臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)97年度簡字第814號

• 裁判案由: 廢棄物清理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 98 年 05 月 12 日
• 法官: 程怡怡
• 法定代理人: 甲○○、張見聰
• 原告: 太平洋房屋仲介股份有限公司法人
• 被告: 新竹市環境保護局

臺北高等行政法院判決
97年度簡字第814號
原　　　告　太平洋房屋仲介股份有限公司
代　表　人　甲○○
被　　　告　新竹市環境保護局
代　表　人　張見聰（局長）住同上
訴訟代理人　丙○○
乙○○
上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服新竹市政府中華民國97年10月31日97年訴字第34號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：被告稽查人員於民國（下同）97年5 月18、21、25日及6 月1 日，分別在新竹市○○街與金山北二街、金山十六街、金山九街、金山七街、金山六街、金山十街、金山十一街、新莊街等路段之路牌桿上、路燈桿上、圍籬上、電力箱上、貨櫃箱上、路樹幹上及號誌燈桿上，發現張貼載有連絡電話均為0000-000000 之售屋廣告（下稱系爭廣告）共計15件（詳如附表所示），乃拍照存證，並依系爭廣告所載電話號碼循線查獲為原告售屋廣告以供招攬業務之用，遂以原告有違反廢棄物清理法第27條第10款及第11款規定之情事，依同法第53條第3 款規定，於97年7 月10日作成竹市環四處字第0970010674-1至0000000000-00 號共15件裁處書（下稱原處分），分別課處原告新台幣（下同）1,200 元、3,000 元及6,000 元等罰鍰共計82,200元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張如下，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈠依被告所提供之照片資料以觀，系爭廣告之內容並無任何與原告名稱或與「太平洋房屋直營店」有關之字樣，且系爭廣告所載之行動電話，即「0000000000」，亦非原告所有，其所指稱之名片被告從未提供與原告參閱，原告無法知悉是否為原告之經紀人所有。況名片為可自任何管道即可取得之物，所稱之實地看屋查證報告又為被告所屬之稽查人員自行製作，且內容草率不實，舉例而言：依竹市環四處字第0970010674-9號裁處書違反事實欄第一點所載，原告之違規時間為97年5 月21日清晨4 時50分，其第二點則記載：本案已於97年5 月18日經稽查人員電訪、97年5
月19日現場查證確認云云，其他相同之情形尚出現於竹市環四處字第0970010674-10 號至竹市環四處字第0970010674-15 號等裁處書。如此荒謬之過程足證所謂之「查證報告」純屬任意編造，毫無公信力可言，被告及訴願機關卻憑此等資料即稱該廣告物為原告所為，如何令人心服。
㈡按依廢棄物清理法第27條之規定可知，須在「指定清除地區內」有該條第1 項所稱之行為始足當之，而所謂「指定清除地區」，依同法第3 條之規定係指執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。今被告既認為原告違反廢棄物清理法第27條之規定，首先即應就該地區是否及何時為公告指定之清除地區提出說明及證明，以確認該處分是否符合廢棄物清理法第27條之構成要件。
㈢據原告與被告進行溝通時得知，被告係將此環保稽查之工作委託他人為之，果係如此，依行政程序法第16條第1 項之規定，此須有法規之授權，並將委託事項及法規依據刊登於政府公告及新聞紙（行政程序法第16條第2 項參照），被告就此亦應提出證明，如有違背，其行政處分顯然違法，應予撤銷。
㈣退萬步言之，即令原告之經紀人員確有違法張貼廣告物之情事，被告亦不得為如此之裁處，理由如下：
⒈按行政罰法模仿刑法總則之體例，並訂立與刑法總則相同或類似的條文，顯示行政罰與刑事罰在本質上並無不同。行政罰法第五章雖規範單一行為及數行為之處罰，然而何謂單一行為何謂數行為卻未加以定義，因此有關行為概念之判斷，自應援用刑法上關於行為的概念及參考學說之見解，合先敘明。所謂單一行為（即行為單數）包括自然的單一行為及法律的單一行為在內（最高行政法院92年判字376 號判決參照）。前者係指行為人只有一身體之動作或雖有多數行為樣態，然依非法律人以自然之方式客觀觀察可認為其整個行為過程係單一之整合行為者，即除需基於單一之意決定所為之同種類行為外，尚須在時間或空間外緊密相連。後者則為結合多數自然之動作而成之單一行為，諸如構成要件上一行為、綜合性一行為或重複行為。
⒉依被告所為之原處分即15份裁處書分別以觀，其中竹市環四處字第0970010674-1至0000000000-0號裁處書所載之違規時間分別為97年5 月18日凌晨4 時5 分、4 時6
