臺北高等行政法院判決

99年7 月15日辯論終結

原告

甲○○

原告

丙○○

原告

丁 ○

原告

辛○○

原告

戊○○

原告

己○○

原告

庚○○

原告

壬○○

原告

癸○○

原告

巳○○○○○○○○○○○○○○

原告

午○○○○○○○○○○○○○○

原告

未○○○○○○○○○○○○○○

原告

申○○○○○○○○○○○○○○

原告

酉○○○○○○○○○○○○○○

原告

戌○○○○○○○○○○○○○○

原告

亥○○○○○○○○○○○○○○

原告

天○○○○○○○○○○○○○○

原告

地○○○○○○○○○○○○○○○

原告

宇○○○○○○○○○○○○○○

原告

簡正峰（即原告簡春和之繼承人）

原告

玄○○○○○○○○○○○○○○

原告

黃○○○○○○○○○○○○○○

原告

Ａ○○○○○○○○○○○○○○

共同訴訟代理人

簡長順律師

原告

乙○○

原告

子○○

原告

丑○○

原告

寅○○

原告

許晉瑄（原名許喬喻）

原告

辰○○

被告

內政部

代表人

Ｂ○○○○○○住同上

訴訟代理人

Ｇ○○（兼送達代收人）

訴訟代理人

Ｈ○○

參加人

桃園縣桃園市公所

代表人

Ｄ○○○○○○住同上

訴訟代理人

洪榮彬 律師

訴訟代理人

李怡卿 律師

訴訟代理人

陳永昌 律師

上一人複代理人

陳柏均 律師

輔助參加人

桃園縣政府

代表人

Ｅ○○○○○○住同上

訴訟代理人

Ｆ○○

上列當事人間因收回被徵收土地事件，原告等不服行政院中華民國92年7 月11日院臺訴字第0920083446號訴願決定提起行政訴訟，經最高行政法院發回本院更為審理。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠原告楊連蒂、陳文樺、簡春和於訴訟中死亡，業據渠等繼承人楊呂香、楊淑玉、楊淑美、楊小慧（以上為楊連蒂之繼承人）、周美惠、陳宣儒、陳姮君、陳思怡（以上為陳文樺之繼承人）、簡陳英玉、簡朝釧、簡正峰、簡莉萍、簡莉菁、簡鈺婷（以上為簡春和之繼承人）提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

㈡本件被告代表人原為廖了以，訴訟中變更為江宜樺；輔助參加人代表人原為朱立倫，訴訟中依序變更為黃敏恭、吳志揚，已分據被告及輔助參加人新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

㈢原告乙○○、子○○、丑○○、寅○○、辰○○經合法通知，均未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。

二、事實概要：參加人桃園縣桃園市公所（下稱桃園市公所）因實施都市計劃事業需要，為辦理「公21」公園工程（下稱系爭工程），需用包含原告等所有土地在內之桃園縣桃園市○○○段526-1 地號等30筆土地，由輔助參加人桃園縣政府報經臺灣省政府以民國（下同）78年4 月6 日78府地四字第142885 號 函核准徵收後，交由輔助參加人以78年5 月3 日78府地籍字第55810 號公告，並函各土地所有權人。嗣原告於91年1 月間依土地法第219 條及行為時都市計畫法第83條第2 項規定，向輔助參加人申請照徵收價額收回坐落桃園縣桃園市○○○段527 地號等如起訴狀附表所示土地（下稱系爭土地）。案經輔助參加人於91年2 月5 日派員至被徵收土地現場會勘後，以本案工程用地現況仍為游泳池、汽車教練場、汽車保養廠、小吃店等，全部尚未開發作為公園使用，惟用地機關即參加人桃園市公所未依照呈經核准之計畫期限使用，係由於被徵收土地所有權人陳情辦理都市計畫變更所致，不能認定係需地機關不實行使用，擬不同意發還，報經被告內政部以91年9 月20日台內地字第0910012080號函（下稱原處分）同意不予發還後，即以91年9 月30日府地用字第0910209771號函復原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，經本院92年訴字第4206號判決駁回原告之訴，原告提起上訴，經最高行政法院97年度判字第1144號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。

三、原告主張略以：

㈠系爭土地徵收程序自始不當，甚且有違法情事存在，此可由原告以外之其餘地主陳情書可証。而其大者例如徵收計劃屬超編公共設施，乃係該徵收計劃超過法令許可及事實需要，此亦經地主陳情後，才會產生當時桃園縣長徐鴻志自覺有不合常理，故允諾予以檢討，因此輔助參加人雖有多次檢討，亦因輔助參加人承辦單位其依法行政之態度游移不定，以致原告均待徵收單位之處理，凡此均屬人民合法權利之行使，尤其陳情方式係吾國例來人民有所訴述之表達方式，在行政程序法第7 章第168 條以下亦將之列為獨立乙章，足見陳情乃人民意見之表達，行政機關不能因人民陳情之故，即為不利之認定。

㈡參加人動輒以「抗爭」、「刁民」等大帽子強謂原告或其他土地所有權人有種種激烈行為，然參加人所為之主張，原告早已否認在先，況且若謂原告有抗爭之行為，即屬可歸責之事由，顯然將事實單純化。參加人稱「激烈抗爭情形需輔助參加人動用警力維持秩序」云云，更屬無稽之談。按輔助參加人就人民陳情案件，有其內部規定，何時得動用警力，亦有相關規定及公斷。縱然人民未有激烈抗爭，而僅是有影響秩序或多人聚會，政府即可能啟用警力，故而參加人以動用警力即謂激烈抗爭云云，乃顯然是參加人片面武斷之卸責之詞，自不足為憑。

