臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)97年度訴字第1526號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 98 年 10 月 22 日
• 法官: 楊莉莉、陳心弘、畢乃俊
• 法定代理人: 甲○○、乙○○
• 原告: 三鈺工程股份有限公司法人
• 被告: 台灣電力股份有限公司法人

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1526號98年10月1 日辯論終結原　　　告　三鈺工程股份有限公司
代　表　人　甲○○（董事長）住
訴訟代理人　羅豐胤律師
複代理人　　林正雄律師
被　　　告　台灣電力股份有限公司
代　表　人　乙○○（董事長）住
訴訟代理人　陳玫瑰律師
陳君漢律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國97年4 月18日訴字第0970096 號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）91年1 月間參與被告辦理「南投區營業處90年甲工區配電外線工程帶料發包」採購案（下稱系爭採購案）之公開招標，得標後，經被告發還系爭採購案之押標金新臺幣（下同）850 萬元。嗣被告依臺灣南投地方法院檢察署96年度偵字第1771號不起訴處分書所載，認原告有借用訴外人展協電業工程有限公司（下稱展協公司）名義參加投標之情事，以97年1 月2 日電業字第09701000141 號書函通知原告繳交前已發還之押標金850 萬元。原告提出異議，復不服被告97年1 月29日電業字第09701006071 號書函所為異議處理結果，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提起申訴，亦遭該會以97年4 月18日訴字第0970096
號採購申訴審議判斷駁回，遂提起行政訴訟。
二、原告主張：
㈠原告乃代表人甲○○之父於70年4 月間所創設，甲○○於接任董事長後負責綜理公司業務，原告職員陳啟川則專責工地管理，有關政府採購案件之投標事宜係甲○○與其父決策，陳啟川並未參與。又原告因人事精簡，並無獨立之辦公處所，乃向甲○○堂兄吳成中所開設之展協公司承租一間辦公室，故展協公司與原告辦公室緊鄰。原告參與系爭採購案投標時，係由甲○○與其父決定投標價格，適逢展協公司亦有意投標該工程，因其無投標公共工程之經驗，不知應如何填寫標單，乃向陳啟川請教，並委請陳啟川代為填寫投標單之部分欄位。然而有關展協公司投標意思之決定，係由展協公司自行為之，原告並未借用其名義投標，亦未與展協公司協議不為價格之競爭。
㈡異議處理結果及審議判斷均以臺灣南投地方法院檢察署96年度偵字第1771號不起訴處分書所載「被告吳成中所經營之展協公司並無參與本件標案競標之意思，僅為陪標而容許被告陳啟川借用其名義或證件參加本件標案競標無訛」云云，而認為原告有借牌投標之情事。惟展協公司參加系爭採購案之押標金850 萬元係該公司自行提供，原告參與投標之押標金，亦係原告於94年1 月4 日提領1,080 萬元（分2 次提領，分別為530 萬元、550 萬元）後，以其中850 萬元開立合作金庫本庫支票自行提出。且展協公司與原告之投標價格相距達9,122,553 元之多，可見展協公司與原告各自決定其投標價格，原告並無借用他人名義參與投標之情形。況原告與展協公司僅二家廠商，未達公開招標必須有三家廠商投標，否則必須廢標之法定標準，原告亦不可能僅借用展協公司之名義陪標，若有陪標之意圖，應會邀集兩家以上廠商陪標方有意義。是前揭不起訴處分書認定展協公司乃陳啟川借用陪標云云，並非事實。異議處理結果並未斟酌此節，所為認定實有違誤。
㈢被告異議處理結果無非以原告有借用他人名義或證件投標，及原告有影響採購公正之違法行為等為由。然原告並無借用他人名義投標之情事，已如前述；且異議處理結果所謂「影響採購公正之違法行為」含糊不清，並未提出具體事證。異議處理結果所提出之工程會92年11月6 日工程企字第092000438750號函，固將政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形，與同法第31條第2 項第8 款認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳之規定相連結，惟參見鈞院95年度訴字第1467號判決，上開函令見解於法有違，異議處理結果予以引用，資為不利原告之決定，審議判斷未予撤銷，均有不妥之處。
㈣退而言之，政府採購法第31條第2 項規定臚列機關不予發還（即沒收）押標金或追繳押標金之事項共有8 款，除其中第7 款「押標金轉換為保證金」以外，其餘7 款均帶有處罰性質。該7 款處罰事由中，前6 款為列舉性質，末款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」乃前6 款事由之補充規定，依照體系解釋之立場，符合前6 款事由之行為亦應達到足以「影響採購公正」之程度，始能該當於各該款之規定。查系爭採購案含原告、展協公司計有6 家廠商投標，且原告最終得標價格為底價之72% ，可見展協公司是否參與投標，均不足以影響本件採購結果，對於採購公正實無影響，應無依政府採購法第31條第2 項第2 款規定追繳原告押標金之必要，被告異議處理結果及工程會之申訴審議判斷即有違誤。
