臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)97年度訴字第3209號

• 裁判案由: 廣播電視法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 98 年 05 月 14 日
• 法官: 王碧芳、周玫芳、程怡怡
• 法定代理人: 甲○、彭芸
• 原告: 臺灣電視事業股份有限公司法人
• 被告: 國家通訊傳播委員會

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第3209號
原　　　告　臺灣電視事業股份有限公司
代　表　人　甲　○
被　　　告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　彭　芸（主任委員）
訴訟代理人　乙○○
丙○○
上列當事人間因廣播電視法事件，原告不服國家通訊傳播委員會中華民國97年11月28日通傳訴決字第09700297870 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要︰原告經營之無線電視臺（臺視主頻）於民國（下同）97年4 月24日15時許播送之「女人當家」節目（下稱系爭節目），由楊月娥女士主持，主題為「照顧你的小心肝神奇的北蟲草」，邀請專家擔任特別來賓介紹「蟲草素」，節目中提及北蟲草中含有大量蟲草素，為冬蟲夏草之2,500 倍，可抑制病毒複製，有助肝活化。其播出內容計有「生技專家陳家章為B 型肝炎帶原者 叔叔生活作息正常肝癌過世」
、「蟲草素可抑制病毒性肝炎之病毒」、「北蟲草是目前已知含蟲草素最高的種類」、「吃野生蟲草小心吃進重金屬」、「經濟部經費奧援助北蟲草研發」、「北蟲草是唯一有國家認證的保肝健康食品」、「蟲草素抑制病毒 活化肝功能
蟲草多醣提升肝免疫力蟲草可促進血液循環」等語；節目中主持人與來賓亦多次手持「北蟲草」或桌上放置「北蟲草」產品進行討論，並提及「確保食用安全 確立你吃了這個東
西它的來源是不是正確的 再透過很完整的生物科技的一個
生物萃取技術，讓你所服用的北蟲草 他是一個總和的作用
你不用再瓶瓶罐罐 北蟲草就夠了。」被告認上揭節目藉由
資訊提供而推介特定商品「北蟲草」之成份、使用方式及效果，其節目內容與廣告未區分，違反廣播電視法第33條第1
項規定，乃以97年7 月30日通傳播字第0970 0188400 號 裁處書（下稱原處分），依同法第44條第1 項第1 款及國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點第2點 第1 款及第5 點規定，處原告罰鍰10萬元（折合新臺幣30 萬
元）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張如下，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈠被告設置訴願審議委員會受理原告不服其所為之行政處分之訴願，有管轄錯誤之情形，故原訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，請求鈞院予以撤銷，且現行訴願法並未針對不服獨立通訊傳播監理行政機關（即被告）行政處分救濟方式有所規範，則應適用一般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處、局、署之行政處分之訴願管轄所為之規定，換言之，原告對於被告之行政處分不服，關於訴願管轄應依訴願法第4 條第7 款之規定，向其主管院即行政院提起訴願：
⒈被告既非院級機關，亦非訴願法第4 條以外之中央機關，縱然依訴願法第5 條按其管轄等級比照同法第4 條決定其管轄時亦應係以行政院為管轄機關，雖然國家通訊傳播委員會組織法係制定於訴願法修正施行後，但被告之組織法既未有特別規定排除訴願法之規定，亦未要求訴願法配合獨立通訊傳播監理行政機關之建制加以修法，則在訴願法未修正之狀況下，豈能以外國法制或學理上之獨立機關不受上級機關適法性及適當性監督之主張，即排除訴願法之適用。
⒉查國家通訊傳播委員會組織法第1 條規定，被告係立法院為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，而立法成立之機關。至其職掌依同法第3 條規定，則有「通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。…其他通訊傳播事項之監理。」等行政事項，故其屬行政機關。另中央行政機關組織基準法第2 條：「本法適用於行政院及其所屬各級機關。但國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定。行政院為1 級機關，其所屬各級機關依層級為2 級機關、3 級機關、4 級機關。」明揭該法規範適用對象為行政院及其所屬各級機關，被告既屬該法第3 條第2 款所定義之獨立機關，自係行政院所屬行政機關。
