臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)97年度訴字第1137號

• 裁判案由: 衛星廣播電視法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 97 年 10 月 23 日
• 法官: 姜素娥、陳心弘、劉介中
• 法定代理人: 甲○○、彭芸
• 原告: 香港商．亞太星空傳媒有限公司台灣分公司法人
• 被告: 國家通訊傳播委員會

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1137號
原　　　告　香港商．亞太星空傳媒有限公司台灣分公司
代　表　人　甲○○（經理）
訴訟代理人　李淑婉律師
被　　　告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　彭芸（主任委員）
訴訟代理人　丁○○
丙○○
乙○○
上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服被告中華民國97年3月10日通傳訴決字第09600042435號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件行政訴訟起訴後被告之代表人變更，茲經現任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告係衛星廣播電視事業，被告以其經營之「衛視中文台」頻道，於民國（下同）96年1月6日中午12時22分58秒許播出之「蓋奇GUTS五層巧克力棒」30秒廣告（下稱系爭廣告），內容出現1全身穿白衣、長髮披肩，裝扮成疑
似女鬼貞子之人站立於門櫃後面，以及在地面爬行嚇人之恐怖畫面，易造成兒童或少年驚恐和情緒不安，有損其身心健康，前經被告以96年4月11日通傳播字第09605039420號裁處書，處新台幣（下同）25萬元罰鍰。原告不服，訴經被告以96 年8月31日通傳訴決字第09600167530 號訴願決定，將原處分撤銷，責由被告另為適法之處分。嗣被告以系爭廣告違反衛星廣播電視法第20條第1 項準用第17條第2 款規定，且原告所經營之上開頻道前因違反同一法條規定，經行政院新聞局及被告核處6 次在案，原告係再次違規，乃依同法第36條第5 款及處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1
點第1 款第1 目規定，以96年11月1 日通傳播字第
09605147550 號裁處書，處原告40萬元罰鍰，並命應立即改正，依衛星廣播電視法相關規定製播廣告。原告仍不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、依訴願法第4條、第5條及第58條規定，被告並無訴願管轄權，其所為訴願決定具有嚴重瑕疵：
１、按不服行政機關所為處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定外，應依訴願法第4條及第5條決定受理訴願機關。依國家通訊傳播委員會組織法第1條及
第3條規定，被告係立法院為落實憲法保障之言論自由，謹
守黨政軍退出媒體精神等而立法成立之機關，其職掌權限均屬行政事項。被告於訴願決定亦認其係中央行政機關組織基準法第3條第2款所定義之獨立機關，主要目的僅賦予其對具體個案於法律規定範圍內，排除上級機關層級式行政體制所為指揮與監督，本於專業自主決定，非因此得自外於行政體系，依同法第2條規定，自屬行政院所屬機關。
２、我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，此外並無核准設立等同五院之其他機關。依國家通訊傳播委員會組織法第4條委員任命及中央行政機關組織基準法第6條第1項規定
意旨，以「委員會」名義稱呼之機關，其組織編制地位等同部會等二級機關，足見被告屬中央各部會。又國家通訊傳播委員會組織法第16條第1 項賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者，有提起覆審之權利而由被告管轄外，未就被告所為處分另設救濟管道，應依訴願法第4 條第7 款定其訴願管轄。被告收受原告訴願聲請後，未依訴願法第58條第1 項至第3 項規定辦理而自為訴願決定，違反訴願程序公正性及合法性，基於當事人之程序利益，應予撤銷，由被告檢卷請法定管轄訴願機關（即行政院）重為適法之審議。
㈡、被告曾以96年1月10日函認系爭廣告僅有限定播出時段之必
要，惟於同年1月19日函認定有不得播出之內容，訴願決定
機關針對同一事實竟為矛盾及歧異之認定，可知被告裁量權及行政行為之行使，違背信賴保護原則及行政行為內容明確原則：
１、原告對訴願決定所述事實並無意見，惟是否達到讓青少年達到恐懼程度，應屬被告主觀上之判斷。依司法院釋字第589
號解釋信賴保護原則、行政程序法第7條、第8條、第9條及
第10條規定，原告信賴被告96年1月10日通傳播字第09605003900號函指示系爭廣告播出時段應受限制而進行排播，被告於同年4月11日不附任何理由為歧異之認定，甚者，該處分
經訴願決定撤銷後，復於同年11月1日改處40萬元罰鍰，完
全無視其於96年1月10日准原告播出系爭廣告之函文，違反
信賴保護原則，且有恣意裁量之虞。被告未就其96年8月31
日通傳訴決字第09600167530號訴願決定指示事項提出說明
，逕作成40萬元罰鍰處分，仍屬違法不當。
