護觀眾之收視權益」，然被告並未提出任何證據，證明觀眾之收視權益有受損，逕自主觀認定原告違法而予以裁處，實令人難以信服。綜觀系爭節目內容，其呈現方式與現今時下觀眾所喜愛之談話性節目無異，且於同時段另有廣告之播出，已明顯與廣告分開，一般正常人均能辨別孰為廣告、孰為節目。職此，被告所指稱「廣告意圖明顯，致廣告未與節目明顯分開」乙節，容有誤會。
⑸綜上，原告主張其對於被告之行政處分不服，關於訴願管轄應依訴願法第4 條第7 款之規定，向行政院提起訴願，惟被告設置訴願審議委員會受理原告不服其所為之行政處分之訴願，有管轄錯誤之情形，故訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵。又對於系爭節目是否有廣告化之情事，被告既未提出具體之認定依據與明確之理由，其逕以「廣告化認定原則」指稱系爭節目未與廣告分開，不但與「法律明確性原則」有所違背，且違反憲法第23條「法律保留原則」之規定，故本件訴願決定與原處分於法均有違誤等情。因而聲明：「訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔」。
四、被告抗辯：
⑴本件原告指稱被告設置訴願審議委員會受理原告不服其所為之行政處分之訴願，有管轄錯誤之情形，故訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，請求撤銷乙節，說明如下：
①現行訴願法並未針對不服獨立通訊傳播監理行政機關（即被告）行政處分救濟方式有所規範：
現行訴願法第4 條第7 款規定：「不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分，向主管院提起訴願。」該款規定係89年7 月1 日施行之訴願法為因應再訴願制度之廢除所為之修正規定。而修正當時，我國法制上，除憲法所規定之獨立機關外，並無其他實質之獨立行政機關，是以該修正根本未慮及（實際上亦無從考量）獨立通訊傳播監理行政機關（即被告）。換言之，該款規定之立法原意，應僅係針對一般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處分之訴願管轄所為之規定，而非針對獨立通訊傳播監理行政機關（即被告）所為行政處分之救濟規定。故現行訴願法第4 條有關訴願管轄規定，顯然未就不服獨立通訊傳播監理行政機關（即被告）行政處分之救濟方式有所規範。又鑑於訴願法並未就獨立機關行政處分之救濟方式明文規範，行政院法規會亦曾對此邀集法界學者專家召開諮詢會議討論，惟該次會議並未就此議題達成共識（行政院法規會95年度第1 次諮詢會議紀錄影本第1 至28頁參照）。
②現行訴願法既未針對不服被告行政處分之救濟方式有所規範，則被告為貫徹司法院釋字第613 號解釋意旨及參照訴願法第4 條第8 款規定，由被告之訴願審議委員會受理不服被告行政處分，自無違法與不當：
1.中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定，獨立機關係指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。此行政機關組織型態，係於19世紀末到20世紀初，以美國為主所發展之行政組織，除稱為獨立機關外，亦有以獨立行政委員會稱之。究其成立之背景有二：一為國會已喪失其作為國家最高代議機關之威信；二為考量當時法院程序較繁冗，無法因應行政之多樣化，因此，獨立機關於發展初期，即含有擺脫政黨對特定事項之壓迫，強調中立性、專業性，以及迅速解決紛爭之期待。準此，獨立機關特色有三：A.由數名委員組成之合議制行政體。B.自一般行政機關獨立，行使職權。C.職務之行使，除有行政作用外，亦有準立法、準司法之權限。故中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定之不受其他機關指揮監督，應指職權行使之獨立，尤以個案運作不受干預。觀諸司法院釋字第613 號解釋，亦明確指出立法者將被告設計為依法獨立行使職權之獨立機關，俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出，擁有更多專業自主決定之空間，摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，就所司通訊傳播監理業務，發揮專業能力，可明其旨。是以，倘不服被告行政處分所提起之訴願係由行政院管轄，此將導致行政院可就被告基於核心領域職權所為個案具體決定為適當性及適法性監督，而有違司法院釋字第613
號解釋所示，被告所為具體個案決定不受行政院指揮與監督之意旨相違。
2.黃錦堂教授於行政院訴願審議委員會2006訴願制度研討會發表之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討」，從德國法之比較法觀察，其定義有廣義及狹義之分。揆諸獨立機關之狹義定義，為科層式行政組織體制內享有一定獨立性保障之行政機關，其獨立性得表現於組織、人事、經費與行為不受指令拘束等，並以「行為不受指令拘束」最具根本性，而指令係上級機關事前對下級機關所得行使之監督權，故黃錦堂教授前揭文亦明確揭示，從民主正當性角度觀之，基於專業性、不受政治力及經濟力入侵等考量，我國獨立機關具有高度獨立性，除政策宣示性事項外，上級機關之個案指令權因有害於獨立機關運作，應予排除（參照黃錦堂所著獨立機關訴願案件管轄機關之探討乙文，收錄於行政院訴願委員會編印之2006訴願制度研討會第103至141頁）。