⒊被告主張其為獨立機關，依法獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督，固有所本。然獨立機關之存在，於行政體系上係屬例外情形，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案之處理上，於法律規定範圍內排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於專業而自主決定，但並非因此即謂其得自外於行政體系，此觀諸憲法第53 條「行
政院為國家最高行政機關」之規定即明，若謂個案職權行使以外之業務亦不受指揮與監督，卻又需行政院本諸最高行政機關之地位對被告之行政向立法院負責，即與行政一體之原則相悖。因此，所謂獨立機關依法獨立行使職權，自主運作，應係指針對具體個案於法律規定範圍內，不受政治干擾而本諸專業自主決定者而言（司法院釋字613 號解釋意旨參照）。
⒋又依中央行政機關組織基準法第3 條第2 款對於「獨立機關」之定義，可知「獨立機關」係指「依據法律獨立行使職權，自主運作，『除法律另有規定外』，不受其他機關指揮監督之合議制機關而言」。準此，倘另有其他機關指揮監督之法律規定時，獨立機關並非完全不受其他機關依據法律規定而為之指揮與監督。故訴願法第4 條及第5 條有關訴願管轄之規定，自應含括獨立機關所為未經聽證程序之行政處分受監督（行政審查）之情形在內。是以，不服獨立機關所為未經聽證程序之行政處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者外，仍應依上開訴願法規定，而非依所謂之法理，定其訴願管轄機關。
⒌再者，所謂獨立機關之「依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督」，應係指不受「事前之監督」而不包括「事後之監督」。特別是立法監督、司法監督、監察監督均多屬於事後監督。至於上級機關之行政監督，只要法律沒有除外規定，當然能就事後之適當性與適法性監督，否則如何保障受行政處分者之權益。為了尊重行政機關之獨立性與專業性，上級機關之事前監督固應避免，但事後的合法性監督，不但依法有據，亦極為合理且必須，否則豈不縱容行政機關違法濫權，被告顯然就其應依法獨立行使職權為過度擴張解釋。
⒍另參酌憲法第80條規定，各級法院依據法律獨立審判，不受任何干涉，亦屬獨立機關，惟仍不因此代表其所為之裁判，得不受上級法院適法性及適當性之監督，即為力證。若按被告所擴張解釋之獨立機關定義，主張其得自為訴願決定而不受上級機關適法性及適當性監督，豈非甚至連非屬其上級機關之行政法院，亦不得對其所為之訴願決定為審判。
⒎觀諸大法官釋字第613 號解釋理由書中提及，「憲法第11條所保障之言論自由，其內容包括通訊傳播自由，亦即經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施，以取得資訊及發表言論之自由。通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與平台，在自由民主憲政國家，具有監督包括總統、行政、立法、司法、考試與監察等所有行使公權力之國家機關，以及監督以贏取執政權、影響國家政策為目的之政黨之公共功能。鑑於媒體此項功能，憲法所保障之通訊傳播自由之意義，即非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域。是立法者如將職司通訊傳播監理之通傳會設計為依法獨立行使職權之獨立機關，使其從層級式行政指揮監督體系獨立而出，得以擁有更多依專業自主決定之空間，因有助於摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，以確保社會多元意見之表達、散布與公共監督目的之達成，自尚可認定與憲法所保障通訊傳播自由之意旨相符。」是以，明確揭諸保障通訊傳播自由之重要性，而賦予被告機關獨立就個案行使職權摒除不當干預之權限，與法院應獨立行使職權之意旨相同，當係指不受「事前之監督」，否則如被告機關有侵害通訊傳播自由或其他違法行為時，如何實施救濟程序、復無法保障受處分者權益及程序利益。⒏我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，設立行政、立法、司法、考試、監察五院，各司其責並為各該職掌之最高機關，此外並無核准設立等同五院機關之其他機關之餘地。參諸國家通訊傳播委員會組織法第4 條規定，被告所屬委員係由行政院院長提名，經立法院同意後任命，主任委員及副主任委員由各委員互選後，再由行政院長任命；另依中央行政機關組織基準法第6 條第1 項規定，以「委員會」名稱定名之機關，其組織編制地位等同於部會等二級機關；又被告人事及預算等事項亦由行政院統籌為之；由此堪認被告機關位階屬中央之部會，而非等同訴願法第4 條第8 款規定之中央各院。經查，除國家通訊傳播委員會組織法第16條第1 項，賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者，有提起覆審之權利而由被告管轄外，法律未就被告之業務監督另為規定，亦未就被告所為未經聽證程序之行政處分另設救濟管道，被告既屬中央部會之地位，因之，其所為未經聽證程序之行政處分，其救濟自應依訴願法第4 條第7 款規定定其訴願管轄，即應由行政院受理訴願。被告就原告所為行政處分之救濟自為訴願決定，於法未合。⒐此外，觀被告於答辯狀之說明內容中，自陳「訴訟案件之審理，法官應依據法律獨立審判，除非判例或個案基於受上級審或前審法律見解拘束原則，並不受他案見解之拘束」，惟查被告於答辯狀所舉出之行政訴訟事件亦均屬個案且非屬判例，與本件訴訟間亦無個案應受上級審或前審法律見解拘束之情形。是以，被告以該些行政訴訟案件判決，據以主張「判決理由亦無訴願決定管轄錯誤之指摘，足認被告機關之訴願決定經法院職權調查結果認定無管轄錯誤」乙節，實為自相矛盾。
