臺北高等行政法院判決

原告

茂基興業股份有限公司

代表人

甲○○（董事長）

被告

桃園縣政府

代表人

乙○○○○○○住同上

上列當事人間有關營建事務事件，原告不服內政部中華民國98年10月30日台內訴字第0980147142號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：按行政訴訟法（民國99年1 月13日修正公布，同年5 月1 日施行）第229 條第1 項規定「下列各款行政訴訟事件，適用本章所定之簡易程序：一、關於稅捐課徵事件涉訟，所核課之稅額在新臺幣四十萬元以下者。……」，本件原告不服被告以其違反桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例規定，處罰鍰新台幣（以下同）5 萬元處分而涉訟，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。

二、事實概要：原告位於桃園縣大溪鎮○○段○○○○段94-40地號等5 筆土地（下稱系爭土地），未經被告核准，違規收容營建剩餘土石方（經濟部水利署北區水資源局98年度石門水庫集水區義興防砂壩淤積物採售分離、即採即售及申購作業），經於98年5 月22日被告聯合查報砂石碎解洗選場營運現況稽查，認原告違反桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例（下稱自治條例）第8 條規定，被告爰依該自治條例第30條之規定以桃園縣政府98年6 月4 日府工建字第0980210198號函裁處書（下稱原處分），處其負責人罰鍰5 萬元整，原告不服處分，提起訴願，遭訴願不受理，遂提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張略以：

（一）程序方面：

１、本件訴願決定以原處分係以原告之負責人甲○○裁罰對象，故原告之利益不因原處分之作成而受有損害，原告非原處份之相對人或利害關係人，原告不具提起本件訴願之當事人適格，而為訴願不受理之決定；惟查，被告先前亦曾基於相同事實以97年11月3 日府工建字第0970366257號裁處書裁處原告3 萬元之罰鍰，可見基於先前被告所形成之信賴基礎原告卻可確認原處分係裁罰原告而非甲○○。再觀諸原處分書之內容，除受文者欄已明白記載為：原告（茂基實業股份有限公司）外，另原處分書所載受文者地址「桃園縣大溪鎮○○路111 號7 樓」亦為原告之公司設立地址，更加可確認原處分之相對人為原告無誤。又原處分主旨中所列受裁罰之對象亦為原告，並載明「貴公司明知並有意使其發生，經查證屬實爰依同法第30條規定處以罰鍰新臺幣5 萬元整，復以原處分書說明欄下有關違法事實部分亦載明「貴公司於桃園縣大溪鎮○○段○○○○段94-40 地號等5 筆土地……」，則由上開原處分書記載可知原處分之處罰客體明顯係原告，否則何以原處分書主旨中直接載明裁罰原告公司（而非甲○○）5 萬元？是故，原訴願決定書以原處分之裁罰客體非原告，而係原告之負責人甲○○，顯與原處分之記載不合，其訴願決定自非適法，原告既為原處分所名是之受處分客體，則依原處分教示規定所示提起訴願自具備當事人適格。

２、退萬步言，縱本院亦認原告依法並非原處分相對人，然觀諸原處分主旨欄下有記載「另如有違反建築法第58條（危害公共安全者）規定情事者，由貴公司負一切責任」，故由此可知本件裁罰主體當係原告公司，加以原處分中無論是主旨或是說明欄下之記載皆係以原告作為本件違規行為之行為人（並非甲○○），則一旦原處分確立生行政處分之確定力或存續力，原處分所認定原告為本件違規行為人之事實將因此產生確定效力與拘束效力，依原處分主旨所示被告將可以違反建築法為由追究原告之責任，則原處分之有效存續與否就原告而言當然具備一定之法律上與經濟上之利害關係，依訴願法第18條之規定原告自得以原處分利害關係人之身分進行本件行政爭訟程序，是以本件訴願機關以原告當事人不適格為本件訴願不受理之決定，顯於法無據。

３、復以，倘被告並非以原告為原處分相對人，原告不據提起本件行政爭訟當事人適格，則被告做成原處分亦顯然有悖於行政程序法第8 條所揭櫫之誠信原則，蓋觀諸原處分之內文、處分說明所臚列之處分相對人與違規事項再再皆係原告，而與甲○○無甚關連，原告與甲○○又非熟悉相關行政法令之人，則被告與本件訴願機關仍執意認原告非處分相對人無進行本件行政爭訟之當事人適格，顯見渠等係於原處分中刻意誤導原告及甲○○，致令原告及甲○○無法於法定救濟期間內以合格之當事人名義提起行政救濟，核被告及本件訴願機關所為有悖於行政行為誠信原則，及侵害原告、甲○○正當合理信賴之情節至為灼然，原處分及訴願決定自當予以撤銷，以維法紀。

