臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)97年度訴字第1416號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 97 年 11 月 20 日
• 法官: 林樹埔、闕銘富、林玫君
• 當事人: 展協電業工程有限公司、台灣電力股份有限公司

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1416號
原　　　告　展協電業工程有限公司
代　表　人　甲○○（董事）
訴訟代理人　林美倫律師
陳勵新律師
張衛航律師
被　　　告　台灣電力股份有限公司
代　表　人　乙○○（董事長）
訴訟代理人　陳玫瑰律師
陳君漢律師
上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國97年4 月18日訴0000000 號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
原告（申訴廠商）參與被告（招標機關）所辦理「南投區營業處90年甲工區配電外線工程帶料發包」採購案（以下簡稱系爭採購案），並未得標，經被告發還系爭採購案之押標金新臺幣（下同）850 萬元。嗣被告認原告於系爭採購案之標單與另一家參標廠商三鈺工程股份有限公司（以下簡稱三鈺公司）之標單均由同一人即陳啟川填寫，認原告符合系爭採購案之工程採購投標須知第22條第10款情形，同時援引行政院公共工程委員會（以下簡稱工程會）民國（下同）96年10月25日工程企傳字第F962209 號傳真信函及89年1 月19日工程企字第89000318號、92年11月6 日工程企字第09200438750 號、94年3 月16日工程企字第09400076560 號等就另案所做函釋，認定原告有政府採購法第31條第2 項第8 款所謂影響採購公正之違反法令行為，遂以97年1 月2 日電業字第09701000161 號函命原告繳交系爭押標金850 萬元，原告不服被告通知追繳押標金，於97年1 月10日提出異議，復不服被告97年1 月29日電業字第09701005391 號書函之異議處理結果，繼向工程會申訴，復遭該會以97年4 月18日訴0000000
號採購申訴審議判斷駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決
㈠、申訴審議判斷、原處分及原異議處理結果均撤銷。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：求為判決如主文所示。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、原告並無違反政府採購法之規定：
１、原告參與系爭採購案前，無實際參與依據政府採購法投標之經驗，是系爭採購案係原告第1 次投標，當時原告並不瞭解相關之投標程序如何進行，亦不知如何填寫標單，而陳啟川乃原告負責人甲○○之堂妹夫，曾有向公家機關投標之經驗，乃請託陳啟川幫忙填寫系爭採購案標單，當時原告並不知悉三鈺公司有要投標該案之意思，更不知三鈺公司之投標單亦委由陳啟川書寫，始造成三鈺公司與原告所提標單出現筆跡相同之情形。
２、原告對系爭採購案所提之標單，雖是請託陳啟川填寫，但所填寫內容乃是原告之意思，非由陳啟川決定填寫之內容，是原告確有參與系爭採購案之意思且亦希望能夠標得系爭採購案之工程承做，原告並無將名義或證件借與三鈺公司投標之行為，三鈺公司亦未向原告借用名義或證件投標，此由系爭採購案最後投標結果，原告（投標金額180,467,311 元）與三鈺公司（投標金額171,344,758 元）之投標金額間高達9,122,553 元之差距足資佐證，若原告無意投標又何需根據投標文件詳加計算投標金額，此其一。原告參加系爭採購案之押標金850 萬元，乃是原告資金所繳納，亦足以證明原告有意參加投標，此其二。原告雖與三鈺公司負責人間有親戚關係，但渠等之成員不同，係各自獨立運作之公司，均有施作系爭招標案之工程能力，僅因第1 次不瞭解標單之填寫方式始將內容擬定後請陳啟川填寫，故原告或三鈺公司均是以自己經營之公司參與投標，並非借用他人名義或證件參加投標，此其三。再者，系爭採購案除原告及三鈺公司外，尚有4