⒑由上可知，獨立機關其行使職權之個案決定，其組織法或其他法律若未明文排除行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督，則原告對於被告作成之行政處分若有不服，應依現行訴願法第4 條第7 款之規定，向其上級機關行政院提起訴願，由行政院為訴願決定，今被告自為訴願決定，顯然違反訴願法，該訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，鈞院應予以撤銷。
㈡被告就本案所為之原訴願決定與原處分，於實質上具有嚴重瑕疵，應為無效之處分，請求鈞院予以一併撤銷：
⒈查被告於原訴願決定與原處分中，雖針對本案事實提及原告所違反之法令與裁處罰鍰額度之參考依據，惟對於本案系爭節目內容與廣告未區分之認定，被告並未提出一個具體、合理、客觀、明確之依據，卻冒然認定系爭節目未與廣告分開，已明顯違反行政程序法第37條、第43條、第96條第1 項之規定。再者，原告針對本案已於97年5 月23日依法向被告提出陳訴意見書，然從被告之原訴願決定與原處分內容觀之，被告對於原告於陳述意見書中所說明之法律上意見，並未於原訴願決定與原處分中具體說明不予認同之理由，僅簡單以「顯與事實不符而不足採」或「節目未與廣告明顯分開，違法事實足臻明確」云云，認定原告違反廣電法第33條第1 項規定，逕為侵益行政處分，科處原告罰鍰。被告上開未踐行「說明理由義務」之行為，已嚴重侵害原告之程序利益，並足以影響行政處分之結果，原訴願決定與原處分顯有重大明顯之瑕疵，彰彰甚明。是以，該原處分實已違反行政程序法第96條第1 項第2 款規定之法定程式，依同法第111 條第7 款之規定，應為無效之處分。
⒉此外，參酌大法官會議第509 號解釋：「言論自由為人民之基本權利，憲法第11條有明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。…」。此觀系爭節目之播出，並未妨礙他人自由、造成國家緊急危難、或危害社會秩序，依憲法第23條之規定，不應以法律限制，否則，侵犯了憲法第11條所保障人民言論自由之基本權利。退一步言，即便系爭節目之製作內容有限制之必要，亦必須以立法院通過、總統公布以及符合明確性原則之法律，始得限制之。
⑴按廣電法第33條第1 項「電臺所播送之廣告，應與節目明顯分開」之規定，實為評價性之不確定法律概念，就此抽象概念，若無一確切之認定標準，將使受規範者所不能預見，且無法經由司法審查加以確認。
⑵另查被告間接引用行政院新聞局所訂定之「節目廣告化或廣告節目化認定原則」（以下簡稱「廣告化認定原則」）有關規定，對原告為侵益行政處分，限制了憲法第11條所保障原告言論自由之基本權，惟「廣告化認定原則」卻欠缺法律或法規命令授權依據，顯然違反了「法律保留原則」。
①被告於原處分中之理由與法令依據述及：「系爭節目內容均在推介特定商品，未與廣告區分：…」，與原訴願決定書之理由述及：「卷查…認定上述節目內容一再推介特定產品，廣告意圖明顯…」，惟揆諸廣電法第33條第1 項規定，根本沒有提及認定違反「節目應與廣告明顯分開」規定之標準，被告事實上所引用的係「廣告化認定原則」之規定。然而，廣電法第33條第1 項規定既未授權主管機關得訂定相關辦法，「廣告化認定原則」之全文亦未明列其法律授權之依據與範圍，按行政程序法第150 條之規定，其應非屬「法規命令」，充其量僅係「行政規則」，無法直接對外發生任何法規範效力。
②廣電法第33條第3 項規定「廣告內容審查標準，由主管機關定之」，被告也確實據此項法律授權而定有「廣播電視廣告內容審查標準」（以下簡稱「廣告審查標準」），故可證明「廣告化認定原則」之法源依據並非廣電法第33條第3 項，且由被告之原訴願決定與原處分內容以觀，顯然被告並不認為原告有違反「廣告審查標準」相關規定之情事。
③廣電法第33條第1 項規定並無如第3 項授權主管機關訂定相關辦法之規定，「廣告化認定原則」根本無法令授權之依據，而係由行政院新聞局「自行」制定。被告於原處分中，雖依「廣告化認定原則」認定原告有違反相關規定之情事，但其不直接引用「廣告化認定原則」之規定，反而適用廣電法第33條第1 項規定作為認定原告違法之依據，如果「廣告化認定原則」確實具有合法性，被告即毋須如此迂迴。「廣告化認定原則」係欠缺法律授權基礎，由此可證。被告雖未於形式上直接適用「廣告化認定原則」，但「廣告化認定原則」仍為被告對原告處分事實上之重要依據，且為被告對外用以補充廣播電視法第33條第1 項之違法事實構成要件，「廣告化認定原則」實已直接影響原告之基本權利，理應有明確之法律或法規命令等授權依據，始符法律保留原則，在沒有明確合法的授權基礎下，被告依「廣告化認定原則」規定認定原告行為不合法，即屬於法無據，所為之處分難認適法。
⑶對於系爭節目是否有廣告化之情事，被告既未提出具體之認定依據與明確之理由，又逕以「廣告化認定原則」指稱系爭節目未與廣告分開，不但明顯與「法律明確性原則」有所違背，而且違反了憲法第23條「法律保留原則」之規定，是以，其所為之原訴願決定與原處分依行政程序法第111 條第7 款之規定，應為無效之處分。
