臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)97年度訴字第2183號

• 裁判案由: 石油管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 97 年 12 月 30 日

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2183號
原　　　告　金凱揚國際股份有限公司
代　表　人　甲○○（董事長）
被　　　告　經濟部
代　表　人　乙○○部長）住同
訴訟代理人　丁○○
丙○○
上列當事人間因石油管理法事件，原告不服行政院中華民國97年6 月30日院臺訴字第0970085917號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
原告係汽柴油供應業，可得而知訴外人鄭永源並未依法申請坐落於臺北縣五股鄉○○路○ 段98巷32之23號設置自用加儲
油（氣）設備，竟於民國（下同）96年8 月3 日銷售2.7 公秉儲油槽1 座並送貨至該址，同日銷售柴油3,250 公升，並於同年8 月31日再銷售柴油2,500 公升予訴外人鄭永源。嗣臺北縣政府於96年9 月6 日在上址查獲訴外人鄭永源未經申請核准，擅自設置自用加儲油設施乙案（下稱鄭永源案），循線查獲儲油槽及柴油皆由原告提供，被告以原告違反石油管理法第14條第3 項規定，供應柴油予明知或可得而知未依法設置自用加儲油（氣）設施者，依同法第45條第1項第2款規定，以97年1 月8 日經授能字第09720080100 號裁處書（下稱原處分），處原告罰鍰新臺幣（下同）100 萬元。原告不服，提起訴願遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
㈠原告主張：
⒈原告僅與訴外人佑勝實業有限公司（下稱佑勝公司）有商業往來，並未出賣油品予訴外人鄭永源，此有96年8 月15日往來發票可證。況且原告僅銷售2.7 公秉儲油槽一只並送貨至台北縣五股鄉○○路○ 段98巷32之23號，但未予以
設置，設置之行為乃佑勝公司自行為之。原處分指原告出售油品予訴外人鄭永源，並以原告銷售儲油槽予訴外人鄭永源推斷原告可得而知訴外人鄭永源並未依法設置加儲油（氣）設施，自屬違法，訴願決定遞予維持，亦有不當。⒉原告於97年1 月28日提出訴願，訴願機關遲至97年6 月30日始為決定，顯然逾期。「訴願法」程序要求訴願人訴願時應提出「收受行政處分之日期」，卻未要求受理訴願機關載明「收受訴願書日期」，在「時效利益上，有所不公」，有違反憲法第16條所保障人民訴願及訴訟權之嫌。且本件異議、訴願程序中，經濟部97年3 月7 日經授能字第09700522040 號訴願答辯書繕本，嚴重影響原告權益之附件2 、3 、4 、5 未依法擲交原告，甚且原告96年12月24日（96）金河字第961208號補充陳訴意見函，亦未據提呈訴願決定機關審酌，則原告全部意見表達未為完整供參，難謂無影響於訴願決定之判斷。
⒊被告為行政處罰，未充分考量原告公司員工、送油品、油桶（槽）司機本亦流動頻繁，對是否合法油槽等，認知能力不足，且中央至地方主管機關多年來，從未對汽柴油批發業或供應業者，辦理專業研習、講習、訓練、或認證等應有之專業職場督導、管理、輔導、作為，卻對本件為無據之推測擬制、為「明知或可得而知」甚極抽象之擴張解釋，自嫌率斷；復於原告異議、訴願全程，完全未提出「認定為明知或可得而知」之法律證據為何？論理或經驗法則之依據為何？被告誠不宜無據推測擬制業者或員工對市面素無刻度、標記、警語、核准單位、文號、期限…等，各種材質油桶、槽之「設置是否核准？」有明確認知能力，甚若開口詢問，同為粗工或對方業者，亦未必能獲正確答案；被告甚且從未向原告之送油司機為應有之證據調查，即證據未經調查，所為處分，自嫌率斷，不宜維持。
