臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)97年度簡字第00238號

• 裁判案由: 食品衛生管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 97 年 07 月 17 日
• 法官: 黃秋鴻
• 當事人: 甲○○、臺北縣政府

臺北高等行政法院判決
97年度簡字第00238號原　　　告　甲○○
被　　　告　臺北縣政府
代　表　人　乙○○（縣長）
上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服行政院衛生署中華民國97年02月01日衛署訴字第0970001236號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告為販售「健寶巴西蘑菇靈芝、健寶巴西蘑菇」等產品，於網路（網址http：//genebio.myweb.hinet.net/a4、5、8.htm.）刊登「健寶」等系列產品廣告，內容宣
稱：「全球唯一結合萃取濃縮巴西蘑菇、猴頭菇、赤芝、鹿角靈芝菇菌四王之獨特精華成份，是菇蕈中營養成份最充足、最完整且最均衡之滋補強身頂級聖品。」等語，經澎湖縣政府衛生局及南投縣政府衛生局分別於民國（以下同）96年01月24日及同年03月27日查獲，案移被告所屬衛生局調查。經該局搜尋該網站，除查獲刊登前揭文詞外，並有「... 巴西蘑菇重要成份... 超氧歧化酵素：活性氧群（自由基）可經由外在環境或體內新陳代謝而產生，這些活性氧群會對於人體造成許多病變，如DNA 傷害、致癌、以及因為細胞退化而造成老化現象。而超氧歧化酵素具有抗氧化機能... 食用後倘有暝眩的感覺，這是邁向好轉與調理的反應」等文詞，且設有所謂「暝眩反應」之超聯結，利用google搜尋暝眩等關鍵字詞，引用介紹靈芝、多醣體暝眩反應等相關報導，藉此達到廣告之效果，而認該廣告涉及誇大、易生誤解。被告乃以上開網頁具「育德生物科技股份有限公司」字樣、原告係為該公司之董事，且上開網頁之客服專線0000-000-000
亦為原告持有，認原告違反食品衛生管理法第19條第1 項規定，爰依同法第32條第1 項前段規定，於96年09月12日以北府衛藥字第0960079719號行政處分書，裁處原告新臺幣（以下同）3 萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，原告猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造主張：
甲、原告起訴意旨略以：
㈠系爭網站並非原告所架設，亦非原告所有，被告處分之對象錯誤：
1.按「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人...。」為行政罰法第3條之規定，因此行為罰之對象係指確實實施行為之人。原告不諳電腦，亦甚少接觸或使用電腦，故絕非架設上開網站之人；且原告並非營業人，亦無銷售原處分所指之商品。是原告並非架設上開網站之人，上開網站亦非原告所有，被告處分之對象錯誤。
2.查行為罰之認定應憑行為之真實證據，倘無足以證明確有該行為之積極證據，或證據是否真實尚欠明顯，則依法不得裁罰。詳觀上開網站之內容，每一頁面均具「育德生物科技股份有限公司」之名稱，明確證實其非屬原告所有，因此被告毫無任何原告架設上開網站之直接證據，竟以推測擬制之方法，為其判斷之基礎，嚴重違背證據法則。
㈡系爭廣告之網站架設與網路電路之用戶均非原告，亦非原告所申請，被告處分之對象亦屬錯誤：
1.被告向中華電信股份有限公司數據通信分公司查詢結果，上開網站之網域用戶名稱為「李志陽」，而且網路電路之申請人亦為「李志陽」，足證上開網站之網站架設與網路電路之用戶均非原告，亦非原告所申請，故上開網站與原告毫無干係。