⑷被告就本案所為之原訴願決定與原處分應為無效之處分，惟原訴願決定與原處分仍具有行政處分之形式，請求鈞院予以撤銷之。
⒊廣電法第33條第1 項前段規定「電臺所播送之廣告，應與節目明顯分開」，實為評價性之不確定法律概念，就此抽象概念，若無一確切之認定標準，將使受規範者所不能預見，且無法經由司法審查加以確認。原告在欠缺預見可能性之情形下，違反上開規定，係欠缺故意或過失之責任要件，依行政罰法第7 條第1 項之規定「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」。今被告未針對「未明顯分開」提出具體之認定依據與明確之理由，卻只以「違法事實足臻明確」一語帶過，草草交代其事實認定之基礎，斷然認定系爭節目未與廣告分開而予以處罰，似乎與法律明確性原則有所違背，亦違反憲法第23條應以法律限制人民權利之意旨，似乎也侵犯了憲法所保障人民言論自由之基本權利。
⒋另被告於答辯狀中，自陳「廣電法第33條第1 項明定節目應與廣告區分，其立法意旨係為維護觀眾之收視權益」，然被告並未提出任何證據，證明觀眾之收視權益有受損，逕自主觀認定原告違法而予以裁處，實令人難以信服。綜觀系爭節目內容，其呈現方式與現今時下觀眾所喜愛之談話性節目無異，且於同時段另有廣告之播出，已明顯與廣告分開，一般正常人均能辨別孰為廣告、孰為節目。職此，被告所指稱「廣告意圖明顯，致廣告未與節目明顯分開」乙節，容有誤會。
四、被告則以下列陳詞置辯，並求為判決駁回原告之訴。
㈠現行訴願法並未針對不服被告行政處分救濟方式有所規範：
⒈現行訴願法第4 條第7 款規定：「不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分，向主管院提起訴願。」該款規定係89年7 月1 日施行之訴願法為因應再訴願制度之廢除所為之修正規定。而修正當時，我國法制上，除憲法所規定之獨立機關外，並無其他實質之獨立行政機關，是以該修正根本未慮及（實際上亦無從考量）獨立通訊傳播監理行政機關（被告）。換言之，該款規定之立法原意，應僅係針對一般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處分之訴願管轄所為之規定，而非針對被告所為行政處分之救濟規定。故現行訴願法第4 條有關訴願管轄規定，顯然未就不服被告行政處分之救濟方式有所規範。
⒉鑑於訴願法並未就獨立機關行政處分之救濟方式明文規範，行政院法規會亦曾對此邀集法界學者專家召開諮詢會議討論，惟該次會議並未就此議題達成共識。（證物1 ：行政院法規會95年度第1 次諮詢會議紀錄影本，第1 至28頁，本案證物卷第2 至16頁）。
⒊現行訴願法既未針對不服被告行政處分之救濟方式有所規範，則被告為貫徹司法院大法官釋字第613 號解釋意旨及參照訴願法第4 條第8 款規定，由被告訴願審議委員會受理不服被告行政處分，自無違法與不當：
⑴中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定，獨立機關係指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。查此行政機關組織型態，係於19世紀末到20世紀初，以美國為主所發展之行政組織，除稱為獨立機關外，亦有以獨立行政委員會稱之。究其成立之背景有二：一為國會已喪失其作為國家最高代議機關之威信；二為考量當時法院程序較繁冗，無法因應行政之多樣化，因此，獨立機關於發展初期，即含有擺脫政黨對特定事項之壓迫，強調中立性、專業性，以及迅速解決紛爭之期待。準此，獨立機關特色有三：①由數名委員組成之合議制行政體；②自一般行政機關獨立，行使職權；③職務之行使，除有行政作用外，亦有準立法、準司法之權限。故中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定之不受其他機關指揮監督，應指職權行使之獨立，尤以個案運作不受干預。觀諸司法院大法官釋字第613 號解釋，亦明確指出立法者將被告設計為依法獨立行使職權之獨立機關，俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出，擁有更多專業自主決定之空間，摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，就所司通訊傳播監理業務，發揮專業能力，可明其旨（證物二：司法院大法官釋字第613 號，本案證物卷第17至34頁）。是以，倘不服被告行政處分所提起之訴願係由行政院管轄，此將導致行政院可就被告基於核心領域職權所為個案具體決定為適當性及適法性監督，而有違司法院大法官釋字第613 號解釋所示，被告所為具體個案決定不受行政院指揮與監督之意旨相違。
