臺北高等行政法院判決

原告

凱基證券股份有限公司 （原名：中信證券股份有限公司）

代表人

甲○（董事長）

訴訟代理人

王巍霓律師（兼送達代收人）

訴訟代理人

周瑤敏律師

上一人複代理人

顏志堅律師

被告

行政院原住民族委員會

代表人

章仁香（主任委員）住同上

訴訟代理人

丁○○

上列當事人間因原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國96年11月28日院臺訴字第0960093285號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、本件原告原名中信證券股份有限公司，其代表人由陳冲擔任，訴訟繫屬後，原告更名為凱基證券股份有限公司，其代表人由甲○擔任，此有原告提出之經濟部民國（下同）97年 7月21日經授商字第09701178150 號函及股份有限公司變更登記表各一份在卷可稽（見本院卷第82至86頁）；另被告之代表人原為夷將‧拔路兒，訴訟繫屬中亦改由章仁香擔任。茲原告以更名後之名義及兩造各由新任代表人分別具狀承受訴訟，均核無不合，均應予以准許。

二、事實概要：被告以原告標得經濟部國營事業委員會「委託證券商規劃與執行上市公司普通股股票交易服務」等2 件採購案，於履約期間內之92年8 月11日至93年8 月31日僱用員工總數逾100 人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，乃依同條第3 項規定，以96年5 月29日原民衛字第0960025680號處分書（下稱原處分）追繳原住民就業代金新台幣（下同）1,989,504 元，扣除前已繳納之1,026,432 元，尚須補繳963,072 元。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張：㈠原告不否認標得經濟部國營事業委員會「委託證券商規劃與執行上市公司普通股股票交易服務」等2 件採購案，於履約期間內之92年8 月11日至93年8 月31日間僱用員工總數逾100 人，進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準之事實。被告固得依政府採購法第98條、原住民族工作權保障法第12條第1 項及第3 項之規定，就標得政府採購案而未聘僱足額原住民員工人數之「得標廠商」作出核算代金之羈束處分，惟被告仍應就構成要件之「得標廠商」及「國內員工總人數」為個別認定。㈡得標廠商是否得就總、分公司分別認定，行政院公共工程委員會（下稱公程會）（90）工程企字第90007332號函曾做出解釋：「 …係以總行名義參與經濟部中小企業處議價得標，則其員工總人數之計算，於該案自應以『總行』為認定基準。」此見解肯認民營事業之總公司或分公司得各自獨立成為政府採購法98條規定之「得標廠商」，故被告依法應先確認得標廠商究係民營事業之總公司或分公司亦或總、分公司整體後，再以該「得標廠商」為主體確認其國內員工總人數。㈢原住民代金之計算標準依授權命令政府採購法施行細則第107 條及身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項之規定，應以勞保局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月1 日參加勞保、公保人數為準，並無提及應以「投保單位」投保人數為準。原告係以總公司之名義簽訂委任契約書，並由原告設置於總公司之法人部承辦開發基金之釋股案，其他分公司並非履約主體，故被告核定代金時，亦應以原告「總公司」實際員工人數為基礎計算之。被告主張按公程會（90）工程企字第90007332號函釋，僅得以得標廠商辦理勞保之「投保單位」勾稽得標廠商之國內員工總人數，顯然曲解政府採購法施行細則第107 條及身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項之規定。㈣被告曾就本件事實，於93年11 月 間要求原告補繳原住民代金2,450,448 元，經原告異議後，證券商公會亦出面進行協調，原告亦依被告承辦人員之指示，於94年1 月18日提出總、分公司之聘僱人員名單及總、分公司各自獨立之負責人、統一編號、稽徵機關代碼及各單位逐月為其所聘僱之員工代扣繳薪資所得稅等相關資料，以佐證總、分公司之聘僱人數。嗣經研討後，被告於94年4 月7 日以原民衛字第0940010660號函附之會議記錄表示得標廠商僱用原住民人數之標準，即「得標廠商以分公司名義投標，但納入總公司投保者，可檢附投保人數（勞工保險局保險費繳款單）及勞工名卡等證明文件，以分公司實際僱用員工總人數計算應僱用原住民人數」。且旋即於94年5 月30日依照前揭會議揭示之原則，同意以原告之總公司聘僱人數作為原住民代金之計算基礎，以94年5 月30日原民衛字第0940002459號函（下稱第一次行政處分）重新核定原告應繳之原住民代金數額為1,026,432 元，並經原告補繳完畢。至此，被告所為之繳納代金之處分已告確定，原告亦已履行因本件得標行為而應盡繳納代金之義務。豈料被告竟就上開事實，復於96年5 月29日未加說明又以原處分實際上廢止第一次行政處分，顯已違背行政程序法第123 條之規定，應予撤銷。㈤茍被告認為該第一次行政處分違法欲自行撤銷，依法必須符合行政程序法第117 條之規定始得為之，然原告於被告為94年5 月30日第一次行政處分作成前即已提出總、分公司各自獨立之負責人、統一編號及稽徵機關代碼及各單位逐月為其所聘僱之員工代扣繳薪資所得稅等相關資料與被告承辦人員確認並釐清原告總公司實際聘僱員工人數，被告始依據該資料而為第一次行政處分，並無被告所稱或訴願決定所載，為該次處分時所獲得之僱用人數資料有誤之情形，被告辯稱其於作成第一次行政處分時尚未握有正確之勞工保險資料顯與事實不符等情。聲明求為判決如主文所示。

