臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

原告

丙○○

原告

丁○○

原告

戊○○

原告

己○○

共同原告

鶯歌

共同訴訟代理人

陳慶瑞 律師

被告

臺北縣政府

代表人

庚○○

訴訟代理人

辛○○

　　　　　　壬○○

　　　　　　癸○○

上列當事人間因都市計畫事件，原告不服內政部中華民國97年11月5 日台內訴字第0970158661號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告於民國97年6 月27日向被告提出申請，請將坐落臺北縣鶯歌鎮○○段大湖小段253-3 、253-70、253-78、253-79地號等4 筆土地（下稱系爭土地），准予逕為更正納入鶯歌鎮鳳鳴都市計畫區範圍內，案經被告以97年7 月1 日北府城規字第0970483682號函復：「…二、查『鶯歌（鳳鳴地區）都市計畫（市地重劃範圍外地區）細部計畫（第二次通盤檢討）案』之都市計畫圖範圍並未包含旨揭地號，又都市計畫中計畫範圍載明（略以）：『本細部計畫區…，西至台北、桃園縣界，北接桃園市都市計畫（原桃園( 大樹林地區) 都市計畫）…。』即『鶯歌（鳳鳴地區）都市計畫』係以台北、桃園縣界為計畫範圍線，合先敘明。三、另查，本府刻正辦理『鶯歌都市計畫（第三次通盤檢討）案』都市計畫圖重製暨草案規劃作業中，有關台端所陳事由本府業以民國97年4 月14日北府城規字第0970217003號回覆將旨開陳情事由納入規劃參考在案。」。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定、原處分均撤銷。

⒉命被告作成將「鶯歌鎮○○段大湖小段253-3 、253-70、253-78、253-79等4 筆地號」納入鶯歌鎮（鳳鳴地區）都市計畫內之行政處分。

⒊訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈本件爭點整理如下：

⑴被告97年7 月1 日北府城規字第0970483682號函，究屬單純之事實敘述？抑或屬行政處分？

⑵系爭台北鶯歌鎮○○段大湖小段253-3 、253-70、253-78、253-79等4 筆地號，依變更鶯歌（鳳鳴地區）都市計劃（市地重劃範圍外地區）細部計畫（第一次通盤檢討）書，是否在該都市計畫區域內？

⑶該都市計劃所附圖二未將系爭土地列入細部計畫區內，有無疏誤？若有疏誤，是否訂正即可？

⒉按行政機關對於人民依法申請為行政處分之案件所作之函復，屬駁回而為行政處分，抑或屬事實敘述或理由說明而為觀念通知，應從實質上是否拒絕而認定，非以形式上有無駁回之論示而判斷，最高行政法院92年裁字第453 號裁定參照。查原告等人請求訂正，被告未查明系爭事件有無疏誤？若有，其錯誤原因為何？是否可以訂正？逕函覆將系爭事件納入通盤檢討規劃中，依上開最高行政法院裁定，無異屬拒絕（否准）原告等人申請之行政處分。原告等人不服提起訴願，內政部認該回覆函純係將辦理本件都市計劃通盤檢討作業中處理原告陳情案之實情函知原告，核屬單純之事實敘述，並非訴願法上之行政處分，以訴願不合法應不予受理云云，亦有誤會。