⑵次按黃錦堂教授於行政院訴願審議委員會2006訴願制度研討會發表之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討」，從德國法之比較法觀察，其定義有廣義及狹義之分。揆諸獨立機關之狹義定義，為科層式行政組織體制內享有一定獨立性保障之行政機關，其獨立性得表現於組織、人事、經費與行為不受指令拘束等，並以「行為不受指令拘束」最具根本性，而指令係上級機關事前對下級機關所得行使之監督權，故黃錦堂教授前揭文亦明確揭示，從民主正當性角度觀之，基於專業性、不受政治力及經濟力入侵等考量，我國獨立機關具有高度獨立性，除政策宣示性事項外，上級機關之個案指令權因有害於獨立機關運作，應予排除（證物三：黃錦堂，95年，獨立機機關訴願案件管轄機關之探討；2006訴願制度研討會，行政院訴願審議委員會，第103 至141 頁，本案證物卷第35至55頁）。
⑶惟獨立機關既設於科層式行政組織體制內，其職權行使之獨立性應如何展現，又，如何本於行政一體、責任政治及權力分立原則下運作，與行政體系內最高行政機關間之關係，查行政院函請司法院就「國家通訊傳播委員會組織法第4 條及第16條發生適用憲法疑義所提解釋憲法聲請書」，於該聲請書內論及「通傳會屬依『法律』『獨立行使職權』之行政機關」部分，敘及國家通訊傳播委員會組織法第7 條第1 項規定及第2 項規定之依法獨立行使職權，其規範意涵至少有三重獨立性要求：①相對於行政院之獨立，亦即：國家通訊傳播委員會就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督）；②相對於政黨之獨立；③相對於立法院之獨立。據上，被告就其法定職權事項所為之決定具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督。
⑷承上，訴願作為行政救濟制度之一環，究其基本功能或作用，係賦予行政機關自省機會，俾得重行檢視原處分之適當性及適法性，以維護人民權益，實現依法行政原理，藉此維持行政法秩序及行政妥當性，並減少訟源，減輕行政法院負擔，其性質仍屬行政程序。觀諸訴願法第4 條規定，我國之訴願管轄，係從行政體系內隸屬監督關係定其訴願審議機關，故以向上級機關提起訴願為原則，惟是否容有例外，依黃錦堂教授前揭文，於德國法制，排除上級機關之訴願監督，多考量減免上級機關負荷、原行政處分機關之決定具有高度專業性與複雜性、原行政處分機關經合議制完成且其決議原則上具有高度合理性與合法性，故該文亦肯認於我國法制，基於訴願管轄係對個案執行之行政處分之監督，獨立機關業務具有專業性，其相關決定亦經過合議制之周延討論，其處分之訴願管轄得維持予原機關，且獨立機關設置訴願審議委員會，應參考德國行政法院法第73條第2 項規範精神，於組織、程序及決定標準須符合憲法有關人民行政爭訟保障之要求。
⑸準此，考量訴願係機關自省之救濟機制，國家通訊傳播委員會組織法第7 條所揭職權行使之獨立性，亦即上開行政院釋憲聲請書所揭被告就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督），被告作成之處分均經被告設置訴願審議委員會受理不服其處分之訴願，與訴願法第4 條第8 款及第5 條第1 項規定，要無相悖。復查被告為審理訴願案件，依訴願法第52條1 項規定設訴願審議委員會，其外聘之專家、學者已超過法定二分之一比例，符合訴願法第52條第2 項規定，訴願審議程序亦嚴格遵守訴願法第53條至第55條規定，充分落實黃錦堂教授前揭文對於獨立機關設置訴願審議委員會之肯定見解。另查，立法院院總第979 號委員提案第7550號（立法院第6屆
第5 會期），立法委員吳志揚等34人所提國家通訊傳播委員會組織法第16條之1 修正草案，明定對原處分機關之行政處分不服者，應直接提起行政訴訟，然其立法理由明確揭示「顧及獨立機關之屬性，不宜由行政院透過訴願程序對於獨立機關所為具體個案之決定介入指揮監督，爰明定應許直接提起行政訴訟。（證物四：立法院議案關係文書院總第979 號委員提案第7550號及國家通訊傳播委員會組織法草案影本，本案證物卷第56至81頁），足見獨立機關依其法定職權事項所為之決定，不應受最高行政機關之事後監督。又國家通訊傳播委員會組織法立法當時亦有上開類似提案，惟立法院審議時，考慮倘逕行提起行政訴訟將對法院審案造成重大負擔，爰予以刪除，惟並未敘明被告所為之行政處分之訴願管轄究應由何機關管轄。
⑹復按，因不服被告所作訴願決定提起行政訴訟事件，目前已有96年2 月26日95年度簡字第971 號判決、96年6 月28日95年度訴字第3650號判決、96年7 月23日96年度簡字第584 號判決、96年7 月23日96年度簡字第585 號判決、96年8 月1 日96年度訴字第311 號判決、96年8 月9 日96年度訴字第305 號判決、96年8
月16日96年度訴字第1000號判決、96年8 月22日95年度訴字第4444號判決、96年8 月23日96年度訴字第310 號判決、96年9 月19日96年度訴字第896 號判決、96年9 月21日96年度訴字第897 號判決、96年10月4
日96年度訴字第837 號判決、96年10月11日96年度訴字第1390號判決、96年11月8 日96年度訴字第1388號判決、96年11月8 日96年度訴字第1391號判決、96年11月26日96年度訴字第1687號判決、96年12月20日96年度訴字第3315號判決、97年1 月24日96年度訴字第2008號判決、97年1 月24日96年度訴字第2063號判決、97年1 月24日96年度訴字第2064號判決、97年2 月29日96年度訴字第2191號判決等21件，經貴院判決駁回原告之訴在案。是上開判決，皆係以原告之訴無理由駁回原告之訴，復查判決理由亦無訴願決定管轄錯誤之指摘，足認被告之訴願決定經法院職權調查結果認定無管轄錯誤。
