臺北高等行政法院簡易判決

原告

財政部國有財產局

代表人

張佩智（代理局長）

訴訟代理人

丙○○

複代理人

乙○○

被告

臺北市政府環境保護局

代表人

倪世標（局長）

訴訟代理人

戊○○

　　　　　　丁○○

　　　　　　甲○○

上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺北市政府中華民國97年8 月7 日府訴字第09770371600 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序說明：本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣( 下同）1,200 元，係在20萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款、第2 項規定及司法院民國（下同）92年9 月17日（92）院臺廳行一字第23681 號令，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。

二、事實概要：緣被告接獲民眾檢舉，坐落台北市內湖區○○○路○ 段222號旁空地（內湖區○○段○ ○段259 及260 地號，下稱系爭土地）有雜草叢生及堆置廢棄物等情事，被告所屬內湖區清潔隊乃派員於96年12月4 日16時前往現場稽查，發現系爭土地確有雜草叢生及堆置廢棄物之情事，影響環境衛生，乃當場拍照採證。嗣經被告查得系爭土地為國有土地，土地管理人為原告，認原告未善盡清除責任，乃開立96年12月5 日北市環通字第AB727956號及第AB727957號等2 件環境清潔維護改善通知單通知原告於接獲通知後7 日內改善，逾期未改善將依法告發。被告所屬內湖區清潔隊執勤人員復於96年12月17日15時40分至現場勘查，發現原告仍未完成改善，已違反廢棄物清理法第11條第1 款規定，被告遂以96年12月18日北市環內罰字第Ｘ0000000 號舉發通知書告發原告，並通知原告於收到上開舉發通知書7 日內應改善完畢，屆期仍未改善，將依法按日連續處罰（該舉發通知書於96年12月24日送達），原告迄未依限改善完畢，被告乃依同法第50條第1 款規定，作成97年2 月18日廢字第41-097-022245 號裁處書，處原告1,200 元罰鍰( 下稱原處分) 。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠緣原告所屬北區處於96年12月6 日接獲被告環境清潔維護改善通知單後，旋於96年12月11日會同被告辦理現場會勘，且多次函知被告因系爭土地面積廣大，需依政府採購法規定辦理公開招標，請被告延長處理期限。詎被告仍開立執行違反廢棄物清理法第案件裁處書6 張，裁罰7,200 元，是項手段既非有助於目的之達成，亦非屬最小侵害，咸認有違行政程序法第7 條比例原則之規定。

㈡查是類違法裁處之案件，原告前曾提起行政訴訟，蒙鈞院94年度簡字第00804 號判決及最高行政法院96年度裁字第01108 號裁定，於此謹摘其要：參諸行政程序法第1 條揭示之立法精神為：「為使行政行無遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法」可知法治國家「依法行政」之目的在保障人民權益，提高行政效能，行政機關應盡溝通協調之能事，於相當方法均無法達成行政目的時，才不得不以行政罰為手段，行政罰係行政法國家居於補充地位之行政手段。如倒果為因，一切僅以行政罰為目的，放棄公務員處置裁量之功能，無異使行政法國家成為「行政罰」國家，而與行政程序法立法之目的相違。原告係政府機關，就本於職責所掌管土地上之廢棄物，可預見其有極高可能性完成清除。原告所屬北區處既已發函請求展延裁罰期限，被告理應給予原告改善之機會，用以達成「清理廢棄物」之行政目的，而非捨棄「可清除廢棄物」之極高手段，逕行裁罰，以行政罰作為完成行政目的之主要手段。