（二）實體方面：

１、原告本件所收容之淤積物並非公共工程剩餘土石方、非受自治條例規範客體，被告以該條例裁罰，顯於法無據：

⑴按自治條例第3 條所稱營建剩餘土石方乃係「建築工程及公共工程所產生之剩餘泥、土、殺、石、磚、瓦、混凝土礦等」，然本件原告所收容之物係受經濟部水利署北區水資源局委託清運併購買之石門水庫集水區義興防砂壩淤積物，顯係「天然所生之水庫沈澱物」，而非由建築工程或公共工程所產生之營建剩餘土石方，自非自治條例所規範管制之對象，故被告以原告未經其核准堆置義興防砂壩淤積物，而欲以自治條例裁罰原告云云，顯係適用法令有所違誤，原處分自當予以撤銷。

⑵另經濟部水利署98年6 月16日水北保字第09850056970號函亦稱依內政部所頒佈之「營建剩餘土石方處理方案」，其認本件原告所疏濬之防砂壩淤積物係屬公共工程剩餘土石方可再利用物料，故不在內政部「營建剩餘土石方處理方案」所規範限制之範疇，而自治條例又係依據中央內政部營建剩餘土石方處理方案所制訂，依地方制度法第30條第1 項規定，該自治條例所據以制訂之中央法律授權法規「營建剩餘土石方處理方案」既不處罰原告所堆置之疏濬淤積物，則被告自不得再以下位地方法規之自治條例規制處罰原告所堆置之本件淤積物，否則自治條例有關此部分之處罰規定自當無效，故原處分以與中央法規抵觸無效之自治條例裁罰原告自應撤銷。

２、自治條例第8 條、第30條為課予原告須按被告通知而改善之行政法上義務，故自治條例不得作為本件裁罰依據：

⑴按自治條例第8 條規定被告得於收容處理場所營運期間，隨時抽查該場所，而若有同條所列舉之五項事由則被告得以書面通知限期改善，該條雖授與主管機關即被告命令改善之權限，然觀諸該條文並未課予人民（收容處理場所）依其通知完成改善之行政法上義務，換言之，人民無法依同條例第8 條成為受規範之客體，則被告如何得適用自治條例第30條而以行為人違反自治條例第8條之義務而加以處罰，顯有疑問？又內政部98年3 月31日台內訴字第0980062358號訴願決定書中亦採相同法律見解而認該自治條例第8 條、第30條不得做為被告裁罰之依據，益加足證本件被告自治條例第8 條、第30條裁罰行為人委無可採，原處分自應予以撤銷方是。

⑵退萬步言，縱認被告得以自治條例第8 條、第30條對原告加以裁罰，然被告於原處分中僅含糊稱原告違反自治條例第8 條規定，而為明示原告於系爭土地堆置義興防砂壩淤積物之行為究竟抵觸第8 條所列舉之何款事由，倘原告之堆置結果並不造成各條所列舉之五款違規事由狀態，被告自不能以原告違反自治條例第8 條為由對原告加以裁罰，故原處分顯違反行政程序法第96條規定，顯屬明顯重大瑕疵，則依行政程序法第111 條之規定，原處分自屬自始當然無效之行政處分。

（三）綜上所述，原處分及訴願決定均顯有違法不當之處，爰提起撤銷訴訟並聲明：１、撤銷原處分及訴願決定。２、訴訟費用由被告負擔。

四、被告抗辯則以：

（一）程序部分：

１、「桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例」第30條規定：「違反第八條、第十三條規定或拒絕配合檢查者，處負責人新臺幣三萬元以上十萬元以下罰鍰，……」合先敘明。

２、本案為原告位於桃園縣大溪鎮○○段○○○○段94-40 地號等5 筆土地，違規收容未經被告核准之公共工程剩餘土石方（經濟部水利署北區水資源局98年度石門水庫集水區義興防砂壩淤積物採售分離、即採即售及申購作業），違反桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第8 條規定，原告明知並有意使其發生，經查證屬實，被告爰依桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第30條規定處原告之負責人罰鍰處分。