２、對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，且應由國家負行為人有故意或過失之舉證責任。原告於96年1月12日接獲被告就系爭廣告指定播
放時段前，基於自律原則，仍避開下午4時至晚間9時兒童容易觀賞時段，嗣於收受被告指定播出時段函文後，亦依指示排播，並無任何違法情事，被告逕予裁處，實感突襲，其認定事實及適用法律均有違誤等情，求為判決撤銷訴願決定、原處分，訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
㈠、現行訴願法並無針對不服獨立通訊傳播監理行政機關（即被告）行政處分之救濟方式有所規範：
１、現行訴願法第4條第7款係89年7月1日因應再訴願制度之廢除所為修正，當時除憲法規定之獨立機關外，並無其他實質獨立行政機關，該修正根本未慮及（實際上亦無從考量）獨立通訊傳播監理行政機關（即被告），該款立法原意應僅針對一般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處分之訴願管轄，並非針對獨立通訊傳播監理行政機關所為處分之救濟規範，行政院法規會曾對此邀集法界學者專家召開諮詢會議，惟該次會議未就此議題達成共識，此有該會95年度第1次諮詢會議紀錄影本可參。
２、被告為貫徹司法院釋字第613號解釋意旨及參照訴願法第4條第8款規定，由被告訴願審議委員會（下稱訴願會）受理不
服被告之行政處分，自無違法不當：
⑴、獨立機關係於19世紀末到20世紀初，以美國為主所發展之行政組織，參酌其成立背景，該機關於發展初期即含有擺脫政黨對特定事項之壓迫，強調中立性、專業性及迅速解決紛爭之期待，包含3項特色-由數名委員組成合議制行政體；自一般行政機關獨立，行使職權；職務之行使，除有行政作用外，亦有準立法、準司法權限。故中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之不受其他機關指揮監督，應指職權行使之獨立，尤以個案運作不受干預。觀諸司法院釋字第613號解釋
明確指出立法者將被告設計為依法獨立行使職權之獨立機關，俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出，就所司通訊傳播監理業務，發揮專業能力。倘不服被告之行政處分提起訴願係由行政院管轄，將導致行政院可就被告基於核心領域職權所為個案具體決定為適當性及適法性監督，而與上開解釋意旨相違。
⑵、參照黃錦堂教授於行政院訴願會2006訴願制度研討會發表之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討」，明確揭示從民主正當性角度，基於專業性、不受政治力及經濟力入侵等考量，我國獨立機關具有高度獨立性，除政策宣示性事項外，上級機關之個案指令權因有害於獨立機關運作，應予排除。行政院亦曾函請司法院就「國家通訊傳播委員會組織法第4條及
第16條發生適用憲法疑義所提解釋憲法聲請書」，於該聲請書論及「通傳會屬依『法律』『獨立行使職權』之行政機關」部分，敘及國家通訊傳播委員會組織法第7條第1項及第2
項規定之依法獨立行使職權，規範意涵至少有三重獨立性要求，包含被告就其法定職權事項所為決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督）；相對於政黨之獨立；相對於立法院之獨立。
⑶、訴願作為行政救濟制度之一環，係賦予行政機關自省機會，維護人民權益，藉此維持行政法秩序及行政妥當性，並減少訟源，其性質仍屬行政程序。觀諸訴願法第4條規定，我國
訴願管轄係從行政體系內隸屬監督關係定其訴願審議機關，惟依黃錦堂教授上開文所示，肯認獨立機關業務具有專業性，其相關決定亦經合議制之周延討論，其處分之訴願管轄得維持予原機關，且獨立機關設置訴願會，應參考德國行政法院法第73條第2項規範精神，於組織、程序及決定標準須符
合憲法有關人民行政爭訟保障之要求。故被告所作成之處分均經被告設置訴願會受理不服其處分之訴願，與訴願法第4
條第8款及第5條第1項規定，要無相悖。
⑷、被告為審理訴願案件，依訴願法第52條1項規定設置訴願會
，其外聘之專家、學者已超過法定1/2，符合訴願法第52條
第2項規定，審議程序亦嚴格遵守同法第53條至第55條規定
，充分落實黃錦堂教授上開文之見解。復參照立法院院總第979號委員提案第7550號（立法院第6屆第5會期），立法委
員吳志揚等34人所提國家通訊傳播委員會組織法第16條之1
修正草案及其立法理由，足見獨立機關依其法定職權事項所為之決定，不應受最高行政機關之事後監督。又國家通訊傳播委員會組織法立法當時亦有類似提案，而立法院審議時，考慮倘逕行提起行政訴訟，將對法院造成重大負擔，爰予以刪除，惟未敘明被告所為行政處分之訴願管轄究應由何機關管轄。
⑸、此外，因不服被告所作訴願決定提起行政訴訟事件，目前已有鈞院95年度簡字第971號、95年度訴字第3650號、96年度
簡字第584號、96年度簡字第585號、96年度訴字第311號、
95年度訴字第4444號、96年度訴字第896號、96年度訴字第897號、96年度訴字第837號、96年度訴字第1390號、96年度
訴字第1388號及96年度訴字第1391號等21件判決駁回原告之訴在案。按訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決。惟上開判決皆係以原告之訴無理由駁回，且其判決理由亦無訴願決定管轄錯誤之指摘，足認被告所為訴願決定經法院職權調查結果認定無管轄錯誤。
