臺北高等行政法院判決

原告

志華國際有限公司

代表人

甲○○董事）住同

訴訟代理人

龔君彥律師

被告

臺北市政府

代表人

丙○○市長）住同

訴訟代理人

己○○

送達

　　　　　　丁○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國97年12月2 日勞訴字第0970025022號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告為雇主鄧之珍及印尼籍看護工SURATINAH （下稱S 君，護照號碼：AB389049）辦理就業服務業務，被告認原告於第1 個月至第15個月期間收受規定標準以外之費用，合計新臺幣（下同）100,545 元，另關於服務費第13個月至第15個月，每月應收取1,700 元，卻收取1,800 元，計超收300 元，共向S 君收受規定標準以外之費用100,845 元，違反就業服務法第40條第5 款規定，且係第3 次違反，乃依就業服務法第66條第1 項及被告處理違反就業服務法事件統一裁罰基準（下稱統一裁罰基準）第3 點第19項規定，以97年8 月8 日府勞二字第09735014500 號裁處書（下稱原處分）處原告超收費用之20倍罰鍰即2,016,900 元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：⒈原告是否有收受S 君規定標準以外費用之情事？

⒉被告以本案係原告第3 次違反就業服務法之規定，裁處原告收受規定標準以外費用之20倍罰鍰，有無違誤？

㈠原告主張之理由：

⒈ S君簽立之「外國人入國工作費用及工資切結書」（下稱工資切結書）第4 項固載有「來華工作有關之借款：本人除同意以下借款於來華後代為收取外，並未同意任何其他在中華民國代為收取之費用。」，惟工資切結書除第4 項載有銀行貸款、貸款利率及規費、銀行貸款費用（償還方式：分15期，每期4,703 元償還）外，尤載有服務費（第五項㈠）、健保費每月216 元，居留證費：每年1,000 元、所得稅：前6 月每月3,168 元，第7個月起每月950 元（工資切結書第五項㈡規費及其他費用部份參照），入境體檢及半年體檢8,000 元、回程機票8,000 元、居留證費用3,000 元，合計19,000元（工資切結書第五項㈢其他費用所載）等。上述費用亦詳載於「看護工所得薪資及應付其它費用計算表」（下稱費用計算表），且係外國人進入中華民國後所發生之費用，是工資切結書第4 點後段所載之「並未同意任何其他在中華民國代為收取之費用。」前後已互為矛盾，並與事實不符，而此預為排除法律責任之法律行為顯然有背私經濟自由及社會經濟發展之公共秩序，按民法第72條規定，上開法律行為自屬無效。再接我國實務上之「解釋函令」，其法律性質即屬行政程序法規定之「解釋性行政規則」，解釋性行政規則係上級機關對下級機關、長官對屬官所下達之內部規範，僅拘束訂定機關、下級機關及屬官之效力（行政程序法第159 條第2 項第2 款、第160 條、第161 條規定意旨參照）。行政機關除基於職權對法規為必要釋示，以供機關在個案中認識用法之依據外，亦經常會應人民所請進行法規解釋，此等解釋無拘束人民之效力，並非行政處分。再者，無論對下級機關或對人民所為之解釋函令，皆不拘束法院，不具法源地位，法官審判時得就具體案件依其獨立確信之判斷，依法律表示其合法適當之見解（大法官會議釋字第137 號、第216 號、第407 號意旨參照）。從而原處分及訴願決定引據行政院勞工委員會基於工資切結書所為91年10月7 日勞職外字第0910205963號函示為據，其行政處分之內容即有違背公共秩序之可議，是按上揭行政程序法第111 條第5 款規定，原處分自有無效之事由。

⒉又按行政行為之內容應明確。行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。行政程序法第5 條、第9 條，第36條、第10條分別定有明文；再接行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實，惟認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰，則為二者所應一致。又行政官署對於人民所為處罰，必須確實證明其違法之事實，倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。再按認定事實，應憑證據，所謂證據自以積極且對應證事實確能證明者，始足當之，自非僅憑消極之迂迴證明可以推定應證事實之真偽。以上所陳，分別有最高行政法院（89年7 月1 日前為行政法院）75年判字第309 號、39年判字第2號等判例及71年判字第461 號判決分別著有要旨（附件一）足資參照；另逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論，行政訴訟法第4 條第2 項復定有明文。