㈢系爭土地面積廣大，經原告所屬北區處於現場會勘後，即積極研酌施設圍籬、清理廢棄物等公開招標前置作業，並於97年2 月21日公告招標，惟因廠商投標價高於底價而流標，嗣又積極再訂期公告招標，併已僱請廠商於97年4 月14日至現場清理環境完竣。是以北區處於接獲環境清潔，維護改善通知單後，旋與被告聯繫前往現場會勘，試想若原告自始無意願配合被告之行政指導，又何需偕協同承商與被告前往現場會勘？若原告無意聽從被告之規勸進行清理，又何需辦理招商清理？蓋原告係職司國有財產私權管理事項之公務機關，於執行法定職務時均應依法定程序為之，原告所屬北區處前函中已明確敘明請被告延長處理期限，嗣後被告並未函覆表示反對或其他不同之意見，準此，兩造間就本案之處理方法儼然已形成一共識，而被告之不作為應可認係行政行為之一定事實表現，則原告所屬北區處依此事時進而為招商清理規劃之行為，被告自不得恣意推翻，否則顯與行政程序法第8條規定揭櫫之誠信原則有所牴觸。倘被告主張其不回復非就原告之北區處之請求為同意之處置，亦應以明示或可得而知之方式表達，此應作為而不作為，非不無裁量怠惰之虞。

㈣復查原告為周延是類環境髒亂案件之處理，前於95年8 月23日邀集被告等相關單位，召開「研討臺北市轄內國有非公用不動產已開闢為公共設施使用者，於依法撥用前之環境清理與權責疑義，暨需辦理環境清潔案件如何加強機關間之聯繫處理」會議，會中就環境清理案件之處理原則及機關間之溝通協調機制達成多項共識及協議，並作成會議紀錄送請各機關查照辦理，迄今尚稱運作無礙。依該會議紀錄討論事項：案由三：決議略以，有關廢棄物清理案件，原告當積極配合，請被告依行政罰法第7 條、第19條、第42條規定之原則妥處，尚無須動輒以行政裁罰對待，以符行政法之原則之目的，另基於原告所屬北區處有行政作業時程之需，且機關為夥伴關係，請被告對於環境清理案件酌予延長合理處理時限，以協調溝通代替裁罰；且被告於處理環境清理案件時，依鈞院94年度簡字第00804 號判決理由之實體方面略載以：「... 理應善盡人為之努力，達成清理廢棄物之目的，或透過行政協調，或再度會同履勘現場，於相當方法均無法達成行政目的時，才不得不以行政罰為手段，... 」。由此觀之，本案被告未尊重前述會商決議，即逕依廢棄物清理法第11條第1 款規定裁處原告罰鍰7,200 元，此為摒棄行政機關應相互溝通協調為行政協助之途徑，使政府橫向協調聯繫功能停擺，不無濫用裁罰權之情事，亦且違反上述會議結論決議事項。原告對廢棄物問題處理設法建立處理機制之誠意與用心，於接獲被告舉發通知書後，即訂期會勘要求延長處理期限，並積極辦理招商可見一般。

㈤再者，依行政罰法第7 條規定，違反行政法上義務之行為，非出於故意或過失者，不予處罰，本案原告自始即恪遵機關依法行政之原則，積極依法定程序辦理招商清運等相關事宜，當不予處罰，方符法制之精神。

㈥為此，原告依據行政訴訟法第4 條第1 項規定，提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：訴願決定不利原告部分及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。

四、被告則以：

㈠法令依據：廢棄物清理法第11條：「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。二、與土地或建築物相連接之騎樓或人行道，由該土地或建築物所有人、管理人或使用人清除。」、第50條第1 款：「有下列情形之一者，處新臺幣1 千2 百元以上6 千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1 款至第7 款規定清除一般廢棄物。」。

㈡有關廢字第41-097-020997 號等5 件裁處書（如答辯狀附表編號2 至6 號），被告業已依臺北市政府訴願審議委員會97年8 月7 日府訴字第09770371600 號訴願決定書之主文予以撤銷，不再另行處分，並以97年8 月22日北市環稽字第09731507700號函通知原告，合先敘明。