分、4 時21分、4 時25分、4 時35分、4 時37分、4 時38分及4 時43分，在如此短暫的時間內顯然具有時間及空間緊密性，屬於前述自然上之單一行為，至多僅能為一次之處罰，然被告竟為多次之處罰顯然違反「一事不二罰」之原則。至於竹市環四字第0970010674-9至竹市環四字第0000000000-00 號裁處書，其所述之違規內容顯然不可採信已如前述，於此不贅。
四、被告則以下列陳詞置辯，並求為判決：駁回原告之訴。
㈠被告依系爭廣告上所載聯絡方式查證結果，確認該違規張貼之廣告行為人，並依法裁處，已善盡行政機關證明行政裁處為適法之責任。
㈡行政院環境保護署（下稱環保署）94年11月15日環署廢字第0940087294號函釋：「本署」前中央主管機關行政院衛生署62年2 月16日衛署環字第140140號函釋：「在不同一地點張貼廣告構成違規行為之處罰，應認定非一行為，因污染地不同，屬於獨立之性質，依法應分別處罰。」又67年9 月13日函釋：「所請釋示在不同地點，亂貼廣告構成違規案件其所指不同一地點，應以不同一土地定著物為認定標準」。就上該二函釋所指乃係指行為人主觀上基於一個概括之犯意，客觀上須先後數行為，逐次實施而具連續性，違反數個同性質之行政法上之義務，因其每一前行為與次行為，依一般社會健全觀念，在時間差距上，可以分開，在行政秩序罰之評價上，各具獨立性，每次行為皆可獨立處罰，故屬數行為違反同一行政法上之義務，可分處之；反之，行為人就同一行政法上之義務，以單一行為之數個舉動接續行，以實現一個行政法上之義務，僅成立一個行政秩序罰，雖行為人於違反行政法義務之行為完畢之前，其各個舉動與該行政法義務之構成要件相符，但行為人主觀係以其各個舉動僅為全部違反行政法上義務行為之一，而客觀上，亦認係實施一個行政法上義務之行為，故僅成立一個行政秩序罰。被告依法行政，已善盡行政機關證明行政處分為適法之責任，亦無「一案數罰」不妥之裁處。
㈢原告所提理由不可採：
⒈關於原告主張「廣告物之內容並無任何與原告名稱或與『太平洋房屋直營店』有關之字樣，廣告上所載之行動電話，亦非原告所有；被告『查證報告』純屬任意編造」云云：
⑴眾所皆知房仲業者張貼於街頭之廣告物上登載之電信門號，業者為規避法律責任，乃以人頭戶為使用人；仲介業者均清楚瞭解該等行為於法不容，怎可能將違法之廣告物標示上該公司之字樣，且原告於97年6 月18日所提出處分相對人意見陳述書，已清楚表明0000-000000 手機號碼是原告員工向電信業者承租，此乃規避之說法。
⑵「查證報告」係依據稽查人員拍照採證件數並依電話訪查查證事實記錄，且清楚載明廖姓先生相約看屋情形及所騎乘機車（車號：160-BPQ ）並交付物件資料。
⒉關於原告要求被告「何時為公告之清除地區提出說明及證明」部分：
88年12月1 日新竹市政府公告：「主旨：公告本市一般廢棄物之指定清除地區；依據：廢棄物清理法第三條、第五條第一項規定；公告事項：全市所轄121 里行政區，除廢棄物清理法第七條各款，有特別規定外，均為指定清除地區。」
⒊關於原告稱環保工作委託他人為之，果係如此依行政程序法第16條第1 項之規定，須有法規之授權云云：委託行政公權力，應有法律或法規命令之依據，為行政程序法第16條明定，受委託者在委託範圍內，具有與行政機關相同地位和權限，獨立以自己名義作成行政決定，並行使職。而行政助手係受託者在行政機關的指揮監督下，協助行政機關，本身無獨立權限與地位。被告委託金石山工程顧問股份有限公司協助被告對違規廣告採證拍照取締等工作，即屬後者，非行政程序法第16條規定之委託行使公權力。
五、本院之判斷：
㈠按廢棄物清理法第3 條規定：「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。」、第4 條規定：「本法所稱主管機關，在中央為環保署，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、第5 條第1 項規定：「本法所稱執行機關為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」、第27條第10款、第11款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：……張貼或噴漆廣告污染定著物。其他經主管機關公告之污染環境行為。」、同法第50條第3 款規定：「有下列情形之一者，處1,200 元以上6,000
元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：……為第27條各款行為之一。」；另行政罰法第7 條第2 項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」
㈡又新竹市政府於88年12月1 日，依廢棄物清理法第3 條規定，以（88）環法字第114487號公告新竹市全市所轄121
里行政區均為一般廢棄物之指定清除地區，並自88年12月1 日起生效實施；嗣依同法第27條第11款規定，以95年7