家廠商參與投標，早已符合得以開標之情形，原告並無動機或必要而需將名義或證件借予三鈺公司，又何以構成影響採購公正之行為，此其四。原告出於本意有參與系爭採購案投標之意思，而政府採購法並未規定標單之填寫不能委由其他人或排除有意投標之廠商填寫，此其五。故原告並無違反政府採購法之規定。
㈡、原告參加系爭採購案之標單與另1 家參標廠商三鈺公司之標單由同1 人填寫，並未違反政府採購法第31條第2 項第8 款「其他有影響採購公正之違反法令行為」之規定：
１、政府採購法第31條第2 項第8 款之規定，即授權主管機關工程會得於該第31條第2 項規定7 款情形之外，另行認定「其他有影響採購公正之違反法令行為」（按政府採購法第31條第2 項第8 款與同法第50條第1 項第7 款基本內容均係「其他影響採購公正之違反法令行為」，差別僅在於後者可由辦理採購之機關自行認定，前者則須由主管機關工程會認定，惟因屬不確定的法律概念，其認定事後均應接受司法審查），惟主管機關於解釋適用時，必須指出何種行為違背何處具體之法令（例如政府採購法第87條、公平交易法第19條第4
款），並且有何事證證明其影響採購公正，始符合法條文義、授權本旨及行政行為明確性原則（行政程序法第5 條）。被告之97年1 月2 日電業字第09701000161 號函文僅以臺灣南投地方法院檢察署（以下簡稱南投地檢署）96年偵字第1771號不起訴處分書即遽以認定原告符合系爭招標案之工程採購投標須知第22條第10款「有影響採購公正之違反法令行為」云云，然並未指出原告究違背何處具體的法令及有何事證證明其影響採購公正，顯然違背政府採購法第31條第2 項的立法原意及同條項第8 款的法條文義和授權本旨，是被告函請原告繳交系爭招標金850 萬元云云，與法相違。
２、再者，系爭採購案所涉後續投標所需之押標金繳納等行為，並未違背何處具體的法令，亦未有何事證證明影響採購公正，被告徒引據工程會96年10月25日傳真信函（按此信函仍認應由採購機關視個案實際情形本於權責核處），及認定事實不正確之南投地檢署96年偵字第1771號不起訴處分書，即謂原告有影響採購公正之違反法令行為，進而函請原告繳交已領取之系爭押標金850 萬元云云，容有未洽。原告與三鈺公司經法務部調查局南投縣調查站（以下簡稱南投縣調查站）移送南投地檢署偵辦，姑不論其中認定「被告甲○○所經營之展協工程公司並無參與本件標案競標之意思，僅為陪標而容許被告陳啟川借用其名義或證件參加本件標案競標」云云，顯非正確外，該不起訴處分認定原告之標單由陳啟川填寫之行為，並未違反當時政府採購法，是原告當時顯無違反法令行為，則被告遽認原告違反政府採購法第31條第2 項第8
款之規定，亦嫌率斷。
㈢、被告爰引工程會89年1 月19日函釋、92年11月6 日函釋及94年3 月16日函釋，作為函請原告繳交系爭押標金850 萬元之依據，顯非正確：
１、按工程會89年1 月19日函釋係有關「投標廠商之押標金本票連號，若有符合政府採購法第31條第2 項第2 款應依招標文件規定處理或有政府採購法第48條第1 項第2 款或第50條第1 項第3 款至5 款或人員涉犯政府採購法第87條，則依政府採購法第31條第2 項第8 款規定押標金應不發還或追繳」之函釋，顯與本件事實不同，被告爰用此函釋，並不適法。而工程會92年11月6 日函釋係針對「投標廠商押標金為同一銀行同一戶頭開出且為連號，押標金是否不予發還暨追繳額度。」之情形，亦與本件事實不同，被告爰用之亦不適法。
⑴、被告固依政府採購法第31條第2 項前段「機關得於招標文件中規定…」之授權，於招標須知第22條載明，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳。惟政府採購法第31條第2 項各款規定之情形，並無「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，所謂「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」係政府採購法第50條第1 項、第2 項規定應不予開標、應不決標、應撤銷決標、終止契約或解除契約的要件之一（同條第1 項第5 款），此款乃於91年2 月6 日修正公布時所增訂，揆諸前揭政府採購法第31條第2 項與同法第50條第1 項規定的構成要件有諸多相同之處（兩者均有借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標），然該31條第2 項各款從施行迄今，始終未將「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」納入規範之列，足見立法者本有意將此種情形排除在外。蓋開標、決標及簽約乃授予利益之行為，立法者為建立公平、公開的採購程序，確保採購品質完美無瑕（政府採購法第1 條立法目的參照），防杜悠悠之口，乃嚴格要求投標文件內容須符合招標文件之規定，如果投標文件內容有不符合招標文件規定之情形（同法第50條第1 項第2 款），或外觀上雖沒有不符合的情形，但不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者（同法第50條第1 項第5