㈢另查政府單位乃有公權力之合法行使之權力及義務，故政府單位本應依法行政，若人民陳情無理由時，亦非純然以「無理取鬧」置之，反而應探求其陳情之事由，因此行政程序法第168 條以下規定甚明。故而縱然認人民陳情有理，以致採取與之前處分不同而適當之措施，乃為法所明文許可，且若有需受理或採取之行政行為、行政處分，該行政機關仍需依法行政，而非將之束之高閣，而於時日拖延之後，才以此卸責，此不啻証明被告及參加人等均未依法行政，故也不叫可歸責於陳情人，而是行政怠惰所致，凡此均足以証明參加人將其因行政疏失歸責於原告乃有不實。況且本件乃源於徵收單位自覺理虧，意圖謀求補救，此本是公務人員應有之態度，決策單位雖有補救之心，卻因執行人員行政怠惰，導致無法履行其承諾，並因而衍生遲遲未加以執行，此又因內政部不同意徵收單位之各種提案，才因此令人民認為徵收單位違法在先，又無力補救之瑕疵。

㈣另查自78年起，輔助參加人即因人民陳情而將本案交由都市計劃委員會審議，並自行決定暫緩提存，所指暫緩提存亦非必然暫緩至今。此觀土地徵收條例一通過後，輔助參加人即立即將徵收補償費予以提存，故可知徵收、補償等行政作為之主動權均在輔助參加人，而非係兩造共同協議之結果。尤以暫緩提存之合理判斷，必無確定之日期、期限為之。且暫緩提存乃非原告陳情之目的，原告係因本件徵收程序不合法令，誠如前述本案參加人乃未依照被告規定予以於徵收計劃中超編41公頃等情節。且於民眾質疑有超編之違法行政時，被告及參加人乃一方面將桃園市人口預期，由原告計劃13萬提高至20萬人，且未按照被告規定，按區域內人口數予以檢討，並將原編定公園內之虎頭山公園改為前所未見之名詞「服務性公園」，而混淆區域公園之性質，以求為其違法之行政目的而為不法之違誤解釋。將超編41公頃予以合理化。

㈤參加人抗辯原告違背誠信原則等，更屬任意栽贓、抹黑之指摘。按行政處分之適當、合法，並應予以執行，其間或有因人民之陳情而行政機關為求和緩，並冀能求得共識之必要。惟行政機關於本案行政程序中，並無私法行為，純然均是公的權力行為，因此本應由行政機關拿捏行使尺寸，而非漫以人民陳情之故，因而為求其一時脫困，避免人民追究其違法超編等不合法令之行政處分，進而任意允諾檢討或改善，而其所允諾之事，亦因有無違反行政目的而需再加以認定有無效力，方為正的。凡此均非人民所得以決定及參與之餘地。而公部門亦不可因畏懼民意監督或人民議士代表或選票壓力，而違法行政，因此參加人等公部門於本案，乃係因違法行為在先，嗣又未能依法行政，堅持合理、合法之行政行為，復又怠於注意行政目的及法規，以致遲誤或怠於行政，嗣且將之純然歸之於原告，乃顯然不合法理亦不符事理。甚且依本案之情況，參加人所指抗爭等之諸般情節，若非不實，即有渲染誇大，亦有不符事理，更欠缺因果之推演，自屬不合理。再次辦理共同徵收都是個案情形，也足因桃園市公所辦理錯誤，以致發生抗議本件從無發生抗爭等行為，僅有多次協調、協適而已。

㈥參加人於89年5 月2 日發文予桃園市公9 公園用地之地主鄭欽榮時，業已表明本徵收案係「桃園縣政府未將補償費價款提存至法院」而已云云，顯然並無兩造或原告與之協調暫緩提存之事實。而被告更於桃園市公14公園用地徵收，同意其中地主邱再添、曾秀珍2 人收回土地。參以前述89年5 月2 日發文之函，該行文機關參加人所示「公園開發應具整體性，公園用地如無法全部取得，則其開發便失去都市計劃之原意」云云。故可由此得知被告不僅前後矛盾，且未依人民陳情案妥適處理，反以一再矛盾之行為及措施，導致失信於民，並有未依法行政之瑕疵，顯然此等導致逾徵收使用期限之事實，非可歸責於人民（原告）可言。若再據本件原委，實係輔助參加人於人民陳情後，鑑於本件徵收案確實多有違誤，除擬處分失職人員（82年7月22日會議文），並冀望被告同意本件公共設施以開放為原則，亦即將本件徵收用地其中40% 為無償取得，餘60%則返還地主。此部分因被告不同意而作罷。故本件所指暫緩提存乃係輔助參加人一廂情願之表示，原告陳情係要求撤銷徵收，其中有部分地主並同意輔助參加人若能改為區段徵收方式，則同意輔助參加人以無償取得地主40% 之土地使用為原則，故原告或被徵收之地主當時並非陳情暫緩將徵收款提存，而是要求撤銷徵收或應予以檢討有無違法之處。末查，參加人於訴訟中將系爭標的物另行闢建收費停車場及大型建物（擬撥交調查站使用），顯已無公園使用之必要，特予敘明。

㈦為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：

⒈訴願決定、原處分均撤銷。

⒉被告對於原告91年1 月的申請，應作成准原告等收回桃園市擴大都市計畫公21公園用地所徵收如附表所示土地之行政處分。

四、被告則以：

㈠依土地法第219 條第1 項、第3 項規定及司法院釋字第534 號解釋，需用土地機關未依期限使用徵收土地，倘係因可歸責於原土地所有權人或使用人之事由，原土地所有權人應不得申請收回土地。