四、被告則以：㈠原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條係課予標得政府採購案之廠商應僱用法定比例原住民之義務，未達者依其差額始需繳納代金，係國家為落實保障原住民而維護生存權，對於依採購法得標之廠商，就依其未足額僱用人數及採購案履約期間為計算，所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課。凡合於法規構成件者，即依法負有僱用原住民或繳納代金之義務，故原處分係屬負擔處分。另上開法規條文並未賦予被告對於計算代金標準有裁量空間，並無權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之處分，係屬羈束處分。故依採購法得標廠商，依法負有僱用原住民或繳納代金之義務，且被告僅得依前開條文覈實計算代金。是以，原處分係屬羈束、負擔處分無疑。㈡原告主張其以總公司之名義投、得標，依公程會之函釋，應以總行之員工人數為計算，被告未察仍以勞工保險局之資料（即原告全國總員工人數）為依據，要非謂不得裁量等語。惟，公程會（90）工程企字第90007332號解釋函說明二，業經明確指出採購法施行細則第107 條之員工總人數之計算係以「投保單位」為計算標準。原告既以總行名義投、得標，被告依其總行之投保單位覈實計算代金自無違法律優越原則及相關法令。再者，原告主張應以總行人數為計算之論點，視員工總人數係以「投保單位」為計算標準，亦忽略總、分支機構個別為投保單位之要件，核無足採。又原告訴稱員工總人數之認定方式並未僅限於「投保單位」為唯一依據。惟員工總人數之計算方式既已詳加明文規定於身心障礙者權益保障法施行細則內，被告依法計算其員工總人數，並追繳代金，自無違背相關法令。㈢原告主張被告雖曾以94年4 月7 日原民衛字第0940010660號函稱「得檢附件相關文件，分別計算」，嗣後卻忽視不理云云。惟，被告僅以前揭函檢送會議記錄予與會機關，從未依據行政程序法第159 條第2 項第2 款、第160 條、第161 條之規定，將該會議紀錄登載於公報發布或下達，故不受該會議紀錄之拘束，原告所稱被告忽視已頒布之函釋等語，純屬誤解。㈣被告93年首次聲明啟事所據之員工總人數暨僱用原住民人數，為原告自行填寫於「投標廠商聲明書」並經刊登於公程會建置之「政府電子採購網」上，與實際人數有所出入。被告嗣後以94年5 月30日原民衛字第0940002459號函（按即第一次行政處分）更正代金，係依據原告以94年1 月18日（94）中證字第069 號函主張其員工總人數之計算及所檢附聘僱用人數、代扣薪資所得稅明細表等資料為之，惟斯時被告仍未握有正確之勞工保險資料，經被告重啟調查程序後並依調查所得資料覈實認定，發現第一次行政處分之認定有誤，且該處分既係依據原告所提供之不正確資料而作成，亦無任何法源依據，顯屬違法之行政處分，被告自得依職權予以撤銷，並依據重新查證後之資料另為原處分，自屬合法。㈤原告另以被告為第一次行政處分係與證券商公會協調、同意等語，嗣後再為原處分，顯係廢止94年間之「授益性處分」，有違信賴保護原則云云。惟原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條之立法目的在於保障原住民族之工作權，於法條中明定得標廠商應足額僱用原住民或繳納代金之義務，並明定代金之計算方式及範圍，故原處分顯屬羈束、負擔處分無疑。再者，縱被告依調查後之證據，重新計算代金致結果有所變更，亦為事實狀況變更而附隨有利、不利之反射效果，並非所謂屬「得預期可取得之實體法上之利益」或法律上之利益，原告所稱實係誤解法令等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件爭點為被告就原告所得標之「委託證券商規劃與執行上市公司普通股股票交易服務」等2 件採購案，於履約期間內之92年8 月11日至93年8 月31日止之原住民就業代金，於93年11月間依原告總、分公司全部員工人數計算，以聲明啟事通知原告繳納2,450,448 元，經原告請求僅依其得標名義人即總公司之人數為計算基準，經被告同意後乃以第一次行政處分更正核定金額為1,026,432 元，原告依限繳納完畢後，被告再以原處分追繳963,072 元（即重新核定金額為1,989,504 元，扣除已繳之1,026,432 元，尚須補繳963,072 元），是否合法？經查：