㈢有關廢字第41-097-022245 號裁處書部份（如答辯狀附表編號1 號）：卷查本件係民眾檢舉北市內湖區○○○路○ 段222 號旁之空地（屬臺北市○○區○○段4 小段0000-0000 及0000-0000 地號）堆置廢棄物，已嚴重影響公共衛生，被告所屬內湖區清潔隊執勤人員，於事實欄所述時、地，發現該土地內確有雜草叢生且任意堆置廢棄物之情事，經查得該地號係屬原告所管理，爰開立AB727957號環境清潔維護改善通知單，請於接獲通知單後7 日內改善完成，惟經多日污染情形仍未改善，被告執勤人員遂至96年12月17日拍照存證後，依廢棄物清理法第11條第1 款掣單舉發（X528111 號舉發通知書），被告依法以原告為告發、處分對象，認事用法尚無違誤。次查原告指稱：「……本案土地面積廣大，需依政府採購法規定辦理公開招標事宜，請處分機關延長處理期限……嗣後處分機關並未函復表示反對或其他不同之意見……在兩造間就本案之處理方法儼然已形成一定之共識……前於95年8 月23日邀集處分機關等相關單位，召開『研討臺北市轄內國有非公用不動產之已開闢為公共設施使用者，於依法撥用前之環境清理與權責疑義，暨需辦理環境清潔案件如何加強機關間之聯繫處理』會議……請處分機關對於環境清潔案件酌予延長合理處理時限，以協調溝通代替裁罰……本案處分機關未尊重上述會商決議……此乃摒棄行政機關應互相溝通調為行政協助之途徑……。」等情，查本案被告前於96年12月5 日開立清潔維護改善通知單(AB727957 號) ，請於7日內完成改善，另原告於96年12月11日來函表示請惠予延長處理期限1 個月並辦理現場會勘，惟該空地屢遭民眾檢舉且污染程度已嚴重危害公共衛生，實無法寬限1 個月之久，現場會勘被告未准予延長改善期限1 個月，雙方並無對改善期限達成協議。惟96年12月17日派員前往查察發現系爭空地原告仍未有進行清除等積極改善行為，被告爰依法開立X528111 號舉發通知書，並於96年12月24日由原告所屬臺灣北區辦事處收執；原告既為系爭土地之管理人，即應盡環境衛生之維護管理及清除一般廢棄物之義務，原告應作為而不作為，已違反廢棄物清理法之規定而構成污染環境之行為。末查被告於原告95年8 月23日召開之會議中，已建議以開口合約方式僱工，以節省清理時間及簡化作業，且以95年9 月22日北市環三字第09535230500 號函，請原告所屬臺灣北區辦事處應縮短招標期程或訂立開口合約方式，以利於期限內完成清理。被告為促使原告儘速處理相關環保案件，另於96年7 月10日北市環三字第09633706200 號函中，提供被告「臺北市○區道路及山溝廢棄物清理契約書」影本，供原告參考，避免逐案辦理發包作業，行政程序冗長而耽誤清理時效，希得以迅速清除污染情形。被告歷年已多次提供相關資料，惟原告本案清理作業處理方式仍以公開招標方式，於97年2 月21日公告招標後流標，俟97年4 月14日僱請廠商至現場清理環境完竣，系爭空地之污染情事於96年12月4 日延宕至97年4月14日才得以清除，實已嚴重影響環境，且易孳生病媒蚊幼蟲而有傳染疾病之虞。原告為該土地之管理人，負有維護管理之責，而所有之土地有妨礙公共衛生，應儘速清理，本件原告未善盡土地管理人應盡之管理責任，違規事實洵足認定。從而，被告依首揭法條規定，以原處分科處原告1,200 元罰鍰，尚無不合，原處分請予維持。

㈣綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。

五、得心證之要領：

㈠按廢棄物清理法第4 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第5 條第1 項規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」第11條第1 款規定：「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」第50條第1 款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200 元以上6,000 元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1 款至第7 款規定清除一般廢棄物。」第63條規定：「本法所定行政罰，由執行機關處罰之......。」行政院環境保護署91年8 月7 日環署廢字第0910051224號函釋：「說明......廢棄物清理法第11條第1 款規定：『土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。』故可由土地或建築物之所有人、管理人或使用人清除......。」臺北市政府環境保護局91年3 月7 日北市環三字第09130580801 號公告：「主旨：公告本市指定清除地區為本市所轄之行政區域。依據：廢棄物清理法第3 條。」

