臺北高等行政法院判決

原告

隆程興業有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

沈明欣律師

被告

國防部軍備局採購中心

代表人

乙○○（主任）

訴訟代理人

陳金泉律師

　　　　　　葛百鈴律師

　　　　　　李瑞敏律師

上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國97年2 月22日【訴0000000 號】申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：緣原告參與被告辦理招標之「洞庫高壓電纜整修工程」採購案（下稱系爭採購案），被告於招標公告載明「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜」。嗣原告以報價至民國（下同）94年2 月4日尚未決標，報價已逾有效期間，於96年5 月16日隆電字第960516095 號函被告表示撤銷報價及請求發還押標金，被告以96年5 月30日昇軻字第3877號函通知原告於96年6 月1 日至開標室辦理決標。原告於96年6 月4 日提出異議，經被告以96年6 月12日昇軻字第0960004174號異議處理結果函（下稱原處分）復原告，原告不服，提出申訴，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明：原處分及申訴審議判斷申訴不受理部分外均撤銷。

二、被告聲明：原告之訴駁回。

參、兩造之陳述：

一、原告主張之理由：

(一)有關刊登政府採購公報部分，因被告自始未依政府採購法第101 條第1 項第7 款規定通知刊登政府採購公報，故審議判斷作成不受理決定，原告無意見。原告僅對被告作成之駁回有關決標異議部分之處分及該部分之審議判斷，提起行政訴訟。有關沒收押標金部分，因屬私權糾紛而非公法爭議，行政法院無審判權，亦非原告起訴爭執之範圍。

(二)政府採購法第3 條規定：「政府機關、公立學校、公營事業辦理採購，依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律之規定。」，依最高法院62年台上字第787 號判例要旨，投標屬要約之意思表示，決標則屬承諾之意思表示，而契約需有要約、承諾兩者兼備始能成立。依民法第158 條規定：「要約定有承諾期限者，非於期限內為承諾，失其拘束力。」。被告辦理系爭採購案所檢附公告之招標文件，其中投標須知第14條第7 項明定：「本案報價有效期間為開標日起30日」，原告信賴上述文字而報價，屬附有承諾期限之要約，原告之報價應於開標日起30日後即96年2 月5 日後失其拘束力，被告遲至96年6 月1 日始通知原告辦理決標，該通知（承諾）屬遲到之承諾，依民法第162 條第1 項之規定，僅能視為新要約，原告已拒絕上開新要約，兩造間就系爭採購案自未能有效成立契約，被告決標予原告之處分當有違法。

(三)投標須知第27條明定：「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜。」及96年1 月5 日之開標及保留決標記錄上復載明與上述投標須知相同之文字，惟上開記載僅在昭告系爭採購案之投標者，有關該案之預算尚未核定，日後是否得正式決標，須待預算是否得經核定而定，惟此一記載實與上開投標須知第17條第7 項有關投標廠商報價附有報價有效期限之記載並無衝突，原處分及審議判斷以此一記載及原告於96年1 月5 日之開標及決標記錄用印，認定兩造業已合意變更原投標須知所載本案報價有效期間為開標日起30日之規定，原告之報價迄預算核定之日仍屬有效云云，顯曲解當事人意思，且依上開解釋方式，如預算核定之日拖延甚久，期間發生物價波動甚大之情形（本件即屬之），投標廠商仍須受原先報價之拘束而蒙受損失，亦非合理。

(四)退步言之，縱認系爭採購案於96年1 月5 日開標及保留決標記錄上載明「預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜」，足認定兩造已合意變更原投標須知所載本案報價有效期間為開標日起30日之規定，原告之報價迄預算核定之日仍屬有效，亦因被告係在96年6 月1 日預算通過後始正式決標予原告，而原告早以96年5月16日隆電字第960516095 號函向被告撤銷（回）報價，法律效果至多依政府採購法第31條第2 項第4 款「在報價有效期間內撤回其報價」及系爭投標須知第17條第7 項第4 款之規定，僅生被告得沒收押標金，對於原告撤回其報價之意思表示仍生效力，不生影響，原告之報價於96年6 月1 日前既已失效，被告於96年6 月1 日作成決標之處分，自有違誤。

