臺北高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年11月12日辯論終結

原告

冠堤股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

蔡文斌律師

訴訟代理人

王建強律師

訴訟代理人

王盛鐸律師

被告

法務部

代表人

乙○○（部長）住同

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　　　　　　　　送達

上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國98年5 月13日院臺訴字第0980085134號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：訴外人李天佑自民國95年3 月1 日起擔任台南市議會第16屆市議員，為公職人員利益衝突迴避法第2 條所定之公職人員，而其配偶陳淑敏於同時期因擔任原告公司監察人，故原告公司亦為同法第3 條所定公職人員之關係人。原告自95年3 月29日起至96年6 月13日止，向臺南市政府投標「中區垃圾委託民營」、「安平區垃圾清運委託民營」、「中區垃圾委託民營－後續擴充採購」、「安平區垃圾清運委託民營－後續擴充採購」採購案，得標金額計新臺幣（下同）46,530,100元，違反公職人員利益衝突迴避法第9 條所定公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，被告乃依同法第15條規定，以98年1 月9 日法利益罰字第0971100118號處分書處原告罰鍰46,530,100元（下稱原處分）。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）原告係依政府採購法之規定，向臺南市政府公開標得採購案件，性質上不符公職人員利益衝突迴避法第5 條所規定之要件，何況政府採購法第15條已有利益衝突迴避之相關規定，原告既未違反政府採購法，實無利益衝突迴避之問題。

（二）原告之業務已持續進行多年，招標案均由內部職員上網取得資訊投標，許多縣市均有採購案陸續推動中，並非只有臺南市，在臺南市議員李天佑於95年3 月1 日就職前，原告即有投標取得數縣市政府之採購案件，故臺南市議員李天佑雖為原告監察人陳淑敏之配偶，惟依公職人員利益衝突迴避法第10條第1 項第1 款規定，原告所得標之採購案，自無違反該法而與臺南市政府有利益衝突之情事。且於被告來函通知陳述意見後，陳淑敏即已聲明辭去原告監察人一職，以符合公職人員利益衝突迴避法之規定。

（三）臺南市政府依政府採購法進行招標之作業，原告之負責人及內部職員均不了解公職人員利益衝突迴避法所規定之具體內容，投標時僅被告知廠商或其負責人與機關首長如有配偶、三親等內血親或姻親，或同財共居親屬之利益等關係時，不得參與採購，因而於投標時誤解而勾選無公職人員利益衝突迴避法第3條應迴避之情事。

（四）公職人員利益衝突迴避法雖於89年7 月即公布施行，惟政府相關單位並未做適當之宣導，故原告之負責人、利害關係人及職員均未知悉有該法之規定，原告實欠缺違法性之認識。按行為人是否有違法性之認識，應依行為時之主客觀具體條件認定之，非可以其利害關係人具有公職人員身分即率予推定，故縱認原告違反行政法上義務，惟因非出於故意或過失，即不應加以處罰，且被告所處罰還高達46,530,100元，顯然過高而違反比例原則。

（五）原處分所適用之公職人員利益衝突迴避法第15條，其裁罰較諸本院92年度訴字第4483號菸酒稅法事件，關於菸酒稅法第21條是否違憲之情節更為嚴重，而該案經以釋字第641 號解釋在案。公職人員利益衝突迴避法施行以來，固有澄清吏治之功能，惟裁罰苛酷，顯有違比例原則。例本院96年度訴字第702 號，關於澎湖縣西嶼鄉鄉長配偶與西嶼鄉公所交易事件，曾由監察院調查，本擬依公職人員利益衝突迴避法第14條，以違反同法第8 條，就394,150 元之交易額裁罰100 萬至500 萬元。嗣因情輕法重，時任監察院院長之錢復斟酌再三，才依同法第15條以違反第9 條裁罰394,150 元。錢前院長任內及卸任後經常提及該案裁罰時之困擾，而本案若在錢前院長任內被調查，即可能聲請釋憲。又，與本件情節相類似之違反公職人員利益衝突迴避法第15條案件，似均經本院判決原告敗訴，惟因法務部頃已完成該法之部分條文修正案，已提請行政院審議中。該法主管機關法務部既已自認違憲，爰聲請法院裁定停止訴訟，聲請司法院解釋憲法。