⑴查S 君於入境我國前簽署並經印尼政府驗證通過攜帶入境，俟由雇主、原告共同簽署之工資切結書第2 項附表載有S 君來華前在勞工輸出國所發生之全部費用計有：招募及作業費、護照費、體檢費、膳宿和訓練費、勞工檢定考試及出國前講習、簽證費、勞工保險費、政府稅收、機票費、機場稅及規費、國內車資及仲介費等，合計RP.12,944,500 盾（等於NT$49,787元。切結書第3 項載有：前項費用本人於來華前在勞工輸出國已繳納RP：O 盾（NT$O元），是上開費用係發生於國外之債權、債務關係，且證明上開國外發生之費用係由印尼人力仲介公司先行墊支，即屬S 君於國外之「借款」無訛。又切結書第4 項表列S 君同意分15期每期4,703 元（含管理費265 元，銀行貸款4,438 元）償還。及同為S 君入國前簽署並經印尼政府驗證攜入之費用計算表所示每期2,000 元，共15期，計30,000元之保證金（俟銀行貸款等繳清後，無息返還予S 君）等費用，嗣S 君入境我國後，以書面委託（授權）原告於其每月薪資所得中扣取上開每期合計6,703 元之款項，作為轉交返還借（貸）款之用，縱本件S 君於華南商業銀行印尼子公司完成開戶對保手續，但因核貸程序未完成並未撥款，惟此並非原告辦理S 君就業服務業務之經辦事項，亦非原告所得置喙。然並不能因此而卸免S 君有向國外仲介公司償付上開債務之責任。復且S 君於入境我國工作前（即94年12月25日）於印尼親自簽署中、印尼文對照之「授權書」載明：「茲本人合法委託印尼仲介公司，辦理來臺灣地區工作，經由印尼合法人力仲介公司引進，合法墊借196,800 元，本人同意由本人在臺灣地區工作薪資分16月，每月償還12,300元，其中本人亦同意匯款至印尼仲介公司，指定在臺灣地區之銀行帳戶。此授權書係確實為本人所立具，以資供給必須之用途。」等語（參證物1 ）。從而，原告依S 君之委託代辨（轉交）其國外借（貸）款之返還事務，純係原告信賴上開工資切結書、費用計算表等政府認可文件之效力，及基於S 君與原告間接民法規定之委託，代理法律關係，所為之受託代辦（轉交）事項，此核與行政院勞工委員會91年10月7 日勞職外字第0910205963號等函示意旨並無不合。詎原處分曲解上開函示意旨之真義及疏未調查上情，且不當據為裁處之基礎，自有違上揭行政程序法第9 條、第36條規定，又不符第5條規定之明確性原則，及處分不適用法規，理由矛盾之違誤甚明。

⑵又依行政院勞工委員會91年10月7 日勞職外字第0910205963號函所示：「有關外勞在國外發生之費用（含借款）應載明於工資切結書，並經由勞工輸出國驗證。如外勞書面同意雇主或仲介公司代為轉交『借款』，其金額應與工資切結書相符。」；行政院勞工委員會95年9 月4 日勞職外字第0950508675號函說明三所示：「依93年6 月25日勞職外字第0930203855A 號修正工資切結書，已載明未列於此切結書之其他款項，任何人不得代扣或代收，除外國人及外國人力仲介公司外，並增列我國雇主及私立就業服務機構應簽署之規定，故切結書已為認定外國人力仲介公司及私立就業服務機構是否違反上開規定（按指就業服務法第40條第5 款規定）之準據。基此外籍勞工出國前發生之借款依規定應列入工資切結書，仲介公司並應依切結書中所戴之借款金額及償還方式收取，不得有違反上開規定之情事」之意旨，如外籍勞工出國前發生之借款依規定列工資切結書者，即非不得代收代扣。本件S 君入境我國工作前所簽署，並經勞工輸出國印尼政府驗證通過，由S 君攜帶入境之工資切結書第2 項載有S 君來華前在印尼所發生之全部費用，計有合計RP.12,944,500 盾（等於NT$49,787 元），已如前述；又切結書第3 項復載明：前項費用本人於來華前在勞工輸出國已繳RP.O盾（NT$O元）；不足部分經向HUANAN COMMERCI AL BANK借貸含利息共NT$70,545 元。且於切結書第4 項切結同意代為收取分15期每期4,703 之償還方式，另於同為S 君於入境前親自簽署並經印尼政府驗證後攜帶入境之費用計算表中載有保證金2,000 元計15期，合計30,000元。此銀行貸款每期4,703 元（含管理費265 元、銀行貸款4,438 元）及保證金每期2,000 元，均為15期，合計100,545 元，依上開函示之意旨，前述切結書及費用計算表既已載明此項目，原告非不得代收或代扣。