３、被告98年6 月4 日府工建字第0980210198號裁處書，乃依據98年5 月22日被告聯合查報砂石碎解洗選場營運現況稽查結果裁處，本案裁處對象依據「桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例」第30條規定，為原告負責人甲○○並無不妥。

（二）實體部分：

１、原告向被告申請「合法登記砂石碎解洗選場作為營建剩餘土石方收容場所」，惟因位於板新給水廠自來水水質水量保護區，被告業以98年3 月3 日府工建字第0980076516號函回復申請案審核不通過，原告不能作為營建剩餘土石方收容場所，亦不得收容營建剩餘土石方，故原告違反被告「桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例」第8 條第3 款妨礙公共衛生及第4 款違反營運計畫之規定。

２、被告已於97年11月3 日府工建字第0970366257號裁處書明確告知原告，不得收容營建剩餘土石方。

３、被告於98年5 月22日聯合查報砂石碎解洗選場營運現況時，查獲漢嵩實業股份有限公司、鏞吉實業股份有限公司及原告等3 家砂石場，違規收容經濟部水利署北區水資源局「98年石門水庫集水區義興防砂壩淤積物及石門水庫上游段羅浮橋下淤積物」採售分離及申購作業之營建剩餘土石方。

４、原告指出依據「營建剩餘土石方處理方案」第參─二─3規定，公共工程剩餘土石方屬可再利用物料，不受該方案規定限制；但依據「營建剩餘土石方處理方案」第肆─一─（九）規定，經濟部水利署北區水資源局審查收容場所時並無會同被告辦理，及第肆─二─2 規定，收容場所不得設置於水源水質水量保護區內，且被告業以98年6 月2日府工建字第0980205492號函告知經濟部水利署北區水資源局更換營建剩餘土石方收容場所；因此本於地方自治精神，被告依據原告違反「桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例」第8 條第3 款妨礙公共衛生及第4 款違反營運計畫之規定，予以裁處其負責人。

５、被告於97年6 月2 日府工建字第0970174129號函，函請台灣自來水股份有限公司第十二區管理處協助確定原告是否位於板新給水廠水質水量保護區或其他保護區；台灣自來水股份有限公司第十二區管理處於97年6 月10日台水十二工字第09700051670 號函回覆被告，說明原告位屬板新給水廠自來水水質水量保護區範圍；為確保桃園縣及台北縣公共給水主要水源及水質之安全，避免有貽害水質水量之行為發生，被告依法管制違規堆置營建剩餘土石方。

（三）綜上，原告起訴顯無理由，為此答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。

五、本件應適用之法律及本院見解：

（一）按行政訴訟法第4 條第1 項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟」，是提起撤銷訴訟者，以主張其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂適格。在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，但如非行政處分之相對人之第三人，依其所主張之事實其不可能因行政處分而有權利或法律上利益受侵害，則第三人對該行政處分不具備訴訟權能，原告不適格，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回之。準此，若非中央或地方機關之行政處分相對人，或非行政處分相對人以外之利害關係第三人，即不得提起訴願，其逕行提起即非適格之訴願當事人；其進而提起行政訴訟法第4 條第1 項之撤銷訴訟，為欠缺訴權能存在之要件，應判決駁回其訴，最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議即採相同見解。

（二）次按「本法依中華民國憲法第一百十八條及中華民國憲法增修條文第九條第一項制定之。」「下列各款為縣（市）自治事項：……（第九款）九、關於衛生及環境保護事項如下：（第一目）（一）縣（市）衛生管理。（第二目）

（二）縣（市）環境保護。」「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」地方制度法第1 條第1 項、第19條第9 款、第25條定有明文。又按桃園縣對於其縣內營建剩餘土石方之管理，此觀桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第1 條規定：「為有效管理桃園縣（以下簡稱本縣）轄區內營建剩餘土石方，避免施工過程造成環境污染、破壞與災害，以維護公共交通、環境衛生、市容觀瞻、水利及安全，特制定本自治條例。」之立法目的，即屬前述地方制度法第19條第9 款規定縣衛生、環境保護之管理事項，揆諸前述說明，桃園縣自得依法制訂自治法規。

