臺北高等行政法院判決

原告

財政部國有財產局

代表人

郭武博（局長）住同上

訴訟代理人

丁○○

複代理人

丙○○

被告

臺北縣政府環境保護局

代表人

鄧家基（局長）住同上

訴訟代理人

戊○○

上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺北縣政府中華民國96年12月31日北府訴決字第0960524027號（案號：第00000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序說明：本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）1,200元，系爭罰鍰係在200,000元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定及司法院民國（下同）92年9 月17日（92）院臺廳行一字第23681 號令，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。

二、事實概要：原告所管理坐落於臺北縣貢寮鄉○○段北勢坑小段185 、190 -5地號之2 筆國有土地（下稱系爭國有土地）遭非法傾倒一般廢棄物，造成環境污染，影響公共衛生，被告分別以95年6 月22日北環四字第0950037144號、95年7 月20日北環四字第0950042695號、95年9 月19日北環四字第0950055731號、95年10月14日北環四字第0950065431號函通知原告限期辦理廢棄物清除，原告所屬北區辦事處旋於95年7 月24日及8月7 日邀集相關機關至現場會勘並作成紀錄在案。行政院環境保護署則於95年10月5 日邀集原告等相關機關召開「臺北縣貢寮鄉○○段北勢坑小段185 、190-5 地號等國有土地遭人傾倒廢棄物案」協調會，請原告暨所屬有關單位儘速提出本案妥善處理方案妥為解決，原告所屬北區辦事處旋於95年10月27日邀集相關單位再次前往現場會勘，並請環保機關依環保目的事業主管機關職權就現有建制之勾稽系統持續追查事業廢棄物來源及業主後，追查行為人及責成其清理，並請環保機關協助輔助研擬清理計畫，俾原告於95年11月30日前提出清理計畫，被告乃以95年11月12日北環四字第0950073018號函展延改善期限至95年11月30日；原告所屬北區辦事處復於95年12月12日邀集相關機關及被告推薦之專業團體－臺北縣廢棄物清除處理商業同業公會（下稱臺北縣廢棄物清理公會）至現場履勘評估，經委請臺北縣廢棄物清理公會撰具清理計畫後，旋於96年1 月3 日以臺財產北改字第0950056332、0960000326號函檢送該清理施工計畫予被告及行政院農業委員會水土保持局審核，被告以96年1 月18日北環四字第0960000852號函覆本案清理施工計畫准予辦理，請原告確實依該計畫書內容辦理廢棄物清除作業；原告所屬北區辦事處再以96年1 月31日臺財產北改字第0960003433號函請被告代為執行本案清理計畫，被告以96年3 月5 日北環六字第0960009603號函覆於96年4 月16日前應依法清除處理，原告所屬北區辦事處復以96年3 月26日臺財產北改字第0960009084號函請被告查告本案廢棄物是否含有有害廢棄物，或是否具有緊急性需立即處理，俾憑研酌辦理招標清理事宜，嗣被告於96年4 月16日至現場稽查發現廢棄物仍未為清除處理，遂以96年4 月19日北環六字第0960026730號函表示本案需立即處理，並請原告於96年4 月26日前寄回意見陳述書，原告所屬北區辦事處旋以96年4 月26日臺財產北改字第0960014757號函送意見陳述書表達意見，經被告檢視該意見陳述書後，認定違反廢棄物清理法第11條規定事實明確，並無免予處分之理由，遂依同法第50條規定，以96年6 月6 日北環六字第0960034412號函檢附96年5 月21日北環六字第40096050045 號執行違反廢棄物清理法案件裁處書，處原告1,200 元之罰鍰，並限期96年7 月15日（裁處書記載為96年6 月30日）前完成改善，逾期仍未完成改善，按日連續處罰（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、當事人聲明：

（一）原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

（二）被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

四、兩造爭點要領：

（一）原告主張之理由：

⒈原告承行政院之命代表國家行使國有財產管理、使用、處分等私權行為，雖礙於不具公權力，惟就所經管之國有非公用土地，仍無不竭盡私權管理權能。原告所屬北區辦事處經管之國有非公用土地遍及臺北市縣、桃園縣、基隆市、宜蘭縣、花蓮縣、臺東縣、福建省金門縣及連江縣，計41餘萬筆土地，面積逾9 萬餘公頃，雖設有桃園、基隆、宜蘭、花蓮、臺東及金馬等6 個分處，惟土地數量甚多且散佈各處，本即不易管理，且囿於現有人力員額限制，無法定期派員巡查。被告、臺北縣政府警察局及臺北縣貢寮鄉公所各依其等目的事業職能設有巡查機制，竟未就近於系爭國有土地遭傾倒過程中發現不法並制止，亦未於第一時間通知原告辦理會勘設法阻止事端擴大，遽於廢棄物傾倒造成環境大規模之破壞後，對行為人身份不予追查即要求原告負責，甚至被告於訴願答辯狀中認為係原告推責於行為人，從而迴避原告應負之善良管理責任，明顯推卸責任云云。雖按廢棄物清理法第11條規定土地所有人、管理人或使用人固然負有清除廢棄物之責，但以本案而言，傾倒廢棄物本即係行為人基於自主意識行為，原應由行為人就其破壞環境所肇後果負責，且如此龐大廢棄物造成所應背負之社會責任，相關目的事業執行機關（被告）未能適時依廢棄物清理法第5 條規定為稽查、清除、處理等公權力之有效行動，實難辭其咎，是該公權力應作為事項，尚非僅以向土地所有權地位者課予義務及裁罰即足；縱使要求土地所有人應予負責，亦屬「代罰」性質，而被告既未於事前彰顯目的事業職能防堵不法行為，事後亦無善盡查察發覺行為人之責任而直接處罰原告，本身亦有負職守。又本案對於實際行為人之追查，在被告消極不作為之前提下，經原告自行至現場進行採樣，發現廢棄物中包含若干具體可供追查行為人之事證，原告所屬北區辦事處即以97年5 月29日台財產北改字第0970011473 1號函請臺北縣政府警察局瑞芳分局偵辦行為人之竊佔罪嫌；嗣該分局循上述事證偵辦得實際行為人身分，以97年9 月8 日北縣警瑞刑字第0970011767號刑事案件報告書將本案移送臺灣基隆地方法院檢察署偵辦，顯見對於行為人身分，只要被告秉其目的事業主管機關立場認真稽查追查，並非難以查得。是被告捨棄追查行為人職責，反要求原告負責之行政處分實有不當或失職。

