臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)97年度簡字第00485號

• 裁判案由: 區域計畫法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 97 年 10 月 30 日

臺北高等行政法院判決
97年度簡字第00485號原　　　告　川欣企業股份有限公司
代　表　人　甲○○
送達
被　　　告　臺北縣政府
代　表　人　丙○○縣長）住同
上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國97年6 月5 日台內訴字第0970056766號訴願決定（案號：第0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件係關於不服行政機關所為新台幣（下同）20萬元以下罰鍰處分而涉訟，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易程序（行政訴訟法第229 條第1 項所定適用簡易程序之數額3 萬元，業經司法院以民國92年9 月17日院台廳行一字第23681 號令增至20萬元，並定於93年1 月1 日實施），本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論逕行判決，合先敘明。
二、事實概要：本件原告負責人甲○○所有臺北縣瑞芳鎮○○○段457 地號土地（下稱系爭土地）前經編定為非都市土地山坡地保育區農牧用地，嗣原告向被告申請利用毗連非都市土地擴展計畫變更系爭土地為丁種建築用地，經被告於民國96年10月17日辦理毗連非都市土地擴展計畫案第1 次聯合審查會併各單位書面審查意見彙整紀錄暨96年11月19日北府經工字第0960737982號函認定：原告未經申請許可，擅自將系爭土地之一部分舖設水泥地面作為停車場使用，違反區域計畫法第15條第1 項非都市土地使用管制規定，乃依非都市土地使用管制規則第5 條及區域計畫法第21條規定，以96年11月26日北府地徵字第0960770899號裁處違反區域計畫法案件處分書（下稱原處分）處原告6 萬元罰鍰，並命原告應依指正改正事項及規定期限完成改正，並說明系爭土地之變更編定申請如未能通過，被告仍將限期恢復原狀，屆時如未能於限期內恢復原狀，將依區域計畫法第22條規定移送司法機關處理等語。原告不服就遭裁處6 萬元罰鍰部分不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴主張各情如下，並聲明撤銷訴願決定及原處分關於裁罰原告6 萬元罰鍰部分，並返還已繳納之罰鍰予原告。
（一）原告數10多年來均於緊鄰相連系爭土地旁之基隆市信義區○○○段221 及222 地號等私有土地（經基隆市政府劃設為都市土地工業區）上經營低溫冷凍食品廠（本廠為經濟部登記有案之合法優良衛生冷凍食品廠，並取得低污染證明文件），因近10年來客戶大量增加，有擴廠之迫切需求，原告自89至90年起即陸續依經濟部訂定「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」等規定，向被告（以經濟發展局為窗口）申請變更系爭土地為丁種建築用地（係供工廠及有關工業設施建築使用者），被告所屬經濟發展局因此發函邀集被告所屬各聯合審查單位於96年10月17日至現場會勘，嗣被告所屬地政局（徵收科）（為聯合審查單位之一）於同年11月26日以書面通知原告違反區域計畫法第15條第1 項及第21條第1 項規定，並逕為裁罰6 萬元罰鍰。
（二）惟系爭土地於70年經被告發布編定為非都市土地山坡地保育區之農牧用地（係供農牧生產及其設施使用者）至今27年餘，系爭土地雖行政區域劃歸為臺北縣瑞芳鎮，實際上其地形與基隆市土地緊鄰相連並無天然分界線，故其一年四季之氣候、濕度、下雨量與地質，均如同基隆市一般（經年潮濕多雨，尤其是春秋冬三季），因此原告基於善意，為防止系爭土地因颱風豪雨沖蝕而崩坍，造成地滑、土石流失等重大災害，而實施水土保持處理與維護，於系爭土地上鋪設輕薄之瀝青（乃極易挖除，且其鋪設並未影響或損害土地生產力），以避免雨水來臨時之泥濘地滑及風沙紛飛造成環境、空氣污染，並避免行車駕駛人、路人等因風沙帶來視線不明而發生危險事故，且符合山坡地保育利用條例第5 條（山坡地保育、利用定義）「本條例所稱山坡地保育、利用，係指依自然特徵、應用工程、農藝或植生方法，以防治沖蝕、崩坍、地滑、土、石流失等災害，保護自然生態景觀，涵養水源等水土保持處理與維護，並為經濟有效之利用。」之規定。另系爭土地雖有人車來往進出，但每日次數很少，大都空置著，並植栽松、柏等高單價樹木、綠草作為護坡及景觀美化，確無違反管制或作超限利用之情形，是被告所云原告已將系爭土地作為停車場用地情事，實有誤解。又依水土保持法第22條第1 項規定：「山坡地超限利用者，或從事農、林、漁、牧業，未依第十條規定使用土地或未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護者，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關通知水土保持義務人限期改正…」，被告因其片面之誤解與認定（即誤以原告將系爭土地整地並鋪設瀝青作為停車場用地），未再發函請原告說明釐清此疑慮及爭點，亦未再會同有關機關通知地主或原告已違反非都市土地使用管制，即逕以原告違反區域計畫法，處以罰鍰，實已違反經驗法則、邏輯認定事實及行政程序。
（三）再者，依非都市土地使用管制規則第5 條規定：「（第一項）非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。（第二項）鄉（鎮、市、區）公所辦理前項檢查，應指定人員負責辦理。（第三項）直轄市或縣（市）政府為處理第一項違反土地使用管制之案件，應成立聯合取締小組定期查處。（第四項）前項直轄市或縣（市）聯合取締小組得請目的事業主管機關定期檢查是否依原核定計畫使用。」惟原處分並未依此法定行政程序而作成，實屬違反前開規定。