㈤被告異議處理結果原告如對其處理結果不服，應以書面向工程會提起申訴，可見被告認為本件追繳押標金事件之性質為「行政法上義務而受沒入或其他種類行政罰之處罰」或「公法上請求權」。按違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用行政罰法之規定（行政罰法第1
條所揭示），復依據行政罰法第27條第1 項「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅」，乃裁處權時效之規定。是本件依據前開規定應認為已經消滅。退而言之，依據行政程序法第131 條第1 項之規定：「公法上請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」且依據同條第2 項規定：「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」而「消滅時效，自請求權可行使時起算，自為行為時起算。」（高雄高等行政法院97年度訴字第970 號判決參照）。即「已發生」且得行使之公法上請求權，因經過法定期間不行使，致使該請求權消滅之規定（臺中高等行政法院96年度訴字第196
號判決參照）。且時效完成之法律效果則應為權利當然消滅而非僅發生義務人得為拒絕給付之抗辯（95年8 月22日最高行政法院95年8 月份庭長法官聯席會議第2 則法律問題決議參照）。系爭採購案係於91年間決標施作，押標金於原告得標後即發還，實際發還時間為91年1 月21日。是被告於97年1 月2 日以電業字第09701000141 號函通知原告繳交履約保證金，已超過3 年（行政罰法）或5 年（行政程序法）之時效期間，其請求權業已消滅等情。並聲明求為判決：⒈被告97年1 月29日電業字第09701006071 號函異議處理結果及工程會97年4 月18日訴0000000 號申訴審議判斷均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠被告於91年1 月間辦理系爭採購案之公開招標，原告為得標，向訴外人展協公司借用牌照一起投標。查原告與展協公司標單之字跡均相同，有法務部調查局96年2 月13日調科貳字第09600070880 號鑑定通知書可稽；原告借用展協公司名義或證件參加系爭採購案之競標等事實，亦經臺灣南投地方法院檢察署查明，並於96年度偵字第1771號不起訴處分書載明，足徵原告確實有借用他人名義或證件參加投標之事實。故被告於96年7 月23日接獲法務部調查局南投縣調查站96年7
月19日投廉仁字第09664015850 號函檢附之地檢署不起訴處分書後，即於97年1 月2 日以電業字第09701000141 號函向原告追繳前發還之押標金850 萬元。本件原告向訴外人展協公司借用牌照，展協公司亦因有容許他人借用名義或證件投標之事實，遭被告追繳押標金，而展協公司追繳押標金之行政訴訟，業經鈞院97年度訴字第1416號判決認定原告與展協公司間有借牌之事實，駁回其訴，並經最高行政法院以98年度裁字第500 號駁回其上訴確定。
㈡按工程投標者所繳付之押標金，乃投標廠商為擔保其踐行時願遵守投標須知而向招標單位所繳交之保證金，旨在督促投標人於得標後，必然履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公平、公正之作用。故政府採購法第31條第2 項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：一、以偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」而系爭採購案之工程採購投標須知第22條第10款亦規定如發現投（得）標廠商有串通圍標或其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，押標金不予發還，其已發還者，並予追繳」。原告確實有借用他人名義或證件投標之事實，業經台灣南投地方法院檢察署96年度偵字第1771號不起訴處分書查明，已如前述，則依據政府採購法第31條第2 項第2 款與系爭採購案招標須知第22條之規定，應沒收押標金，押標金已發還者，並予追繳。由於系爭採購案之押標金已發還予原告，被告因而於97年1 月2 日以電業字第09701000141 號函向原告追繳前發還之押標金850 萬元，並無違誤。