⒉大量廢棄物之處理具其專業度，無論從場址污染調查、採樣、分析檢驗，確定污染物種類後，擬具清理計畫，審查投標人資格，到清理過程之防弊、監督等作業程序，在在均需專業。綜觀本案自發現185 、190 －5 地號國有土地遭傾倒大量廢棄物至今，被告僅提供類似案例之清理計畫書範本，惟原告不具廢棄物清理專業，亦無清除大量廢棄物處理經驗，殊難以自行參透是類案件相關應接續之處理程序，直接套用亦難得其要領，況相關作業事項之招標，尚涉政府採購法規定。而被告雖另以電話推薦臺北縣廢棄物清除處理商業同業公會（下稱清理公會），囑原告自行接洽。惟清理公會配合度不高，且於協助過程中一再拖延，最終竟隨意提出與本案相差甚遠之招標文件；查其內容不僅缺漏招標公告及投標須知，甚且大部分皆直接套用公共工程委員會之版本，例如該公會提出之工程投標及施工補充文件第27點竟係載以，工程新設混凝土構造物甲方得要求乙方鑽心5 組，每組3 個試體，此與廢棄物清理專業完全無關。原告為儘速辦理清理作業，減少本案廢棄物對環境造成之影響，不得已轉而洽財團法人工業技術研究院能源與環境研究所（下稱工研院）諮詢，方有所頭緒，已辦竣廢棄物調查、檢測等先行作業，刻由工研院提出清理計畫等招標文件，預計97年5 月底可上網公開招標，倘順利發包即可進行清理。又因廢棄物清理具有複雜性，雖被告認為本案廢棄物屬一般廢棄物，惟其裁罰認定過程並未深入場址挖掘，據原告徵詢工研院研酌結果，廢棄物之處理，全程均需先行檢測，倘涉及有毒廢棄物者，依廢清法第37條規定，其相關貯存、清除、處理之操作及檢測，應作成紀錄保存3 年以上以供查核。且廢棄物清理過程中倘未落實監造作業，容易產生弊端，諸如場址遭回填廢棄物、虛報清運數量甚至本案廢棄物遭棄置於他處不該棄置地點，造成環境的二度破壞，況且招標過程中招標文件之擬定、投標廠商資格之審查及清理作業中之監造作業，在在皆涉及廢棄物清理之專業，亟待主管機關（被告）積極協助，然而其任意推薦不具專業之民間團體，即認其已盡力協助者，試問原告於不具廢棄物清理專業之前提下，如何順利進行相關採購清理作業；目前本案業經原告辦理技術顧問標之發包作業，期由技術顧問提供場址污染調查、場址清理工程規劃設計及監工工作之協助，以達儘速清理之功，而被告卻未彰顯其目的事業職能，堅信僅以行政裁罰即可達成其目的，相較之下，被告所謂已盡力提供相關行政協助，卻任憑由原告與清理公會接洽致徒勞無功，迫使原告另洽工研院協助，導致此期間清理時程延宕，被告訴願答辯所述與事實不符。

