臺北高等行政法院判決

原告

懋元營造有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

包漢銘律師

被告

花蓮縣秀林鄉公所

代表人

乙○○鄉長）住同

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國97年8 月8 日訴0000000 號審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告懋元營造有限公司參與被告花蓮縣秀林鄉公所辦理「秀林鄉公所廣場太魯閣族文化藝術圖騰工程」、「秀林鄉南區太魯閣族文化廣場工程」採購案，被告以民國97年2 月21日秀鄉建字第0970002959號函通知原告，認原告有政府採購法第101 條第1 項第1 款容許他人借用本人名義或證件參加投標情形，欲將其刊登政府採購公報，原告不服，於97年3 月7 日向被告提出異議，嗣被告於97年5 月12日以秀鄉建字第0970007623號函，函請行政院公共工程委員會（以下簡稱工程會）同意刊登政府採購公報，並以97年5 月30日秀鄉建字第0970004010號函將異議處理結果通知原告，原告不服，向工程會提起申訴遭審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

（一）原告聲明：

1、被告97年2 月21日秀鄉建字第0970002959號函暨被告97年5 月30日秀鄉建字第0970004010號函異議處理結果之處分及申訴審議判斷均撤銷。

2、訴訟費用由被告負擔。

（二）被告聲明：

1、駁回原告之訴。

2、訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

甲、原告主張：

（一）原處分違反比例原則：

１、按行政程序法第7 條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目地之達成。二、有多種同樣達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」復按本法第101 條第1 項刊登公報之處分，核其性質係屬對人民之不利益處分，對於人民之生存權、財產權影響重大。是以招標機關究否須依本法第101 條將廠商之名稱及相關情形刊登政府採購公報，應依前開行政程序法第7 條所定之「比例原則」為審酌。

２、被告以7年2 月21日秀鄉建字第0970002959號函，指稱原告容許他人借用本人名義或證件參加投標，違反本法第101 條第1 項第1 款規定（原告誤載為第2 款），將刊登於政府採購公報云云。惟原告廠商既已受緩起訴處分，處分書內亦記載：「被告於偵查中坦承犯行，犯罪後態度良好，深具悔意，惡性尚非重大，對於公共利益之維護應屬無疑，爰參酌刑法第57條第10款及公共利益之維護，及其行為時點係在中華民國96年罪犯減刑條例公布施行之前，認以緩起訴處分為適當，以勵自新。」並命原告及法定代理人向公益團體畢士大教養院捐款新台幣(下同)10萬元。是以原告既受緩起訴處分並已遵循該處處分為捐款，已知警惕，日後當無再犯之虞。倘招標機關逕將申訴廠商刊登政府採購公報，予以停權處分，對原告所造成之損害與招標機關所欲達成警惕之目的間利益顯失均衡，有違前開行政程序法第7 條所規定之比例原則，應予撤銷。

（二）上訴人公司連同負責人均已受有裁罰，其中因代表人行為致上訴人公司因此而受處罰者，固屬刑事法律之處罰，惟其性質並非因公司行為所致，實際轉嫁行為人而來，仍具有行政罰性質，因此再對公司為其他行政罰，顯有違一事不兩罰之原則。

（三）又「不得因不知法規而免除行政處罰責任，但按其情節得減輕或免除其處罰。」行政罰法第8 條定有明文。查本件為統包案件，被告係就設計與施工部分併同公開招標，以最有利標方式決標，因此其工程價金恆為一定，並無以借牌圍標影響決標價格之情事，故原告因認並無違法，遂配合其他廠商參與競標，雖不能因此而免除行政罰責任，但依其情節而言，對於被告並未有產生實質損害，且全部工程已經完工驗收合格，原告及其法定代理人亦因此受有刑事處分，復加上如遽為停權三年之處分影響所及，公司員工生計勢必陷入困境，故請求依法酌予減輕或免除其處罰。

乙、被告主張：

（一）本案訴外人景峰營造有限公司，先後於94年8 月、94年12月間，參加被告辦理「秀林鄉公所廣場太魯閣族文化藝術圖騰工程」及「秀林鄉南區太魯閣族文化廣場工程」等兩項工程招標，並分別向昇碁營造有限公司、七福營造有限公司、原告公司、吳奕卿土木技師事務所、有成工程顧問有限公司借牌投標，造成有3 家廠商投標採購之假象，順利得標前述兩項工程。

（二）前項招標過程案經花蓮地檢署承辦檢察官偵查結果，認違反政府採購法第87條第5 項規定，並依職權予以緩起訴。

（三）本案被告於97年2 月21日秀鄉建字第0970002959號函通知前開公司，以其等有政府採購法第101 條第1 項第1 款情形，廠商如認不實，可以書面向被告提出異議。經原告於97年3 月7 日97元秀字第97053 號異議書提出異議，並以其已受緩起訴處分，且向公益團體捐款，顯見其惡性並非重大，對於公共利益之維護已屬無礙，認被告不應將原告之名稱及違反政府採購法第101 條第1 項第1 款之情形刊登政府採購公報。然被告所為，依花蓮地檢署檢察官緩起訴處分書，認為確有政府採購法第10 1條第1 項第1 款情形，縱原告已受緩起訴處分，仍應依政府採購法規定，刊登政府採購公報。

理由

一、原告起訴主張：原告前參與被告辦理之「秀林鄉公所廣場太魯閣族文化藝術圖騰工程」、「秀林鄉南區太魯閣族文化廣場工程」採購案投標，經被告認有違反政府採購法第101 條第1 項第1 款容許他人借用本人名義或證件參加投標情形，欲將原告刊登政府採購公報，惟原告同一行為，已經台灣花蓮地方法院檢察署為緩起訴處分，被告將原告刊登公報，顯有違比例原則及一事不兩罰原則。且原告因系爭標案採最有利標方式決標，工程價金恆定，誤認借牌投標並不發生影響決標價格情事，而同意配合其他廠商參與競標，雖不能免罰，然請求酌予減輕或免除處罰等語。