㈡查上開事實概要欄所述之事實，有系爭土地地籍資料、現場採證照片、被告所屬衛生稽查大隊環稽收字第09730127900號及收文號第04891 號陳情訴願案件簽辦單、被告第AB727957號環境清潔維護改善通知單、被告第AB727956號環境清潔維護改善通知單、臺北市○○區○○段四小段0000-0000 地號土地有權資料、被告北市環內罰字第X0000000號違反廢棄物清理法案件舉發通知書等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。則原告為系爭土地之管理人，未善盡清除責任，自有故意或過失，被告認有違反廢棄物清理法第11條第1 款規定之情事，依同法第50條第1 款規定，作成原處分裁處原告罰鍰1,200 元，尚無不合。

㈢原告雖主張被告未盡其溝通協調之能事，濫用裁罰權逕予處罰原告；且系爭土地面積廣大，請被告延長清除處理期限，而被告未函復其表示反對或其他不同意見，則其與被告已形成一定之共識，惟被告卻又開立裁處書，已違反信賴保護原則云云。惟按，行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件，始足當之：⒈須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；⒉信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，即如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；⒊信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護。如當事人有以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得國家行為；對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為；明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形者，則其信賴不值得保護。經查，被告前於96年12月5 日開立清潔維護改善通知單(AB727957 號) ，請原告於7 日內完成改善(見原處分卷第14頁) ，另兩造於96年12月11日至理現場會勘，惟因系爭土地屢遭民眾檢舉且污染程度已嚴重危害公共衛生，被告當場表示不能延長改善期限1 個月等情，有被告所屬衛生稽查大隊環稽收字第09730127900 號陳情訴願案件簽辦單載明：「......一、本案於96年12月11日下午15時45分由國有財產局北區辦事處先行與會現場會勘確認地點及污染情事無誤，現場員告知因污染程度已嚴重危害公共衛生，並屢遭民眾檢舉，實無法寬限1 個月之久......」等語可按(見原處分卷第23頁反面) ，可知，被告已向原告明確表示不同意展延清除處理期限，並非不予置理，尚難認被告有何足以引起原告信賴之國家行為。嗣被告於96年12月17日下午15時40分許至現場勘查，原告仍未完成改善，被告乃以96年12月18日北市環內罰字第X0000000號舉發通知書告發原告，並通知原告於收到上開舉發通知書7 日內應改善完畢( 見原處分卷第10頁) ，惟於97年1 月7 日14時許，被告再次派員前往查看，仍未完成改善( 見原處分卷第46頁) 。則系爭土地自被告首次通知原告改善時即96年12月5 日起，至97年1 月7 日14時被告勘查時止，已有1 個月之時間，可供原告改善，尚稱合理，亦符合原告請求寬限1 個月之期間，而系爭土地嗣於97年4 月14日清理完畢( 見本院卷第104 頁) ，亦無不能改善之情事。參以原告為國有財產之管理機關，對於國有財產環境之清理及管理業務應相當嫻熟，則原告為系爭土地之管理人，依前揭規定，即應盡系爭土地環境衛生之維護管理及清除一般廢棄物之義務，自不因被告是否對於原告申請展延清除處理期限函復處理，而對原告產生信賴保護之基礎，亦不能以被告是否依「研討臺北市轄內國有非公用不動產已開闢為公共設施使用者，於依法撥用前之環境清理與權責疑義，暨需辦理環境清潔案件如何加強機關間之聯繫處理」會議決議，盡事前溝通協調之能事，作為免責之依據。何況，本件被告已向原告明確表示不同意展延清除處理期限，並多次至現場會勘，通知原告改善，酌予改善之期間，已善盡人為之努力，並透過行政協調，於相當方法均無法達成行政目的時，始作成原處分科處原告最低罰鍰1,200 元，衡諸原告違法情節，尚屬相當，經核既未逾越法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，自難謂為不法。是原告此部分之主張，尚非可採。

㈣又本件情節與本院94年度簡字第804 號判決及最高行政法院96年度裁字第1108號裁定（見本院卷第45 至53 頁）之情節不同，是原告憑以資為有利之主張，亦不足採。

六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，被告依首揭規定處原告最低罰鍰1,200 元，認事用法，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第98 條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