㈡依據輔助參加人98年2 月13日府地徵字第0980047114號函說明三敘稱：桃園市公所自78年起，依照行政院頒布之加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫，分別申請徵收桃園擴大修定都市計畫公4 、公5 、公6 、公7 、公8、公9 、公11、公12、公14、公15、公16、公17、公18、公19、公20、公21等16處公園用地，上述大多數被徵收土地所有權人（含本件原告）因期待依循專案通盤檢討原則，將部分公園用地檢討變更為非公共設施保留地，乃陳情暫緩辦理徵收，經輔助參加人78年6 月2 日召開協調會，作成交該縣都市計畫委員會審議及徵收地價補償費暫緩提存法院之結論，至82年間，被告否決專案通盤檢討後，包含部分原告之被徵收土地所有權人又聯名以桃園擴大修訂都市計畫第2 次通盤檢討尚未定案，持續陳情暫緩辦理徵收及辦理提存，輔助參加人旋於82年7 月22日第1 期公共設施保留地處理案會議中作成包括所有公共設施保留地（第1 期）提存案全部暫緩辦理之結論。原告及其他被徵收土地所有權人於第2 次通盤檢討期間即有計畫性以不斷抗爭、陳情方式干擾、拖延本案徵收及補償費之提存，其激烈抗爭情形需輔助參加人動用警力維持秩序（被告92年11月7 日台內地字第0920015215號函答辯案卷證13-14 可參），本案實因部分原告陸續提出第1 次專案通盤檢討及第2 次通盤檢討要求，且不斷以陳情、抗爭方式迫使輔助參加人暫緩執行補償費之提存，造成需地機關無法於徵收計畫所訂期限內完成徵收補償取得用地並開始使用，顯然係不當干擾徵收程序之進行，自屬有可歸責於包括原告在內之原土地所有權人之事由，參照土地法第219 條第3 項規定及司法院釋字第534 號解釋，應不得申請收回系爭土地。

㈢綜上所述，本案需用土地人未依徵收計畫期限使用系爭土地，確實係有因可歸責於原告及其他被徵收土地所有權人之事由所致，且該事由已不當干擾徵收程序之進行，並與被徵收土地無法依徵收計畫期限使用互有因果關係，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、參加人主張：

㈠原告等確有阻擾參加人執行徵收及使用系爭土地等抗爭行為，參加人未能依核准計劃期限使用系爭土地，係可歸責於原告，訴願決定及原處分並無違誤：

⒈按土地法第219 條第3 項所謂「可歸責」之事由，除訴諸暴力，直接、間接阻礙施工之「非法抗爭」外，亦包括其他間接施壓手段，例如透過關說或行政協商或使民意代表介入，造成需地機關有不能進行使用，而不得不延緩施工進度；或使需地機關或執行機關在現行地方自治法制下，實際面臨如預算審查等之壓力，而無施工之預算或陳情；或使用各種合法、非法手段，造成原徵收土地之一部分無法依原徵收計畫書使用，並影響需用土地人之原先設計、規劃，造成使用上之不得不延宕，達成延緩施工之柔性抗爭手段在內。最高行政法院95年度判字第1397號判決（被證1 ）、96年度判字第154 號（被證2 ）及96年度155 號判決（被證3 ）、司法院釋字第534 號解釋孫森焱大法官協同意見書（被證4 ）可參。

⒉本件「公21」工程係依據77年4 月14日行政院會通過之「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」辦理，嗣原告等所有之系爭土地，經臺灣省政府於78年4 月6 日核准徵收，輔助參加人復於78年5 月3 日公告徵收確定。原使用計畫期限固為85年7 月開工，87年3 月完工，惟因原告等陸續以「陳情」之名，間接向有關單位施壓，阻撓執行徵收及施工程序，迫使工程延宕，逾期完工，有以下事證可資證明：

⑴原告等於78年間要求進行「第一期公共設施保留地專案通盤檢討」，將公園用地變更為非公共設施保留地，並要求暫緩提存提價補償費，經輔助參加人於78年6 月2 日召開協調會，作成：①指示交縣都市計畫委員會審議；②公園用地徵收地價補償費暫緩提存法院等結論（被證5 ）。於此期間，含原告等在內之地主透過桃園縣議員郭建章率領，以手持白布條，盤踞縣政府大廳，阻撓議會程序等手段進行非法抗爭活動（參見98年2 月12日行政訴訟答辯狀所提被證1-3 ）。

⑵嗣於81年11月27日被告否決該專案通盤檢討後，原告等又以變更桃園都市計畫案公展期間，及桃園擴大修訂都市計畫5 年定期通盤檢討尚未定案為由，要求輔助參加人完成第二次通盤檢討法定程序再辦理徵收（被證6 ），並向總統府、行政院、立法院、司法院及民主進步黨提出「緊急陳情書」，要求當時內政部長吳伯雄先生下台，並誓言無限期抗爭到底（被證7 ）。而桃園縣政府於82年7 月22日進行第一期公共設施保留地處理案會議時，原告等地主透過縣議員黃智銘、黃婉如及前縣議員郭建章等人前往縣政府抗爭，準備蛋洗桃園縣政府（參見98年2 月12 日 行政訴訟答辯狀所提被證4 ），迫使縣政府於該會議中，作成：所有公共設施保留地（第一期）提存案全部暫緩辦理之結論，造成系爭「公21」工程無法如期進行。

⑶其後，分別於83年、87年、88年及92年間又陸續發生地主拒領補償費及非理性之抗爭活動，威脅歷任縣長、市長及承辦業務之公務人員，多次動用警力維持秩序，此有中國時報及聯合報剪報可稽（參見98年2 月12日行政訴訟答辯狀所提被證5-9 ）。