⒊按都市計畫之主管機關，在中央為內政部，都市計畫法第4 條定有明文，關於都市計畫之實施，有疑問不解之時，應由內政部說明、分析之，依內政部67年7 月13日台內營字第797947號函及68年3 月13台內營字第942 號函先後釋示：「都市計畫書圖不符，應以計畫書所述內容為準。惟計畫圖應即時訂正，提報該管都市計畫委員會，並報請上級政府審查，其情節重大者，並應為訂正公告，以杜糾紛」，「都市計畫書圖不符時，應查明錯誤原因予以訂正，並依都市計畫變更程序辦理，但不受通盤檢討之限制」改制前行政法院72年判字501 號判決參照。查本件系爭「變更鶯歌（鳳鳴地區）都市計劃（市地重劃範圍外地區）細部計畫（第一次通盤檢討）書」敘明：本細部計畫區橫跨鶯歌鳳福里、鳳鳴里、鳳祥里及永吉里的部分區域（詳見圖二）…西至台北、桃園縣界；且台北縣政府97年7 月1日北府城規字第0970483682號函說明二、…「鶯歌鎮（鳳鳴地區）都市計劃」係以台北、桃園縣界為計畫範圍線，而系爭土地屬鶯歌鎮鳳福里，應在上開都市計劃細部計畫區域內甚明，卻未列入該都市計畫書圖範圍內。因該細部計畫書內容與都市計畫書圖顯然不合，核依上揭內政部釋示及行政法院見解，原告據以請求訂正，自屬正當合法。

⒋再按內政部68年3 月13日台內營字第942 號函檢送之「營建業務協調會談第六次會議第八案」決議：都市計劃書圖不符時，應查照其錯誤原因予以訂正，並依都市計劃變更程序辦理，但不受定期通盤檢討之限制。亦即機關單位應積極查照都市計劃圖錯誤原因，如確認係疏誤，應即依都市計劃變更程序辦理更正，且不受定期通盤檢討之限制。基此，原告屢次陳情請求更正，然被告均以刻正辦理「鶯歌鎮都市計劃（第三次通盤檢討）案」，將納入規劃案參考予以塘塞回覆，卻未積極查照系爭土地未列入都市計劃圖之原因？核與上揭會議決議不合。另查鶯歌鎮○○段大湖小段253-14地號，係因該土地所有權人申請更正，經查察而補辦編定在案，詳該土地謄本、異動索引，足證被告函覆之作法，應有誤解。

⒌又被告對於原告請求將系爭土地更正納入鶯歌鎮（鳳鳴地區）都市計劃內事件，依法應查察未納入之原因，如有作業錯誤應予訂正補納入；縱認無作業疏誤，亦應敘明理由依法駁回原告之請求。然被告均以刻正辦理「鶯歌鎮都市計劃（第三次通盤檢討）案」，待通盤檢討審議狀況而定云云回覆，無非係否准原告之請求，因此，內政部訴願決定逕以被告純係將辦理前開都市計劃通盤檢討作業函覆知原告，核屬單純之事實敘述，並非行政處分而不予受理訴願，容有誤解。縱如被告函覆「納入第三次通盤檢討」，然「鶯歌鎮都市計劃第三次通盤檢討案」何時進行？目前進度為何等？均無提及，況日後倘無辦理第三次檢討，系爭土地之「使用分區」將一直維持「鄉村區」，而無從變更為「住宅區」，系爭土地因而無法開發而閒置，不僅未能達到都市計劃創造優質居住環境之理想，且損及原告之權益亦甚鉅。

⒍被告98年1 月13日答辯書亦自認：對都市計畫書圖及地籍圖，案係早期老舊都市計畫書圖精度不足，以及地籍圖與都市計畫圖測量座標系統不一致，以致產生部分書圖不符，核依首揭內政部釋示及行政法院見解，經查明錯誤原因予以訂正即可，不受通盤檢討之限制。惟原告請求訂正事件，經被告函覆將系爭事件納入「變更鶯歌都市計畫（第3 次通盤檢討）暨鶯歌（鳳鳴地區）都市計劃（第2 次通盤檢討）案」中，雖未否准，但其作法因不合前揭內政部釋示及行政法院見解，容有疏誤。且原告之權利即未獲實現，為保障權利，自有依循行政救濟程序提起訴願、提起課予義務之訴之必要；系爭事件如無法提起課予義務之訴訟，原告之權益將無從保障。