１、查桃園縣係於95年1 月18日制定公布95年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第8 條第30條分別規定「收容處理場所營運期間，本府得隨時加以抽查，有下列情形之一者，應以書面通知限期改善：一、危害公共安全者。二、妨礙公共交通者。三、妨礙公共衛生者。四、違反營運計畫者。五、管理設備未正常運作者。」「違反第8 條、第13條規定或拒絕配合檢查者，處負責人新臺幣3 萬元以上10萬元以下罰鍰，但涉及其他各目的事業主管機關相關規定者，從其規定，必要時並得勒令暫停營運，至改善為止。」分別為桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第8 條、第30條定有明文。

２、據上，違反桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第8 條規定，依同條例第30條自應處罰收容處理場所之「負責人」（自然人），而非以「收容處理場」（公司法人）為處罰之相對人，亦應先敘明。

六、如事實概要欄記載及下開事實，為兩造所不爭執，並有原告提出之被告98年6 月4 日府工建第0980210198號函、訴願決定書、原處分書、經濟部水利署水資源局98年6 月16日水北保字第09850056970 號函、內政部98年3 月31日台內訴字第0980062358號訴願決定書、及被告提出之被告98年6 月4 日府工建第0980210198號函、訴願決定書、被告98年3 月3日府工建字第0980076516號函、原處分書、被告97年6 月2日府工建字第0970174129號函、臺灣自來水股份有限公司第十二區管理處97年6 月10日台水十二工字第09700051670 號函（以上均為影本）附原處分卷及本院卷可證，另有內政部營建署內部簽條、被告訴願答辯書、被告聯合查報砂石碎解洗選場營運現況紀錄表、經濟部水利署北區水資源局98年4 月2 日水北養字第09805002120 號函、經濟部水利署北區水資源局98年4 月3 日水北養字第09805002220 號函、被告98年6 月2 日府工建字第0980205492號函、原告98年7 月1 日訴願書附訴願卷可查，自足認為真實。

（一）系爭土地所在位置等問題，被告於97年6 月2 日以府工建字第0970174129號函，函請台灣自來水股份有限公司第十二區管理處，協助確定原告所有系爭土地是否位於板新給水廠水質水量保護區或其他保護區；嗣經台灣自來水股份有限公司第十二區管理處於97年6 月10日台水十二工字第09700051670 號函回覆被告，說明原告前開土地確實位屬板新給水廠自來水水質水量保護區範圍；故為確保桃園縣及台北縣公共給水主要水源及水質之安全，避免有貽害水質水量之行為發生，被告乃依法管制違規堆置營建剩餘土石方。

（二）被告前先於97年10月17日聯合查報砂石碎解選場營運現況，發現原告未經被告核准違規收容營建剩餘土石方（被告以97年10月20日府商公字第0970349356號函通知原告），並於97年11月3 日以府工建字第0970366257號函認原告（按茂基興業股份有限公司）違反桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第8 條、第30條規定，處罰鍰3 萬元，及命回復原使用目的等。原告不服提起訴願，經內政部98年4 月1 日以000000000 號訴願決定書，將前開罰鍰部分撤銷，駁回原告其餘訴願。

（三）嗣原告向被告申請合法登記砂石碎解洗選場作為營建剩餘土石方收容場所，惟因位於板新給水廠自來水水質水量保護區，被告乃以98年3 月3 日府工建字第0980076516號函回復原告申請案審核不通過，依法暫不予開放兼作營建剩餘土石方收容處理場所。

七、本件事實及應適用之法律如上述，查本件原處分之受處分人為原告公司負責人甲○○，核與前開被告97年11月3 日以府工建字第0970366257號函另案行政處分，以原告即茂期興業股份有限公司為受處分人；兩件行政處分間，就有關受處分人一為自然人，一為公司者，顯不相同；此比照原處分及上開97年11月3 日之裁罰處分即明。從而本件原告並非原處分之受處分人，其權利或法律上利益亦不會因原處分受影響，參照上開法律說明說明，原告欠缺提起本件撤銷訴訟之「訴訟權能」，其當事人不適格，不備本案實體判決之要件，應認其訴為無理由而應以判決駁回之。

八、綜上，本件訴願決定以原告對原處分並無訴訟權能，不得對之提起訴願，而為不受理之決定，並無不合；而原告再以自己名義提起本件訴訟，參照上開說明，其起訴或缺乏一般權利保護必要，屬當事人不適格，其本件訴訟顯無理由，應予駁回。又本件訴訟當事人不適格，從而兩造間實體上其餘攻擊防禦方法，提出未經斟酌之證據，核均與判斷結果無涉，爰不一一審究敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第233條第1項、第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