⑷綜上，原告等地主自78年5 月3 日公告徵收後，拒領補償費，多次透過民意代表之介入、干預工程審議，假「陳情」之名，向政府施壓。為避免爆發警民衝突，流血傷亡事件，輔助參加人不得不一再暫緩徵收，遲至89年10月始將未受領補償費繳存保管專戶，90年12月方移轉系爭「公21」工程用地所有權予參加人。是以，原告等縱無以暴力直接阻撓施工，其等如此激烈之陳情行為，亦屬以間接施壓手段，令有關單位心生畏懼，不得不受原告等人陳情之拘束，而遷延土地徵收程序及使用徵收計畫之進度，換言之，系爭「公21」土地「未依徵收計畫開始使用」之事由，係可歸責於原告等人，訴願決定及原處分均駁回原告照徵收價額收回土地之聲請，洵屬有理。

㈡系爭「公21」工程業已竣工、驗收完畢，供民眾使用，基於公益考量，原告亦不得收回系爭土地：按依行政訴訟法第198 條第1 項規定及最高行政法院96年度判字第268 號判決（被證8 ）及釋字第534 號解釋孫森焱大法官協同意見書（見被證4 ）意旨，本件「公21」工程開發所需經費高達新臺幣1 億餘萬元，籌措金費困難，於94年度追加預算完成後，即開始興建包含公園管理中心在內之相關公共設施，此有94年1 月11日核發公園管理中心之（93）桃縣工建執照字第會桃02094 號建造執照（被證9 ）、96年11月6 日核發（96）桃縣工建使字第桃02047 號使用執照（被證10），及97年6 月12日核發之所有工程結算驗收證明書（被證11）等證明文件可稽。系爭公21公園於97年1 月28日驗收完畢後，目前已供民眾使用，作為運動、休憩及舉辦活動之場所，有照片可證（被證12）。而原告申請收回之系爭土地，現已興建作為公園及公園管理中心，此觀之該管理中心之建築執照及使用執照即明，若許原告收回土地，則系爭土地上所蓋之管理中心、籃球場等設施勢需拆毀，原已投入之金錢、物力形同浪費，且破壞公園之整體性、功能性，造成公益重大損害，如撤銷原處分及原決定，顯與公益相違背，依前揭之條文，應駁回原告之訴。

㈢原告一再陳情於通盤檢討確定前暫緩徵收及提存，卻於專案通盤檢討確定後，主張需地機關未依計畫期限使用，殊違禁反言原則：

⒈行政法一般法律原則之「誠實信用原則」，乃以「善意」與「衡平」法則做為處理行政機關與人民間之準則。其中，禁反言原則，固以拘束行政機關之行為以為常例，然若人民之行為，亦有違反禁反言原則之情事時，行政機關得否主張人民亦應遵守禁反言原則，而不得再行主張權利，殊值研究。

⒉查本件原告等運用上揭非理性之不當手法抗爭，脅迫輔助參加人在桃園市都市計畫第二次通盤檢討案確定前，不得辦理徵收款之提存，致需地機關參加人一直無法開始使用徵收之公園預定地，已如前述。是原告等人之手既已非潔淨，俟拖過需地機關原定使用計劃期限後，再主張被徵收土地未依計劃期限使用係屬不當，而要求收回被徵收之土地，法院自然不應接受原告等人以「不潔之手」所提出之無理要求。

⒊甚者，原告前開一再訴求在桃園市都市計畫第二次通盤檢討案確定前暫緩提存在徵收款之真意，應係如果都市計畫第二次通盤檢討案仍維持原徵收案時，原告等人即應同意本件徵收及不再進行抗爭。此有本件公21用地之土地所有權人即原告甲○○、楊連蒂、丁○、陳文樺、戊○○、己○○、辛○○、丙○○、簡春和等人在82年2 月8 日簽署之陳情書（被證12）可稽。另83年11月22日由前桃園縣議員郭健章帶領近百名地主至參加人陳情時，亦表明相同主張，有中國時報83年11月23日新聞剪報（同被證6 ）可按。亦即包括原告等在內之地主，均已表明如果第2 次通盤檢討案還不能撤銷徵收時，他們就不再抗爭徵收問題，並領取補償費。詎今原告在都市計畫第2 次通盤檢討案於90年2 月13日間經被告決議確定維持原徵收計劃前，即反悔並主張需地機關參加人未依期限使用徵收土地，並在88年9 月間及89年8 月間要求收回被徵收土地，顯已違反其原先之承諾，而應有「禁反言」原則之適用。

⒋綜前論結，參加人並無濫用徵收權力，在財政不足之情況下，考慮欠詳而率然徵收後，閒置多年未予建設使用之情事，核與土地法訂定被徵收土地收回權之立法意旨不符，反而原告違背原先承諾，自無權請求收回系爭被徵收土地。

㈣原告先兩次請求被告暫緩徵收及提存並達成協議後，嗣後又主張收回土地，亦違背誠實信用原則：本件原告等分別於78年6 月2 日及82年7 月22日，兩次以「桃園市專案通盤檢討」及「桃園市都市計畫定期通盤檢討」尚未確定為由，請求被告機關徵收系爭土地暨提存補償款，並與輔助參加人達成兩次「暫緩徵收系爭土地暨提存補償款」之協議，詎兩次都市計畫通盤檢討案分別確定後，原告等卻又以需地機關未依核准計畫使用期限進行開發工作為由，主張依土地法第219 條之規定，請求收回系爭土地，是否有違誠信原則，殊值探討。蓋查：