二、被告則以：原告所為，依台灣花蓮地方法院檢察署緩起訴處分書，可認確有政府採購法第101 條之情形，自應依同法規定，刊登政府採購公報等語，資為置辯。

三、按「機關辦理採購發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：一、容許他人借用本人名義或證件參加投標者……」政府採購法第101 條第1 項第1 款定有明文。

四、本件原告為使訴外人七福公司及地拓公司，標得被告辦理之「秀林鄉公所廣場太魯閣族文化藝術圖騰工程」、「秀林鄉南區太魯閣族文化廣場工程」採購案，容許前開廠商借用原告名義及證件，參加系爭採購案之投標，造成有多家廠商投標之假象，而使七福公司及地拓公司得標之事實，為原告所不爭執，並有台灣花蓮地方法院檢察署96年度偵續字第46號、96年度偵字第5738號緩起訴處分書、台灣高等法院花蓮分院檢察署97年度上職議字第40號處分書在卷可稽，且經本院調取前開偵查案卷核閱屬實，故原告確有政府採購法第101條第1 項第1 款之行為，應堪認定。

五、原告主張被告刊登採購公報之決定，違反比例原則一節，經查：

（一）按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7 條定有明文。又參諸政府採購法第101 條之立法理由，乃明定對於廠商有違法或重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境。

（二）本件原告有「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之事實，業經認定如前，且政府採購法就此情形，亦未賦與辦理採購機關得裁量選擇刊登採購公報以外之其它方式處理，則被告為辦理採購之機關，於原告確有前開違法事實時，依法即應做成刊登政府公報之處分。且依本條立法目的可知，將違法或違約廠商刊登採購公報，係以公布不良廠商名單之方式而將其淘汰，除避免其他機關再受危害外，並藉以促使競標廠商確實遵守採購相關規定，有助於提昇政府採購之品質，確有其必要性，雖此對廠商之名譽權不無影響，然其前提均以廠商違法、違約為要件，要難認其方法目的顯失均衡，故原告主張被告所為違反比例原則，尚非可採。

（三）至於原告及其法定代理人因受緩起訴處分，而捐助慈善團體部分，雖據原告提出收據為憑，然此並非政府採購法所定阻卻刊登政府採購公報之要件，且該捐助行為僅係以金錢濟助特定慈善團體，並無公示效果，無法取代前開刊登採購公報之立法目的，故原告自不得以其已因緩起訴處分而為捐助，即認原處分有違比例原則。

六、原告主張本件業經受緩起訴處分，再為本件行政罰，有違一事不兩罰原則云云，經查：

（一）按「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」行政罰法第26條第1 項定有明文。此係行為人以一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，因其本質上僅屬於非難程度不同之處罰，由於刑罰之懲罰作用較強，故依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無一事二罰，再處行政罰之必要；且刑事法律處罰，由法院依法定程序為之，較符合正當法律程序，應予優先適用。而該條但書之規定，就罰鍰以外之沒入或其他種類行政罰，鑒於與刑事處罰之目的與性質不同，因兼具維護公共秩序之作用，為達行政目的，因此准予行政機關併罰。

（二）本件原告雖主張其已經台灣花蓮地方法院檢察署為緩起訴處分，原告並已履行檢察官所命向公益團體支付一定金額之命令，惟此項命令並非刑事法律上之「罰金刑」，故原告依檢察官命令向公益團體支付一定金額，尚難認屬刑事處罰。況以本件所涉乃刊登政府採購公報行為，性質並非行政罰法第1 條所定之罰鍰，充其量應屬行政罰法第2條第3 款影響名譽之處分，故依上開行政罰法第26條第1項但書規定，縱原告之同一行為，同時觸犯刑事法，被告仍得對原告為系爭刊登政府採購公報之行政行為，故原告主張本件有違反一事不兩罰原則之違法，亦非可採。

七、原告另主張其因系爭採購案係採最有利標，認無影響價格之情形，而容許他人以其名義投標，應屬誤解法律，故請求減輕或免罰云云，按「按不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰」，行政罰法第8 條固定有明文，惟查，政府採購法之制定，乃為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提昇採購效率與功能，並確保採購品質，此觀諸政府採購法第1 條自明，無投標意願者，容許他人借用本人名義或證件參加投標，製造競爭之假象，有違政府採購法期使所有廠商公平競爭，並藉由廠商競爭而優化得標條件之目的，至為顯然，故此項政府採購法上之不作為義務，對一般人而言，並無何不具合理性或期待可能性之情形。且以最有利標之方式決標者，縱依招標文件所規定之評審標準，未將價格列入評選項目，然仍應就其他評選項目如技術、品質、功能、商業條款等為綜合評選，原告所稱因認不影響價格而配合投標云云，其欠缺對法律之正確理解，並無可予受較低非難之事實情節存在，故其主張應減輕或免除處罰，並不足採。

八、綜上所述，原告既有容許他人借用本人名義或證件，參加上開圖騰工程及廣場工程投標，被告認為原告有政府採購法第101 條第1 項第1 款規定之違章情事，被告通知原告將刊登政府採購公報並作成異議處理結果，認事用法並無違誤，申訴審議判斷遞予維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷被告通知函、異議處理結果之處分及申訴審議判斷，為無理由，應予駁回。

九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