⑶且依上開函示「仲介公司並應依切結書中所載之借款金額及償還方式收取，不得有違反上開規定之情事」之意旨，原告自有向S 君收取上開費用之權源。另上開函示意旨係以「代扣」、「代收」之名義為之，原告基於信賴上開切結書之真正，亦經S 君同意及授權代收、代扣上開款項以清債S 君之債務，迄今尚無S君因債務不履行而遭求償或追訴之情事，足見原告依S 君之授權代收（代扣）上述100,545 元之款項，餘均未據為己有，並無違背S 君授權之目的及範圍甚明。S 君之銀行貸款部分，乃於S 君入境我國前即已登載於工資切結書中，因原告非S 君之債權人，並無權涉及銀行貸款部分，S 君向金融機構申辦核貸是否獲准，因係發生於國外，並非原告之地位所得置喙，且非上開函示意旨所限制之事項，自與原告依法為上述代收、代扣之行為無涉，原處分仍以原告代收（代扣）上開載明於切結書之100,545 元，經向國內金融機構查詢款未經撥款為由，逕認原告收受之上開100,545 元係規定以外之費用，違反就業服務法第40條第5款規定，並為裁處之標的，其處分自有逾越權限及濫用權力之違法。

⑷再查S 君自95年9 月28日入境，迄至本件處分之97年8 月8 日止，計逾1 年10月（即22月）此期間原告依法得收取之服務費應為38,600元（計算式：1,800 元x12 月+1,700元x10 月=38,600 元），惟原處分未予核算扣除，僅以第13至第15個月，每月應只能收取1,700 元，然原告仍每月收取1,800 ，合計超收300 元云云，為認定依據，自與明確性原則有違。

⑸末依被告處理違反就業服務法事件統一裁罰基準第3點第19項固訂有違規3 次以上罰鍰20倍，惟原處分僅以本案係第3 次違反，並未敘明第1 次、第2 次之違規事證，自有違「明確性原則」。

⒊又行政院勞工委員會依就業服務法第35條第2 項之授權，於93年1 月13日修正公佈之私立就業服務機構收費項目及金額標準第6 條第1 項第1 款前段及第2 項規定：「營利就業服務機構接受外國人委託辦理本法第46條第1 項第8 款至第10款規定工作之就業服務業務，得向外國人收取服務費之金額如下：90年11月9 日後取得入國簽證者，第1 年每月不得超過1,800 元，第2 年每月不得超過1,700 元，第3 年每月不得超過1,500 元」、「前項費用得預先收取，最長以3 個月為限。終止服務時，預先收取之費用應按未提供服務月數退還外國人」；本件S 君係於95年9 月28日入境，取得入國簽證應於90年11月9 日後，亦有上開規定之適用，故按上開「前項費用得預先收取，最長以3 個月為限」之規定，及S君簽署經其母國勞工主管機關驗證認定之費用計算表所載，原告向S 君所收取之第15期之12,300元，自得包含依法應支付3 期之第2 年每月1,700 元之服務費5,100元（計算式：1700元x3期=5,100），即除原處分扣除之1,700 之外，尚應再扣除3,400 元（計算式：1,700 元x 2 期=3,400元）。是原處分認原告另向S 君超收300元云云，顯仍不足抵銷上述應支付之服務費3,400 元。

⒋S 君入境我國工作前（即94年12月25日）於印尼親自簽署中、印尼之對照之授權書中載明：「前本人合法委託印尼仲介公司，辦理來臺灣地區工作，係由印尼合法人力仲介公司引進，合法墊借196,800 元，本人同意本人在臺灣地區工作薪資分16月，每月償還12,300元，其中本人亦同意匯款至印尼仲介公司，指定自臺灣地區之銀行帳戶。此授權書係確實為本人所之具，以資供給必須之用途。」等語，上開196,800 元分16期，每月償還12,300元，實係含S 君入境我國工作後，須繳納之銀行貸款及保證金（即上揭100,545 之部分），給付原告2 年期間之服務費42,000元（計算式：1,800 元x12 月+1,700元x 12月=42,000 元），剩餘部分54,255元則作為償還印尼人力仲介公司之墊借款部分（據查係給付印尼牛頭之酬勞及印尼仲介公司之利潤）。原告於向S 君按月收取12,300元之後，扣除應得之服務費，餘款均由統籌辦理包含原告在內及其他合作之人力仲介公司引進外籍勞工事宜之「持志國際事業有限公司」負責人林福來處理，並負責與印尼人力仲介公司結算，以利國外仲介公司之正常營運及我國引進外籍勞工等之順遂。是以定原告除依法應收取之服務費外，餘款均未據為已有，全用於清債S 君之應付貸款及相關債務。