款），即其行為之情狀違背常軌，有違法之嫌疑者，均不予開標、決標，或應撤銷決標、終止契約或解除契約。惟政府採購法第31條第2 項之押標金不予發還（沒收），或予以追繳，除其中第7 款「押標金轉換為保證金」外，乃課予投標廠商負擔之處罰行為，其構成要件自應明確，行為必須該當構成要件始能加以處罰，不能僅因投標廠商之投標文件內容有重大異常關聯，其行為有違法之嫌疑，即加以處罰，故立法者未將「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」納入押標金不予發還（沒收），或予以追繳的要件之一，其宗旨乃為貫徹處罰之標的乃「行為之違法」，而非「違法嫌疑」之法理。
⑵、而所謂「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，係指其行為具有關聯性，且違背常情，啟人疑竇，故「重大異常關聯」並非行為本身，乃係行為的情狀，而「情狀」本不生違反法令之問題。故工程會92年11月6 日於另案之函釋說明2 所謂：機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形，該會依政府採購法第31條第2 項第8
款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳等語，遽將「投標文件內容有重大異常關聯」之「情狀」指為「有影響採購公正之違反法令行為」，又未指出其違背何處具體的法令及有何事證證明其影響採購公正，顯然違背政府採購法第31條第2 項的立法原意及同條項第8 款的法條文義和授權本旨，此函釋不應予以適用。
２、工程會94年3 月16日函釋，乃是政府採購法修法後於第87條第5 項增列規定後所為之函釋，被告以之作為函請原告繳交押標金之依據，顯然違背法不溯及既往之一般法律之原則，且不符誠實信用及人民正當合理信賴。政府採購法於91年2
月6 日修正公布，始於第87條第5 項增列「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3 年以下有期徒刑，得併科新臺幣1 百萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」之規定，顯見政府採購法第87條第3 項原規範意旨，並未就借用或容許他人借用名義或證件參與投標之行為處罰，故修法前借用或容許他人借用名義或證件參加投標之行為並非違背法令之行為。原告並未將名義或證件提供予三鈺公司參加系爭招標案之投標，一再敘明如前，故被告以工程會94年3 月16日函釋為依據函請原告繳交系爭押標金850 萬元云云，顯非正確。況本件工程當時除原告、三鈺公司外尚有另4 家廠商符合資格參與投標，顯無影響採購公正之情形。退而言之，於91年1 月時政府採購法並未將名義或證件借予他人投標之行為予以規範處罰，是被告以修法後之工程會94年3 月16日函釋為據函請原告繳交就91年1 月投標行為之系爭押標金850 萬元云云，顯有違誤。
㈣、綜上，原告已詳加敘明並無將名義或證件借予三鈺公司投標之行為，三鈺公司亦未向原告借用名義或證件投標之理由，被告仍僅以前揭不起訴處分書而為不利原告之認定，顯有違改制前行政法院75年判字第309 號判例之見解。原告參加系爭採購案之押標金850 萬元，乃是原告之資金所繳納，此有押標金連帶保證書足稽，此足以佐證原告確有意參加系爭採購案之投標，是南投地檢署96年偵字第1771號不起訴處分書謂「被告甲○○所經營之展協工程公司並無參與本件標案競標之意思，僅為陪標而容許被告陳啟川借用其名義或證件參加本件標案競標」云云，係為錯誤之事實認定。
二、被告主張之理由：