3.惟獨立機關既設於科層式行政組織體制內，其職權行使之獨立性應如何展現，又如何本於行政一體、責任政治及權力分立原則下運作，與行政體系內最高行政機關間之關係，經行政院函請司法院就「國家通訊傳播委員會組織法第4 條及第16條發生適用憲法疑義所提解釋憲法聲請書」，於該聲請書內論及「通傳會屬依法律獨立行使職權之行政機關」部分，敘及國家通訊傳播委員組織法第7 條第1 項規定及第2 項規定之依法獨立行使職權，其規範意涵至少有三重獨立性要求：A.相對於行政院之獨立，亦即：國家通訊傳播委員會就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督）；B.相對於政黨之獨立；C.相對於立法院之獨立。據上，被告就其法定職權事項所為之決定具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督。
4.承上，訴願作為行政救濟制度之一環，究其基本功能或作用，係賦予行政機關自省機會，俾得重行檢視原處分之適當性及適法性，以維護人民權益，實現依法行政原理，藉此維持行政法秩序及行政妥當性，並減少訟源，減輕行政法院負擔，其性質仍屬行政程序。觀諸訴願法第4 條規定，我國之訴願管轄，係從行政體系內隸屬監督關係定其訴願審議機關，故以向上級機關提起訴願為原則，惟是否容有例外，依黃錦堂教授前揭文，於德國法制，排除上級機關之訴願監督，多考量減免上級機關負荷、原行政處分機關之決定具有高度專業性與複雜性、原行政處分機關經合議制完成且其決議原則上具有高度合理性與合法性，故該文亦肯認於我國法制，基於訴願管轄係對個案執行之行政處分之監督，獨立機關業務具有專業性，其相關決定亦經過合議制之周延討論，其處分之訴願管轄得維持予原機關，且獨立機關設置訴願審議委員會，應參考德國行政法院法第73條第2 項規範精神，於組織、程序及決定標準須符合憲法有關人民行政爭訟保障之要求。
5.準此，考量訴願係機關自省之救濟機制，國家通訊傳播委員會組織法第7 條所揭職權行使之獨立性，亦即上開行政院釋憲聲請書所揭被告就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督），被告作成之處分均經被告設置訴願審議委員會受理不服其處分之訴願，與訴願法第4 條第8 款及第5 條第1 項規定，要無相悖。又被告為審理訴願案件，依訴願法第52條第1 項規定設訴願審議委員會，其外聘之專家、學者已超過法定2 分之1 比例，符合訴願法第52條第2 項規定，訴願審議程序亦嚴格遵守訴願法第53條至第55條規定，充分落實黃錦堂教授前揭文對於獨立機關設置訴願審議委員會之肯定見解。另立法院院總第979 號委員提案第7550號（立法院第6 屆第5 會期），立法委員吳志揚等34人所提國家通訊傳播委員會組織法第16條之1 修正草案，明定對原處分機關之行政處分不服者，應直接提起行政訴訟，然其立法理由明確揭示「顧及獨立機關之屬性，不宜由行政院透過訴願程序對於獨立機關所為具體個案之決定介入指揮監督，爰明定應許直接提起行政訴訟（參照立法院議案關係文書院總第979 號委員提案第7550號及國家通訊傳播委員會組織法草案影本），足見獨立機關依其法定職權事項所為之決定，不應受最高行政機關之事後監督。又國家通訊傳播委員會組織法立法當時亦有上開類似提案，惟立法院審議時，考慮倘逕行提起行政訴訟將對法院審案造成重大負擔，爰予以刪除，惟並未敘明被告所為之行政處分之訴願管轄究應由何機關管轄。
6.再者，因不服被告所作訴願決定提起行政訴訟事件，目前已有96年2 月26日95年度簡字第971 號判決、96年6
月28日95年度訴字第3650號判決、96年7 月23日96年度簡字第584 號判決、96年7 月23日96年度簡字第585 號判決、96年8 月1 日96年度訴字第311 號判決、96年8
月9 日96年度訴字第305 號判決、96年8 月16日96年度訴字第1000號判決、96年8 月22日95年度訴字第4444號判決、96年8 月23日96年度訴字第310 號判決、96年9
月19日96年度訴字第896 號判決、96年9 月21日96年度訴字第897 號判決、96年10月4 日96年度訴字第837 號判決、96年10月11日96年度訴字第1390號判決、96年11月8 日96年度訴字第1388號判決、96年11月8 日96年度訴字第1391號判決、96年11月26日96年度訴字第1687號判決、96年12月20日96年度訴字第3315號判決、97年1