（六）原告並聲明：

1、訴願決定及原處分均撤銷。

2、訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

（一）按公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，違反者處該交易行為金額1 倍至3 倍之罰鍰，公職人員利益衝突迴避法第9 條及第15條分別定有明文。其立法精神即在避免瓜田李下及利益輸送，此觀之立法當時，行政院檢送立法院審議之公職人員利益衝突迴避法草案第9 條第1 項原規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為『一定金額以上』之買賣、租賃、承攬等交易行為」，並於立法理由敘明：前開交易行為，恐發生利益衝突之可能，惟如全面禁止，其範圍即過於廣泛（例如與台糖公司直接交易購買台糖出產品），於實務上不可行且不合理，故於第1 項明定不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為「一定金額以上」之買賣、租賃、承攬等交易行為等語，詎立法委員認台糖公司董事長若欲購買糖品，可至超商購買之，毋庸直接自台糖公司購入，故於朝野協商時，將「一定金額以上」等文字刪除，足見本法係道德規範極強之法律。基於前揭立法背景，只要關係人欲與公職人員服務之機關，或受公職人員監督之機關為特定交易行為，即有產生利益衝突之虞，而非公職人員利益衝突迴避法所許，合先敘明。

（二）本件係關係人違反不得與受公職人員監督之機關為買賣交易行為之行政法上義務，而遭裁罰，自與公職人員執行職務應予利益迴避之情況無涉，是原告主張本件公職人員係民意代表，僅須就相關議案迴避審議及決議等語，容有法律適用之違誤。

（三）成立公職人員利益衝突迴避法之責任要件，係指知悉「構成公職人員利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「公職人員利益衝突迴避法之處罰規定」本身，而法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任，被告93年5 月4 日法政字第0930006395號函足供參照。況原告係資本額逾千萬元之公司，應有法務人員得以諮詢，難謂對施行多年之法律全然不知。況原告於投標系爭交易時，於投標廠商聲明書確係勾選並無公職人員利益衝突迴避法第3 條規定之應迴避事項，故其事後主張並無違反該法之主觀故意，顯係卸責之詞，無從憑信。綜上，原告實難謂其欠缺違法性認識，進而主張免除受裁罰之責任。

（四）又違反第9 條規定者，處該交易行為金額1 倍至3 倍之罰鍰，公職人員利益衝突迴避法第15條定有明文。被告對原告裁罰交易行為金額1 倍之最低法定罰鍰金額，原告猶爭執被告裁罰違反比例原則，委無可採。

（五）被告並聲明：

1、駁回原告之訴。

2、訴訟費用由原告負擔。

四、按公職人員利益衝突迴避法第2 條規定「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2 條第1 項所定之人員。」第3條規定「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一、公職人員之配偶或共同生活之家屬。二、公職人員之二親等以內親屬。三、公職人員或其配偶信託財產之受託人。四、公職人員、第1 款及第2 款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」第9 條規定「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」第15條規定「違反第9 條規定者，處該交易行為金額1 倍至3 倍之罰鍰。」次按行為時公職人員財產申報法第2 條第1 項所定人員計有11款，其中第9款規定人員為縣（市）級以上各級民意機關民意代表。又縣（市）議員得議決縣（市）預算、決算之審核報告，縣（市）議會之議決案，縣（市）政府應予執行，縣（市）議員開會時有向縣（市）首長或單位主管，就其主管業務質詢之權，地方制度法36條、第38條及第48條第2 項定有明文，故縣（市）議員既依法監督縣政預算及施政作為，縣（市）政府即係受縣（市）議員監督之機關。

五、經查，訴外人李天佑擔任臺南市議會第16屆市議員期間，其配偶陳淑敏擔任原告公司監察人職務，有戶籍資料、臺南市議會資訊網及公司登記資料查詢影本等附原處分卷可稽，依公職人員利益衝突迴避法第2 條、第3 條第4 款規定，原告係公職人員李天佑之關係人，應屬明確。原告自95年3 月29日起至96年6 月13日止，向臺南市政府投標「中區垃圾委託民營」、「安平區垃圾清運委託民營」、「中區垃圾委託民營－後續擴充採購」、「安平區垃圾清運委託民營－後續擴充採購」勞務採購案，得標金額計46,530,100元，有臺南市政府勞務決標公告影本附於原處分卷可稽，亦為兩造所不爭。因縣（市）議員依地方制度法之規定可監督縣政預算及施政作為之職權，故縣（市）政府即為受縣（市）議員監督之機關，原告為台南市議員李天佑之關係人，仍與受公職人員李天佑監督之機關即台南市政府，從事勞務承攬之採購交易行為，故被告以原告違反公職人員利益衝突迴避法第9 條規定，依同法第15條規定，處以交易行為金額1 倍之罰鍰46,530,100元，洵無不合。