⒌從而原告每月向S 君收取12,300元，扣除銀行貸款及保證金6,703 元，服務費每月1,800 元或1,700 元後之差額每月3,797 元或3,897 元部分，經被告認定為一般借貸關係，S 君與原告間對此若有爭議，應循民事訴訟程序以求解決，此有卷附被告97年8 月1 日之簽稿可稽。惟此部分並非本件之訴訟標的，按「不利益禁止原則」，應非本件所爭執之事項，特此呈明。

⒍原處分係以私立就業服務機構辦理就業服務業務，收受規定標準以外之費用，且本案係第3 次違反，故依統一裁罰基準第3 點第19項之規定，裁處收受規定標準以外之費用之20倍罰鍰，即2,016,900 元；惟原處分並未載明該案係第3 次違反之事證，遍閱全卷並未見「同一事由，受罰鍰處分3 次，仍未改善」，及「一年內受罰鍰處分4 次以上」之情狀，原告亦否認有同一事由受處分3 次仍未改善及一年內受罰鍰處分4 次以上，而符合裁處最高20倍罰鍰之情形。從而原處分以上開事由裁處最高金額20倍之罰鍰，理由尚有不備。

⒎綜上所述，原處分既有上開認事用法不當之可議，應不予維持。訴願決定未予糾正，亦應併予撤銷。

㈡被告主張之理由：

⒈原告為雇主鄧之珍及印尼籍看護工S 君辦理就業服務業務，依據S 君工資切結書之記載，S 君國外借款每月應攤還債權人為華南銀行，每月應繳付之金額為4,703 元與保證金2,000 元，合計6,703 元，分15期攤還（6,703*15=100,545），但華南銀行卻否認其為工資切結書上所載之債權人，故原告以S 君提款卡提領之行為即屬超收。另有關服務費，於第13至第15個月，每月應只能收取1,700 元，然原告仍每月收取1,800 元，合計超收300 元。基上，原告總計超收100,845 元。至於扣除6,703 元剩餘之3,797 元（10,500-6,703=3,797）則為一般借貸關係，S 君與原告間對此若有爭議，應循民事訴訟程序以求解決。此有原告業務副理駱旭淵君97年4 月28日之談話紀錄、S 君聯邦銀行存摺（帳號000000000000）提領紀錄影本可稽，被告依前揭規定處以罰鍰，尚無違誤。