⒈誠實信用原則亦得適用於行政法之法律關係：依學者及司法實務之見解，誠實信用原則乃行政法之一般原理原則，具有憲法位階之法律效力，自得適用於行政法關係中。一個行政法上之法律關係中，不僅行政機關依職務行事應注意誠實信用原則，且人民在行使權利履行義務時，亦應注意誠實信用原則。不論權利之行使或義務之履行、不論人民對國家或國家對人民，均不可能因不符誠實信用原則而有所主張（被證13）。又如人民違反誠實信用原則，阻止條件的成就，即應視條件已經成就處理（被證14）。權利人因長久不行使權利，或因某種行為表現，令人信以為其將不行使權利，則該權利人喪失其權利，此項失權之概念，即出自誠實信用原則理論（被證15）。

⒉本件應有誠實信用原則之適用：被告既與原告等達成於桃園市都市計畫定期通盤檢討案確定前暫緩徵收系爭土地及提存補償費之協議，則被告若在桃園市都市計畫定期通盤檢討案確定前，片面毀棄協議逕行提存補償款，並開始進行被徵收土地之開發利用行為，原告等勢必定更加反彈，且主張被告違反誠實信用原則及禁反言原則。反之，如若桃園市都市計畫定期通盤檢討案確定後，則依兩造協議內容之反面解釋，原告等被徵收土地之所有權人，即應無條件接受本件土地徵收之結果事實，並主動領取土地補償費，而不得再有其他主張，始能符合誠實信用原則對協議雙方應公平對待之要求。

⒊本件未按計畫期限使用係可歸責於原告，原告不得收回土地：且按，被徵收土地所有權人之收回權之立法設計，係為實踐憲法保障人民財產權之基本價值決定，並防止國家濫用徵收權力，杜絕對時間因素考慮欠詳的徵收決策。針對國家為公益而徵收私人土地以後，卻長期廢置該被徵收土地，致使該徵收標的物一直無法按原來徵收目的來使用，使被徵收土地之原所有權人能在事後以退回原補償費之方式重新取回被徵收之土地。其立法精神著重在制衡國家準備不周的徵收行為，因此需用土地機關使用被徵收土地之態度及效率乃是判斷收回權有無成立之關鍵課題。而如前所述，本件被告並無上開情事，而係因兩造兩次達成暫緩徵收及提存之協議，行政機關為符合誠實信用原則而遵守協議內容所致，原告自無請求收回之權利，更諻論原告已同時違背雙方協議內容，而有違誠實信用原則。

㈤同一徵收案之眾多土地之眾多地主或使用人，是否需全體均進行抗爭即有可歸責事由，始喪失其收回被徵收土地之權利部份：在徵收土地案中，就個別未抗爭之地主，進行拆除地上物或依使用計劃期限逕行興建公園，有其事實上之困難性，即無期待可能性：按土地法第219 條規定，土地所有人如有可歸責事由時，即不得聲請收回被徵收之土地，此之「原土地所有權人」，不限於行使收回權人，也包括「同一徵收計畫中之其他被徵收土地所有權人」，蓋因徵收行為具有大量行政之特質，在一個徵收計畫中可能有多筆土地同時被徵收，而每筆土地之所有權人亦各不相同，因此存有多數之徵收處分。此獨立之各別行政處分，對需用土地人或徵收機關之徵收發動決策而言，是在單一徵收計畫下形成，則事後為決策之合理性判斷，應以整個徵收計畫有無可能進行定之，即各該所有權人可視為一利益共同體。準此，土地法第219 條第3 項所指需用土地人「不依照核准計畫期限使用被徵收土地係因可歸責於原土地所有權人」者，應解為在一個徵收計畫，只需有其中部分被徵收土地之所有權人有可歸責之行為，導致需用土地人無法依照核准計畫期限使用被徵收土地，即足以使在該徵收計畫下全體被徵收土地所有權人之收回權消滅。此種見解，亦為最高行法院97年度10月份庭長法官聯席會議之乙說所採納，雖最終決議採丙說，但衡酌土地徵收之性質，應以乙說為當。蓋在徵收土地案中，尤其就本件之公園預定地之徵收性質而言，其需用土地相當大，通常土地所有人不只一人，其地上物乃毗鄰相連，而且興建公園需一同拆除地上物及一同開發興建，不可能單就個別未參與抗爭之地主之土地，先行拆除其地上物或依使用計劃期限逕行興建公園；況且，本件幾乎大部份地主（高達二百餘人）均已參與抗爭，餘留少數未參與抗爭者，原因不一，但其土地在整體公園預定地的徵收案中只屬於少數，需地機關不可能在眾多抗爭地主的土地夾縫中先行拆除少數土地，更何況縱令拆除後，其面積過小亦無法進行整體開發，徒然耗費人力物力，而無任何作用。因此，司法院釋第534 號及最高行政法院97年度10月份庭長法官聯席會議決議之見解，顯未查明需地機關就個別未抗爭之地主，進行拆除地上物或依使用計劃期限逕行興建公園，有其事實上困難性，即無期待可能性存在情事，殊與土地徵收實務不符，其是否值得採納，洵有疑義；甚且，應認定上開大法官會議解釋及庭長會議之見解，於本件之實際案例，並無適用之空間。再者，未參與抗爭的地主，若抗爭成功，則不用出力卻可坐享其成，若抗爭不成功，卻也可主張與我無關，此豈事理之平。

㈥另案以相同理由請求收回土地案（桃園市都市計畫公20公園工程），經最高行政法院發回更審後，由鈞院98年訴更一字第5 號判決駁回原告之訴，有該判決可考。綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