⒋被告對原告裁罰綦重，尤以處罰百萬鉅款時，從未敘明綦重處罰是否符合立法目的與比例原則，已有裁量怠惰之違失，被告對「臨時工地、偏遠地區、僅供自用、單槽、獲案儲量少、百萬重罰民商能否負荷、違規獲利與行政處罰比例、能達到行政目的的手段…」等，較諸「位於都會鬧市群眾住宅旁、固定位置、專為營售謀利、未合法而私、增設大批、大容量油槽、巨量囤積柴汽油…」，卻僅裁罰10萬元，實質存在違反行政程序法之差別待遇案，即屬不當。又實言之，任何工程工地之挖掘機（怪手）、剷裝機、推土機、碎石機、洗砂機、發電機…等，事實均不獲允准、亦不可能鋼質履帶開上馬路赴加油站加油之實況下，要求各公、私工程地，先繁雜手續、會勘、檢驗、審議、核定、通知…等完成自用加儲油設施手續，再行由供油者送油到場，複查其是否合法（無此公權力或強制力）？再動用機械開工；事實上，社會週知，即「工程不用做了！生意亦免了！」是以被告為中央主管機關，未訂乙套明確、平等的裁罰準則，果如確實全面執行取締裁罰，不僅執行過於嚴苛、招致民怨，必然嚴重影響全國所有公共工程（亦民商承攬）或民間營建工程之施作，付出更大社會成本，信非立法本旨。
⒌裁罰依油槽「內容積總和」論處，不符罪刑相當原則，類同不以違規事實、範圍、程度處罰，反以「傷害論殺人」、「以汽機車最大汽缸量、最大極速，科處違規超速最重罰，而不以實際被查、測行車速度論科處罰」，或以「放置市售5 公秉空桶乙只（合法），若僅存入1 公升柴油自儲自用，是否該當百萬元處罰？」情節，故「自用加儲油加儲氣設施設置管理規則」此一行政命令，違背法律原則，悖於社會認知、認同與人民法感，亟應速予停用、修正，改依「實際儲量」論處。
⒍再者，依石油管理法第45條第1 項第2 款規定裁罰，係以違反同法第14條第3 項為處罰要件，違法行為人除客觀上應有合於該違法構成要件之事實行為外，另尚應具有「明知或可得而知受油對象卻係未依法設置自用加儲油設施者」之主觀認知，為法定要件；然則本件於異議及訴願程序，被告無據逕稱原告「有明知或可得而知」之情，既經原告聲明異議，則被告對此即應負舉證責任，而勿容行政機關無證據之推測、擬制、羅織犯行，已如前述，則更引申出行政機關未依「實際證據」訂定執行準據，致恐有為「便宜行事」之「明知或可得而知」乙詞文義，既然法感如是抽象「不明確」，縱屬立法品質與立法怠惰，惟原告認為，仍應允由法庭依據具體證據認定，以為圭臬；否則以如此抽象文義，任由行政人員無證據、恣意、無限上綱、擴張解釋，據以重罰人民，形同行政暴力、行政掠奪，絕非法治國家人民之福。尤況，依舉證責任分配，原告對此既已極力主張證據有無？證明力如何？之疑義，則被告為處罰人民之權力行使主體，即應負完全舉證責任。
⒎又石油管理法第47條規定：「有下列各款情事之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期不遵行者，得按次連續處罰至改善為止：…四、違反依第18條第2 項所定自用加儲油（氣）設施設置管理規則之規定。」睽諸以上全文，字義明確，逐字論義，並無不適用本件條件，是依「能達成行政目的」、「選擇對人民損害最少」及「行政處分所造成之損害，不得與欲達成目的利益顯失均衡」、「符合比例原則」等法理、規定、原則，原處分誠有法規競合及不適用法則或是用不當之疑義，亟待釐清。
㈡被告主張：
⒈臺北縣政府前於96年9 月6 日查獲鄭永源案，於該府所製作之談話（調查）筆錄中，據鄭永源之陳述表示，該儲油槽設施及柴油均由被處分人提供，依石油管理法第14條第3 項規定，汽油、柴油供應業不得將本項石油製品供應予未依法設置自用加儲油設施者。因而將涉及被處分人相關事證資料移送被告能源局，並同時舉發原告涉嫌違反上述規定，請被告依法調查處置。
⒉依據石油管理法第14條第3 項規定：「汽油、柴油或液化石油氣供應業或其供應對象不得將本項石油製品供應予未依法設置加油、加氣站而經營加油、加氣業務者，或供應予未依法設置自用加儲油（氣）設施者。」違反者依同法第45條第1 項第2 款規定：「違反第14條第3 項規定，供應汽油、柴油或液化石油氣予明知或可得而知未依法設置加油站或加氣站而經營加油或加氣業務，或未依法設置自用加儲油（氣）設施者，處新臺幣100 萬元以上500 萬元以下罰鍰。」