⒊被告行政訴訟答辯理由（三）主張被已提供類似案例清理計畫書，並協助審查原告所提廢棄物清理計畫書，足見被告已盡力提供相關行政協助，並質疑係原告與清理公會、財團法人工業技術研究院接洽未果後，即指控被告未盡其目的事業之職能，竟對被告已提供協助之事實於不問云云。查原告所屬北區辦事處前以欠缺廢棄物清理方面專業人才及人力，爰以96年1 月31日、96年7 月17日臺財產北改字第0960003433、09600260363 號函請被告依行政程序法第19條及行政執行法第36條、第39條提供協助代為清理，惟被告先以96年3 月5 日北環六字第0960009603號函表示已提供合法之專業清除、處理業者供參，限期96年4 月16日前依法清除、處理，此期間未見被告提供任何指導協助，旋即以96年6 月7 日北環六字第0960034412號函送原處分；嗣再以96年8 月6 日北環六字第0960051368號函表示，原告所屬北區辦事處請其依法協助處理係推諉一詞，竟於97年1 月2 日連續開立24件裁處書，就96年7 月23、26、30、31日、8 月1 、2 、3 、6 、7 、9 、10、13、14、15、16、17、20、21、24、27、28、29、30、31日，共計24日連續處罰，罰鍰共計2 8,800 元。經原告所屬北區辦事處就訟爭國有土地上前開連續處罰之行政處分未經現場採證，即援用舊有照片開罰，依法提起訴願後，被告認前開按日連續處罰之稽查紀錄照片確實有重複使用情事，旋以97年4 月25日北環廢字第0970028948號函撤銷北環廢處字第40-097-010001 、02、03、04、05、06、07、08、09、10、12、14、15、16、18、20、22、23、24號裁處書，該等裁處書之撤銷雖與本件訟爭事項無關，惟足見被告僅盡力以消極之開立罰單方式促原告辦理牽涉專業之廢棄物清理事宜，而放任本身基於環保主管機關應作為之指導、協助及機關間之橫向聯繫溝通協調等功能於不顧。

⒋被告行政訴訟答辯狀理由（四）復主張其自95年6 月22日起迭經函請原告善盡管理人責任，惟迄今未曾有相關清理、管理作為一節，查廢棄物清理作業，其招標過程中有關場址污染之調查、招標文件之擬定、投標廠商資格之審查及清理作業中之監造防弊等措施，在在皆涉及廢棄物清理之專業，於缺乏環保主管機關協助指導之前提下，單憑未曾有處理類似廢棄物經驗及專業之原告所屬北區辦事處，從研究廢棄物清理流程、如何防止場址再遭不肖業者回填、虛報、二度破壞環境等等弊端，及為相關作業事項例如招標過程及清除工程進行中適法性及安全性考量，委託專業機構擔任技術顧問協助辦理等情事，皆需費處理時間。況技術顧問、廢棄物檢測作業、廢棄物清理作業之招標皆非公告金額10分之1 以下之採購，均需依政府採購法等規定辦理招標，無法逕洽廠商直接辦理採購，自無法立見清理成效，爰被告指稱原告未有相關清理作為一節，實屬誤解；另原告所屬北區辦事處自發現遭棄置廢棄物後，即於95年10月5 日施作圍籬完竣，以遏止非法環保犯罪，並將該2 筆國有土地納入原告所屬北區辦事處「國有非公用不動產巡查計畫」，建立定期巡管機制，此期間除積極規劃進行清理前置作業，並派員巡管以防止再被傾倒擴大之管理作為，被告理應本於專業主管機關、機關一體為協助指導，以促成清理作業之順利推展。

⒌關於本案被告裁罰原告所引用之法條依據為廢棄物清理法第11條與第50條規定，依廢清法第11條第1 款規定其土地或建築與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除，此所指應負清除責任或受處分之對象中所定義之使用人即指行為人而言，參最高行政法院95年1 月24日庭長法官聯席會決議要旨略以：「…對於違反建築法之違規使用情事，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要之裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象…。行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外。」是項決議雖係就違反建築法規所為之裁罰而為之判斷，然套用於行政機關對於違規行為作裁罰處分之情形，應有同理性，也就是說應以其行為責任優於狀態責任來作判斷及處分，否則置直接應負責任人免受處分而處分次要責任之人，顯非法律所平。又揆諸高雄高等行政法院95年度訴字第119 號判決略以，廢棄物清理法之立法意旨，乃考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標，並非遽指行政機關對於該法規定之義務人，有恣意選擇較容易獲得清除處理者為處分之對象，行政機關應依照輕重程度對行為人、有管領力之人先命其清除處理，始符合裁量行使之正當性。查廢棄物清理作業涉及廢棄物清理之專業，且技術顧問、檢測作業、清理作業皆非公告金額10分之1 以下之採購，均需依政府採購法等規定辦理招標，無法逕洽廠商直接辦理採購。原告既非廢棄物處理之專責機關，復於欠缺行政指導之情況下，自行克服經驗不足，目前已辦竣清理作業之簽約，並於97年9 月29日開始動工清除。而被告僅指稱原告負有清除之義務及未於期限內清除改善，並以連續開罰單之方式達成環境清理之目的，實不符有關行政處分之裁量行使正當性。

⒍原告經管之國有非公用土地數量甚多且散佈各處，現階段雖已建立國有土地定期巡查、巡管機制，惟仍恐力有未逮，爰需賴地方政府相關目的事業職能之彰顯，併遏違規不法使用行為之發生。是以國有土地遭受大量廢棄物傾倒之重大環保案件，倘職司環保目的事業之主管機關消極不作為，僅知選擇較容易獲得清除處理目的之國有土地管理機關為處分對象，卻未秉職權，怠忽其稽查真正違法棄置廢棄物之行為人，無異將行為人應負之清理費用轉嫁為社會成本，轉由全國納稅人負擔。