2.被告處分原告之唯一理由係「網頁之中有一電話號碼是以原告之名義申請」，惟查，此一電話電路與網站網路電路並不相同；且電話申請人並非絕對是電話使用人，網路申請人並非絕對就是網站架設人，更何況此一電話電路與上開網站電路並非相同。職是，此一電話申請之人更與上開網站架設之人毫無干係，依據行政罰法第3條之規定，更不得對此一電
話之申請人予以處罰。被告係因上開網站之刊載內容認應處罰，卻對毫不相關的不同電話之申請人（即本件原告）處以罰鍰，其處分之對象亦屬錯誤。
㈢原告並無商業行為，亦與處分之成立要件不符：
1.被告曾至原告住所進行稽查，被告亦自認現場乃為「一般私人民宅，並非營業場所」（有被告所屬衛生局現場稽查結果工作日誌表及被告所屬經濟發展局查察結果可稽），足證原告並無任何營業之行為，亦證原告更不可能進行宣傳或廣告之事實。
2.查食品衛生管理法第19條第1項之規定係以宣傳廣告作為成
立要件，惟由被告現場查察結果，足以證明原告並無任何商業行為，亦不可能有宣傳或廣告之情事，顯與該條之成立要件不符，原處分無法成立。
㈣被告無真實證據即強行開罰，不符正當法定程序：
1.查民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人違反義務之舉證責任。被告未有確實證據可證明上開網站確係原告架設，僅因個人可得分配獎金而強行開罰，其濫用權力之行政處分，實令人難以甘服。2.按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」為中央法規標準法第18條之規定。是以，各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，應該從優選擇有利於當事人之規定。倘被告無法提出足以證明上開網站確係原告架設之證據，依法應當撤銷原處分。
㈤綜上論述，懇請 鈞院鑑核，撤銷原處分及訴願決定，以維
權益。
乙、被告答辯意旨略以：
㈠系爭廣告違反食品衛生管理法第19條之規定：
1.查系爭廣告宣稱：「...巴西磨菇-菇菌之冠...美國前總統
雷根，都曾經持續服用巴西蘑菇，出現顯著的神奇效果...
超氧歧化酵素...對於人體造成許多病變，如DNA傷害、致癌、以及因為細胞退化而造成老化現象...產品說明...健寶精華複方、巴西蘑菇、猴頭菇、赤芝、鹿角靈芝＜四合一精華複方＞...『產品品稱』健寶精華複方膠囊...『產品售價』NT＄1,500/90粒，NT＄2,800/180粒...『客服專線』免付費諮詢電話：[phone]...0800-樂健寶-健寶樂...巴西蘑菇、赤芝、鹿角靈芝、猴頭菇食用建議... 食用後倘有暝眩的感覺，這是邁向好轉與調理的反應... 什麼是『暝眩反應』並設有超連結連至（網址：http://www.google.com.tw... ）」等詞句，並引用其相關文獻藉此行為達到其欲廣告之效果。
2.查前述內容敘述該產品品名、價格、客服專線，並佐以產品圖片資訊，顯係為特定產品而廣告，其所傳達消費者訊息之整體表現已違反行政院衛生署所修訂「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」之規定。又依據行政院衛生署95年04月13日衛署食字第0950014814號函釋揭示：「廣告行為之構成，係可使不特定多數人知悉其宣傳內容，進而達到招徠商業利益之效果。故網站中如有販售特定產品，則網站內所有網頁，及經由該網站聯結之網站、網頁、網址等內容，均屬於廣告範疇，若有涉及違反食品衛生相關法令之規定者，即屬違法。」鑑此，已該當本款之構成要件，系爭廣告違反食品衛生管理法第19條之規定已屬明確。
㈡系爭廣告之刊登行為與「育德生物科技股份有限公司」無關，其刊載人應為原告：
1.查系爭廣告雖刊有「育德生物科技股份有限公司」字樣，惟經被告所屬衛生局多次至上開公司登記之地址（即臺北市區3號14樓）現場稽查結果表示：「發函至『育德
生物科技股份有限公司』，均以該址無此公司，請勿再寄」退回；另至該公司現場（臺北市區3號14樓）查
察結果表示：「...查無此公司，標牌並無顯示有該公司，