㈠、按工程投標者所繳付之押標金，乃投標廠商為擔保其踐行時願遵守投標須知而向招標單位所繳交之保證金，旨在督促投標人於得標後，必然履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公平、公正之作用。政府採購法於第31條第2 項、系爭採購案之工程採購投標須知第22條第10款皆有相關規定。次按政府採購法第31條第2 項第8 款之規定，係法律授權主管機關，就政府採購法第31條第2 項第1 至7 款事由外，得自行認定其他應追繳押標金之影響採購公正之違反法令行為。而主管機關工程會於89年1 月19日即以（89）工程企字第89000318號通函認定「如　貴會發現該3 家廠商有本法第48條第1 項第2 款或第50條第1 項第3 款至第5 款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」是投標廠商如有政府採購法第50條第1 項第3 款至第5 款，亦即「借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標」、「偽造或變造投標文件」、「不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形，或投標廠商之人員「涉有犯政府採購法第87條之罪者」等，業經主管機關依據法律授權認定屬應追繳押標金之影響採購公正之違反法令行為。況工程會亦於94年3
月16日工程企字第09400076560 號通函說明「廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」由於原告有容許他人借用本人名義或證件參加投標之事實，顯屬有影響採購公正之違反法令行為，依據政府採購法第31條第2 項與系爭採購案招標須知第22條規定，應沒收押標金，押標金已發還者，並予追繳。由於系爭採購案之押標金已發還予原告，被告因而於97年1 月2 日以電業字第09701000161 號函向原告追繳前發還之押標金850 萬元，並無違誤之處。
㈡、事實上，南投地檢署96年度偵字第1771號不起訴處分書業已認定「被告甲○○所經營之展協工程公司並無參與本件標案競標之意思，僅為陪標而容許被告陳啟川借用其名義或證件參加系爭採購案之競標」等事實，惟依據罪刑法定主義，該行為當時因政府採購法並無刑事處罰之規定，故南投地檢署僅能為不起訴處分，非謂該行為無影響採購公正。而刑事責任與行政責任並不相同，原告於行為時雖無刑事責任之處罰，然就該影響採購公正之違法法令行為，業經主管機關依據法律授權認定屬應追繳押標金之事由，而應承擔該不利益處分之行政責任。原告辯稱91年2 月6 日修法前，政府採購法第87條並未就借用或容許他人借用名義或證件參與投標之行為處罰，故修法前借用或容許他人借用名義或證件參與投標之行為並非違背法令之行為云云，顯然將刑事責任與行政責任混為一談，意圖混淆視聽。
㈢、依據三鈺公司實際負責人陳啟川於96年3 月30日之調查筆錄，業已明確供稱原告確實有容許三鈺公司借牌投標之事實。且系爭採購案，原告之標單、投標廠商證件影本及押標金紀錄表、標單封之字跡，均與三鈺公司之標單、投標廠商證件影本及押標金紀錄表、標單封字跡相同，亦有法務部調查局鑑定通知書可證，足證三鈺公司實際負責人陳啟川於調查站之供述無訛。而原告之標單中，二、具結事項：2 、3 分別規定「投標廠商所投標價，於開標前保守秘密，如有洩漏，聽憑以圍標論處。」、「投標廠商如有圍標或圍標情事，願接受貴公司懲處，絕無異議。」而不論甲○○、吳靜梅或陳啟川，於調查中均稱渠等明瞭如果投標廠商有藉用他人名義投標或將所投標價於投標前洩漏，當然是以圍標論處，且在投標時有於投標廠商之標單內具結事項內載明，由廠商確認。而原告標單上之價格係由三鈺公司實際負責人陳啟川填寫，並無任何疑問，是原告於開標前洩漏其投標底價予陳啟川，亦屬圍標無疑。又原告負責人甲○○原屬三鈺公司之員工，故陳啟川於調查站所稱其記得甲○○於90年4 月間加入三鈺公司之勞保，屬該公司員工，渠因為怕投標之廠商間數不夠所以才會借用原告牌照陪標投標等，應屬實情。原告雖然一再辯稱其無借牌之事實云云，然就何以原告與三鈺公司標單筆跡內容相同，甚至投標價格之筆跡均係由陳啟川書寫乙節，均稱「不清楚」、「不知道原因」、「無法解釋」等語搪塞，就其洩漏投標價格予陳啟川一事，亦無法說明。綜上，原告違反政府採購法之情事明確，被告依法通知追繳押標金，並無任何違誤。
理 由