⑺末按，貴院97年6 月18日96年度訴字第3201號判決（證物五：裁判書查詢電子檔列印資料，本案證物卷第82至95 頁 ）亦指明被告所作成之處分由其所設置之訴願審議委員會受理不服其處分之訴願，與訴願法第4 條第8 款及第5 條第1 項規定，要無相悖。
㈡訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決。訴訟案件之審理，法官應依據法律獨立審判，除非判例或個案基於受上級審或前審法律見解拘束原則，並不受他案見解之拘束。查本件原告主張貴院96年度訴字第306 號判決、96年度訴字第954 號判決，以被告訴願決定程序有瑕疵，而為訴願決定撤銷之判決，據以請求本案應為同一判斷。然查上述案件均屬個案且非屬判例，與本件訴訟間復無個案應受上級審或前審法律見解拘束之情形，故上開案件之見解對於本件應無拘束力。是以，原告以前述行政訴訟案件判決，據以主張被告之訴願審議不妥適，有侵害原告程序利益乙節，顯屬誤會。
㈢卷查本件違法事實如前所述，另被告為調查事證，依行政程序法第104 條及行政罰法第42條等規定，於於97年5 月15日以通傳播字第09748019810 號函請原告，於文到5 日內對於上開事實陳述意見，並於97年5 月19日送達（有文書送達證書可證）；經原告於97年5 月23日（被告收文日）函提出意見陳述書。系爭節目內容經被告97年7 月25日第139 次分組委員會議決議，認為節目整體為推介及宣傳「蟲草素」商品使用方式、效果，節目內容及表現涉有廣告化情形，廣告意圖明顯，節目未與廣告區分，違法事實足臻明確，應依廣播電視法規定核處，此有訴願案卷附被告第139 次分組委員會議紀錄及該節目側錄光碟可稽，違法事實明確。被告已衡酌原告違法情節，對原告有利或不利均予以考量，並依法處分，核無違誤。
㈣次查原告經營之臺視無線臺（主頻），播送前開違法節目未與廣告區分，已違反廣播電視法第33條第1 項規定，依同法第44條第1 項第1 款規定應裁處罰鍰。查本案受處分人本次違法時間比例為1/4 以下，列為「普通」等級，且3 年內曾因相同違法事證，經行政院新聞局以94年5 月26日新廣三字第0940622710號、94年6 月7 日新廣三字第
0940623100號、94年7 月26日新廣三字第0940623808號及被告機關以95年5 月19日通傳字第09505042740 號、95年7 月4 日通傳字第09505064050 號、95年7 月5 日通傳字第09505068180 號、96年4 月30日通傳播字第09605016870 號、96年6 月12日通傳播字第09605068720 號、96年12月14日通傳播字第09600386880 號、97年3 月10日通傳播字第09700011790 號、97年3 月10日通傳播字第09700011780 號函裁罰共11次在案，依前揭處理要點規定，按違法情節、事業3 年內受裁處次數等考量事項，分別採計10分、20分，合計總積分30分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第3 級，對應廣播電視法第44條之罰鍰額度裁處新臺幣30萬元，並經被告機關97年7 月25日第139 次分組委員會議決議裁處罰鍰，認事用法並無違誤。
㈤原告稱節目中介紹「蟲草素」係中藥之一，並非商品，應無廣告化情事存在云云。按廣播電視法第33條第1 項明定節目應與廣告區分，其立法意旨係為維護觀眾之收視權益，避免廣播電視事業假借節目之名，行廣告之實。查系爭節目廣告化行為明顯，由前揭違規事實中，主持人、來賓、見證人所透露表達之論點、說明，均可直接、間接得知特定商品訊息，故重點在於系爭內容為特定商品廣告之意圖及行為明顯，係何種中藥或西藥則非所論；若係單純某種中藥介紹，何需於節目中大肆藉由來賓之言談鋪陳、推介，並強化其係經生物萃取技術後之各種功能；若單純為某種中藥，不意欲為特定產品介紹，則市面上亦有其他多種強化肝功能之產品或是保肝之方式、食材、食品亦非單一特定，則應於節目中廣泛介紹各種強化方式、食材或食用方式資訊，何須獨薦原告所自認之「特定中藥」，揆諸上開論述，原告主張，顯不足採。
㈥原告所稱被告未提出具體之依據，顯與法律明確性原則有違等語實非事實。原告所謂「未提出具體、合理、客觀、明顯之依據」，實則廣播電視法第2 條第8 款明定：「稱節目者，指廣播與電視電臺播放有主題與系統之聲音或影像，內容不涉及廣告者。」同法條第9 款並規定，「稱廣告者，指廣播、電視或播放錄影內容為推廣宣傳商品、觀念或服務者。」法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定，茍其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，此觀諸司法院大法官釋字第432 號解釋之意旨亦可得知。綜合前揭廣播電視法第2 條有關「節目」、「廣告」釋義，以及同法第33條意旨，已揭示「節目」與「廣告」之分際。廣播電視事業應瞭解何種作為或不作為係屬違法，避免業者藉節目內容夾帶廣告，使觀眾無法判別，故並無原告所稱違反法律明確性原則之情事。該節目顯係藉資訊提供而推介特定商品，廣告意圖顯而易見。原告僅以原處分涉及不確定法律概念乙端，即指摘其違反法律明確性，實難謂有理。