⒎另按行政罰法第7 條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」然原告並非出於故意或過失而不依廢清法第11條規定清除一般廢棄物，實因年度預算有限，且被告推薦之清理公會之專業度不足，遲遲無法提供專業協助，致原告縱使當時已勉強籌措經費，亦無法順利辦理招標事宜，被告不察所推薦專業團體之處理能力，指稱原告負有清除之義務及仍未於期限內清除並改善系爭土地上之廢棄物云云，未檢討及考量上述種種非出於故意或過失之因素即逕予處罰，其裁罰基礎與行政罰法第7 條規定相違背。

⒏綜上所述，依行政程序法第165 條規定行政指導之立法旨趣，原告認為政府不應僅以裁罰手段圖達成行政目的，就特殊具專業性或案情複雜之案件，被告並應秉於廢棄物清理法第5 條應辦理廢棄物之回收、清除、處理及廢棄物稽查工作等職責精神，主動提供具體協助指導相對人，本案之棄置行為人已經查獲，被告應對行為人為處置始為正辦，以免耗費行政資源。原告亦將另案陳報上級機關研議是類處理廢棄物清理案實務上之問題，並研酌相關預算、人力之編列，及續以加強機關間橫向溝通。

（二）被告主張之理由：

⒈依據廢棄物清理法第11條規定：「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之: 一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人、或使用人清除。…」準此，相關法令俱已明定，本件裁處尚無違誤。

⒉被告於95年6 月22日、95年7 月20日、95年9 月19日、95年10月14日、95年11月22日及96年3 月5 日等先後6 次函催原告就系爭國有土地上遭人傾倒廢棄物，依法妥善清除處理。又被告95年9 月19曰以北環四字第0950055731號函示說明三已表示「請於95年10月引日前依法妥善清除處理…。」被告同年月14日北環四字第0950065431號函示說明三亦本於同一意旨，函請原告於95年10月31日前依法妥善清除處理。故本案被告所為系爭處分前，業已一再多方勸（指）導原告負責妥善清除處理上述地點廢棄物，其間時間前後長達11個月之久，原告徒憑欠缺廢棄物清理方面專業人才及人力為由，至屆期仍不清除處理，根本未針對此一廢棄物之清除處理事端，予以正面具體之積極作為，用資消弭該廢棄物之棄置狀態，僅借所謂與被告協調情事者免除其違規責任而已。

⒊本案原告違反廢棄物清理法第11條規定之情事者，事證確鑿，與行政程序法第19條第1 項之規定不應混淆，自無相互影響各別之法律效果：

⑴本案96年4 月16日被告依法開立系爭處分前，業於同年3 月5 日由被告以北環六字第096009603 號函復說明四略以：「本案仍請貴處於96年4 月而日前依法妥善清除處理，本局將不再予以寬限時日…。」被告事先多次勸（指）導上述清除處理之意思通知，然被告近一年來對原告長達6 次行政指導本案違規事實之改善不予置理，此一違規不予清除之狀態繼續中，故原告對上述廢棄物之棄置存在，依現行廢棄物清理法相關之規定，尚有負責清除處理之行政法上義務而且明知，卻一再逾越被告前後二次指示清除寬限時期即95年10月31日及96年4 月16日。對此，原告已具有此一清除廢棄物之作為義務而不作為之歸責性，即構成現行廢棄物清理法第11條所規定違反義務，與系爭裁罰處分問尚存有直接因果關係；如一經違反該作為義務而不作為，不論原處分機關事先究否依行政程序法第19條之規定，提供清潔人員、物力及其設備，協助清理或依同法第166 條所規定為行政指導其清理等情，而有所影響原告該當廢棄物清理法第11條第1 款所規定違規要件之成立。換言之，行政程序法第19條或第166 條等規定均非違反廢棄物清理法相關規定，所為不利裁罰性處分之前置程序，故二者規範之目的及法益互有不同，彼此間亦無相影響各自法律上效果。

⑵又行政院環境保護署於97年4 月28日以環署廢字第0970027484號函復原告：「…二、依廢棄物清理法第11條第1 款：『土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除』，適用對象未排除國有土地。依法應屬國有土地，依廢棄物清理法相關管理機關即負有清理責任。不因是否登記而有所不同…。三、國有土地屢發現廢棄物情形，仍請貴局積極擬定相關管理措施，以有效維護環境衛生，增進公共利益…。」在案。準此，原告對系爭國有土地上廢棄物負有該項法定清除義務。

⑶行政程序法第19條所規定之職務協助，必須為請求機關所執行職務為者，其性質屬於行政職務上公權力，始得為之。本案原告為上述清除廢棄物之積極作為義務係基於現行廢棄物清理法上立法之規範，在於履行法律上所賦予一定之法定責任，與所謂必須原告本於其法定權限範圍內，行使本於職務固有財產管理公權力之情事者，毫無關連。原告曲解該法條意旨，顯失相互協助達成請求機關行使其職掌（即法定權限範圍者）任務之實質意義。