一、按「（第1 項）機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。（第2 項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰一、以偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」、「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標︰…二、發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者。」「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：…五、影響採購公正之違反法令行為。…」、「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報︰一、容許他人借用本人名義或證件參加投標者。」、「依前條第3 項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得投標或作為對象或分包廠商。…」行為時政府採購法第31條、第48條第1 項第2 款、第50條第1 項第5 款、第101 條第1 款、第103 條第1 項分別定有明文。又「…發現該三家廠商有本法（指政府採購法）第48條第1 項第2 款或第50條第1 項第3 款至5 款情形之一…茲依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」經工程會89年1 月19日工程企字第89000318號函釋在案，而將行為時政府採購法第48條第1 項第2 款及第50條第1 項第5 款納入同法第31條第2 項第8 款授權之認定範圍，經核尚無違母法授權本旨及立法意旨，自得為採購機關所援用。至「影響採購公正之違反法令行為」其中「影響採購公正」雖涉不確定之法律概念（「違反法令行為」即違反法令禁止行為，其內容係屬明確），然上開概念並非難以理解，且為受規範者依社會上客觀價值所得預見，並可經由司法審查加以確認，無礙法安定性及司法院釋字第432 、545 、602 號解釋所揭示之明確性原則內涵。原告主張該等函釋之適用應限於「投標廠商之押標金本票或支票連號」之申請釋示個案，且未指出其違背何處具體的法令及有何事證證明其影響採購公正，顯然違背政府採購法第31條第2 項的立法原意及同條項第8 款的法條文義和授權本旨，不應予以適用云云，乃其個人主觀見解，尚無可取，先此敘明。
二、本件被告辦理「南投區營業處90年甲工區配電外線工程帶料發包」公開招標案，且於招標文件之工程採購招標須知第22條第10款載明：「凡投標廠商有下列情形之一者，除違法部分送請主管機關依法辦理外，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……㈩、如發現投（得）標廠商有串通圍標或其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」為原告、三鈺公司、松光企業有限公司、德欣先進股份有限公司、樂士電機股份有限公司、逢大電業工程股份有限公司參與競標，而經三鈺公司以最低價於91年1 月8 日得標，被告遂發還原告已繳之押標金850 萬元。嗣被告以原告於系爭採購案之標單與另一家參標廠商三鈺公司之標單均由同一人即陳啟川填寫，認原告符合系爭採購案之工程採購投標須知第22條第10款情形，而有政府採購法第31條第2 項第8 款所謂影響採購公正之違反法令行為，遂以97年1
月2 日電業字第09701000161 號函命原告繳交系爭押標金850 萬元，原告不服，迭經異議、申訴均遭駁回等事實，有被告97年1 月29日電業字第09701005391 號函、97年1 月2 日電業字第09701000161 號函、南投地檢署檢察官96年度偵字第1771號不起訴處分書、工程會96年10月25日工程企傳字第F962209 號傳真信函、89年1 月19日工程企字第89000318號、94年3 月16日工程企字第09400076560 號函、97年4 月18日訴0000000 號採購申訴審議判斷書、系爭採購案投標須知、開標紀錄等件影本附卷可稽（見工程會卷第20-21 、52-54 、59-60 頁；本院卷第21-35 、63頁；上述偵查卷第39頁），且為兩造所不爭，洵堪認定。