㈡、違反衛星廣播電視法第20條第1項規定者，依同法第36條第5款規定逕行裁處罰鍰，無須先行通知改善。被告96年1月10
日通傳播字第09605003900號函係鑑於系爭廣告畫面易造成
兒童或少年驚恐和情緒不安，為提醒業者注意該廣告播出時段，遂發函通知各無線、有線、衛星傳播業者，僅屬觀念通知，並非處分前必要之先行通知改善程序；96年1月19日通
傳播字第09605008490號函係請原告提出意見陳述；96年4月11日通傳播字第09605039420號函係針對原告同年1月6日違
法播出系爭廣告之裁處；96年11月1日通傳播字第09605147550號函則係重新針對原告同日違法行為之裁處。
㈢、原告違法行為在96年2月1日前，依國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點之規定，適用舊裁罰基準。原告前經被告依行政程序法第104條及行政罰法第42條等規
定，以上開96年1月19日函請原告陳述意見，由原告提出意
見陳述後，經被告96年1月24日第1次廣播電視節目廣告諮詢會議討論及96年2月15日第144次委員會議決議，認定系爭廣告畫面易造成兒童或少年的驚恐和情緒不安，有損兒童或少年身心健康，乃於同年4月11日以原告違反衛星廣播電視法
第20條第12項準用17條第2款規定，依同法第36條第5款及處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1點第1款第1目
規定，核處25萬元罰鍰。惟經被告96年8月31日通傳訴決字
第09600167530號訴願決定認定其裁罰方式與裁量基準未合
而予撤銷，嗣經被告依訴願法第96條規定重新通盤檢討及查證原告前因違反同一法條規定行為，業經行政院新聞局核處6次在案，原告再違反同款規定，爰依同法第36條第5款及上開裁量基準第1點第1款第1目規定，並經被告96年10月26日
第97次分組委員會議決議，裁處40萬元罰鍰，訴願決定予以維持，均無違誤，並無原告所稱未依上開訴願決定意旨重為處分之情事等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
五、兩造之爭點：被告自任訴願機關所為之訴願程序有無違誤？六、本院按：
㈠、訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決（況本件原告已就訴願管轄錯誤為指摘）。另法官審理訴訟案件應依據法律獨立審判，除非判例或個案基於受上級審或前審法律見解拘束原則，並不受他案見解之拘束。被告主張前有他案因不服被告所為訴願決定而提起行政訴訟，經本院以原告之訴無理由而實體判決駁回原告之訴，判決理由並無訴願決定管轄錯誤之指摘乙節，固有被告所提之上開判決可稽，然上述案件均屬個案且非屬判例，與本件訴訟間復無個案應受上級審或前審法律見解拘束之情形，故上開案件之見解對於本件並無拘束力，被告以前述行政訴訟案件均以原告之訴無理由而實體判決駁回原告之訴，判決理由並無訴願決定管轄錯誤之指摘等語，據以主張被告之訴願決定並無管轄錯誤情形乙節，顯屬誤會，合先敘明。
㈡、按「訴願之管轄如左：．．七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八、不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」、「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」分別為訴願法第4條第7款、第8款及第5條所明定。從而，不服行政機關所為處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4條及第5條規定，決定受理訴願之機關，自不待言。
㈢、本件被告主張其設置訴願審議委員會受理人民不服其所為之行政處分之訴願，並無管轄錯誤之情形，無非以：⑴被告係中央行政機關組織基準法第3條第2款所定義之獨立機關，依據法律獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督；⑵訴願法就獨立機關所為行政處分之訴願管轄固無規定，惟考量訴願係機關自省之救濟機制，及原處分機關之獨立性、專業性，參照訴願法第4條第8款及第5條第1項規定，被告得為訴願管轄機關；⑶被告依訴願法第52條第1項規定設訴願審議委員會，外
聘之專家、學者超過訴願委員總人數2分之1以上，由其參與審議被告所為之處分，應可符合訴願法第52條第2項之規定
及超然、客觀之原則等為據。惟查：
１、依國家通訊傳播委員會組織法第1條規定，被告係立法院為
落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，而立法成立之機關。至其職掌依同法第3條規定，則有「
1.通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。2.通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發。3.通訊傳播系統及設備之審驗。4.通訊傳播工程技術規範之訂定。5.通訊傳播傳輸內容分級制度及其他法律規定事項之規範。6.通訊傳播資源之管理。7.通訊傳播競爭秩序之維護。8.資通安全之技術規範及管制。9.通訊傳播事業間重大爭議及消費者保護事宜之處理。10.通訊傳播境外事務及國際交