月24日96年度訴字第2008號判決、97年1 月24日96年度訴字第2063號判決、97年1 月24日96年度訴字第2064號判決、97年2 月29日96年度訴字第2191號判決等21件，經鈞院判決駁回原告之訴在案。是上開判決，皆係以原告之訴無理由駁回原告之訴，判決理由亦無訴願決定管轄錯誤之指摘，足認被告之訴願決定經法院職權調查結果認定無管轄錯誤。且鈞院97年6 月18日97年度訴字第3201號判決亦指明被告所作成之處分由其所設置之訴願審議委員會受理不服其處分之訴願，與訴願法第4 條第8 款及第5 條第1 項規定，要無相悖。
③訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決。訴訟案件之審理，法官應依據法律獨立審判，除非判例或個案基於受上級審或前審法律見解拘束原則，並不受他案見解之拘束。本件原告主張鈞院96年度訴字第306 號判決、96年度訴字第954 號判決，以被告訴願決定程序有瑕疵，而為訴願決定撤銷之判決，據以請求本件應為同一判斷。然上述案件均屬個案且非屬判例，與本件訴訟間復無個案應受上級審或前審法律見解拘束之情形，故上開案件之見解對於本件應無拘束力。是以，原告以前述行政訴訟案件判決，據以主張被告之訴願審議不妥適，有侵害原告程序利益乙節，顯屬誤會。⑵依廣播電視法第33條第1 項規定：「電臺所播送之廣告，應與節目明顯分開；....」違反者，依同法第42條第2 款規定予以警告；同法第43條第1 項第1 款規定，經警告後不予改正，或在1 年以內再有前條情形者，電視事業處5 千元以上、20萬元以下罰鍰；同法第44條第1 項第1 款規定，1 年內經處罰2 次，再有前2 條（第42、43條）情形者，除處3 萬元以上、40萬元以下罰鍰外，並得予以3 日以上、3 個月以下之停播處分。另依國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點第2 點第1 款規定，裁處廣播電視事業罰鍰案件額度參考表（表二：電視事業適用、表三：違法等級及罰鍰額度），適用於依廣播電視法第43條至第44條、第45條之1 或第49條裁處罰鍰之案件；同處理要點第5 點規定，主管業務單位於適用參考表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表（表三），擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。依廣播電視事業罰鍰案件額度參考表規定，考量項目包括違法情節、事業3 年內受裁處次數等。
⑶被告為調查事證，依行政程序法第104 條及行政罰法第42條等規定，於96年12月31日以通傳播字第09648802330 號函請原告，於文到5 日內對於上開事實陳述意見，並於97年1 月4 日送達（有文書送達證書可證）；經原告於97年1 月10日（被告收文日）函提出意見陳述書。系爭節目內容經被告97年2 月27日第228 次委員會議決議，認為節目整體為推介及宣傳「調經方」商品使用方式、效果，節目內容及表現涉有廣告化情形，廣告意圖明顯，節目未與廣告區分，違法事實足臻明確，應依廣播電視法規定核處，此有被告第228 次委員會議紀錄及該節目側錄光碟可稽，本件違法事實明確。被告已衡酌原告違法情節，對原告有利或不利均予以考量，並依法處分，核無違誤。至原告所稱節目中介紹之調經方係中藥藥方，並非商品，應無廣告化情事存在。惟依廣播電視法第33條第1 項明定節目應與廣告區分，其立法意旨係為維護觀眾之收視權益，避免廣播電視事業假借節目之名，行廣告之實。而系爭節目廣告化行為明顯，例如：由主持人證明、來賓推介宣傳特定商品「調經方」之功效等，另節目中亦由主持人及來賓試喝，並說明試喝口感，又續論「調經方如何調理體質」、「注意子女身體狀況及時調理」、「哪些女人需要調理」、「沒調理月經的併發症」、「往往因為一時疏忽造成傷害」等議題，由此節目內容中主持人、來賓、見證人所透露表達論點、說明及試喝，均可直接、間接得知特定商品訊息，故重點在於為特定商品之廣告化意圖及行為明顯，藥方或產品則非所論；若係單純調經方式介紹，何須大肆藉由來賓或VCR 鋪陳、推介，進而試喝，若為中藥方則應為大眾普遍可得知中藥材之組合，何須論特定調經方，若不意欲為特定產品介紹，因女性調經方式、食材及藥膳俯拾即得、比比皆是，則應於節目中廣泛介紹各種女性調經飲食、藥膳或運動等相關資訊，何須獨薦特定調經方及原告所自認「特定藥方」、「特定成分」，揆諸上開論述，原告主張，顯不足採。
⑷原告經營之無線電視臺（臺視主頻），播送該違法節目未與廣告區分，已違反廣播電視法第33條第1 項規定，依同法第44條第1 項第1 款規定應裁處罰鍰。而本件受處分人本次違法時間比例為4 分之1 以下，列為「普通」等級，且3 年內曾因相同違法事證，經行政院新聞局以94年5 月26日新廣三字第0940622710號、94年6 月7 日新廣三字第0940623100號、94年7 月26日新廣三字第0940623808號及被告以95年5 月19日通傳字第09505042740 號、95年7 月4 日通傳字第09505064050 號、95年7 月5 日通傳字第09505068180 號、96年4 月30日通傳播字第09605016870 號及96年6 月12日通傳播字第09605068720 號函裁罰共8 次在案，依前揭處理要點規定，按違法情節、事業3 年內受裁處次數等考量事項，分別採計10分、16分，合計總積分26分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第3 級，對應廣播電視法第44條第1 項第1