⒊查原告係經被告登記，並取得登記證（登記證字號為經（95）能油批字第84-2號）之汽柴油批發業，爰其身分係合於石油管理法14條第3 項所指之汽油、柴油供應業，合先敘明。
⒋依臺北縣政府96年9 月11日檢送查獲鄭永源案之談話（調查）筆錄、現場紀錄表，以及油品、油槽購買收據顯示，鄭永源案所使用之柴油，係由原告所供應，該事實亦經原告於96年10月18日及11月14日兩次意見陳述中所自認，且亦合於原告及訴外人鄭永源雙方所共同陳述之事實。
⒌次就，依石油管理法第45條第1 項第2 款規定裁罰，係以違反同法第14條第3 項為處罰要件，違法行為人除客觀上應有合於該違法構成要件之事實行為外，另尚應具有「明知或可得而知未依法設置自用加儲油（氣）設施者」之主觀意識。
⒍經查，（1 ）臺北縣政府於96年9 月6 日查獲鄭永源案之現場，所查扣2.7 公秉容量之油槽乙座，係被處分人依鄭永源之訂購所銷售之油槽，並由被處分人送貨於上開地點，自對該油槽設置用途及地點有所瞭解；（2 ）被處分人於96年10月18日意見陳述時，特別敘明其對自用儲油槽容積總合在2 公秉以下者，不受「自用加儲油加儲氣設施設置管理規則」之規範，顯見其對規範之法令已有預見並知悉其內容，然其銷售鄭永源之油槽已超過2 公秉，對於鄭永源是否為合法之自用加儲油設施者，應有明知或可得而知之認識，應屬合理判斷；（3 ）於該上開違法設置地點被查獲前，被處分人已於96年8月3日及96年8 月31日，分別供應柴油4,750 公升，並載運至上開違法設置地點等情況證據；被處分人要難卸免其違法行為不具有石油管理法第45條第1 項第2 款所定「明知或可得而知未依法設置自用加儲油（氣）設施者」之主觀責任條件。
⒎另現場紀錄表所扣押之容量2.7 公秉油槽1 座，係由原告所銷售，且同日即供應柴油3,250 公升，並經原告肯認96年10月18日（96）金河字第9610182 號意見陳述書所稱之預備油槽係其所供應，難認原告於供應油品時，未知悉該油槽尚未依法設置，另被告亦函請佑勝公司說明，惟未獲該公司回應，非如同原告所述，擅斷為事實認定。
⒏而原告認為其員工、司機流動頻繁，因而對於是否為合法油槽之認知能力不足，且中央機關未辦理相關研習訓練，而主張其不具主觀責難性，應屬辯詞不足採信，因原告為汽柴油批發業者，理應對其業務執行之相關法規有所知悉（尤其「石油管理法」及「自用加儲油加儲氣設施設置管理規則」），此外，於社會合理常情下，一般業者為確保其業務執行行為之適法性，對於其業務行為直接相關之法規亦多所留意應屬合理認定，且據「行政罰法」第8 條規定「不得因不知法律而免除行政罰責任」，亦即此之理。⒐鄭永源案，臺北縣政府依石油管理法第40條第1項第3款規定，於96年10月3 日北府經公字第0960650106號函裁罰。本件原告供應柴油予未依法設置自用加儲油設施者之違法事實部分，綜上事證調查，原告已合於石油管理法第14條第3 項規定之違法要件，應依同法第45條第1 項規定處以罰鍰。
⒑至於石油管理法第18條第2 項規定訂定之「自用加儲油加儲氣設施設置管理規則」第3 條第2 項規定：「前項儲油槽（含儲油桶）內容積總和在2 公秉以下或經中央主管機關認定無法或不適宜設置自用加儲油設施者，不適用本規則之規定。」原告認為應將「內容積總和」修改為「實際儲量」，因考量汽柴油具揮發性，其油氣會充滿整個油槽內，故基於公共安全及儲油槽之最大可能儲油量，以內容積總和為規範，應屬合理。
⒒原告主張原處分應適用本法第47條第1 項第4 款規定論處，因本件違法行為態樣，與本法第47條第1 項第4 款規定之違法行為態樣不同，兩者法定構成要件亦不相同，並無法令競合之情形，係屬原告之誤解。
理 由