六、輔助參加人主張：

㈠依土地法第219 條第1 項、第3 項規定及司法院釋字第534 號解釋意旨，需用土地機關未依期限使用徵收土地，倘係因可歸責於原土地所有權人或使用人之事由，原土地所有權人應不得申請收回土地。

㈡參加人自78年起，依照行政院頒布之加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫，分別申請徵收桃園擴大修訂都市計畫公4 、公5 、公6 、公7 、公8 、公9 、公11、公12、公14、公15、公16、公17、公18、公19、公20、公21等16處公園用地，上述大多數被徵收土地所有權人（含本件原告）因期待依循專案通盤檢討原則，將部分公園用地檢討變更為非公共設施保留地，乃陳情暫緩辦理徵收，經輔助參加人78年6 月2 日召開協調會，作成交本縣都市計畫委員會審議及徵收地價補償費暫緩提存法院之結論，至82年間，被告營建署否決專案通盤檢討後，包含部分原告之被徵收土地所有權人又聯名以桃園擴大修訂都市計畫第2 次通盤檢討尚未定案，持續陳情暫緩辦理徵收及辦理提存，旋於82年7 月22日第1 期公共設施保留地處理案會議中作成包括所有公共設施保留地（第1 期）提存案全部暫緩辦理之結論。原告及其他被徵收土地所有權人於第2 次通盤檢討期間即有計畫性以不斷抗爭、陳情方式干擾、拖延本案徵收及補償費之提存，其激烈抗爭情形需輔助參加人動用警力維持秩序（被告92年11月7 日台內地字第0920015215號函答辯案卷證13-14 可參），本案實因部分原告陸續提出第1 次專案通盤檢討及第2 次通盤檢討要求，且不斷以陳情、抗爭方式迫使輔助參加人暫緩執行補償費之提存，造成需地機關無法於徵收計畫所訂期限內完成徵收補償取得用地並開始使用，顯然係不當干擾徵收程序之進行，自屬有可歸責於包括原告在內之原土地所有權人之事由，參照土地法第219 條第3 項規定及司法院釋字第534號解釋，應不得申請收回系爭土地。

㈢綜上所述，本案參加人未依徵收計畫期限使用系爭土地，確實係有因可歸責於原告及其他被徵收土地所有權人之事由所致，且該事由已不當干擾徵收程序之進行，並與被徵收土地無法依徵收計畫期限使用互有因果關係，故原告提起本件訴訟應無理由。

七、本院之判斷：

㈠按「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」、「（第1 項）私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿五年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。（第2 項）直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。（第3 項）第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」、「（第1 項）依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。（第2 項）不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」土地徵收條例第61條、89年1 月26日修正公布之土地法第219 條、都市計畫法第83條分別定有明文。另人民依法為聲請行為，其所應適用之法律，乃聲請時之法律。由此可知，89年2 月4 日土地徵收條例施行前已公告徵收之系爭土地，於該條例施行後，徵收土地之原所有權人聲請收回徵收土地，應適用89年1 月26日修正之土地法第219 條、62年9 月6 日修正之都市計畫法第83條之規定。又都市計畫法第83條就都市土地徵收後，其原土地所有權人聲請收回土地事由之規定，係土地法第219 條第1 項第1 款之特別規定。而關於阻卻收回權發生之事由，都市計畫法未為規定，則均應適用土地法第219 條規定。是依都市計畫法徵收之土地，未依核准計畫期限使用，係可歸責於原土地所有權人者，不得聲請收回徵收土地。復按「土地法第219 條第3 項規定：『第1 項第1 款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。』所稱原土地所有權人或使用人，固指行使收回權之原土地所有權人或為其占有該土地之使用人而言。惟不能開始使用徵收土地係因可歸責於同一徵收計畫之其他原土地所有權人或為其占有該土地之使用人之事由所致，而與行使收回權之原土地所有權人無涉者，若市、縣地政機關未會同有關機關於徵收補償發給完竣1 年內，依土地法第215 條第3 項規定逕行除去改良物，亦未依同法第238 條規定代為遷移改良物，開始使用土地；需用土地人於上開期間內復未依徵收計畫之使用目的提起必要之訴訟，以求救濟，參照司法院釋字第534號解釋意旨，行使收回權之原土地所有權人始得聲請收回其土地。」亦經最高行政法院97年10月份庭長法官聯席會議決議在案。

㈡查參加人因實施都市計劃事業需要，為辦理系爭工程，需用包含原告等所有土地內之桃園縣桃園市○○○段526-1地號等30筆土地，前經臺灣省政府以78年4 月6 日78府地四字第142885號函核准徵收，交由輔助參加人以78年5 月3 日78府地籍字第55810 號公告（公告期間自78年5 月5日起至同年6 月4 日止），並以78年6 月5 日七八府地籍字第79123 號函通知各土地所有權人在案，有上開核准徵收函、公告函及通知函各在卷可稽。而系爭土地徵收經核准之使用計劃期限為85年7 月開工，87年3 月完工，亦有系爭工程徵收土地計劃書附原處分卷可參。惟系爭土地於原告申請收回後，經輔助參加人於91年2 月5 日前往實地會勘結果，系爭工程用地當時仍為游泳池、汽車教練場、汽車保養廠、小吃店等，全部尚未開發作為公園使用，有原處分卷之該次會勘紀錄在卷可考，是本件參加人並未依徵收核准計畫期限使用系爭土地之事實，應可認定。