㈠原告以總公司名義標得經濟部國營事業委員會「委託證券商規劃與執行上市公司普通股股票交易服務」等2 件採購案，於92年8 月11日至93年8 月31日之履約期間僱用員工總數逾100 人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，被告於93年11月間首次以聲明啟事依據原告包含總、分公司之員工總人數核算原告應繳納之代金為2,450,448 元，經原告以系爭採購合約係以總公司名義得標、訂約，總、分公司各為不同之營利主體，無論負責人及所僱用之員工與業務性質均不同為由，於94年1 月18日提出總、分公司之聘僱人員名單及總、分公司各自獨立之負責人、統一編號、稽徵機關代碼及各單位逐月為其所聘僱之員工代扣繳薪資所得稅等相關資料，請求被告僅依其總公司人數核計代金。嗣經被告於94年3 月11日開會研討後獲得「得標廠商以分公司名義投標，但納入總公司投保者，可檢附投保人數（勞工保險局保險費繳款單）及勞工名卡等文件，以分公司實際僱用人數計算僱用原住民人數」之結論，並以94年4 月7 日原民衛字第0940010660號函附會議記錄函公程會及行政院訴願審議委員會等機關，再於94年5 月30日依照前揭會議揭示之原則，同意以原告之總公司實際聘僱人數作為原住民代金之計算基礎，以第一次行政處分更正及重新核定原告應繳之代金為1,026,432 元，並經原告補繳完畢。嗣後被告再以原處分撤銷第一次行政處分並追繳原告應繳之代金963,072 元（即重新核定金額為1,989,504 元，扣除已繳之1,026,432 元，尚須補繳963,072 元）等事實，為兩造所不爭，並有上開處分書、申請書、會議記錄及函文等在卷可稽（見原處分卷第37、42-56 頁，本院卷第13、14、19-30 、36-44 頁），自堪認定屬實。

㈡按所謂行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之行政行為，此為訴願法第3 條及行政程序法第92條所明定。再，行政處分一旦經過法定救濟期間即告確定，具有存續力，行政機關及處分相對人俱受拘束，茍非合乎法定要件，行政機關不得任意撤銷。縱原處分機關欲依職權為撤銷，亦須行政處分符合行政程序法第117 條之情形始得為之。本件因原告標得政府採購案件，符合政府採購法第98條規定應僱用相當比例之身心障礙者及原住民，僱用不足者應繳納代金之事實，被告據以命其繳納代金之處分，性質上應屬負擔處分，原告主張係受益處分，顯屬誤會。又被告不否認其於94年5 月30日所為之第一次行政處分業已確定，原告亦已依限繳納代金之事實，然主張其為第一次行政處分時，對於原告所僱用之人數所掌握之資料不完整，故另為原處分予以撤銷，於法並無違背云云。惟，依前所述，針對本件原告應繳納代金之事實，被告於93年11月間即首次以聲明啟事方式，依原告公司之員工總人數（包含總、分公司之員工）核算原告應繳納之代金為2,450,448 元（按此應係依公程會〈90〉工程企字第90007332號函釋以投保單位為計算基準），經原告申請單獨以總公司所僱用之員工人數核算，並於94年1 月18日提出總、分公司之聘僱人員名單及總、分公司各自獨立之負責人、統一編號、稽徵機關代碼及各單位逐月為其所聘僱之員工代扣繳薪資所得稅等相關資料供被告查核。嗣由被告邀集相關單位開會研討後，獲得「如得標廠商以分公司名義投標，但納入總公司投保者，可以分公司實際僱用人數計算僱用原住民人數」之結論，被告並將該會議記錄函公程會及行政院訴願審議委員會等機關。雖會議記錄僅記載得標廠商以分公司名義投標，但納入總公司投保者，可以分公司實際僱用人數計算僱用原住民人數，但反之亦有適用，即得標廠商以總公司名義投標，但將分公司員工納入總公司投保者，可以總公司實際僱用人數計算僱用原住民人數，該會議記錄並經依法核定後，由原告具體舉證其總、分公司實際僱用人數後再於94年5月30日依照前揭會議揭示之原則，依原告之總公司聘僱人數作為原住民代金之計算基礎，以第一次行政處分更正首次2,450,448 元之核定，重新核定原告應繳之代金為1,026,432元，並經原告補繳完畢等情，業經被告原承辦本案之承辦人員乙○○及丙○○到庭證述無訛（見本院卷第112 頁），足見被告為第一次行政處分時已知原告總、分公司實際僱用人數並依研討會議結論而為，並無被告所稱及訴願決定書所載被告為第一次行政處分時，對於原告所僱用之人數所掌握之資料不完整之情形，從而被告先後為第一次行政處分與原處分時其處分事實並無變更或不明之情事，被告陳稱因對原告所僱用之人數所掌握之資料不完整致第一次行政處分違法始以原處分將之撤銷乙節，核無足取。