一、本件原告主張：原告僅與訴外人佑勝公司有商業往來，並未出賣油品予訴外人鄭永源，且僅銷售儲油槽並送貨至台北縣五股鄉○○路○ 段98巷32之23號，但未加以設置，設置之行
為乃佑勝公司員工所為。被告指原告出售油品予訴外人鄭永源，與事實不符，且以原告銷售儲油槽予訴外人鄭永源遽而推斷原告明知或可得而知訴外人鄭永源並未依法設置加儲油（氣）設施，自嫌率斷﹔復且原告員工、司機流動頻繁，對於是否為合法油槽之認知能力不足，非得以員工、司機之過失推論原告有「明知」或「可得而知」之故意。又原告本案行為亦該當石油管理法第47條第1 項第4 款規定，被告捨此不用，指原告違反同法第14條第3項，援用同法第45條第1項第2 款科罰100 萬元，並未敘明綦重處罰是否符合立法目的與比例原則，亦有裁量怠惰之違失。原處分違法不當，訴願決定遞予維持，亦有不當，均應撤銷云云。
二、被告則以：臺北縣政府前於96年9 月6 日於臺北縣五股鄉○○路○ 段98巷32之23號查獲鄭永源案，該處儲油槽設施及柴
油均由原告所提供，業據訴外人鄭永源證述明確，且為原告代表人所自承，其對該油槽設置用途及地點自有所瞭解，甚且，原告代表人於96年10月18日意見陳述時，特別陳明其對自用儲油槽容積總合在2 公秉以下者，不受「自用加儲油加儲氣設施設置管理規則」規範之相關意見，顯見其對相關規範之法令頗為熟悉，然其銷售訴外人鄭永源之油槽已超過2
公秉，對於訴外人鄭永源是否為合法之自用加儲油設施者，有明知或可得而知之認識，應屬合理判斷。且原告為汽柴油批發業者，理應對其業務執行之相關法規有所知悉，指其員工、司機流動頻繁，因而對於是否為合法油槽之認知能力不足，且中央機關未辦理相關研習訓練，而主張其不具主觀責難性，自無可採。綜上事證調查，原告行為合於石油管理法第14條第3 項規定之違章要件，應依同法第45條第1 項規定處以罰鍰，被告科以最低額度罰鍰，並無裁量瑕疵。至於原告主張原處分應適用同法第47條第1 項第4 款規定論處，因本件違法行為態樣，與同法第47條第1 項第4 款規定之違法行為態樣不同，兩者法定構成要件亦不相同，並無法令競合之情形，係屬原告之誤解。原處分適法妥當，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
三、按「汽油、柴油或液化石油氣供應業或其供應對象不得將本項石油製品供應予未依法設置加油、加氣站而經營加油、加氣業務者，或供應予未依法設置自用加儲油（氣）設施者。」為石油管理法第14條第3 項所明定，違反該項規定，供應汽油、柴油或液化石油氣予明知或可得而知未依法設置加油站或加氣站而經營加油或加氣業務，或未依法設置自用加儲油（氣）設施者，處100萬元以上500萬元以下罰鍰，復為同法第45條第1項第2款所規定。
四、經查，臺北縣政府於96年9月6日於臺北縣五股鄉○○路○段98巷32之23號查獲鄭永源案，該處儲油槽設施及柴油均由原告所提供並送貨到場等情，為兩造所不爭執，且據訴外人鄭永源證述明確，並有系爭油品與儲油槽購買收據2 紙（分別為96年8 月3 日向原告買受2.7 公秉儲油槽、柴油3,250 公升、96年8 月31日向原告買受柴油2,500 公升，各由訴外人「阿勝」及訴外人鄭永源簽收）、臺北縣政府檢送之鄭永源案談話（調查）筆錄、現場紀錄表及現場照片等件影本在卷可稽。而所查獲儲油槽容量超過2 公秉，臺北縣政府以訴外人鄭永源未經申請核准，擅自於上址違法設置自用加儲油設施器具，供自有動力機械加油使用，違反石油管理法第18條第1項規定，依同法第40條第1項第3款規定裁罰100萬元乙節，亦有卷附台北縣政府96年10月3 日北府經公字第0960650106號函影本可憑。原告雖以其所開立予佑勝公司三聯式發票1 紙（日期為96年8 月15日）影本為據，主張其僅出賣油品予佑勝公司，而非訴外人鄭永源云云，然原告出售系爭油品等物予訴外人鄭永源等情，除經訴外人鄭永源陳述明確外，前揭購買油品等物之收據，亦經訴外人鄭永源簽名確認在案，而徵諸社會交易實狀，統一發票之開立對象循依買方所自稱名諱而書立，與實際交易對象未必一致，原告以統一發票開立對象乃佑勝公司為藉詞，主張並未將油品銷售予訴外人鄭永源云云，自無可採。是故，訴外人鄭永源未經申請核准，擅自於上址違法設置自用加儲油設施，原告則於96年8 月3 日、同年月31日分別銷售柴油3,250 公升、2,500 公升予訴外人鄭永源之事實，可堪認定。