流合作之處理。11.通訊傳播事業相關基金之管理。12.通訊傳播業務之監督、調查及裁決。13.違反通訊傳播相關法令
事件之取締及處分。14.其他通訊傳播事項之監理。」等行
政事項，故其屬行政機關。另中央行政機關組織基準法第2
條：「本法適用於行政院及其所屬各級機關（以下簡稱機關）。但國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定。行政院為一級機關，其所屬各級機關依層級為二級機關、三級機關、四級機關。」明揭該法規範適用對象為行政院及其所屬各級機關，則被告既屬該法第3條第2款所定義之獨立機關，自係行政院所屬行政機關（對此被告亦不否認）。
２、被告主張其為獨立機關，依法獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督。固有所本。然獨立機關之存在，於行政體系上係屬例外情形，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案之處理上，於法律規定範圍內排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於專業而自主決定，但並非因此即謂其得自外於行政體系，此觀諸憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」之規定即明，若謂個案職權行使以外之業務亦不受指揮與監督，卻又需行政院本諸最高行政機關之地位對被告之行政向立法院負責，即與行政一體之原則相悖。因此，本院以為所謂獨立機關依法獨立行使職權，自主運作，應係指針對具體個案於法律規定範圍內，不受政治干擾而本諸專業自主決定者而言（司法院釋字613號解釋意旨參照）。
３、查依中央行政機關組織基準法第3條第2款對於「獨立機關」之定義，可知「獨立機關」係指「依據法律獨立行使職權，自主運作，『除法律另有規定外』，不受其他機關指揮監督之合議制機關而言」準此，倘另有其他機關指揮監督之法律規定時，獨立機關並非完全不受其他機關依據法律規定而為之指揮與監督。按訴願法第4條及第5條有關訴願管轄之規定，乃獨立機關所為未經聽證程序之行政處分受監督（行政審查）之法律規定。是不服獨立機關所為未經聽證程序之行政處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，仍應依上開訴願法規定，而非所謂之法理，定其訴願管轄機關。
４、我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，設立行政、立法、司法、考試、監察5院，各司其責並為各該職掌之最
高機關，此外並無核准設立等同5院機關之其他機關之餘地
。參諸國家通訊傳播委員會組織法第4條規定，被告所屬委
員係由行政院院長提名，經立法院同意後任命，主任委員及副主任委員由各委員互選後，再由行政院長任命；另依中央行政機關組織基準法第6條第1項規定，以「委員會」名稱定名之機關，其組織編制地位等同於部會等二級機關；又被告人事及預算等事項亦由行政院統籌為之；由此堪認被告機關位階屬中央之部會，而非等同訴願法第4條第8款規定之中央各院。經查，除國家通訊傳播委員會組織法第16條第1項，
賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者，有提起覆審之權利而由被告管轄外，法律未就被告之業務監督另為規定，亦未就被告所為未經聽證程序之行政處分另設救濟管道，因之，被告所為未經聽證程序之行政處分，其救濟即無訴願法第5條第2項規定之適用，而其既屬中央部會之地位，自應依訴願法第4條第7款規定定其訴願管轄，即應由行政院受理訴願。被告主張其得就所為行政處分之救濟自為訴願決定云云，於法未合，委不足採。
㈣、按「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴願法第58條第1項至第3項所明定。本件原告不服被告96年11月1
日通傳播字第09605147550號裁處書之處分，而向被告提起
訴願，被告依上開規定應先行重新自我審查，其既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分，理應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關，竟未依上開規定為之而自為訴願決定，顯然牴觸訴願法第4條第7款訴願管轄規定及第58條提起訴願程序規定，其所為訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，自應由本院加以撤銷，由被告檢卷送請法定管轄訴願機關行政院重行為適法之審議決定。而原行政處分於本件訴願決定撤銷後，既尚待法定受理訴願機關行政院重行審議決定，則原處分應否撤銷，本院目前即無從逕行判決，兩造其餘實體爭執，亦尚無論究之必要。至被告主張其他學者之主張，僅係學理上之探討，對於本院並無拘束力，均併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　10　　月　　23　　日臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 姜素娥
法 官 陳心弘
法 官 劉介中
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　10　　月　　27　　日書記官 蘇婉婷