⒉印尼勞工來臺工作所需之貸款，目前皆由獲得認可之銀行承作，印尼政府為降低仲介費、加強印勞法律保障、整頓仲介業者重建市場秩序，並期望印勞僱用程序朝向制度化及透明化發展，便積極規劃透過金融機構提供印勞貸款及匯款服務，徹底解決印尼仲介業者非法超收仲介費用及高額借貸剝削問題，此亦符合本國一貫保障勞工權益之政策目的。本件原告雖為如起訴理由之主張，惟卷查被告於97年4 月28日與原告代表駱旭淵君談話紀錄其問答欄略以：「（問：貴公司使用提款卡共領多少數額？）答：每個月我公司即提領貴局所提供之S 君存摺明細上所載金額15個月每月12,300元，其中1,800 元是服務費，10,500元是S 君的國外借款（附委託書），雖然上無列載S 君係委託何人代繳國外貸款，但是是委託我公司。S 君委託書及同意書均是在S 君入境後在高雄總公司簽的。」（問：所提領之款項是支付什麼費用？付給誰？是依據什麼付款？是否有證據證明貴公司已給付？是否有收據？）答：就S 君的國外借款，我公司也不曉得，僅受S 君委託處理。匯給誰我公司不知道，僅依據S 君委託書匯入上載帳號：SALI，戶號：00000000000 ，銀行：LIPPO BANK CABANG NTUARA KAPANG 。我公司有S 君委託，一定有為S 君處理。」再據外勞S君之談話紀錄陳稱略以：「（問：你所認知的國外借款為何？何時借款？項目為何？金額為何？債權人為何？是否確實同意志華公司自你的帳戶【銀行：聯邦銀行，戶號：○○○】提款？提款幾期？何時開始提款？每月多少？有無被脅迫書寫？何時發現該公司扣款有誤？有無向該公司反應？處理情形？）國外借款是為了辦理我來臺灣工作的費用、在印尼仲介的訓練費、住宿費等。是於西元2006年9 月1 日簽借款【如我的外國人入國工作費用及工資切結書】，借款金額是70,545元，償還方式為分15期每期4,438 元、管理費265 元及保證金2,000 元。債權人為華南銀行，但是我的雇主打電話問華南銀行時，銀行說我沒有向該銀行借款。我不同意也沒有辦法，已經簽下同意書了。同意書上是寫同意提款16期，從第1 次雇主發薪資開始，每個月12,300元，是雇主發現不對向仲介公司反應。仲介只說是我當初已經同意的。」「（問：以上所陳是否屬實？有無補充說明？）是。雇主每月給付我薪資如同薪資表上的實領餘額，但是雇主又要給仲介每月12,300元，仲介公司翻譯陳強跟我說雇主多付給我的薪資要從我的保證金來還給雇主。陳強跟我說等到我的貸款已繳清時才會來跟我與雇主結算，但是到現在他也沒有來處理。造成我和雇主都損失。」等語，此均有被告所屬機關勞工局97年3 月14日、4 月28日及5 月30日之談話紀錄可佐及S 君之聯邦銀行存摺影本可佐。次查S 君委託書，僅委託人具名，並未載明受託人姓名。而原告未獲S 君授權，擅自使用代保管之提款卡提領金錢之行為即屬超收。同時，又擅將代保管之國外借款157,500 元（10,500元*15 期）全數匯出，顯不合常理，乃推卸之詞，實不足採。又原告辯稱行政院勞工委員會91年10月7 日勞職外字第0910205963號之函釋，僅能拘束訂定機關、下級機關及屬官之效力一事。經查該函釋乃行政機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意者，應自法規生效之日起有其適用。且該函釋與上開法條規定之立法意旨並無不合，自得予以援用。況原告既屬就業服務法40條第5 款規範之主體，自應遵守前揭禁止規範之義務，不得主張與國外仲介公司之約定或授權，而排除我國法令之強制規定。準此，被告以原告收受規定標準以外之費用已是第3 次違反就業服務法第40條第5 款規定，爰依同法第66條第1 項暨本府處理違反就業服務法事件統一裁罰基準第3 點第19項之規定，處原告20倍罰鍰，並無違誤。

理由

一、原告起訴主張：S 君來華前發生之招募及作業費等費用共計49,787元，係由印尼人力仲介公司先行墊支，屬S 君於國外之借款。依工資切結書第4 項所載，S 君同意分15期，每期4,703 元（含管理費265 元，銀行貸款4,438 元）償還，加計每期2,000 元之保證金，共6,703 元，S 君委託原告於其每月薪資所得中扣取，作為轉交返還借（貸）款之用。另S君亦簽署授權書表明向印尼仲介公司合法墊借196,800 元，同意由其工作薪資分16月，每月償還12,300元，匯款至印尼仲介公司指定在臺灣地區之銀行帳戶。足見原告係依S 君之委託代辨（轉交）其國外借（貸）款之返還事務，而代收（代扣）100,545 元（6,703 元×15月＝100,545 元），並未收取規定標準以外之費用。另依私立就業服務機構收費項目及金額標準第6 條第1 項第1 款前段及第2 項規定，原告得預先收取3 個月之服務費，是原告向S 君所收取之第15期之12,300元，自得包含依法應支付3 期之第2 年每月1,700 元之服務費共計5,100 元，原處分認原告超收300 元服務費，顯不足抵銷上述應支付之服務費。又S 君簽立之工資切結書內容互為矛盾，與事實不符，且預為排除法律責任，有悖私經濟自由及社會經濟發展之公共秩序，依民法第72條規定應屬無效，原處分以之為裁處基礎，即有行政程序法第111 條第5 款規定之無效事由，並違行政程序法第9 條、第36條規定，且不符第5 條規定之明確性原則。再原告否認有同一事由受處分3 次仍未改善及1 年內受罰鍰處分4 次以上，而符合裁處最高20倍罰鍰之情形，原處分未載明相關事證即逕裁處最高20倍之罰鍰亦有違誤，為此提起本件訴訟，並求為判決如聲明所示。