（四）另被告所屬地政局（徵收科）以97年1 月23日北地徵字第0970055445號函通知原告限期（於文到日起15日內）繳納罰鍰，逾期則移送法院強制執行乙節，乃與現行法律規定，有所出入。按稅捐稽徵法第50條之2 規定：「依本法或稅法規定應處罰鍰者，由主管稽徵機關處分之…受處分人如有不服，應依行政救濟程序辦理。但在行政救濟程序終結前，免依本法第三十九條規定予以強制執行。」即明文罰鍰處分，在其行政救濟程序終結前，免予強制執行。且社會秩序維護法第51條亦明文：「違反本法案件之處罰（主要係裁處罰鍰），於裁處『確定』後執行。」即須裁處處分於法定救濟期間經過後發生確定力者，始能執行，就此部分被告亦有違法濫權。
（五）又非都市土地使用管制規則第6 條第3 項規定之「附表一」中載明第五種使用地類別為「農牧用地」，其容許使用項目計有：（一）農作使用、（二）農舍、（三）農業設施、（四）畜牧設施、（五）養殖設施、（六）、水源保護及水土保持設施、（七）採取土石、（八）林業使用、（九）休閒農業設施、（十）公用事業設施、（十一）戶外廣告物設施、（十二）私設通路、（十三）再生能源相關設施、（十四）臨時堆置收納營建剩餘土石方、（十五）水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施等15種，其中免經申請許可使用細目中載明，例如農家住宅、農舍附屬設施、農產品之零售、農機具室、農產品集貨轉運場（站）、農產品批發零售場（站）、自產農產品加工設施、農路、其他農業產銷設施、水源保護及水土保持設施等，難道以上設施之地面均不會使用到瀝青舖設，而如按被告之行政裁量標準，恐均受到裁罰並須恢復泥濘之土地原狀，亦與我國土地法及平均地權條例等規定之土地政策宗旨不合。
四、被告則以：按非都市土地使用管制規則第6 條第1 項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。」次按區域計畫法第15條第1 項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條規定：「（第一項）違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。（第二項）前項情形經限期變更使用，停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。（第三項）前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳者，移送法院強制執行」。本件依被告辦理毗連非都市土地擴展計畫案第1 次聯合審查會併各單位書面審查意見彙整紀錄，暨96年11月19日北府經工字第0960737982號函所述系爭土地尚未申請許可已部分作為原廠水泥舖面停車場使用，因山坡地保育區農牧用地舖設水泥地面作停車場使用，使用狀態已違反非都市土地編定使用管制。另本件雖經工業主管機關列為輔導合法化案件，依內政部94年7 月1 日內授中辦地字第0940725134號函說明一略以：「…爾後各目的事業主管機關於受理審查興辦事業計畫或各縣（市）政府受理審查非都市土地變更編定案件，其申請基地之原始地形或地物已擅自變更者，仍應會同有關機關依區域計畫法第二十一條、第二十二條及有關法律規定懲處…。」故被告依區域計畫法第21條規定，處以原告罰鍰之行政處分並無不妥等語，資為抗辯，並聲明駁回原告之訴。
五、按「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣(市) 政府處理。」、「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。…」、「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」為非都市土地使用管制規則第5 條第1 項、第6 條第1 項、第3 項所明定。次按「區域計畫公告實施後，…非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制…。」亦經區域計畫法第15條第1 項定有明文。
六、經查，本件系爭土地前經編定為非都市土地山坡地保育區之農牧用地，原告以之向被告申請利用毗連非都市土地擴展計畫變更使用地類別為丁種建築用地一節，為兩造所不爭執。嗣被告為辦理前揭申請案，於96年10月8 日會同原告及相關單位至現場會勘，系爭土地之一部分經原告舖設水泥地面作為停車場，供停放車輛使用等情，業據被告提出96年10月8
日會勘簽到簿、現場使用情形照片等件附卷第81-86 頁可稽，從而，原告未經主管機關核准變更系爭土地之使用地類別之編定，於屬農牧用地之系爭土地改變地貌及地物，舖設水泥地面作為停車場使用，有未依其容許使用項目及許可使用細目使用系爭土地，違反區域計畫法第15條之管制情事，即堪認定。又原告未具體主張並舉證釋明系爭土地原自然生態環境及地貌及地物有何沖蝕、崩坍、地滑、土石流失，須實施水土保持處理與維護，及舖設水泥地面作為停車場，屬何種災害必要之水土保持處理與維護等情事，徒稱伊所為係為防止系爭土地因風雨沖蝕崩坍造成地滑土石流失、環境空氣污染，人車視線不明而生危險事故等災害，而實施之水土保持處理與維護，符合山坡地保育利用條例第5 條之規定，且系爭土地大部分時間空置，且植栽高單價草本作為護坡及美化景觀，確無違反管制或作超限利用之情形云云，自難信為真實。況土地使用者於農牧用地設置水源保護及水土保持設施使用，依法仍應經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可一節，有非都市土地使用管制規則第6 條第3