㈢本件原告以參加人未依核准計劃期限使用為由，於91年1月申請收回系爭土地，經被告以參加人未依照核准之計畫期限使用，係由於被徵收土地所有權人陳情辦理都市計畫變更所致，有可歸責於原土地所有權人之事由，以原處分否准原告申請。故本件之主要爭執即在於，原告就系爭土地未依核准計畫期限使用，是否具有可歸責之事由，而不得申請收回？經查：

⒈土地法第219 條第3 項所謂「可歸責」之事由，除訴諸暴力，直接、間接阻礙施工之「非法抗爭」外，亦包括其他間接施壓手段，例如透過關說或行政協商或使民意代表介入，造成需地機關有不能進行使用，而不得不延緩施工進度；或使需地機關或執行機關在現行地方自治法制下，實際面臨如預算審查等之壓力，而恐被刪減施工之預算；或訴諸陳情變更都市○○○○段；或使用各種合法、非法手段，造成原徵收土地之一部分無法依原徵收計畫書使用，並影響需用土地人之原先設計、規劃，造成使用上之不得不延宕，達成延緩施工之柔性抗爭手段在內（最高行政法院95年度判字第1397號判決意旨參照）。

⒉本件「公21」公園工程係參加人為執行行政院所頒「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」，自78年起分別奉准徵收桃園擴大修定都市計畫包括公4 、公5等共計16處之公園預定事業之1 ，自78年4 月6 日奉准徵收，並經輔助參加人以78年5 月3 日78府地籍字第55810 號公告後，包含本件系爭工程在內之16處公園預定地多數地主，即不斷進行聯合抗爭行為，先於78年間主張有超額徵收公園預定地之情，要求進行「第1 期公共設施保留地專案通盤檢討」，將公園用地變更為非公共設施保留地，此由媒體報導：「桃園縣議員郭健章領軍，桃園市民三百餘人的陳情團體，昨日手持『都委違法強徵土地』和『誓死保護財產』的白布條，希望政府不要超額徵收桃園市公園預定地」（78年6 月3 日經濟日報）、「不滿徵收公園地，桃市地主大鬧縣府，攫取會議資料，盤踞大廳」、「桃園縣都市計畫委員會9 日下午決定桃園市公共施保留地公園部分徵收，未如地主所願，結果遭到地主不滿，衝入會議室，『取走』會議資料，都委會被迫流會，隨後業主們『盤踞』縣府一樓大廳」、「憤怒的民眾，大聲詰問是那個人反對……拉扯建設局長曾盛鴻，以及弄翻投票表決單、簽到簿、紀錄簿、有關法規、出席費收據及會議資料……」（78年6月10日中國時報）、「榮譽職好聽，安全沒有保障，縣都委會要求秘密開會」、「9 日縣都委會遭民眾闖入而被迫流會，並且受到威脅……使得部分縣都委會委員沒有『安全感』，認為在會上無法本諸公正的立場發言，若順應民意，則有愧於心，若言所當言，勢必得罪民眾，權衡情況，乾脆不出席以為無言的抗議」（78年6 月11日中國時報），足知，上開抗爭係以縣議員為首，人數高達數百人，其間尚有大鬧縣府、盤踞大廳、拉扯建設局長、攫取資料、弄翻投票表決單、簽到簿、紀錄簿等行為，此與一般人民以書面或理性方式表達意見之合法權利行使之陳情行為，迥然有別，其手段已足對參加人及輔助參加人產生相當之壓力，是輔助參加人桃園縣政府於78年6 月2 日召開協調會，作成結論：⑴交縣都市計畫委員會審議；⑵公園用地徵收地價補償費暫緩提存法院（本院卷1 第139 頁），造成原徵收程序延宕，影響參加人依原先規劃使用被徵收土地，即難謂非肇因上開抗爭行為所致。原告稱參加人所指抗爭情節不實，有渲染誇大之情，欠缺因果關係，暫緩提存決議乃參加人一廂情願之表示云云，核非可採。

⒊審酌參與上開抗爭之地主高達數百人，且輔助參加人作成「公園用地徵收地價補償費暫緩提存法院」之決議，又非針對某特定公園之徵收案，乃屬全面性，亦即就16處公園預定用地之徵收補償費均暫緩提存，則上開抗爭訴求之對象與範圍包含本件「公21」公園在內，應屬無疑，在此情況下，若謂本件「公21」公園預定地地主未參與上開抗爭，而係由其他公園預定地地主出面代為爭取，以使本件「公21」公園預定地地主同享因抗爭而爭取到之利益，顯與事理不符，故被告稱上開抗爭係包含本件「公21」公園在內之16處公園預定地地主所為之聯合抗爭，尚非無據。況縱令本件「公21」公園預定地地主未參與上開抗爭，惟參加人奉准徵收16處公園預定用地，在地方上係屬大事，上開抗爭復經媒體大幅報導，身為地主之原告亦無不知之理，原告等對於輔助參加人作成將渠等徵收補償費一併暫緩提存法院之決議並無異議，嗣並拒絕領取徵收補償費，迨輔助參加人於89年11月3 日將原告等土地所有權人之徵收補償費，存入桃園縣政府土地徵收未受領補償費保管專戶後，始於92、93年間93年間全數領取完畢（本院卷2 第406-416 頁），且本件原告就超額徵收公園預定地、徵收自始不當，應納入桃園市擴大修訂都市計畫通盤檢討等主張，均與上開抗爭之訴求相同，立場一致，並獲致與參與抗爭行為之地主因抗爭而爭取到之相同利益，是原告有以他人抗爭行為，藉都市計畫通盤檢討之程序，阻擾、防礙或延宕系爭土地依核准計劃期限使用，以求得變更原徵收處分之意，亦屬至明。