二、被告則以：依S 君工資切結書所載，S 君國外借款之債權人為華南銀行，每月應繳付之金額4,703 元與保證金2,000 元，合計6,703 元，分15期攤還，因華南銀行否認為工資切結書上所載之債權人，故原告以S 君提款卡提領之行為即屬超收。另有關服務費，於第13至第15個月，每月應只能收取1,700 元，原告卻每月收取1,800 元，合計超收300 元。基上，原告總計超收100,845 元。原告既屬就業服務法40條第5款規範之主體，自應遵守有關規範之義務，不得主張與國外仲介公司之約定或授權，而排除我國法令之強制規定。是被告以原告收受規定標準以外之費用已是第3 次違反就業服務法第40條第5 款規定，依同法第66條第1 項暨統一裁罰基準第3 點第19項規定，處原告超收費用之20倍罰鍰即2,016,900 元並無違誤等語置辯，並求為判決駁回原告之訴。

三、兩造不爭如事實概要所載之事實，暨原告自95年11月起至97年1 月止，持其所保管之S 君提款卡，按月自S 君所有之聯邦銀行帳戶內提領款項共15次，除95年11月提領12,200元外，其餘各月均提領12,300元，總計提領184,400 元（12,200元＋12,300元×14月＝184,400 元）等情，並有S 君聯邦銀行活期儲蓄存款存摺影本在原處分卷第62頁以下可稽，堪認為真實。

四、按就業服務法第35條第2 項規定：「私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」、第40條第5 款規定：「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：……要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。」、第66條規定：「違反第40條第5 款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處10倍至20倍罰鍰。」又行政院勞工委員會依就業服務法第35條第2 項之授權，訂有私立就業服務機構經營私立就業服務機構收費項目及金額標準，並以93年1 月13日勞職外字第0930200171號令公告在案，其第6 條規定：「營利就業服務機構接受外國人委任辦理從事本法第46條第1 項第8 款至第10款規定工作之就業服務業務，得向外國人收取服務費之金額如下：90年11月9 日後取得入國簽證者：第1 年每月不得超過1,800 元，第2 年每月不得超過1,700 元，第3年每月不得超過1,500 元。但曾受聘僱工作2 年以上，因聘僱關係終止或聘僱許可期間屆滿出國後再入國工作，並受聘僱於同一雇主之外國人，每月不得超過1,500 元。90年11月8 日前取得入國簽證者：每月不得超過1,000 元。前項費用得預先收取，最長以3 個月為限。終止服務時，預先收取之費用應按未提供服務月數退還外國人。」依上開規定可知，私立就業服務機構就其提供就業服務業務所得收取之費用，其項目及金額均有明定，對於規定標準以外之費用，不得要求、期約或收受。另「有關外勞在國外發生之費用（含借款）應載明於『外國人來華工作費用及工資切結書』，並經由勞工輸出國驗證。如外勞書面同意雇主或仲介公司代為轉交『借款』，其金額應與『外國人來華工作費用及工資切結書』相符。…」亦經行政院勞工委員會以91年10月7 日勞職外字第0910205963號函釋在案。

五、本件之爭執，在於：

⒈原告是否有收受S 君規定標準以外費用之情事？

⒉被告以本案係原告第3 次違反就業服務法之規定，裁處原告收受規定標準以外費用之20倍罰鍰，有無違誤？

六、經查：

㈠關於原告收受S 君規定標準以外費用部分：

⒈被告自95年11月起至97年1 月止，自S 君所有之聯邦銀行帳戶共計提領184,400 元，業經認定如前，是被告向S 君收取184,400 元既屬無誤，於此應審究者即為該184,400 元是否均屬被告依法所得收取之費用。

⒉查S 君係於95年9 月28日入境來臺工作，此觀原處分卷第71頁之外國人動態查詢系統─藍領外國人詳細資料之記載即明。依前揭私立就業服務機構經營私立就業服務機構收費項目及金額標準第6 條規定，被告於第1 年每月得收取之服務費為1,800 元，第2 年每月得收取1,700 元服務費，故被告自95年11月起至最後自S 君帳戶提領款項之97年1 月止，得向S 君收取之服務費總計為26,700元（計算式：1,800 元×12月＋1,700元 ×3月 ＝26,700 ） 。準此，上開184,400 元中之26,700元係被告依法得收取之費用，堪可認定。