二、被告主張之理由：

(一)系爭採購案原告報價有效期因雙方合意已展延至預算核定宣布決標之日止：

１、投標須知第14條第7 項固規定，本案報價有效期間為開標日起30日，第17條第7 項第5 款規定，廠商在報價有效期間內撤回其報價者，不予發還押標金。然因本案招標當時預算尚未奉核定，故於招標公告及投標須知均特別載明有：「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜。」等文字，提醒投標廠商注意本件購案需俟預算奉核定後始得辦理決標。

２、96年1 月5 日開標及保留決標記錄上，亦再次特別載明與上述招標公告及投標須知相同之文字，原告既為保留決標之廠商，當時已明知並同意所為投標報價迄預算奉核定且辦理決標時均仍為有效，此觀原告於96年1 月5 日開標及保留決標記錄予以用印自明。據此，雙方業已合意變更原投標須知所載本案報價有效期間為開標日起30日之規定。原告事後既於報價有效期間內撤回報價，被告不予同意發還押標金，處置於法無違。

(二)原告主張依民法第158 條規定，要約定有承諾期限者，非於期限內為承諾，失其拘束力，被告逾越30日期限未予承諾，原告所為報價要約已失其拘束力，被告不得與失去拘束力之要約逕作承諾云云。惟查，要約定有承諾期限者，必也要約人於提出要約時已明確表示承諾期限，惟投標須知性質上並非要約僅為要約之引誘，投標行為本身始為要約，從而原告主張本案投標須知第14條第7 項規定，為要約訂有承諾期限之規定云云，顯有誤解。況原告報價時並未限定承諾期限，當無民法第158 條規定之適用。雙方既已合意變更報價有效期限迄預算奉核定且辦理決標時均為有效，則被告於預算奉核定後隨即辦理決標並通知原告簽約，仍屬對有拘束力之要約為承諾。

(三)系爭採購案採保留決標方式辦理，當時原告於保留決標記錄上用印，顯見雙方合意約定以預算核定通過作為決標生效之停止條件，雙方對該報價已有合意存在，原告之報價已無法再行單方撤回，除非被告同意原告撤回報價，該撤回報價始生效力。原告單方撤回報價意思表示，自屬無效，被告所為決標處分自無違誤。

理由

甲、程序方面：原處分就「刊登政府採購公報」部分並無任何表示，審議判斷就「刊登政府採購公報」部分不受理，原告就該部分並未請求撤銷，自非本院審理範圍，合先敘明。

乙、實體方面：

壹、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出採購公告、投標須知、報價單、保留決標紀錄、原告96年5 月16日隆電字第960516095 號函（撤銷報價及請求發還押標金），被告96年5 月30日昇軻字第3877號函（通知原告辦理決標）、原告96年6 月4 日異議書、原處分為証，兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：

一、原告報價是否仍有效？

二、原處分決標予原告有無違誤？

貳、本院之判斷：

一、本件應適用之法條與法理：

（一）政府採購法第31條第2 項第5 款及第101 條第1 項第7 款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰．．．5 、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。」

（二）政府採購法第31條第2 項第5 款及第101 條第1 項第7 款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：．．．7 、得標後無正當理由而不訂約者。」

二、原告報價仍屬有效：

（一）本件招標公告內容中已載明：「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜」。另投標須知第27條第1 項亦規定，本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜。系爭採購案於96年1 月5 日進行開標，由原告作為保留決標之廠商，並同時於保留決標紀錄中再次特別載明「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜」等文字，並經原告檢視無誤後於保留決標紀錄上用印，原告既為保留決標之廠商，則所提報價將至「預算核定並為決標時」仍屬有效。