三、原告循序提起本件行政訴訟，主張：其係出於本意參與系爭採購案投標，押標金850 萬元亦係原告資金所繳納，且據原告詳加計算投標金額。雖原告代表人與三鈺公司負責人間有親戚關係，但渠等成員不同，係各自獨立運作之公司，均有施作系爭招標案之工程能力，原告僅因第1 次投標，不瞭解標單之填寫方式始將內容擬定後請陳啟川填寫，故原告或三鈺公司均是以自己經營之公司參與投標，並非借用他人名義或證件參加投標；以系爭採購案除原告及三鈺公司外，尚有4 家廠商參與投標，早已符合得以開標之情形而言，原告亦無動機或必要需將名義或證件借予三鈺公司，如何構成影響採購公正之行為。況政府採購法並未規定標單之填寫不能委由其他人或排除有意投標之廠商填寫，原告標單與另1 家參標廠商三鈺公司之標單由同1 人填寫，並未違反政府採購法第31條第2 項第8 款「其他有影響採購公正之違反法令行為」之規定；而工程會89年1 月19日及92年11月6 日函釋，顯與本件事實不同，被告爰用該等函釋為系爭處分並非適法。至工程會94年3 月16日函釋乃政府採購法修法後於第87條第5 項增列規定後所為之函釋，被告以之作為函請原告繳交押標金之依據，乃有違不溯及既往之一般法律之原則，且不符誠實信用及人民正當合理信賴。再被告僅以南投地檢署檢察官96年度偵字第1771號不起訴處分書即認定原告有影響採購公正之違反法令行為，進而函請原告繳交已領取之系爭押標金，亦有未本於權責查明而為錯誤之事實認定情事云云。
四、本院之判斷：
㈠、經查，原告係應三鈺公司實際負責人陳啟川（即名義負責人吳靜梅之配偶）之請，容許三鈺公司借用其名義及證件，陪標參與系爭採購案，是有關原告標單內容概由陳啟川決定填寫之事實，業據陳啟川、吳靜梅分別於南投縣調查站供稱：「本公司登記負責人是我太太吳靜梅，但實際業務負責人是我及我太太兩人…（問：貴公司與展協電業工程有限公司等廠商，有無於開標前約定借牌陪標以圍標前述採購招標案？何人決定投標價格？由何人填寫？）當初可能怕投標廠商標數不夠，因業界習慣不了解採購法相關規定，而一般會用另一家合作廠商陪標，所以我才會借用我太太吳靜梅的堂哥甲○○之展協電業工程有限公司牌照去投標，由我決定並填寫兩家之標價。（問：前述你是如何借用甲○○之展協電業工程有限公司牌照陪標？）91年1 月間我當初為了增加投標廠商家數來陪標，所以才會找甲○○本人同意借用展協電業工程有限公司牌照來陪標。…（問：貴公司與三鈺工程股份有限公司投標單等內容筆跡是否相同？）是的，如前所述都是我寫的。（問：貴公司投標前述採購招標案應檢附工程押標金票據金額是否為850 萬元？來源為何？另展協電業工程有限公司押標金票據來源為何？）是的，850 萬元是三鈺工程股份有限公司自己出資，如前所述，展協電業工程有限公司之標單內容，由我填寫後交由甲○○投標並自行以公司名義開立銀行證明作為押標金票據。…我為了怕流標所以借牌增加投標廠商家數來陪標。…展協電業工程有限公司是我寫的，故我知該公司並無價格競標之意。我為了怕流標所以借牌增加投標廠商家數來陪標。」、「（問：貴公司由何人決定標價並填寫投標單等資料？）本公司由我先生陳啟川與我共同決定標價，由陳啟川填寫投標單等資料…本公司投標單內容之『標單』、『投標廠商證件影本及押標金紀錄表』筆跡均是我先生陳啟川的筆跡，確定是我先生陳啟川親自填寫…」等情綦詳（見同上偵查卷第11-15 、27- 28頁96年3 月30日調查筆錄），又原告與三鈺公司參與系爭標案之投標廠商證件影本及押標金紀錄表、標單、標單封等有關各該公司執照統一編號、電器承裝業登記證、營業契約及標價總額、投標廠商、負責人、地址欄書寫筆跡俱相同乙節，並經法務部調查局鑑定無誤，有該局鑑定通知書及上述送鑑資料在卷可按（見同上偵查卷第30-38 頁），足徵前開陳啟川陳述之真實，則原告無競標真意，顯係為助三鈺公司順利得標，而將公司名義借與該公司，純然陪標系爭採購案，洵堪認定；此亦據南投地檢署檢察官以96年度偵字第1771號不起訴處分書認原告並無參與系爭標案競標之意思，僅為陪標而容許陳啟川借用其名義或證件參加系爭標案競標情事在案（見本院第56、57頁不起訴處分書）。
㈡、雖原告主張其係首次投標，因不瞭解相關之投標程序，乃委請有向公家機關投標經驗之負責人甲○○堂妹夫陳啟川幫忙填寫系爭採購案標單，然有關內容均係出於原告之意，而非由陳啟川決定填寫之內容，此可由系爭投標金額係其依據投標文件詳加計算而來，系爭採購案之押標金850 萬元亦係以其資金所繳納，其有施作系爭招標案之工程能力，並無動機或必要而需將名義或證件借予三鈺公司等情明之云云，核與前開陳啟川陳述不符，而陳啟川與原告代表人有親戚關係，並無誣陷原告之動機，苟非事實，陳某殆不致為上開不利原告之陳述，此外原告又未另舉出其他客觀證據以實其說，是原告空言為此與陳啟川證言牴觸之主張，自無可採。至原告投標金額180,467,311 元與三鈺公司投標金額171,344,758