⒋原告稱「…竟未就近於所轄地點之本案2 筆土地遭傾倒過程中發現不法並制止，亦未於第一時間通知原告辦理會勘設法阻止事端擴大，遽於廢棄物傾倒造成環境大規模之破壞後，驟然捨行為人身份之追查於不顧，即要求原告負責，甚至被告於訴願答辯狀中認為係原告推責於行為人，從而迴避原告應負之善良管理責任。」云云，惟本案原告應依法善盡管理人責任，而經管上述地號土地，因長期管理不當，遭非法棄置，顯見原告確有過失，且廢棄物清理法第11條規定，其性質係屬責任罰，依據該法條第l 項第1款規定：「土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」準此，該土地之管理人亦為該規範適用之對象，豈可恣意卸責於行為人，而迴避管理人應盡之責任。況原告亦於嗣後籌措經費，從而辦理本案廢棄物清理作業事宜，由是益見原告對現行廢棄物清理法第11條新規定土地關係人等之相關規定至為明瞭，並願依法負起應盡之法律上責任，被告依法裁罰並無違誤。

⒌原告再稱：「…在在皆涉及廢棄物清理之專業，亟待主管機關（被告）積極協助者，試問原告於不具廢棄物清理法清理專業之前提下，如何順利相關採購清理作業。…相較之下，被告所謂已盡力提供相關行政協助，卻任憑原告與清理公會接洽致徒勞無功，迫使原告另洽工研院協助，導致此期間清理時程延宕…。」事實上被告業已行文提供類似案例清理計畫書，並協助原告提具之廢棄物棄置場清除工程施工計畫審查工作，足見被告已盡力協助原告，提供相關行政協助，若仍有不足之處，可立即尋求被告協助，惟原告與清理公會、工研院接洽未果後，即指控被告未盡其目的事業之職能，竟對被告已提供協助之事實於不問，又推責於行政機關摒棄相互溝通協調為行政協助之途逕，而擅對原告祭出行政處分等云云，原告所述已悖離事實甚遠。

⒍原告復稱：「…依據行政罰法第7 條規定: 『違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰』，然原告並非出於故意或過失而不依廢棄物清理法規定清除一般廢棄物，實因年度預算有限…。被告不察所推薦專業團體之處理能力，一味指稱原告負有清除之義務及仍未於期限內清除並改善系爭土地上之廢棄物云云，而未檢討，及考量上述種種非出於故意或過失之因素，即逕予處罰…」云云，惟本案自95年6 月22日起，被告先後迭經函請原告依廢棄物清理法規定之善盡管理人責任，惟原告迄今未曾有相關清除、管理作為；而被告已窮盡各項溝通協調之能事俱遭原告推諉卸責，期間更因媒體報導造成民眾質疑，被告始依廢棄物清理法之規定課予原告相當之裁罰外，並限期清理，以督促其早日完成清理污染之標的物。

⒎姑不論本件廢棄物究係何人棄置，惟原告一再不遵守被告要求之清除義務，顯已違反廢棄物清理法第11條第1 款規定，被告開立系爭處分於法並無違誤，且縱實際違規行為人已經查獲，此乃構成廢棄物清理法第27條第1 款之規定，為另一違規事實，二者違規情節原因事實及其所適用規範意旨，自有不同。綜上所述，原告所述皆與事實不符，其訴無理由。

五、心證要領：

（一）按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。…」「有下列情形之一者，處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一不依第十一條第一款至第七款規定清除一般廢棄物。…」分別經廢棄物清理法第4 條、第5 條第1 項、第11條第1款 、第50條第1款定有明文。

（二）上開事實概要欄所述之事實，除後列爭點之事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、被告95年6 月22日北環四字第0950037144號函、95年7 月20日北環四字第0950042695號函、95年9 月19日北環四字第0950055731號函、95年10月14日北環四字第0950065431號函、95年11月12日北環四字第0950073018號函、96年1 月18日北環四字第0960000852號函、96年3 月5 日北環六字第0960009603號函、96年4 月19日北環六字第0960026730號函、96年8 月6 日北環六字第0960051368號函、97年1 月3 日北環廢字第0960091406號函及24件裁處書、97年4 月25日北環廢字第0970028948號函、行政院環境保護署95年7 月26日環署督字第0950059352號函、原告所屬北區辦事處96年1 月3 日臺財產北改字第0950056332號函、96年1 月31日臺財產北改字第0960003433號函、96年3 月26日臺財產北改字第0960009084號函、96年6 月6 日臺財產北改字第0960023715號函、96年7 月17日臺財產北改字第09600260363 號函、臺北縣貢寮鄉公所95年7 月3 日北縣貢環字第0950005287號函、系爭國有地遭人傾倒廢棄物案95年10月5 日協調會議紀錄、被告96年4 月16日一般事業廢棄物稽查紀錄表、原告所屬北區辦事處95年8 月7 日、95年10月27日、95年12月12日會勘紀錄、系爭地號施工後照片6 張、原告所屬北區辦事處廢棄物清理施工計畫書、原告所屬北區辦事處辦理「臺北縣貢寮鄉○○段北勢坑小段185 、190-5 地號國有土地非法棄置廢棄物廠址污染調查、規劃設計及清理工程監工工作」計畫說明書、系爭國有土地廢棄物清理案修正處理期程暨業務權責分工事項表、臺北縣貢寮鄉公所96年4 月19日北縣貢環字第0960003161號公告、廢棄物清理計畫書、臺北縣政府警察局瑞芳分局97年9 月8 日北縣警瑞刑字第0970011767號刑事案件報告書等件分別附卷可稽，為可確認之事實。