月12日府授環四字第0950204521號公告「本市指定清除地區內，凡未經主管機關許可，嚴禁有下列污染環境行為，違者依廢棄物清理法第50條規定處罰：……㈡將廣告物黏貼、散置或夾附於交通工具或其他非定著物上。」；而被告依行政程序法第16條及廢棄物清理法第74條規定，將其「97年環境衛生稽查及違規廣告取締管理計劃」工作事項（即環境污染行為之取締、髒亂點清查及違規取締、違規廣告稽查之取締及協助環境衛生管理之行政作業）委託金石山工程顧問股份有限公司辦理，並於97年1 月18日以竹市環四字第0970400301號公告之，有上開公告在原處分卷第60、62頁及本院卷第60頁可考，合先敘明。
㈢查首揭事實概要所述之事實，有被告外勤查訪員出具之實地看屋查證報告、原告園區直營店業務專員廖國樑名片、原告網站（園區直營店）售屋資訊下載頁面、「金山別墅」售屋物件資料、經紀人及營業員資料表、稽查採證照片等件在原處分卷第1 至15頁及第64頁以下可稽；且原告於受通知陳述意見後，於所具之陳述意見書內自陳：「本案據了解，依涉及違規之廖姓員工所述，該員使用遠傳電信提供之0000000000門號為向不知名電信業者承租」（見原處分卷第33頁），足徵上開行動電話門號確為原告園區直營店業務專員廖國樑所使用；而系爭廣告之內容分別為「金山電梯投套／1 樓店面17間套房／售2480萬／0000-000000 」、「金山別墅／5 房庭院車庫／建：74坪.1至5 樓／售：1380萬／0000-000000 」、「金山投資套房／全新完工先搶先買／0000-000000 」、「華清透天套房／庭園7 間大套房／全新完工售價1180萬／0000-000000 」，經被告外勤查訪員就其中關於出售「金山別墅」之物件，以所載聯絡電話「0000-000000 」連繫後，係由原告園區直營店業務專員廖國樑回電聲稱廣告為其張貼，並帶往實地現場看屋、交付物件資料、名片，以及「金山別墅」之銷售資料可自原告網站查詢獲悉等情，亦據實地看屋查證報告記載綦詳，並有原告網站（園區直營店）售屋資訊下載頁面可資為證，是被告認系爭廣告為原告園區直營店員工廖國樑張貼之原告售屋廣告以供招攬業務之用，即非無據。雖被告外勤查訪員僅就「金山別墅」之廣告物件予以查證，惟因系爭其餘廣告所載連絡電話均為原告受僱人廖國樑使用之0000000000門號，被告據以推認系爭其餘廣告均為廖國樑所張貼並以被告就「金山別墅」之廣告物件所為查證做為其餘廣告認定同為原告售屋廣告之依據，亦非無據。原告空言否認，以原處分之部分裁處書記載之違反時間（按實係被告稽查人員發現違規之時間）在後、查證時間在前，指摘被告外勤查證人員製作之實地看屋查證報告為任意編造，無公信力可言云云，非屬可採。
㈣次查，原告係依法設立之公司，為法人，所營項目為不動產仲介及代銷，常需藉由張貼廣告之方式招來顧客，本應注意要求所屬不得任意張貼廣告污染定著物或為其他污染環境之行為，其園區直營店業務專員廖國樑竟任意張貼系爭廣告污染定著物，原告自難謂已善盡監督之責；況廖國樑張貼系爭廣告係為原告作為招攬業務之用，既經認定如前，依前引行政罰法第7 條第2 項規定，廖國樑之故意、過失，亦推定為原告之故意、過失。再系爭廣告係在不同之地點張貼，廣告內容亦不相同，因污染地不同，各行為具有獨立性質，自屬數次違規行為，而非一行為，應依法分別處罰。從而，被告以原告違反廢棄物清理法第27條第10款及第11款規定，依同法第53條第3 款規定及被告所定違反廢棄物清理法裁罰原則表，就15次之違規行為各處罰鍰1,200 元、3,000 元及6,000 元等共計82,200元，並無違誤。原告稱其多次違規行為屬自然上之單一行為，僅能為一次之處罰，被告為多次處罰顯然違反「一事不二罰」之原則云云，核屬無據，委無足採。
㈤至原處分之第0000000000-00 號裁處書（附表編號13）所載違法張貼地點為路樹幹，非屬定著物，被告以違反廢棄物清理法第27條第10款論究，雖有不當，然禁止將廣告物黏貼、散置或夾附於其他非定著物上，為新竹市政府95年7 月12日府授環四字第0950204521號所公告，原告該行為仍屬違反同法第27條第11款規定，此部分已據訴願決定糾正在案，且其應依同法第53條第3 款規定裁處之結果，亦不因此而受影響；另依原處分之第0000000000-00 號裁處書（附表編號11）所載，被告係以原告違反廢棄物清理法第27條第11款規定而予裁罰，訴願決定認該處分錯載法令依據為同法第27條第10款，並據以糾正應屬違反該條第11款規定，顯係出於誤會，均附此敘明。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，原處分以原告分別違反廢棄物清理法第27條第10款及第11款規定，依同法第53條第3 款規定，各處罰鍰1,200 元、3,000 元及6,000 元等共計82,200元，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　98　　年　 　5　　月　 12 　 日臺北高等行政法院第五庭
法 官 程 怡 怡上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中　　華　　民　　國　　98　　年　 　5　　月　 14 　 日書記官 張 正 清