（二）原告雖主張原投標須知載有「本件報價有效期間為開標日起30日」之字樣，並未刪除，本件開標日為96年1 月5 日，可見原告報價至96年2 月4 日已失效力云云。惟查96年1 月5 日開標及保留決標紀錄上，已特別載明與上述招標公告及投標須知相同之文字，原告亦已於保留決標紀錄上用印，雙方自已合意變更原投標須知所載「本件報價有效期間為開標日起30日」之規定，原告既為保留決標之廠商，其報價迄預算核定之日仍屬有效，原告主張尚無足採。

（三）至原告主張「縱其報價於預算核定之日仍有效，但伊已於96 年5月16日撤回報價，係屬政府採購法第31條第2 項第4 款『在報價有效期間內撤回其報價』，被告亦不得決標予原告」云云，經查：

１、原告96年5 月16日隆電字第960516095 號函內容係為「‧‧３、依該工程投標須知第十四條第七項之規定：『本案報價有效期間為開標日起30日』本公司前向貴處報價自96年1 月5 日開標日起算至同年2 月4 日因尚未決標，該報價已失其效力。４、再依該工程投標須知第十七條第七項第四款之規定，廠商於報價有效期間內撤回其報價者，其所繳納之押標金，不予發還，因之，若已逾報價有效期間撤回報價者，即應發還押標金。５、本公司之價既已逾報價有效期間，且尚未決標，本公司自得依前開規定向貴處『撤銷報價』，並請貴處迅發還本公司押標金新台幣壹佰捌拾伍萬元。」

２、依原告前函可知，原告係主張「報價已逾有效期間，原告於報價失效後『撤銷報價』，依工程投標須知第十七條第七項第四款之反面解釋，應發還押標金」，其係主張「報價失效後之撤銷報價，並政府採購法第31條第2項第4 款之反面解釋，請求發還押標金」，而非依政府採購法第31條第2 項第4 款規定主張「在報價有效期間內撤回其報價（押標金不予發還）」，蓋依民法意思表示的「撤回」，是指意思表示達到相對人而生效之前或同時，以「撤回」之通知使該意思表示「不發生效力」而言，而「撤銷」則視為自始無效，有追溯的效果，原告主張「報價失效後」之「撤銷報價」字樣，並請求「發還押標金」，顯非主張「在報價有效期間內撤回其報價」，原告前揭信函，自未發生政府採購法第31條第2項第4 款「報價有效期間內撤回報價」之效果。

３、縱認原告有「在報價有效期間內撤回其報價」之真意（表示應發生「押標金應不予發還」之法律效果），但政府採購法第31條第2 項第4 款僅規定「押標金應不予發還」之「罰則」，並未規定該「撤回」係屬合法，亦未規定撤回後不得再決標予原告，且本件96年1 月5 日開標及保留決標紀錄上，已特別載明「保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜」等文字，原告已於保留決標紀錄上用印，原告既已同意「辦理決標」，自不得再依「撤回報價」報價方式而不辦理決標。更何況，本件被告並未將原告列入政府公報之不良廠商，而僅處分押標金不予發還，本院既認「原告報價仍為有效」，縱使被告「不得辦理決標」，依原告主張「報價有效期間內撤回報價」，同樣發生「押標金不予發還」之結果，亦無撤銷原處分之必要。

三、可知原告報價並未失效，且原告並未依政府採購法第31條第2 項第4 款「撤回」該報價，原處分決標予原告並無違誤，縱認原告有撤回報價之意思，但依其96年1 月5 日同意「辦理決標」之內容，亦不得撤回報價，該撤回報價之表示不妨礙被告決標予原告，原處分尚無違誤。又縱被告不得辦理決標，原處分亦無撤銷之必要，申訴審議判斷予以維持，並無不法；原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

叄、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