⒋又上開抗爭訴求包含系爭「公21」用地在內之第1 期公共設施保留地予以專案通盤檢討，經被告內政部81年11月27日否決後，以縣議員郭健章為代表之被徵收土地地主，復於82年2 月8 日聯名提出陳情，以桃園市第1 期公共設施保留地未按實際檢討為由，要求納入桃園市擴大修定計畫第2 次通盤檢討，並於完成第2 次通盤檢討法定程序後再辦理徵收，原告甲○○、楊連蒂、丙○○、簡春和、丁○、陳文華、戊○○、辛○○、己○○等人均參與該次陳情連署，有該陳情書在卷可參（本院卷2 第357-363 頁）。另參以媒體報導：「桃園市擴大都市計畫公園用地地主近百人，22日上午又到桃園市公所陳情抗爭，要求市公所支持6 成公園用地開放還給地主……郭前議員（即郭健章）表示，他們知道目前通盤檢討案已有縣府審議，拜託公所高抬貴手的是，將來該案到省、內政部審議時，請公所能幫地主的忙，如果這樣還不能敗部復活，他們也不會埋怨公所。」（83年11月23日中國時報，本院卷1 第63頁）。足知，參加人及輔助參加人為求施政順利、避免抗爭及考量行政成本，應上開陳情要求，送請被告都市計畫委員會審議，即係與陳情民眾達成「完成第2 次通盤檢討法定程序後再辦理徵收」之共識。因此，本件參加人在都市計畫第2 次通盤檢討案於90年2 月13日被告內政部都市計畫委員會決議確定維持原徵收計畫前，未開始使用系爭土地，致系爭土地未依能徵收核准計畫於85年7 月開工，87年3 月完工，實係應原告上開陳情要求所致，並無行政怠惰，無正當事由故意不依徵收核准計畫使用期限使用之情事。又陳情固屬人民依法行使之權利，惟「完成第2 次通盤檢討法定程序後再辦理徵收」既係參加人應原告等82年2 月8 日陳情要求，與參與該次陳情原告所達成之共識，則參加人於原徵收計畫確定維持前，不開始使用系爭土地，即係依雙方共識而行，故參加人以原告於系爭土地有關變更都市計畫之請求最終經否准確定後，再以參加人依雙方共識而未於都市計畫第2 次通盤檢討法定程序期間中，依核准徵收計劃期限於85年7 月開工、87年3 月完工之事實，據以主張本件有未依核准徵收計劃期限使用之情，申請收回土地，有違誠實信用原則，即非無據。

⒌末查，輔助參加人在都市計畫第2 次通盤檢討案於90年2 月13日經決議確定維持原徵收計畫後，旋即以90年11月28日90府地用字第239883號函囑託桃園地政事務所辦理系爭土地移轉登記為桃園市所有，管理者為參加人（本院卷2 第545-573 頁）；參加人則積極籌措經費，編列預算，將系爭「公21」公園開發所需經費列入91年度追加預算，經桃園縣市民代表會於91年5 月15日三讀通過辦理工程興闢事宜（本院卷2 第574-576 頁），參加人並以91年5 月22日桃市都字第0910028468號公告限期拆除「公21」公園工程範圍內地上物，並為「指定清除地區」（本院卷2 第475 頁）、93年1 月20日辦理「桃園擴大都市計畫公21公園新闢工程委託規劃設計監造」公開評選公開徵求招標、93年2 月5 日決標、94年1 月20日辦理「桃園擴大都市計畫公21公園新闢工程」招標、94年1 月14日決標，並取得（93）桃縣工建執照字第會桃02094 號建造執照，（96）桃縣工建使字第桃02047 號使用執照，系爭「公21」公園已於97年1 月28日驗收完畢供民眾使用（本院卷2 第479-484 頁）。揆諸系爭工程實際施作結果，係於94年5 月16日開工，至96年1 月31日竣工（本院卷1 第155 頁），前後期間與原徵收核准使用計劃進度（85年7 月開工，87年3 月完工）相近，即知，若無原告等之陳情行為，參加人應可按原徵收核准計劃使用期限完成系爭「公21」公園工程，是參加人未能依徵收核准計劃期限使用系爭土地，與原告等上開陳情行為間，具有相當因果關係，亦堪認定。

⒍承上，系爭土地未能依徵收核准計劃期限使用，與前開78年之抗爭行為，致輔助參加人同意相關徵收案交縣都市計畫委員會審議，徵收地價補償費暫緩提存法院，造成原徵收程序延宕，影響參加人依原先規劃使用被徵收土地，以及82年間之陳情，參加人及輔助參加人為求施政順利、避免抗爭及考量行政成本，應陳情要求，同意待完成第2 次通盤檢討法定程序後再辦理徵收事宜，以致未於原徵收核准計劃期限內使用，均有因果關係，且78年抗爭行為與82年之陳情，原告等或直接參與，或以他人抗爭行為遂行渠等藉都市計畫通盤檢討之程序，阻擾、防礙或延宕系爭土地依核准計劃期限使用，以求得變更原徵收處分之目的，已如前述，自足認係屬可歸責於原告之事由，是被告以參加人未依照呈經核准之計畫期限使用，係由於原告等土地所有權人陳情辦理都市計畫變更所致，不能認定係參加人不實行使用，而不同意發還，於法並無不合。原告主張渠等並未參與抗爭，且陳情係屬合法權利行使，無可歸責云云，尚難採憑。

八、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，被告以參加人未依照核准之計畫期限使用，係因可歸責於原告之事由，而駁回原告照價收回系爭土地之申請，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。

九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104 條、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段、第85條，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