項附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」之使用地類別五「農牧用地」關於容許使用項目中之㈥「水源保護及水土保持設施」附卷第87、96-98 頁可參，是原告稱水源保護及水土保持設施非都市土地使用管制規則第6 條第3 項附表一免經申請許可云云，容有誤會。又原告就系爭土地之使用，既非供農家住宅、農舍附屬設施、農產品之零售、農機具室、農產品集貨轉運場（站）、農產品批發零售場（站）、自產農產品加工設施、農路、其他農業產銷設施之用，本無從類比，則其執上開設施可能使用瀝青材料予以爭執，謂原處分與我國土地法及平均地權條例等規定之土地政策宗旨不合云云，亦屬無據。
七、又按「山坡地超限利用者，或從事農、林、漁、牧業，未依第十條規定使用土地或未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護者，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關通知水土保持義務人限期改正…」固為水土保持法第22條第1 項所明定，惟上開規定所稱應由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關通知水土保持義務人限期改正者，乃指水土保持義務人於業經規劃集水區治理計畫或農牧發展區之開發計畫之宜農牧山坡地作農牧使用時、或於業經擬具水土保持規劃書申請目的事業主管機關送該區域計畫擬定機關同級之主管機關審核通過之山坡地或森林區內從事從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業、開發建築用地、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地者，有超限利用、從事農、林、漁、牧業，未依第十條規定使用土地或未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護者而言（水土保持法第1 、8 、10-15 條規定參照），此與區域計畫法第21條於促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利之目的下所欲規範違反土地使用管制行為之意旨有間二者之規範目的既有不同，被告本得依原告違章行為審查及適用法律；而本件原處分既非以原告違反水土保持法規定予以裁罰，則原告執水土保持法規定謂被告未會同有關機關通知地主或原告已違反非都市土地使用管制，逕以區域計畫法予以裁罰，違反經驗法則、邏輯認定事實及行政程序云云，要無可取。
八、再按「區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」為區域計畫法第4
條、第21條第1 項所明定。而查，本件原告違反區域計畫法第15條第1 項非都市土地使用管制規定，已如前述，又原告就其負責人甲○○所有之系爭土地經編定為非都市土地山坡地保育區農牧用地及其申請利用毗連非都市土地擴展計畫變更該地為丁種建築用地尚未獲准各情知之甚詳，其明知系爭土地使用類別變更前仍應依原使用地類別之容許使用項目及許可使用細目使用，是其未經申請許可即擅自將一部分之系爭土地舖設水泥地面作為停車場使用，顯有違反區域計畫法第15條第1 項非都市土地使用管制規定之故意，是被告（區域計畫主管機關）查得上情後，審酌原告違章情節之輕重，以原處分依非都市土地使用管制規則第5 條及區域計畫法第21條規定，科處原告最低度罰鍰6 萬元，並命原告應依指正改正事項及規定期限完成改正，於法即無不合。至於原告前此申請系爭土地變更編定雖經被告受理，然於原告本件違章事責之認定不生影響（內政部94年7 月1 日內授中辦第字第0940725134號函說明二同此意旨），是原告稱原處分未依非都市土地使用管制規則第5 條規定之法定行政程序作成，於法有違云云，核無可採。
九、至於原告主張被告所屬地政局（徵收科）以97年1 月23日北地徵字第0970055445號函通知原告限期（於文到日起15日內）繳納罰鍰，逾期則移送法院強制執行，與現行法律規定有所出入云云，惟按「行政執行，由原處分機關或該管行政機關為之。但公法上金錢給付義務逾期不履行者，移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行之。法務部行政執行署及其所屬行政執行處之組織，另以法律定之。」、「原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。」、「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」經行政執行法第4 條、訴願法第93條第1 項、行政訴訟法第116 條第1 項揭示甚明，而本件既非如稅捐稽徵、社會秩序維護等事件另經法律明定執行時點，是被告所屬地政局（徵收科）所為上開催繳通知，於法即無不合，原告空言爭執，並請求被告返還已繳納之罰鍰，洵無可採。
十、綜上所述，原處分認事用法並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分關於裁罰原告6 萬元罰鍰部分，並返還已繳納之罰鍰，為無理由，應予駁回。又本件訴訟適用簡易程序事件，爰不經言詞辯論逕為判決，併此敘明。
、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第236
條、第233 條第1 項及第98條第1 項前段之規定，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　10 月 30　 日臺北高等行政法院第四庭
法 官 周玫芳
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　10 月 30　 日書記官 何閣梅