㈢依原告實際負責人陳啟川及掛名負責人吳陳靜梅於96年3 月30日調查筆錄所稱，參諸原告系爭採購案之標單、投標廠商證件影本及押標金記錄表、標封單之字跡，均與展協公司之標單、投標廠商證件影本及押標金記錄表、標單封字跡相同，有法務部調查局鑑定通知書可證，且均由陳啟川所書寫，亦經陳啟川及吳陳靜梅供稱明確，足證原告確實有借用展協公司牌照之事實，陳啟川於調查站之供述無訛。而原告之標單中，二、具結事項：2 、3 分別規定「投標廠商所投標價，於開標前應保守秘密，如有洩漏，聽憑以圍標論處。」、「投標廠商如有圍標或圍標情事，願接受貴公司懲處，絕無異議。」而不論吳成中、甲○○或陳啟川，於調查中均稱渠等明瞭如果投標廠商有借用他人名義投標或將所投標價於投標前洩漏，當然是以圍標論處，且在投標時有於投標廠商之標單內具結事項內載明，由廠商確認。而原告與展協公司標單上之價格均係由原告公司之實際負責人陳啟川填寫，並無任何疑問，是原告與展協公司於開標前彼此洩漏其投標底價，亦屬圍標無疑。
㈣原告辯稱陳啟川個人所為並非出於原告之授意，其無代表原告公司之權限云云。然查，陳啟川已於96年3 月30日調查筆錄明確供稱：「本公司登記負責人是我太太甲○○，但實際業務負責人是我及我太太兩人。」，而甲○○亦證稱：「我是三鈺公司登記負責人，實際負責人是我及我先生陳啟川。」顯可認陳啟川確實為原告公司之實際負責人，此已由陳啟川及甲○○證稱無訛，故陳啟川所為當然有代表公司之權限，因此原告辯稱其毋須為陳啟川個人之行為負責云云，顯不足採。
㈤原告主張被告於97年1 月2 日發函向原告追繳押標金，已逾行政程序法第131 條5 年之時效期間云云，惟查，本件追繳押標金係屬行政法上之不利處分，此有最高行政法院98年度裁字第1382號判決可稽，而與所謂公法上之請求權性質有所不同。再者，縱認本件追繳押標金屬公法上請求權，然該請求權亦應以被告知悉並得行使之時起算，而被告係於96年7
月23日接獲法務部調查局南投縣調查站96年7 月19日投廉仁字第09664015850 號函後，方知悉本件原告借用他人牌照之事實，被告旋即依法追繳押標金，並無逾5 年之請求權時效。原告既有政府採購法第31條第2 項第2 款借用他人名義或證件投標之事實，依法即應追繳押標金，故原告是否另有同法第31條第2 項第8 款其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為，於結果不生影響等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
㈠按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：‧‧‧二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。‧‧‧八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」為政府採購法第31條第2 項第2 款及同條項第8 款所明定。
㈡如事實概要欄所載之事實，有臺灣南投地方法院檢察署96年度偵字第1771號不起訴處分書、訴外人陳啟川96年3 月30日調查筆錄、原告代表人甲○○96年3 月30日調查筆錄、展協公司負責人吳成中96年3 月30日調查筆錄、原告與展協公司之標單、投標廠商證件及押標金紀錄表、標單封、法務部調查局96年2 月13日調科貳字第09600070880 號鑑定通知書暨所附鑑定分析表、被告97年1 月2 日電業字第09701000141
號書函、原告97年1 月11日異議函、被告97年1 月29日電業字第09701006071 號書函、工程會97年4 月18日訴0000000
號採購申訴審議判斷書等件影本可稽（見本院卷第76～81、11 6～129 頁），堪認為真實。
㈢原告雖主張展協公司有意投標系爭採購案，因不知如何填寫標單，故委請陳啟川代為填寫；且展協公司與原告參加系爭採購案之押標金各850 萬元，均係各自提供，展協公司與原告之投標價格相距多達9,122,553 元，可見展協公司與原告各自決定其投標價格，原告並無借用他人名義參與投標之情事，被告自不得追繳原告之押標金，況被告於97年1 月2 日發函向原告追繳押標金，已逾行政罰法第27條第1 項規定之3 年及行政程序法第131 條第1 項規定之5 年時效期間云云。惟查：
⒈原告確有借用訴外人展協公司名義及證件，陪標參與系爭採購案之事實，業據訴外人陳啟川（原告公司實際負責人）、原告代表人甲○○分別於96年3 月30日在南投縣調查站供稱：「本公司登記負責人是我太太甲○○，但實際業務負責人是我及我太太兩人．．．（問：你是否認識展協電業工程有限公司負責人吳成中？如何認識？彼此是否為親戚關係？）認識，他是我的同業。吳成中是我太太甲○○的堂哥，故有親戚關係。．．．（問：貴公司與展協電業工程有限公司等廠商，有無於開標前約定借牌陪標以圍標前述採購招標案？何人決定投標價格？由何人填寫？）當初可能怕投標廠商標數不夠，因業界習慣不了解採購法相關規定，而一般會用另一家合作廠商陪標，所以我才會借用我太太甲○○的堂哥吳成中之展協電業工程有限公司牌照去投標，由我決定並填寫兩家之標價。（問：前述你是如何借用吳成中之展協電業工程有限公司牌照陪標？）91年1 月間我當初為了增加投標廠商家數來陪標，所以才會找吳成中本人同意借用展協電業工程有限公司牌照來陪標。（問：前述採購招標案開標時，得標廠商三鈺工程股份有限公司及展協電業工程有限公司之標單封，是否均是派人在開標前1 日下午送達？）本公司之標封是決標前由我前去投遞，而展協電業工程有限公司係由我填寫標單內容後，再交由展協電業工程有限公司吳成中派人投遞。（問：貴公司與三鈺工程股份有限公司投標單等內容筆跡是否相同？）