㈡被告主張之理由：

⒈查原告所陳位於鶯歌鎮○○段大湖小段253-3 、253-70、253-78、253-79等4 筆之土地未納入鶯歌都市計畫範圍內，根據「變更鶯歌（鳳鳴地區）都市計畫（市地重劃範圍外地區）細部計畫（第一次通盤檢討）書」之都市計畫位置與範圍：「本細部計畫區橫跨……南以德昌街……西至台北、桃園縣界，北接桃園市都市計畫（原桃園( 大樹林地區) 都市計畫）……」，爰此，鶯歌（鳳鳴地區）都市計畫區界應以台北及桃園縣界為界。系爭土地位於臺北縣鶯歌鎮與桃園縣桃園市交界處，依上述範圍似應屬鶯歌（鳳鳴地區）都市計畫地區，故原告向被告提出申請變更納入鶯歌（鳳鳴地區）都市計畫區內。

⒉經查對都市計畫書圖及地籍圖，案係因早期老舊都市計畫圖精度不足，以及地籍圖與都市計畫圖測量座標系統不一致，以致產生部分畫圖不符。針對都市計畫書、圖不符之部分，被告依照都市計畫定期通盤檢討實施辦法第15條之規定，函復原告將陳情事由納入刻正辦理之「變更鶯歌都市計畫（第三次通盤檢討）暨鶯歌（鳳鳴地區）都市計畫（第二次通盤檢討）案」中，俾供規劃參考，以提各級都市計畫委員會審議參考。

⒊另查被告刻正辦理之「變更鶯歌都市計畫（第三次通盤檢討）暨鶯歌（鳳鳴地區）都市計畫（第二次通盤檢討）案」，於94年11月開始進行，目前辦理進度為展套繪疑義重製作業，重製作業完成後將進行都市計畫書圖草擬、計畫書圖公開展覽、召開說明會、提送各級都市計畫委員會審議、報請內政部核定、發布實施等都市計畫通盤檢討作業。由於該等程序係都市計畫法明定之法定程序，實無法短時間內可完成。被告將原告之陳情事由錄案至被告刻正辦理之「變更鶯歌都市計畫（第三次通盤檢對）暨鶯歌（鳳鳴地區）都市計畫（第二次通盤檢討）案」中，絕無搪塞回覆之意。

⒋至原告提出之「內政部68年3 月13日台內營字第942 號函檢送之『營建業務協調會談第六次會議第八案』決議：都市計畫書圖不符時，應查照其錯誤原因予以訂正，並依都市計畫變更程序辦理，但不受定期通盤檢討之限制」乙節，查內政部該函釋係指都市計畫訂正作業不受通盤檢討作業期程之規定限制，非函釋訂正作業應以都市計畫個案變更方式辦理。又原告所陳並不符合都市計畫法第27條變更之情事，且被告考量人力及時間因素，故將原告所陳情事由納入刻正辦理之「變更鶯歌都市計畫（第三次通盤檢討）暨鶯歌（鳳鳴地區）都市計畫（第二次通盤檢討）案」中，再次陳明。

⒌綜上所述，被告歷次函復之內容均依照都市計畫相關法令辦理，係單純之事實描述或觀念告知，非行政處分，敬請依法駁回，以維法政。

理由

一、按都市計畫法第15條規定：「（第1 項）市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：一、當地自然、社會及經濟狀況之調查與分析。二、行政區域及計畫地區範圍。……（第2 項）前項主要計畫書，除用文字、圖表說明外，應附主要計畫圖，其比例尺不得小於一萬分之一；其實施進度以五年為一期，最長不得超過二十五年。」；第27條規定：「（第1 項）都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市)(局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、……。（第2 項）前項都市計畫之變更，內政部或縣（市)(局）政府得指定各該原擬定之機關限期為之，必要時，並得逕為變更。」。再按內政部74年4 月25日台內營字第302828號函示：「都市計畫書圖不符時，應查照其錯誤原因予以訂正，並依都市計畫變更程序辦理，但不受定期通盤檢討之限制。」，其說明則為「本案永和市○○段潭墘小段九九─二一地號土地於民國六十一年發佈實施之永和都市計畫修訂圖既為住宅區，而計畫說明書內並無變更為住宅區之記載，顯為都市計畫書圖不符，應請依本部68.03.13台內營字第九四二號函檢送之營建業務協調會談第六次會議第八案決議辦理。」（內政部68年3 月13日台內營字第942 號函示：「都市計畫書圖不符時，應查明其錯誤原因予以訂正，並依都市計畫變更程序辦理，但不受定期通盤檢討之限制。」）。