（三）歸納兩造上開之主張，本件之爭執重點厥為：原告於系爭廢棄物清理過程中是否已違反應清除之作為義務？有無違章之故意或過失？被告於本件廢棄物清理過程中有無代為執行之義務？原告可否以其管理之國有土地甚多、人手不足、被告未善盡稽查及行政協助等作為本件免責之事由？被告所處之罰鍰有無違誤？茲分述如下：

⒈按，在與公共衛生有關之土地內，若有廢棄物而土地所有人、管理人、使用人未加以清除者，行政機關即可對土地所有權人、管理人及使用人裁處罰鍰，並不以該廢棄物係因土地所有人、管理人或使用人之行為所致為限，此觀諸首揭廢棄物清理法第11條第1 款、第50條第1 款之規定意旨即可知。此不僅從前開規定之文句結構可推知此一結論，亦合乎現代環境保護法上干預行政責任人之法理。蓋衡諸一般經驗法則與論理法則，土地侵害者與土地權利者常非同一人，若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要亦另外將土地所有人、管理人或使用人列為處罰對象，可見土地所有人、管理人、使用人縱非實際行為者，亦可能因其管理之土地範圍遭受破壞而受歸責。申言之，現代社會係多元發展，危害、干擾公共秩序、環境之類型亦種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存在，故除可動用公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，亦非法所不許，因此，人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任自不待言，而純粹之不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即「狀態責任」也。茲所謂「狀態責任」者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人、管理人、使用人在干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責，例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人、管理人、使用人事實上雖非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。所有人、管理人、使用人均為狀態責任人，其並非因與危害之發生有因果關係而負擔責任，乃係因為對發生危害之物有事實管領力而須負責，故稱之為「狀態責任」。又狀態責任之課與，其理由無非因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為維護保育目標，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務（參看德國基本法第14條第2 項），承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。基於行政機關人力物力之侷限性、土地之有限性、生活環境之易破壞性與難以回復性，乃有必要課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，尤其於行為人不明時，「狀態責任」之課與更屬維護土地環境不可避免之手段，然不可據此即謂行為人的「行為責任」為土地所有人、管理人、使用人的「狀態責任」之前提要件。準此，依據前開廢棄物清理法第11條第1 款、第50條第1 款之規定，課予所有人、管理人或使用人對土地一定之維護義務，並對未為積極作為之土地所有人、管理人、使用人加以科罰，以符合環境保護之目標，於法並無不合。次按，國有財產法第12條規定：「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」又財政部國有財產局組織條例第11條規定：「本局得視業務需要，於重要地區設辦事處，其組織以法律定之。」財政部國有財產局各地區辦事處組織通則第3條第2 款：「各地區辦事處承國有財產局之命，掌理轄區內下列事項：…二、國有財產之管理事項。…」是系爭國有土地既係屬非公用之國有財產，依前開規定，原告對於系爭國有土地即有掌理管理事項之權責，為系爭國有土地之管理人，揆諸前揭說明，原告自屬首揭廢棄物清理法第11條第1 款、第50條第1 款規定課與「狀態責任」之對象，原告對於系爭國有土地負有維持其環境之作為義務，若有違反作為義務之情事時，當為廢棄物清理法第50條第1款科罰之對象，亦即，原告若有違反該維護義務，即使非積極作為而係消極不作為，亦應受罰。本件原告固主張「本案對於實際行為人之追查，在被告消極不作為之前提下，經原告自行至現場進行採樣，發現廢棄物中包含若干具體可供追查行為人之事證，原告所屬北區辦事處即以97年5 月29日臺財產北改字第09700114731 號函請臺北縣政府警察局瑞芳分局偵辦行為人之竊佔罪嫌；嗣該分局循上述事證偵辦得實際行為人身分，以97年9 月8 日北縣警瑞刑字第0970011767號刑事案件報告書將本案移送臺灣基隆地方法院檢察署偵辦，顯見對於行為人身分，只要被告秉其目的事業主管機關立場認真稽查追查，並非難以查得。是被告捨棄追查行為人職責，反要求原告負責之行政處分實有不當或失職。」「本案之棄置行為人已經查獲，被告應對行為人為處置，以免耗費行政資源。」等云，並提出臺北縣政府警察局瑞芳分局97年9 月8 日北縣警瑞刑字第0970011767號刑事案件報告書為證。然查，上開系爭廢棄物是否為前揭移送書所指之犯罪嫌疑人等人所為，尚處於偵查階段，要難遽予論斷。況且，即便本件系爭廢棄物確係該等嫌疑人所傾倒，亦屬被告應否依廢棄物清理法第27條第1 款規定處罰之問題，要與原告應承擔廢棄物清理法第11條第1 款、第50條第1 款規定之「狀態責任」無涉。換言之，原告並不能以系爭廢棄物另有傾倒者而解免其本件所應承擔之上開「狀態責任」。原告上節主張顯係將「狀態責任」與「行為責任」混為一談，誤以「行為責任」充當「狀態責任」之前提要件，委非可取。