經再向管理員詢問，管理員亦表示不知道有此公司。」及「...該區管理委員會總幹事沈秉宏表示：『...並無上述公司營業。』」等語。如系爭廣告確實為該公司所為，豈可能讓消費者依循網路所顯示之地址（即臺北市區3號
14樓）而無法購得案內產品。
2.行政院衛生署94年12月16日衛署食字第0940067022號函示略以，「食品衛生管理法對於食品違規廣告之罰則，係以違規行為人為處分之對象，並無視該行為人係公司、法人、團體或個人‧‧」。查有關網站之架設、客服電話申裝地址均指向「臺北縣板橋市○○街33巷4 號」，惟原告身為「育德生物科技股份有限公司」之董事，理當了解該公司之營運，且原告亦自承對申請客服電話乙事知情且同意；而消費者如欲購買案內產品亦僅能以電話方式諮詢（系爭網頁並無設立線上購物機制）；系爭廣告如非原告個人之行為，原告又何必於其自宅架設系爭網站，並且利用0800免付費電話以俾供消費者諮詢，亦逕而藉由該廣告達到招徠商業利益之效果，且其廣告之利益亦直接歸屬原告，故被告判斷系爭廣告之刊登行為與「育德生物科技股份有限公司」無關，且更加能據以判斷本案之行為乃為原告之個人行為。
3.原告訴稱「詳觀上開網站之內容，每一頁面均具『育德生物科技股份有限公司』之名稱，明確證實並非屬於原告所有」，惟查，有關澎湖縣衛生局96年01月24日及南投縣政府衛生局96年03月27日查獲系爭違規廣告之附件，並非如同原告所述每一頁面均具「育德生物科技股份有限公司」之名稱字樣；且系爭廣告如非原告所刊載，原告豈又能針對系爭廣告之內容引述來源知之甚詳？更遑論提供出有關行政院農業委員會「菇類栽培訓練班」講義內容、食品工業發展研究所公開發行之刊物有關「菇類的功能、應用及產品發展」專題以及報紙雜誌等相關資料，顯見系爭廣告確為原告所刊載；況原告既有能力與時間蒐集各項資料製作廣告，則又為何不至行政院衛生署設置之食品資訊網公開網站作為刊登廣告前依循之準則，顯見原告有誤導消費大眾之故意。
4.原告訴稱「...網路電路之申請人為『李志陽』，足證上開
網站之架設與網路電路之用戶均非原告，亦非原告所申請，故上開網站與原告毫無干係。...電話申請人並非絕對是電
話使用人，網路申請人並非絕對就是網站架設人...」，惟
依據中華電信股份有限公司數據通信分公司查詢結果確實表示，該網域（網址http://genebio.myweb.hinet.net/a8.htm）申請用戶名稱為「李志陽」（裝機地址為臺北縣板橋市
○○街33巷4號）與原告（即系爭廣告客服電話[phone]之申請人，申裝地址亦為臺北縣板橋市○○街33巷4號）係為夫妻關係（此有被告個人戶籍資料表及全戶戶籍資料表可稽），故原告所述有違事實，殊不足採。縱原告所稱「電話申請人並非絕對是電話使用人」屬實，惟原告明知系爭廣告違反食品衛生管理法相關規定，卻又故意隱瞞不願提供實際使用人或確切交代其電話使用人（交付或授權予他人使用），亦不合常理；且原告既為電話申請人，亦自承對申請客服電話乙事知情且同意，理當負起相關責任。況系爭廣告如非原告刊載，則原告自無理由申請該電話，並由其付費，而供不相干之第三人用以謀利。
5.有關原告所稱「原告並無商業行為，亦與處分之成立要件不符」一節。查廣告係「利用電視、廣播、影片、幻燈片、報紙、雜誌、傳單、海報、招牌、牌坊、電話傳真、電子視訊、電子語音、電腦或其他方法，可使不特定多數人知悉其宣傳內容之傳播（消費者保護法施行細則第23條規定參照）」；又依據前揭行政院衛生署95年04月13日衛署食字第0950014814號函揭示，系爭廣告之傳播媒介乃為網際網路，與原告私人住處現場有無市招並無涉，亦無法證明無市招便無刊載系爭廣告。另被告至原告住處現場稽查結果僅能代表該址乃為一般私人民宅並非營業場所（此有被告所屬衛生局現場稽查結果工作日誌表及被告所屬經濟發展局查察結果附卷可稽），一般人是無法隨意進出；原告亦自稱網路申請人為「李志陽」（即本件原告之夫），如系爭廣告非原告所刊載並用以謀利，第三人又豈可任意使用該位於私人民宅之網際網路刊載系爭廣告。是原告所述，顯係推卸之詞。