五、第查，原告為公司法人組織之柴油供應商，此有經濟部95年6 月27日經（95）能油批字第084-2 號汽柴油批發業登記證影本可稽，其對於自用加儲油（氣）設施之設置應申請核准，及汽柴油供應商不得供應柴油予未依法設置自用加儲油（氣）設施者等相關規定，應知之甚稔，就此，並應對員工施以職業訓練，此為其監督義務。而臺北縣政府當場查扣容量2.7 公秉油槽1 座，係原告依訴外人鄭永源訂購所銷售之儲油槽，同日即提供柴油3,250 公升等節，已如前述，以原告員工從事柴油供應商之專業素養，由送貨地點及現場相關設施，應即可得知該加儲油（氣）設施是否業經申請核准，何況，該儲油設施甚至係由原告員工送貨至現場，原告員工對於訴外人鄭永源未經申請核准而設置自用加儲油設施之事實，難謂非可得而知﹔原告員工上開「可得而知」之故意，依行政罰法第7 條第2 項規定，應推定為原告之故意，著無庸議。原告猶執詞辯稱其並未「明知」或「可得而知」供應柴油之對象未依法設置自用加儲油（氣）設施，甚至諉詞員工並無能力判別供應柴油對象是否依法設置自用加儲油（氣）設施云云，無非臨訟卸責之詞，亦無足採。
六、承上所述，原告係汽柴油供應業，可得而知訴外人鄭永源並未依法申請設置自用加儲油（氣）設備，仍於96年8 月3 日、同年月31日各銷售柴油3,250 公升、2,500 公升予訴外人鄭永源之事實，既臻明確，所為顯然違反石油管理法第14條第3 項規定，供應柴油予可得而知未依法設置自用加儲油（氣）設施者，應依同法第45條第1 項第2 款規定論處，該規定就違章行為科處罰鍰之額度為100 萬元以上500 萬元，被告審酌其情節，科以最低罰鍰，核無比例過當可言。至於石油管理法第47條第1 項第4 款係處罰經核准設置自用加儲油（氣）設施者，違反同法第18條2 項授權所定「自用加儲油（氣）設施設置管理規則」有關使用核准、設備（施）規範、責任保險及使用管理之規定，與本案所涉及違章之行為迥然有異，並無所謂競合的問題，原告訴稱本案行為亦該當石油管理法第47條第1 項第4 款規定，罰鍰額度為10萬元至50萬元，應優先於適用於本案，被告竟遽而援用同法第45條第1項第2款科罰100 萬元，裁量怠惰云云，顯然有所誤解、亦無足採。
七、綜上，原處分依石油管理法第45條第1 項第2 款規定，處以原告罰鍰100 萬元，洵無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，求為撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
八、此外，原告所訴「自用加儲油加儲氣設施設置管理規則」依儲油設備「內容積總和」為是否應受該規則規範之判斷標準，顯有缺失，應改依「實際儲量」為準，該規則應速修正云云，核該規則乃石油管理法第18條第2 項授權中央主管機關訂定，儲油設備管制方法本為其授權範圍，如何管制，是否依儲油設備「內容積總和」，或「實際儲量」而定，乃屬政策範疇，非本案所應審究，亦非本案所適用之法令。至於兩造其餘攻擊防禦方法，於判決結果不生影響，無庸一一論列，均併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　97　　年 12 月 30 日臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官　王立杰
法 官　林惠瑜
法 官　楊得君
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　97　　年 12 月 30 日書記官 徐子嵐