⒊至其餘之157,700 元（184,400 元－26,700元＝157,700 元）則屬規定標準以外之費用，非被告所得收取，其理由如下：

⑴依S 君、雇主鄧之珍、外國人力仲介公司（PT.HIJRAH AMAL PRATAMA）及被告共同簽署並經印尼政府主管部門驗證之工資切結書所載，S 君來臺前所發生之仲介費、規費及其他費用等全部費用係向華南商業銀行（HUA NAN COMMERCIAL BANK ）借貸，含利息共計70,545元，約定由S 君分15期，每期償還4,703 元，除此之外並無其他S 君之私人借款及向外國人力仲介公司或銀行之借款。然據華南商業銀行長春分行97年4月11日長放字第09700052號函復被告略以，該行並無S 君貸款之相關資料（訴願卷第44頁），可見上開工資切結書內所載S 君向華南銀行借貸之該筆貸款並不存在，此部分之款項自非原告所得收取，亦無由原告代收、代付可言。

⑵又上開工資切結書既經S 君、雇主鄧之珍、外國人力仲介公司及被告共同簽署，確認無誤，足為S 君來臺前所生借款（包括借款種類、數額及債權人）認定之準據。原告主張S 君來臺前所生相關費用係由印尼人力仲介公司先行墊支，屬S 君於國外之借款，其係受S 君委託代辦（轉交）其國外借（貸）款之返還事務云云，非僅與上開工資切結書之記載不符，且原告就其為何每月自S 君帳戶提領12,300元（95年11月僅提領12,200元）乙節，於被告約詢、訪談時，先係表示「其中1,800 元是服務費，10,500元是S 君的國外借款」、「我公司僅有幫他匯15期國外借款每月10,500元，及收取國內服務費每月1,800 元，沒有收取S 君稅金」（見原處分卷第46頁），嗣於本件訴訟中則改稱係因S 君簽署授權書載明向印尼仲介公司借款196,800 元，分16期，每月償還12,300元，該196,800 元包含銀行貸款及保證金共100,545 元（4 ,703元×15月＋保證金2,000 元×15月）、2 年期間服務費（1,800 元×12月＋1,700 元×12月），剩餘之54,255元則為償還印尼人力仲介公司之借款云云（見本院卷第63至66頁），前後所言亦不一致，顯係臨訟拼湊，洵非可採。

⑶再S 君簽署之授權書雖載有「本人合法委託印尼仲介公司，辦理來臺灣地區工作，經由印尼合法人力仲介公司引進，合法墊借196,800 元，本人同意由本人在臺灣地區工資分16月，每月償還12,300元」等語（本院卷第14頁），惟上開借款若確屬存在，S 君與外國人力仲介公司於共同簽署工資切結書時竟未將之載入，此與常情顯然有違；況稽之S 君於被告訪談時陳稱：「國外借款是為了辦理我來臺灣工作的費用、在印尼的訓練費、住宿費等，是於西元2006年9 月1 日簽借款（如我的工資切結書），借款金額是70,545元……債權人是華南銀行，但是我的雇主打電話問華南銀行時，銀行說我沒有向該行借款。我不同意也沒辦法，已經簽下同意書了，同意書上是寫同意提款16期，從第1 次雇主發薪時開始，每個月12,300元，是雇主發現不對向仲介公司反應，仲介只說是我當初已經同意的」等語（見原處分卷第45頁），可知該筆196,800 元之借款並不在S 君認知範圍內，由此益徵上開授權書所載S 君向印尼人力仲介公司借款196,800 元乙節，與事實有間。

⑷另原告就其主張受S 委託代扣款項並匯至外國仲介公司以供清償債務乙節，雖提出委託書及匯出匯款申請單為證（見訴願卷第13、14、54頁），惟S 君已否認該委託書上手寫部分（即SALI 10,500/ LIPPO BANKCABANG MUARA KARANG / 0000000000）為其所寫，並稱：「那張委託書是在高雄有一堆要簽的文件之一，我根本沒看過此委託書的內容」（見原處分卷第43頁），且該委託書並未載明受託人，原告匯款對象「SALI」及匯款之金額亦與工資切結書所載不符，自難認原告係該委託書所載受託處理返還借款事務之人，從而原告所匯款項即無從認定係原告為S 君清償債務之用，原告以該委託書為其扣款代收之依據，亦非有據。