元乃適足彰顯原告志在陪標，始致投標金額相差高達9,122,553 元而保證原告絕不可能得標；又原告既能將公司名義借三鈺公司參與系爭採購案，自亦能出借所需押標資金；而參與投標公司若干，在決標前投標人無從知悉，故自不得以嗣後決標發見總計有6 家廠商參與投標（包括原告及三鈺公司），即認陳啟川前述為恐流標而由原告陪標之動機並不存在，是均無足採為有利原告之論據，併此敘明。
㈢、按政府採購法之制定，旨在建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質（同法第1 條參照) 。投標廠商容許他人借用本人名義或證件參加投標，實質上為假性競爭行為，將致借用者增加其得標機會，對其餘單獨投標之參標廠商有所不公，有違政府採購法期使所有競爭廠商公平競爭，並藉由廠商競爭而優化得標條件，以確保、提昇政府採購品質之立法目的，是經政府採購法於第101 條第1 款明文將之列為該法之禁止行為，違反者將被刊登採購公報，影響嗣後參與採購案之權利。又行為時政府採購法第50條第1 項第5 款規定之「影響採購公正之違反法令行為」情事，業經主管機關工程會前以上開函認定係在政府採購法第31條第2 項第8 款之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之列，且據被告於招標文件之工程採購招標須知第22條第10款將「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」載明為不予發還或追繳押標金之事由，前且述及。本件原告將其公司名義及證件借與三鈺公司參加投標，致不同投標廠商間之上述投標文件內容均由三鈺公司實際負責人陳啟川決定並填寫，增加三鈺公司之得標機會，自有「影響採購公正之違反法令」情事，且為經營商業之原告所得認知，此參原告代表人甲○○於南投縣調查站所陳：「採購招標案投標廠商不可以借用他人牌照陪標或將所投標價於投標前洩漏，如果有牌照陪標或將所投標價於投標前洩漏的情形，即不可開標或決標。」等語即明（見同上偵查卷第19頁）。從而，被告認原告上開行為係屬「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」而向之追繳其前已發還之上開押標金，揆諸前開政府採購法第31條第2 項第8 款規定，自無不合。原告主張本案情節無上述工程會89年1 月19日函釋之適用；被告未本於權責查明，僅以南投地檢署檢察官96年度偵字第1771號不起訴處分書即認原告有影響採購公正之違反法令行為，有悖改制前行政法院75年判字第309 號判例，且認定事實錯誤云云，容有誤解，尚無可取。至工程會94年3 月16日工程企字00000000000 號函示：「廠商如有容許他人借用本人名義或證件投標參加投標者，依本法第31條第2 項第8 款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳」雖因發布於本案之後，非可直接逕予適用，惟仍無礙上述原告行為經上述工程會89年函釋輾轉適用行為時政府採購法第50條第1 項第5 款規定，已屬經工程會認有影響採購公正之違反法令行為之認定，而無原告指摘之違背不溯及既往、誠實信用原則及人民正當合理信賴情事，爰併此敘明。
五、綜上所述，原告之主張均無可採。被告所為押標金追繳之通知，於法並無不合，審議判斷予以維持，亦無違誤，原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件原告標單如何由陳啟川填寫之緣由，已具陳某於前開刑案偵查中供述綦詳，原告聲請再予傳訊，並傳喚原告員工賴素卿證明原告代表人係將標單交由賴女處理，不知賴女係找陳啟川填寫標單部分，自無必要；另兩造有關91年2 月6 日修正之政府採購法第50條第1 項第5 款「投標文件內容有重大異常關聯」規定及相關函釋等其餘之攻擊防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　97　　年　 11　　月　 20 　 日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官　林樹埔
法 官　闕銘富
法 官　林玫君
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　97　　年　 11　　月　 20 　 日書記官 黃玉鈴