㈦原告所稱被告對原告意見陳述書中之法律上意見未於裁處書中敘明理由，逕以節目未與廣告明顯分開為由，逕行侵益行政處分及被告未踐行說明理由義務，嚴重侵害原告程序利益，足以影響行政處分結果，該裁處書顯有重大明顯瑕疵，已違行政程序法第96條第1 項等相關規定之法定程式，應為無效處分各節，我國法院實務對處分理由應如何記載，尚無一致見解，大致可分為詳細記載與足令被處分人得知者。依學者及日本判決之見解事實理由之敘述不須鉅細靡遺，只須寫出重要之點，使當事人獲致結論之理由何在（證物六：張世昌，指導教授盛子龍，行政訴訟程序上行政處分理由之追補，中原大學經法律系碩士班，頁136 ，92年6 月；吳庚，行政法之理論與實用，第5 版，頁523 ，本案證物卷第163 頁）。行政程序法第96條第1 項第2 款之規定，乃繼受德國行政程序法第39條第1 項之規定，要求行政機關說明理由之旨趣應屬相同，均有促成個人權利保護，爭取當事人認同、闡明功能、行政自我審查及減輕法院負擔等功能。我國陳敏教授論及本條款之規範目的，與德國大體相同，就當事人方面而言，行政處分必須具有合法性、合目的性，對行政機關認事用法及裁量斟酌，人民有瞭解利益，藉以判斷處分合法性與是否爭訟；就原處分機關而言，因說明理由之須求，對事實及法律觀點加以檢視，確保實體結果正確；就訴願機關及行政法院而言，因行政機關記載理由，有助於行政爭訟程序進行（證物6 ），另參酌鈞院91年訴字532 號判決：「惟按行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，例如行政處罰，依行政程序法第96條第1 項第2 款之規定，應記載事實。而所謂事實，不僅指違規之行為而言，即違規之時間、地點等與適用法令有關之事項，均應予認定並明確記載，否則即屬事實記載不完備，為有瑕疵之違法行政處分，而應予撤銷。」，是以被告因考量負擔處分之作成，將課予原告一義務，從函請原告陳述意見至裁處之作成莫不謹慎為之，程序上依行政程序法第104 條函請原告意見陳述，後經被告先行審查、複經委員會決議始作成裁處處分，實體部分函請原告意見陳述之文書及裁處書中均詳載原告違法事實播出日期、時間、播出內容描述及違法明顯至極處揭示播放時間點，該負擔處分作成之相關文書中「事實」及「理由及法令依據」均詳盡為之，裁處書中並揭示原告違法情節、事業3 年內受裁處次數及適用法令，核處之金額亦依96年2 月1 日施行之國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點，該處理要點係為因應科技匯流趨勢，考量符合公平及比例原則，採取個案審酌制，將裁處罰鍰案件之類型、違規情節輕重程度、事業規模、限縮3 年內之違規次數、廣電媒體違規所得之利益超過法定罰鍰最高額等面向納入裁罰考量而訂定，故核處金額計算亦經個案審酌，全面考量原告案件之類型、違規情節輕重程度、事業規模、限縮3 年內之違規次數等情狀，是以不論程序或實體部分，均一再自我審視，並無妄下裁處之行政行為，違規之時間、地點等與適用法令有關事項，均明確記載、審慎為之，該負擔處分自無瑕疵可言，故原告所稱為避重就輕之詞，核不足採。
㈧原告稱被告依「節目廣告化或廣告節目化認定原則」此一法規命令裁處，因其未經法律明文授權，其合法性自屬有疑，惟該一原則依其性質應屬行政程序法第159 條所稱「行政規則」，乃上級機關對下級機關，或長官對屬官所為協助統一解釋法令、認定事實及行使裁量權所為之解釋性規定及裁量基準，故原處分認事用法亦無不合。且原告為合法登記之廣播電視事業，其所製作之節目或廣告之管理，自應注意有無違反廣播電視法及相關法令之規定。系爭節目既已違反廣播電視法第33條第1 項規定，依法即不得播送，原告任令該違規節目播送，自應負法律上之責任。又法律既已明定廣告應與節目明顯分開，顯已明白表示節目內容不應具有任何廣告意味，亦即任何與廣告宣傳有關之內容，均不得於節目進行中之時段出現，此一規定至為明確。原告於系爭節目中播出前揭內容，被告依事實認定原告播送之節目廣告化，並非無法律依據，更無選擇性執法之情形，依相關法條規定核處原告罰鍰，係符合廣播電視法第33條第1 項、第44條第1 項第1 款規定，亦無違反法律保留原則。又被告係以原告違反廣播電視法第33條第1 項「電臺所播送之廣告，應與節目明顯分開」之規定，依同法第44條第1 項1 款規定處罰，並非依「節目廣告化或廣告節目化認定原則」處罰原告，不生違反「法律保留」原則，併予敘明。
㈨末查原告經營廣播電視事業，自應遵守廣播電視法等相關規定，其未善盡審查義務，任令系爭節目違法播出，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應就其違規行為負法律上責任，此觀諸行政罰法第7 條規定可明。被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合。原告所持理由係規避責任之詞，冀邀寬免，核不足採，
五、本院之判斷：
㈠按「訴願之管轄如左：……不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」、「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」分別為訴願法第4