⒉另按，觀諸廢棄物清理法第50條第1 款規定意旨，行為人是否具有違章之故意或過失，其所應審究者，乃對於「不依第11條第1 款至第7 款規定清除一般廢棄物」之作為義務違反有無認識，及是否有違章之意欲，或應注意並能注意而不注意之情形，至於廢棄物是否是遭人違法傾倒之事實有無認識，則非所論。蓋土地所有權人如對於違法傾倒事實有認識或容許，或應注意並能注意而不注意者，應認為已該當廢棄物清理法第50條第2 款要件。廢棄物清理法既有意區分「不依第11條第1 款至第7 款規定清除一般廢棄物」及「違反第12條之規定」兩者，則系爭國有土地所有人故意不依第11條第1 款規定清除一般廢棄物或有過失致未依同條款規定清除者，即應該當廢棄物清理法第50條第1 款行政罰之主觀責任要件。經查，本件被告在查悉系爭國有土地有遭非法傾倒一般廢棄物，造成環境污染，影響公共衛生後，曾分別以95年6 月22日北環四字第0950037144號、95年7 月20日北環四字第0950042695號、95年9月19日北環四字第0950055731號、95年10月14日北環四字第0950065431號等函通知原告，並限期應將該廢棄物清除，嗣另以95年11月12日北環四字第0950073018號、96年3月5 日北環六字第0960009603號函各予以展延期限，可謂已充分給予原告清除系爭廢棄物之機會，惟原告均未加以清除，除有各該公函附卷可稽外，並為原告所不否認，足認原告對其已違反廢棄物清理法第11條第1 款之作為義務，當有所認識。固然，原告主張「原告並非出於故意或過失而不依廢棄物清理法第11條規定清除一般廢棄物，實因年度預算有限，且被告推薦之清理公會之專業度不足，遲遲無法提供專業協助，致原告縱使當時已勉強籌措經費，亦無法順利辦理招標事宜，被告不察所推薦專業團體之處理能力，一味指稱原告負有清除之義務及仍未於期限內清除並改善系爭國有土地上之廢棄物云云，未檢討及考量上述種種非出於故意或過失之因素即逕予處罰，其裁罰基礎與行政罰法第7 條規定相違背。」云云。但查，本案自95年6 月22日起，被告即先後多次函請原告應依廢棄物清理法規定善盡管理人之責任，將系爭廢棄物清除，截至被告作成原處分時，已時隔將近1 年，惟原告在上開期間內卻僅是委請臺北縣廢棄物清理公會撰具清理計畫，於函知被告後（本件清除行為無須被告同意），原告所屬北區辦事處猶製發96年1 月31日臺財產北改字第0960003433號函請被告代為執行本案清理計畫，經被告以96年3 月5 日北環六字第0960009603號函覆應於96年4 月16日前應依法清除處理，原告所屬北區辦事處復以96年3 月26日臺財產北改字第0960009084號函請被告查告本案廢棄物是否含有有害廢棄物，或是否具有緊急性需立即處理，俾憑研酌辦理招標清理事宜等，始終未為實際清除之作為。由於系爭廢棄物係遭人非法傾倒，未有任何防護處理，且面積非小，已造成環境污染，並影響公共衛生，清除事宜實刻不容緩，不容無限期延宕，此應為原告所明知；又依現行規定，原告清除系爭廢棄物亦無須經其他機關之核准或同意，並無執行上之障礙（原告所稱之廢棄物清理法第37條規定，係有關廢棄物貯存、清除、處理之操作及檢測紀錄問題，並不妨害清除作為之同時進行），原告為行政機關，既負有本件清除系爭廢棄物之義務及責任，基於行政效能之要求，自應承擔較高、較嚴格之作為標準，迅速處理本件清除工作，方符人民期待，然其在長達1 年之期間內，清除之進展緩慢（迄至本院調查時亦尚未開始清除，有證人即本件稽查人員甲○○及會同人員乙○○到庭結證明確），甚且在擬定清理計畫經被告准予辦理後，猶稱可否請被告代為執行，益見原告有拖延之心態，是其縱無不清除之故意，亦難謂無應注意、能注意而不注意之過失責任。此外，本件廢棄物清除事件之處理，已橫跨2 年度，原告應能適時編列預算予以支應，故本件應無預算問題。縱使行政機關對公共工程之進行受到政府採購法之限制，但就本件系爭廢棄物之清除工作，僅是單純施作，無須大量原物料供應而言，長達1 年之時間均無法發包，亦逾一般合理期限。另行政程序法第19條固規定：「行政機關為發揮共同一體之行政機能，應於其權限範圍內互相協助。行政機關執行職務時，有下列情形之一者，得向無隸屬關係之其他機關請求協助︰一、因法律上之原因，不能獨自執行職務者。二、因人員、設備不足等事實上之原因，不能獨自執行職務者。三、執行職務所必要認定之事實，不能獨自調查者。四、執行職務所必要之文書或其他資料，為被請求機關所持有者。五、由被請求機關協助執行，顯較經濟者。