㈢有關原告所稱「被告無真實證據即強行開罰，不符正當法定程序」一節。查食品衛生管理法之立法宗旨係「為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康」；又為維護消費者權益，並遏止不肖廠商利用不實、誇張、易生誤解或宣傳療效之食品手法，而延誤或誤導民眾尋求正確就醫之管道，進而達到招徠商業利益，各衛生單位均嚴加監控，並無分配獎金之情事，何況被告僅係依法行政。至原告辯稱可分配獎金乙節，乃故意模糊焦點，與事實不符，且與本案違規成立無涉。
㈣綜上論述，原告違反食品衛生管理法之事證明確，洵堪認定。爰請判決駁回原告之訴。
理 由
一、按「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」「違反第19條第1項規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，... 」分別為食品衛生管理法第19條第1 項及第32條第1 項前段所明定。
二、本件係原告為販售「健寶巴西蘑菇靈芝、健寶巴西蘑菇」等產品，於網路（網址http：//genebio.myweb.hinet.net/a4、5 、8.htm.）刊登「健寶」等系列產品廣告，內容宣稱：「全球唯一結合萃取濃縮巴西蘑菇、猴頭菇、赤芝、鹿角靈芝菇菌四王之獨特精華成份，是菇蕈中營養成份最充足、最完整且最均衡之滋補強身頂級聖品。」等語，另經被告所屬衛生局搜尋該網站，除查獲刊登前揭文詞外，並有「... 巴西蘑菇重要成份... 超氧歧化酵素：活性氧群（自由基）可經由外在環境或體內新陳代謝而產生，這些活性氧群會對於人體造成許多病變，如DNA 傷害、致癌、以及因為細胞退化而造成老化現象。而超氧歧化酵素具有抗氧化機能... 食用後倘有暝眩的感覺，這是邁向好轉與調理的反應」等文詞，且設有所謂「暝眩反應」之超聯結，利用google搜尋暝眩等關鍵字詞，引用介紹靈芝、多醣體暝眩反應等相關報導，藉此達到廣告之效果，而認該廣告涉及誇大、易生誤解。被告認原告違反食品衛生管理法第19條第1 項規定，爰依同法第32條第1 項前段規定，裁處原告3 萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，原告猶未甘服，向本院提起行政訴訟，並為如事實欄所載之主張。是本件應審究者厥為㈠系爭廣告有無違反食品衛生管理法第19條第1 項之規定。㈡系爭廣告是否為原告所刊登。
三、本院判斷如下：
㈠依被告所屬衛生局96年4 月3 日搜尋（網址http：//genebio.myweb.hinet.net/a4、5 、8.htm.）之網站，... 系爭廣告宣稱略以：「... 巴西磨菇- 菇菌之冠... 美國前總統雷根，都曾經持續服用巴西蘑菇，出現顯著的神奇效果... 超氧歧化酵素... 對於人體造成許多病變，如DNA 傷害、致癌、以及因為細胞退化而造成老化現象... 產品說明... 健寶精華複方、巴西蘑菇、猴頭菇、赤芝、鹿角靈芝＜四合一精華複方＞... 『產品品稱』健寶精華複方膠囊... 『產品售價』NT＄1,500/90粒，NT＄2,800/180 粒... 『客服專線』免付費諮詢電話：[phone]...0800- 樂健寶- 健寶樂
... 巴西蘑菇、赤芝、鹿角靈芝、猴頭菇食用建議... 食用後倘有暝眩的感覺，這是邁向好轉與調理的反應... 什麼是『暝眩反應』並設有超連結連至網址：http：//www.google.com.tw/」等詞句，並附有產品圖片資訊；按行政院衛生署82年04月29日衛署食字第8225211 號函訂定及94年03月31日衛署食字第0940402395號函修定「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」，將我國食品廣告及標示分為三層次：「1 、涉及醫療效能的詞句；2 、涉及誇張或易生誤解的詞句；3 、未使人誤認有醫療之效能且未涉及誇張或易生誤解的詞句。」