㈡關於原告第3 次違反就業服務法規定部分：

⒈查原告前為雇主曹儷蓉及印尼籍看護工SUNARNI 辦理就業服務業務，收受規定標準以外費用，違反就業服務法第40條第5 款規定，經被告以96年8 月17日府勞二字第09636251700 號裁處書，依同法第66條第1 項規定，處原告收受超過規定標準之費用10倍罰鍰即67,550元；另為雇主吳勝中及印尼籍看護工CASTIRAH辦理就業服務業務，收受規定標準以外之費用，違反就業服務法第40條第5 款規定，經被告以97年7 月10日府勞二字第第00000000000 號裁處書，處原告收受規定標準以外之費用之10倍罰鍰即744,550 元等情，有上開裁處書在本院卷第87頁以下及訴願卷第22頁可考，是本件係原告第3 次違反就業服務法第40條第5 款規定，應屬至明。

⒉前開被告所為97年7 月10日府勞二字第09733778100 號處分，經原告提起訴願後，雖因原告超收之違法金額有再查明必要，遭行政院勞工委員會以97年10月24日勞訴字第0970023334號訴願決定書予以撤銷，惟其後被告仍為相同之認定並重為處分，作成97年11月20日府勞二字第09707461502 號裁處書，處原告收受規定標準以外之費用之10倍罰鍰即744,550 元在案，亦有前揭訴願決定書及被告重為之處分在本院卷第90頁以下可參，並不影響原告已3 次違反就業服務法規定之認定。

⒊又撤銷之訴之訴訟標的，為原告主張行政機關之處分違法並損害其個人權利或法律上利益，行政法院之任務在於審查行政處分是否以其作成時之事實及法律狀態為據，進而判斷有無違法及損害原告權益，並決定其撤銷與否。在行政處分作成後事實或法律狀態變更，既非原處分機關所能斟酌，自不能以其後（從原處分作成至行政法院言詞辯論終結之間）出現之事實或法律狀態而認定原處分為違法。故撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，為原處分作成時之事實或法律狀態。此與課予義務之訴或給付之訴，係以事實審行政法院言詞辯論終結之際為法律及事實狀態之基準時不同（最高行政法院92年判字第1331號判決意旨參照）。本件原處分係於97年8月8 日作成，斯時被告所作97年7 月10日府勞二字第09733778100 號處分尚未遭訴願決定撤銷，仍屬存在（按該處分係於97年10月24日遭訴願決定書撤銷），則被告依當時之事實狀態，以原告係第3 次違反就業服務法第40條第5 款規定，依同法第66條第1 項及統一裁罰基準第3 點第19項規定，裁處原告收受規定標準以外費用之20倍罰鍰，即無違誤。

六、末查，原告主張其依法得預收3 個月服務費，故第15期收取之12,300元包含預收之3 個月共5,100 元服務費乙節，非僅未據原告於收取前事先言明，亦與原告主張12,300元中1,800 元是服務費，10,500元是S 君的國外借款及S 君印尼仲介公司借款196,800 元，分16期，每月償還12,300元等情不符，並非可採。另原處分亦無原告所指有行政程序法第111 條第5 款規定之無效事由，及違行政程序法第9 條、第36條、第5 條規定之情事。此外，原告聲請訊問證人林福來，以證明與印尼仲介公司間之款項彙算情形，因其待證事實與本件之結論無礙，核無必要，均附此敘明。

七、綜上所述，原告自95年11月起至97年1 月止，自S 君所有之聯邦銀行帳戶內共提領184,400 元，其中除26,700元為原告依法得收取之服務費外，其餘之157,700 元並非原告所得收取，被告收取之，即屬收取規定標準以外之費用，是被告認原告違反就業服務法第40條第5 款規定，且係第3 次違反，依同法第66條第1 項及統一裁罰基準第3 點第19項規定，裁處原告收受規定標準以外費用之20倍罰鍰，洵屬有據。惟被告認定原告超收之金額為100,845 元，容屬有誤，已據訴願決定予以糾正，原處分以100,845 元為計算20倍罰鍰之基礎並據以裁處原告罰鍰2,016,900 元，雖亦有誤，然基於不利益變更禁止原則，原處分仍屬可予維持。訴願決定予以維持，並無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘之主張、陳述及所提之證據，經審酌後，認均與本件之結論無礙，爰不一一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