款之罰鍰額度，並經被告委員會議決議後裁處罰鍰，認事用法並無違誤。蓋原告經營廣播電視事業，自應遵守廣播電視法等相關規定，其未善盡審查義務，任令系爭節目違法播出，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應就其違規行為負法律上責任，此觀諸行政罰法第7 條規定可明。被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合。
⑸綜上，被告以現行訴願法既未針對不服被告行政處分之救濟方式有所規範，則被告貫徹司法院釋字第613 號解釋意旨及參照訴願法第4 條第8 款規定，由被告之訴願審議委員會受理不服被告行政處分，自無違法與不當。系爭節目顯係藉資訊提供而推介特定商品，廣告意圖顯而易見，被告依法作成裁處處分於法並無不合，本件訴願決定及原處分於法並無違誤等語，而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。
五、得心證之理由：
⑴本案程序上爭點在於訴願管轄有無錯誤，且此為行政法院依職權應調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，得為撤銷訴願決定之判決。另法官審理訴訟案件應依據法律獨立審判，除非判例或個案基於受上級審或前審法律見解拘束原則，並不受他案見解之拘束。被告主張前有他案因不服被告所為訴願決定而提起行政訴訟，經本院以原告之訴無理由而實體判決駁回原告之訴，判決理由並無訴願決定管轄錯誤之指摘乙節，固有被告所提之上開判決可稽，然上述案件均屬個案且非屬判例，與本件訴訟間復無個案應受上級審或前審法律見解拘束之情形，故上開案件之見解對於本件並無拘束力，被告以前述行政訴訟案件均以原告之訴無理由而實體判決駁回原告之訴，判決理由並無訴願決定管轄錯誤之指摘等語，據以主張被告之訴願決定並無管轄錯誤情形乙節，顯屬誤會，合先敘明。
①按「訴願之管轄如左：．．七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八、不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」、「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」分別為訴願法第4 條第7款、第8 款及第5 條所明定。從而，不服行政
機關所為處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4 條及第5 條規定，決定受理訴願之機關，自不待言。
②而本件被告主張其設置訴願審議委員會受理人民不服其所為之行政處分之訴願，並無管轄錯誤之情形，無非以：1.被告係中央行政機關組織基準法第3 條第2 款所定義之獨立機關，依據法律獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督；2.訴願法就獨立機關所為行政處分之訴願管轄固無規定，惟考量訴願係機關自省之救濟機制，及原處分機關之獨立性、專業性，參照訴願法第4 條第8 款及第5 條第1 項規定，被告得為訴願管轄機關；3.被告依訴願法第52條第1
項規定設訴願審議委員會，外聘之專家、學者超過訴願委員總人數2 分之1以上，由其參與審議被告所為之處分，
應可符合訴願法第52條第2 項之規定及超然、客觀之原則等為據。
⑵依國家通訊傳播委員會組織法第1 條規定，被告係立法院為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，而立法成立之機關。至其職掌依同法第3 條規定，則有「1.通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。2.通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發。3.通訊傳播系統及設備之審驗。4.通訊傳播工程技術規範之訂定。5.通訊傳播傳輸內容分級制度及其他法律規定事項之規範。6.通訊傳播資源之管理。7.通訊傳播競爭秩序之維護。8.資通安全之技術規範及管制。9.通訊傳播事業間重大爭議及消費者保護事宜之處理。10. 通訊傳播境外事務及國際交流合作之處理。11. 通訊傳播事業相關基金之管理。12. 通訊傳播業務之監督、調查及裁決。13. 違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分。14. 其他通訊傳播事項之監理。」等行政事項，故其屬行政機關。另中央行政機關組織基準法第2 條：「本法適用於行政院及其所屬各級機關（以下簡稱機關）。但國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定。行政院為一級機關，其所屬各級機關依層級為二級機關、三級機關、四級機關。」明揭該法規範適用對象為行政院及其所屬各級機關，則被告既屬該法第3 條第2 款所定義之獨立機關，自係行政院所屬行政機關（對此被告亦不否認）。