是的，如前所述都是我寫的。（問：貴公司投標前述採購招標案應檢附工程押標金票據金額是否為850 萬元？來源為何？另展協電業工程有限公司押標金票據來源為何？）是的，850 萬元是三鈺工程股份有限公司自己出資，如前所述，展協電業工程有限公司之標單內容，由我填寫後交由吳成中投標並自行以公司名義開立銀行證明作為押標金票據。．．．我為了怕流標所以借牌增加投標廠商家數來陪標。．．．展協電業工程有限公司是我寫的，故我知該公司並無價格競標之意。我為了怕流標所以借牌增加投標廠商家數來陪標。」「我是三鈺公司登記負責人，實際負責人是我先生陳啟川。．．．（問：貴公司由何人決定標價並填寫投標單等資料？）本公司由我先生陳啟川與我共同決定標價，由陳啟川填寫投標單等資料．．．本公司投標單內容之『標單』、『投標廠商證件影本及押標金紀錄表』筆跡均是我先生陳啟川的筆跡，確定是我先生陳啟川親自填寫．．．」等語明確（見本院卷第116 ～118 、126 、127 頁）。而原告與訴外人展協公司參與系爭採購案之投標廠商證件影本及押標金紀錄表、標單、標單封等有關各該公司執照統一編號、電器承裝業登記證、營業契約及標價總額、投標廠商、負責人、地址欄書寫筆跡俱相同，亦經法務部調查局鑑定無誤，有該局鑑定通知書及上述送鑑資料在卷可按（見本院卷第120 ～125 頁）。
⒉原告主張展協公司有意投標云云，核與前開陳啟川陳述不符，而陳啟川為原告代表人甲○○之配偶（見本院卷第169 、170 頁），且為原告公司實際負責人（見本院卷第116 、126 頁），若非事實，絕無為該不利原告之陳述必要，足認訴外人陳啟川前開所述為真實，原告確有借用展協公司名義及證件陪標系爭採購案之事實，應堪認定。況臺灣南投地方法院檢察署檢察官96年度偵字第1771號不起訴處分書亦認展協公司並無參與系爭採購案競標之意思，僅為陪標而容許原告實際負責人陳啟川借用其名義或證件參加系爭採購案競標（見本院卷第77頁）。此外原告亦未舉證以實其說，空言主張自無可採。至於原告與與展協公司之投標金額相差高達9,122,553 元，適足以顯示原告借用展協公司之作用僅在陪標，且可確保展協公司不致得標。又參與投標公司若干，在決標前投標人無從知悉，自不得以決標後發見共有6 家廠商參與投標（包括原告及展協公司），即認原告為恐流標而由展協公司陪標之動機不存在，自不足以為原告有利之論據。原告既有借用他人名義投標之事實，且系爭採購案之押標金並已發還原告，是被告向原告追繳前已發還之押標金850 萬元，揆諸首開規定，並無違誤。
⒊按投標廠商繳納押標金之目的，在於確保投標之公正，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，如有不當或違法之圍標行為介入，投標廠商所繳納之押標金依法即得不予發還，或予以追繳。此與行政罰法所謂「裁罰性不利處分」以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁不同，因此被告追繳原告之押標金雖係行政法上之不利處分，但其性質並非行政罰法所稱之行政罰（最高行政法院98年度裁字第1382號判決參照），自無行政罰法第27條第1 項裁處權時效規定之適用。又所謂公法上請求權，係指權利義務主體相互間，基於公法上法律關係，一方向他方請求為特定給付之權利，其與追繳押標金係招標機關本於公權力作用，單方所為之下命侵益性行政行為顯然不同。查原告係於91年1 月間借用展協公司名義投標系爭採購案，被告於96年7 月23日接獲法務部調查局南投縣調查站96年7 月19日投廉仁字第09664015850 號函後，始得知原告有借用他人牌照投標之違規情事（見本院卷第184 頁），業據其陳明在卷，是被告於97年1 月2 日發函追繳原告之押標金，並無違反行政程序法第131 條第1 項規定可言。
㈣綜上所述，原告主張均無可採。原告既有政府採購法第31條第2 項第2 款（即系爭採購案之「工程採購投標須知」第22條第2 款）借用他人名義或證件投標之事實，被告即應依法追繳其押標金，被告贅引同法第31條第2 項第8 款（即「工程採購投標須知」第22條第10款）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為，以為其追繳押標金之依據，惟與該處分認定之事實及應追繳押標金之結果並無影響，難謂違法。從而被告通知原告繳交前已發還之押標金850 萬元，異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，均無違誤。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
㈤兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　98　　年　 10　　月　 22 　 日臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊莉莉
法 官 陳心弘
法 官　畢乃俊
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　98　　年　 10 月　 29 日
書記官 陳圓圓