，揆諸上開系爭廣告載以巴西蘑菇重要成分超氧歧化酵素：活性氧群（自由基）可經由外在環境或體內新陳代謝而產生，這些活性氧群會對於人體造成許多病變，如DNA 傷害、致癌、以及因為細胞退化而造成老化現象，而超氧歧化酵素具有抗氧化機能之功效；是該廣告係將一般研究報導有關活性氧群之介紹及說明與系爭產品相結合，以強化其產品之功效，並達招徠消費者購買之目的，業已涉及誇大、易生誤解之情事，揆諸上開「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」，自屬違規食品廣告。另依行政院衛生署95年04月13日衛署食字第0950014814號函釋：「廣告行為之構成，係可使不特定多數人知悉其宣傳內容，進而達到招徠商業利益之效果。故網站中如有販售特定產品，則網站內所有網頁，及經由該網站聯結之網站、網頁、網址等內容，均屬於廣告範疇，若有涉及違反食品衛生相關法令之規定者，即屬違法。」，查本件係利用網址（ http：//genebio.myweb.hinet.net/a8.htm. ）之網站予以刊登，是被告認系爭廣告違反食品衛生管理法第19條第1
項之規定，依法自無不合。
㈡查網址（http：//genebio.myweb.hinet.net/a8.htm. ）之網站，依中華電信股份有限公司數據通信分公司客戶資料顯示，其申請用戶名稱為「李志陽」，裝機地址為臺北縣板橋市○○街33巷4 號；而系爭廣告客服電話[phone]之申請人即原告，其申裝地址及帳寄地址亦為臺北縣板橋市○○街33巷4 號，且原告與李志陽係為夫妻關係，此有中華電信股份有限公司台灣北區電通信分公司板橋營運處96年6 月25日雙服（96）字第A251號函所附該公司第0000-000-000號電話用戶基本資料等影本各一紙附原處分卷足憑；是以，原告主張系爭廣告網站之架設與網路電路之用戶均非原告云云；惟原告與該網站申請用戶「李志陽」為夫妻關係，而所刊登產品為原告所銷售，且系爭廣告又違反食品衛生管理法相關規定，已如上述，是原告乃利用其夫名義為申請人，自無違常情；況原告既為電話第0000-000-000號申請人，且其申裝地址及帳寄地址亦為臺北縣板橋市○○街33巷4 號，惟原告既為「育德生物科技股份有限公司」之董事，有公司基本資料一紙在卷可按，理當了解該公司之營運，且系爭廣告如非原告個人之行為，原告又何必於其自宅架設系爭網站，並且利用0800免付費電話以俾供消費者諮詢，亦逕而藉由該廣告達到招徠商業利益之效果，且其廣告之利益亦直接歸屬原告；況系爭廣告雖刊有「育德生物科技股份有限公司」字樣，然經被告所屬衛生局於96年12月18日派員至上開公司登記之地址（即臺北市區3 號14樓）現場查核，該址大
門深鎖，亦有現場稽查工作日誌表一紙在卷可考；再者，是日該區管理委員會總幹事沈秉宏表示：「目前該棟大樓並無上述公司營業。」等語；如系爭廣告確為「育德生物科技股份有限公司」所刊載，豈可能讓消費者依循網路所顯示之地址（即臺北市區3 號14樓）而無法購得案內產品
；足認，系爭廣告之刊登行為與「育德生物科技股份有限公司」無關，被告認乃屬原告所為，應屬可採。
四、綜上所述，原告已違反食品衛生管理法第19條第1 項規定；從而，被告依同法第32條第1 項前段規定，處原告3 萬元罰鍰，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無違誤。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件為簡易訴訟程序事件，依卷內資料，事證已臻明確，故不經言詞辯論為之，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236 條、第195 條第1 項後段、第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　7 　　月　　17　 日臺北高等行政法院第七庭
法　官 黃秋鴻
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　7 　　月　　17　 日書記官 林苑珍