六、其他職務上有正當理由須請求協助者。前項請求，除緊急情形外，應以書面為之。被請求機關於有下列情形之一者，應拒絕之︰一、協助之行為，非其權限範圍或依法不得為之者。二、如提供協助，將嚴重妨害其自身職務之執行者。被請求機關認有正當理由不能協助者，得拒絕之。被請求機關認為無提供行政協助之義務或有拒絕之事由時，應將其理由通知請求協助機關。請求協助機關對此有異議時，由其共同上級機關決定之，無共同上級機關時，由被請求機關之上級機關決定之。被請求機關得向請求協助機關要求負擔行政協助所需費用。其負擔金額及支付方式，由請求協助機關及被請求機關以協議定之；協議不成時，由其共同上級機關定之。」惟依據上開規定，其協助仍有權限範圍之限制，並非毫無限度，原告要求被告代為清除，與廢棄物清理法第11條第1 款之作為義務有違，顯已逾越被告之權限範圍。又基於行政協助，被告固應勉力協助原告完成本件清除系爭廢棄物之工作，而事實上被告業已提供類似案例清理計畫書，並協助原告提具之廢棄物棄置場清除工程施工計畫審查工作，為原告所不否認，雖原告不滿意其協助內容，但本件並無證據顯示被告未善盡其協助之責（例如參酌上開規定意旨，向原告與被告之共同上級機關或被告之上級機關反應或請求協議），自不能僅憑原告片面主觀之感受即可認定本件清除行為之延宕有其正當事由。矧且，原告究屬首揭廢棄物清理法第11條第1 款、第50條第1 款規定課與「狀態責任」之對象，負有最終清除系爭廢棄物之作為義務及責任，已如前述，亦不得以「亟待主管機關（被告）積極協助，然而其任意推薦不具專業之民間團體，即認其已盡力協助者，試問原告於不具廢棄物清理專業之前提下，如何順利進行相關採購清理作業。」「被告推薦之清理公會之專業度不足，遲遲無法提供專業協助」云云，作為解免本件違章責任之事由，蓋行政協助僅是基於提昇行政機能所為之規定，並非解免行政機關違章責任之依據，被告縱有未善盡其行政協助之責，亦僅有其機關個別之行政責任，要與原告之違章行為無涉，於此不得不辨。此外，本件被告自95年6 月22日起，即已先後多次函請原告應依廢棄物清理法規定善盡管理人之責任，將系爭廢棄物清除，業如前述，則原告所稱其欠缺行政指導一節，自與事實不符，亦非可採，併予敘明。

⒊再者，廢棄物清理法第5 條第1 項及第2 項固又規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。執行機關應設專責單位，辦理一般廢棄物之回收、清除、處理及廢棄物稽查工作。」然此係有關縣（市）環境保護局為廢棄物清理法之執行機關，應負起一般廢棄物之回收、清除、處理及廢棄物稽查等工作之規定，並未免除原告應依廢棄物清理法第11條第1 款所規定之清除義務，及違反該義務應承擔同法第50條第1 款之違章責任，此觀各該條文規範之意旨即可知。申言之，就本案之情形而言，對於非法傾倒廢棄物之稽查工作，與事後清除義務及責任之發生係屬二事，兩者並無因果關聯性。原告固可謂「其所轄之土地數量甚多且散佈各處，本即不易管理，且囿於現有人力員額限制，無法定期派員巡查。」等語，或謂「被告、臺北縣政府警察局及臺北縣貢寮鄉公所各依其等目的事業職能設有巡查機制，竟未就近於所轄地點之本案2 筆土地遭傾倒過程中發現不法並制止，亦未於第一時間通知原告辦理會勘設法阻止事端擴大。」等語，皆有其依據，然此均屬有無稽查公權力或稽查工作執行是否徹底之問題，俱與原告應承擔本件清除系爭廢棄物之義務及責任無涉。是以，原告以上開事由主張本件不應對原告處罰云云，亦非可採。

⒋此外，系爭廢棄物除有營建混合廢棄物外，亦有廢紙、塑膠袋、健保卡、選舉布條、選舉文宣等由家戶或其他非事業所產生之一般廢棄物，業經證人即本件稽查人員甲○○及會同人員乙○○（貢寮鄉公所承辦人員）到庭結證明確，並有被告96年4 月16日一般、事業廢棄物稽查紀錄表及現場照片在卷足憑（參見原處分卷第24頁、本院卷第268頁至第27 0頁），核與卷附之行政院環境保護署於95年7月26日以環署督字第0950059352號函記載：「該棄置地點座落北勢坑溪畔尚未完工通行之無名道路旁山坡地邊坡溪谷附近，遭棄置廢棄物數量不少，外觀所見大部分為營建混合廢棄物及一般垃圾、雜物等…」等語（參見本院卷第21頁）相符，自可信為真實。本件系爭國有土地既遭人非法傾倒廢棄物，且該廢棄物內容亦包含一般廢棄物，並已達影響公共衛生之程度，則被告認定原告為系爭國有土地之管理人，應承擔廢棄物清理法第11條第1 款規定之清除責任，即非無據。

（四）綜上所述，原告既未於被告限定之期限內改善清理完畢，自已違反廢棄物清理法第11條第1 款之規定，且原告亦有違反同法第50條第1 款之違章故意或過失，俱如前述，則被告依前揭第50條第1 款之規定處以原告法定最低額度1,200 元罰鍰，並限期應於96年7 月15日前完成改善，逾期仍未完成改善，將按日連續處罰，經核既未逾越法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，自難謂為違法。原處分認事用法既無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，即應駁回。

（五）本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233 條第1 項、第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