二、本件事實概要已如前述，有相關卷證可稽，並經原告提出定地登記謄本、地籍圖、實測圖「及變更鶯歌（鳳鳴地區）都市計劃（市地重劃範圍外地區）細部計畫（第一次通盤檢討）書」為證，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：㈠被告未查明系爭事件有無疏誤，而逕函覆將系爭事件納入通盤檢討規劃中，無異為否准原告等人申請之行政處分。㈡原告屢次陳情請求更正，然被告均以刻正辦理「鶯歌鎮都市計劃（第三次通盤檢討）案」，將納入規劃案參考予以塘塞回覆，卻未積極查照系爭土地未列入都市計畫圖之原因，核與「營建業務協調會談第六次會議第八案」之決議不合云云。

三、查原告以系爭土地位於鶯歌鎮鳳福里，對照本件「變更鶯歌（鳳鳴地區）都市計畫（市地重劃範圍外地區）細部計畫（第一次通盤檢討）書」第2 節計畫位置與範圍之記載：「本細部計畫區橫跨鶯歌鳳福里、鳳鳴里、鳳祥里及永吉里的部分區域（詳見圖二）…西至台北、桃園縣界…」，足認系爭土地應在此都市畫範圍內，乃所附都市計畫圖並未列入系爭土地，故以計畫書、圖不符為由，依內政部前揭函釋意旨，請求被告應予訂正，將系爭土地納入該都市計畫內。被告受理後以97年7 月1 日北府城規字第0970483682號函說明系爭都市計畫細部計畫之範圍，並敘明原告陳情事項將予以納入第3 次通盤檢討案之規劃參考，意即系爭土地不在系爭都市計畫細部計畫範圍內，並無書、圖不符之情形，而拒絕予以訂正，自具有否准原告請求事項之真意，應屬行政處分。被告以上開公函僅屬經辦事項之說明，尚有未洽。

四、又查，系爭土地之位置經被告比對都市計畫圖之結果，應在細部計畫範圍之邊界，而不在計畫範圍內，此經被告迭於準備程序及辯論程序中陳明，原告亦不爭執系爭土地不在計畫圖範圍內，僅以計畫書之說明指系爭土地應在計畫範圍內。惟查，本件「變更鶯歌（鳳鳴地區）都市計畫（市地重劃範圍外地區）細部計畫（第一次通盤檢討）書」第2 節計畫位置與範圍之記載：「…二、本細部計畫區橫跨鶯歌鳳福里、鳳鳴里、鳳祥里及永吉里的部分區域（詳見圖二）…」，而該圖二為細部計畫行政區域示意圖，以斜線繪示細部計畫範圍，固包括鳳福里、鳳鳴里、鳳祥里及永吉里，然並非悉與行政區域之範圍完全相同，各里均有局部面積不在計畫範圍內，此稽之本院卷第56頁所附示意圖即明。是本件都市計畫細部計畫書並未指全部鳳福里均在計畫範圍內，原告未予詳究計畫書之文義，指其土地在鳳福里內即推論應在計畫範圍內，而指前開計畫書之記載與計畫圖不符，顯屬誤解，並不可採。

五、綜上，本件並無前開內政部函示之書圖不符情事，被告以97年7 月1 日北府城規字第0970483682號函復拒絕原告訂正之申請，並無違誤。訴願決定雖以上開函復非屬行政處分而為不受理之決定，有所違誤，惟此決定與駁回之結果並無二致，自仍應予以維持。原告訴請判如其聲明，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