條第7 款、第8 款及第5 條所明定。是不服行政機關所為之處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4 條及第5 條規定，決定受理訴願之機關。又訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決。本件原處分及訴願決定均由被告為之，故在此首應審究者，係被告自任訴願機關所為之訴願決定，有無牴觸訴願法所定訴願管轄之規定。
㈡次按，中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定之獨立機關，指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。同法第2
條第1 項規定除國防組織、警察機關組織、檢察機關及調查機關組織法律另有規定者，從其規定外，該法適用於行政院及其所屬各級機關。查被告雖屬於同法第3 條第2 款所規定之獨立機關，但其既非國防組織、警察機關組織、檢察機關及調查機關組織，自屬於同法第2 條第1 項所指適用同法之行政院所屬各級機關。因此，不服被告之行政處分者，在其他法律無特別規定時，依前揭訴願法第4 條第7 款及第5 條之規定，應向行政院提起訴願，始為適法。
㈢又「本院就人民不服國家通訊傳播委員會( 以下稱通傳會) 之行政處分所提之訴願，應由行政院或由通傳會管轄？發生見解歧異，並於依法行使統一法令見解之職權時，就其是否涉及處理與釋字第613 號解釋『有關事項』，發生適用釋字第613 號解釋之疑義，爰依法聲請司法院大法官就釋字第613 號解釋之適用範圍，為補充解釋。案經司法院大法官97年12月26日大法官第1333次會議議決不受理案件第12案決議『有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題，並不在本院釋字第613 號解釋之解釋範圍內，自不生就此聲請補充解釋之問題』，故不受理。是釋字第613 號解釋理由2 第2 段雖謂『承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督』等語，但並非有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題所為之釋示。故本院就人民不服通傳會之行政處分所提訴願應如何定其管轄機關，依法行使統一法令見解之職權時，並非處理與釋字第613 號解釋『有關事項』，故不發生應依釋字第613 號解釋意旨為之問題，合先敘明。人民不服通傳會作成之行政處分提起訴願時，因通傳會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而通傳會係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應依訴願法第4 條第7 款規定，由行政院管轄之。」業經最高行政法院97年12月第3 次庭長法官聯席會議決議在案。故被告執其為中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定之獨立機關，主張應參照訴願法第4 條第8 款及第5 條第1 項規定，以原處分機關即被告為訴願管轄機關云云，並無足採。
㈣末按，「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴願法第58條所明定。本件原告因不服被告所為之原處分，而提起訴願，揆諸前揭說明，其訴願管轄機關應為行政院，被告於收受原告之訴願書時，依前引訴願法第58條規定，應先行重新自我審查，被告既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分，依該法條第3 項規定，即應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關行政院，詎被告未依上開規定為之，逕自為訴願決定，已牴觸訴願法第4 條第7 款訴願管轄規定及第58條提起訴願程序規定，而有程序上之嚴重瑕疵，其所為之訴願決定，自非合法。
六、綜上所述，被告就原告不服原處分提起之訴願，未依訴願法第4 條第7 款及第58條規定辦理，而逕為駁回原告訴願之決定，於法尚有違誤。原告執此指摘，訴請撤銷，為有理由，應予准許。被告應依本院法律見解，將本件原告訴願書及相關資料，依首揭訴願法規定，送請行政院為訴願審議。至原告訴請撤銷原處分之實體上主張，因本件訴願前置程序尚未完成，結論未定，無法逕為審酌，應待訴願結果後再為主張，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第218 條、第98條第1 項前段，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　98　　年　 　5　　月　 14 　 日臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官　王碧芳
法 官 周玫芳
法 官 程怡怡
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　98　　年　 　5　　月　 18 　 日書記官 張正清