㈢綜上，被告之第一次行政處分並無違法情事且已確定，具有存續力及確定力，被告應受該處分拘束；況，依原處分所載，第一次行政處分與原處分間相距時間差一天即滿2 年，且被告僅依例說明其處分依據，並未說明第一次行政處分有何違法之處而應予撤銷之理由，基於行政機關應依誠實信用原則為行政行為之原則及法安定性原則之維護等，實不容被告於未具有行政程序法第117 條規定之情形下，輕率予以撤銷已確定之第一次行政處分，被告逕以原處分撤銷之，自屬可議。

㈣被告主張原告係以總公司之名義投、得標，且其總、分公司所僱用之員工均以總公司之投保證號投保，依公程會（90）工程企字第90007332號函釋，政府採購法施行細則第107 條之員工總人數之計算係以「投保單位」為計算標準。原告既以總公司名義投、得標，被告依投保單位覈實計算代金自無違誤。再者，被告雖曾以94年4 月7 日原民衛字第0940010660 號 函將94年3 月11日開會研討之「得標廠商以分公司名義投標，但納入總公司投保者，可檢附投保人數（勞工保險局保險費繳款單）及勞工名卡等文件，以分公司實際僱用人數計算僱用原住民人數」之會議記錄函公程會及行政院訴願審議委員會等與會機關，然從未依據行政程序法第159 條第2 項第2 款、第160 條、第161 條之規定，將該會議紀錄登載於公報發布或下達，故不受該會議紀錄之拘束，原告所稱被告忽視已頒布之函釋等語，純屬誤解等語。惟查，原告既係依政府採購法參與投標、得標之廠商，被告依政府採購法第8條 、第98條、原住民族工作權保障法第12條第1 項及第3 項、行為時身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項（97年4 月15日修正為身心障礙者權益保障法施行細則第13條，下同）、政府採購法施行細則第107 條、第108 條規定計算原告所應繳納之代金，乃屬依法行政，本無可厚非，然政府採購法第98條所定之代金繳納義務人係指參與投標、得標之廠商，再依政府採購法施行細則第107 條第1 項、行為時身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定，各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構之員工總人數之計算，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月1 日參加勞保、公保之人數為準，並非明文以投保單位或投保證號為計算標準，是以公程會（90）工程企字第90007332號之函釋，認定國內員工總人數係以投保單位即被告所稱投保保險證號為計算標準，是否合乎法律規定已值商榷，況被告依該函釋之計算基準為處分引起眾多受處分人爭議，被告為弭平眾議始召開會議研討並獲致共識，該研討會之決議並非法規、亦非行政規則，僅屬參與研討會等與會機關充分交換意見後獲致之結論，縱未依據行政程序法第159 條第2 項第2 款、第160 條、第161 條之規定，將該會議紀錄登載於公報發布或下達，仍不影響其為研討會決議之性質，被告既改依會議決議結論以第一次行政處分修正原來之處分內容，顯見其對本諸公程會（90）工程企字第90007332號之函釋為處分亦有疑義，經審酌案情後而決定，自應受第一次行政處分效力之拘束，原告亦得因此信賴其應繳納代金事宜業經處分確定。被告縱始事後見解改變，亦不應將之溯及至已處分確定而未發生變更之事實，否則實有損政府威信，並與法之安定性原則相違。故本件被告單方面改變見解而再行針對同一而未發生變更之事實再為原處分以撤銷已確定之第一次行政處分，自不足以維持。被告所為係依事後調查之證據，重新計算代金致結果有所變更，亦為事實狀況變更而附隨有利、不利之反射效果，並非所謂屬「得預期可取得之實體法上之利益」或法律上之利益等主張，亦非有據。

六、綜上所述，原處分既有可議，訴願決定未予糾正，亦有未合；原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。爰撤銷改判如主文所示，以昭折服。另本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，無礙本件判決結果，故不予一一論述，併予敍明。

七、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