六、原告不服，循序提起行政訴訟，並以前開情詞據為主張，核本件爭點在於：原告經政府採購法得標之勞務承攬交易行為，是否為公職人員利益衝突迴避法第9 條所禁止之交易行為？原告是否無違法性之認識，亦無故意過失而得免罰？經查：

（一）原告雖主張其並無公職人員利益衝突迴避法第5 條之利益衝突情事云云，惟本件被告係以原告因違反同法第9 條不得與受公職人員監督之機關為買賣、承攬等交易行為之義務而予裁罰，與第5 條僅就利益衝突為定義，用以作為公職人員執行職務應自行迴避之情形不同，故原告主張並無應予利益迴避情事，顯與被告裁罰依據無關，尚難憑採。

（二）原告主張前開投標均並未違反政府採購法第15條，故應未違法云云，按「（第一項）為促進廉能政治，端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，特制定本法。（第二項）公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。」政府採購法第15條固定有利益衝突迴避之相關條文，惟該條第4 項僅規定廠商或其負責人與機關首長有第2 項之情形，即涉及本人、配偶、三親等以內血親或姻親或同財共居親屬之利益，不得參與該機關之採購，與公職人員利益衝突迴避法第3 條第4 款所定關係人之範圍，包括「公職人員、第1 款（即公職人員之配偶或共同生活之家屬）及第2 款（公職人員之二親等以內親屬）所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業」比較，應以公職人員利益衝突迴避法第3 條關係人範圍較廣，且就違反政府採購法第15條規定者，政府採購法並無相關處罰條文，是以政府採購法尚非屬另有嚴格規定之其他法律，故依公職人員利益衝突迴避法第1 條第2 項規定，公職人員或其關係人從事政府採購交易，仍應有公職人員利益衝突迴避法之適用。且查政府採購法先於公職人員利益衝突迴避法制定，如公職人員利益衝突迴避法第9 條於立法時有意排除依政府採購而成立之交易，自應訂有排除規定，其未為排除，顯係經立法衡酌裁量，故原告主張應政府採購之交易行為，非屬公職人員利益衝突迴避法第9 條禁止之交易行為，尚難認屬有據。至於原告主張被告已有修法排除之法案，然既未經立法機關依法定程序完成修法，亦難於本案中援用。

（三）原告雖主張公職人員利益衝突迴避法未經宣導，一般人民無所知悉，惟按「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」原告自不得以不知法而主張免罰。且系爭採購為使參加投標廠商符合公職人員利益衝突迴避法之規定，於招標文件之投標廠商聲明書中，即要求投標廠商應先就其是否無公職人員利益衝突迴避法第3 條適用預為聲明，而原告參加系爭採購投標時，均勾選無適用之欄位，有投標廠商聲明書附於原處分卷可憑，然原告之監察人既為公職人員配偶，則原告自為該法之關係人，苟原告不知公職人員利益衝突迴避法規定詳情，於遇此聲明項目時，自應查明法規內容而為正確聲明，原告逕為不實之勾選聲明，其事後主張並無違法性之認識，或無故意過失云云，即難採信。

七、原告雖主張本件罰鍰過高，有違比例原則，惟查違反公職人員利益衝突迴避法第9 條者，處該交易行為金額一倍至三倍之罰鍰，原處分係裁處原告交易行為金額之一倍罰鍰，已屬法定罰鍰最低額。雖本件因交易行為金額較高，以致造成個案罰鍰金額較高，然公職人員利益衝突迴避法第3 條、第9條、第15條有關「關係人範圍」、「公職人員、關係人交易之禁止」及罰鍰等，均係為有效達成該法立法目的而設計，且其為有效落實規範，以禁絕公職人員、關係人與其服務機關或受其監督機關之交易，而以交易金額倍數方式作為裁處罰鍰手段，其法律效果明確，易收遏阻不法之效，尚難認非維護公益之必要措施，是原告認公職人員利益衝突迴避法第9 條、第15條應聲請司法院大法官宣告其違憲，核無必要，併此敘明。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