⑶被告主張其為獨立機關，依法獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督，固有所本。然獨立機關之存在，於行政體系上係屬例外情形，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案之處理上，於法律規定範圍內排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於專業而自主決定，但並非因此即謂其得自外於行政體系，此觀諸憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」之規定即明，若謂個案職權行使以外之業務亦不受指揮與監督，卻又需行政院本諸最高行政機關之地位對被告之行政向立法院負責，即與行政一體之原則相悖。因此，本院以為所謂獨立機關依法獨立行使職權，自主運作，應係指針對具體個案於法律規定範圍內，不受政治干擾而本諸專業自主決定者而言（司法院釋字613 號解釋意旨參照）。
⑷查依中央行政機關組織基準法第3 條第2 款對於「獨立機關」之定義，可知「獨立機關」係指「依據法律獨立行使職權，自主運作，『除法律另有規定外』，不受其他機關指揮監督之合議制機關而言」準此，倘另有其他機關指揮監督之法律規定時，獨立機關並非完全不受其他機關依據法律規定而為之指揮與監督。按訴願法第4 條及第5 條有關訴願管轄之規定，乃獨立機關所為未經聽證程序之行政處分受監督（行政審查）之法律規定。是不服獨立機關所為未經聽證程序之行政處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，仍應依上開訴願法規定，而非所謂之法理，定其訴願管轄機關。
⑸我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，設立行政、立法、司法、考試、監察5 院，各司其責並為各該職掌之最高機關，此外並無核准設立等同5 院機關之其他機關之餘地。參諸國家通訊傳播委員會組織法第4 條規定，被告所屬委員係由行政院院長提名，經立法院同意後任命，主任委員及副主任委員由各委員互選後，再由行政院長任命；另依中央行政機關組織基準法第6 條第1 項規定，以「委員會」名稱定名之機關，其組織編制地位等同於部會等二級機關；又被告人事及預算等事項亦由行政院統籌為之；由此堪認被告機關位階屬中央之部會，而非等同訴願法第4 條第8 款規定之中央各院。經查，除國家通訊傳播委員會組織法第16條第1
項，賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者，有提起覆審之權利而由被告管轄外，法律未就被告之業務監督另為規定，亦未就被告所為未經聽證程序之行政處分另設救濟管道，因之，被告所為未經聽證程序之行政處分，其救濟即無訴願法第5 條第2 項規定之適用，而其既屬中央部會之地位，自應依訴願法第4 條第7 款規定定其訴願管轄，即應由行政院受理訴願。被告主張其得就所為行政處分之救濟自為訴願決定云云，於法未合，委不足採。
六、按「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴願法第58條第1 項至第3 項所明定。本件原告不服被告之處分，而向被告提起訴願，被告依上開規定應先行重新自我審查，其既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分，理應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關，竟未依上開規定為之而自為訴願決定，顯然牴觸訴願法第4 條第7
款訴願管轄規定及第58條提起訴願程序規定，其所為訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，自應由本院加以撤銷，由被告檢卷送請法定管轄訴願機關行政院重行為適法之審議決定。而原行政處分於本件訴願決定撤銷後，既尚待法定受理訴願機關行政院重行審議決定，則原處分應否撤銷，本院目前即無從逕行判決，兩造其餘實體爭執，亦尚無論究之必要。至被告主張其他學者之主張，僅係學理上之探討，對於本院並無拘束力，均併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第218 條、民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　 98　　年　 4 　 月　 9 　日臺北高等行政法院第三庭
審判長法　官 楊莉莉
法　官　畢乃俊
法　官 陳心弘
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　98　　年　 　4　　月　　9　　 日書記官 鄭聚恩