臺北高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　99年4月1日辯論終結

原告

甲○○

訴訟代理人

籃健銘 律師

被告

花蓮縣政府

代表人

乙○○（縣長）住同

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　丁○○

上列當事人間建築執照事件，原告不服內政部中華民國98年8 月31日台內訴字第0980110754號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：原告起訴時被告代表人為謝深山，於訴訟繫屬中變更為乙○○，並據乙○○聲明承受訴訟，有聲明承受訴訟狀在卷可稽，核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣原告所有坐落花蓮縣壽豐鄉○○段14地號土地（下稱系爭土地）領有被告核發民國94年府城建執字第94A1512 號建造執照（下稱系爭建照，分區編定：風景區農牧用地，主要用途：自用農舍）。嗣原告依建築法第39條規定，於97年6 月2 日向被告申請辦理變更設計，復於97年7 月15日再申請核發使用執照。經被告以原告申請基地位屬花東沿海保護區之花蓮溪口附近自然保護區範圍內，其土地更正編定為「風景區農牧用地」仍有疑義，在疑義未釐清前將涉有妨礙區域計畫法，為免原告繼續施工造成損失，乃依建築法第58條規定，以97年7 月24日府城建字第0970109430號函（下稱前處分）通知原告，於文到即日起停止施工，並暫緩辦理變更設計及核發使用執照。原告不服，提起訴願，經內政部以97年12月24日台內訴字第0970204949號訴願決定將前處分予以撤銷，責由被告於二個月內另為適法之處分。嗣原告查明系爭土地使用現況後，以98年2 月24日府建城字第0980026261號函（下稱系爭處分）撤銷建造執照。原告不服，以系爭處分撤銷前已核發之系爭建造執照之行政程序有違正當法律程序，系爭處分之作成違反法律保留原則，並侵害原告依法應受保護之法律上利益等，提起訴願亦遭駁回，遂提起行政訴訟。

三、原告主張：

㈠原告之系爭土地領有被告核發之系爭建照，主要用途為自用農舍。嗣原告依建築法第39條規定，於97年6 月2 日向被告申請辦理變更設計，因被告未依法准駁，復於97年7 月15日再向被告申請核發使用執照。被告以申請基地位屬花東沿海保護區之花蓮溪口附近自然保護區範圍內，其土地更正編定為「風景區農牧用地」仍有疑義，在疑義未釐清前將涉有妨礙區域計畫法，為免原告繼續施工造成損失，乃依建築法第58條規定，以原處分函知原告，於文到即日起停工，並暫緩辦理變更設計及核發使用執照。原告不服提起訴願。案經內政部審議後以：（一）系爭土地上之農舍是否已完成而無停止施工之可能，抑或仍為繼續之狀態？此部分之事實不明，又若於處分作成時仍有繼續施工情形，如認原告未依該核定工程圖樣及說明書施工，應依建築法第58條第6 款規定命原告停止施工，而非逕自援引同法條第2 款及第7 款規定，是前處分自有裁罰理由不當之違誤；（二）原告係被告依法核發之建照進行施工，於建照依法定程序撤銷前，仍為合法、有效之行政處分，被告自應受其拘束。被告應依相關法令規定，審酌其要件是否適法並據以准駁，尚不得逕自援引建築法第58條規定否准原告申請，撤銷被告所為前處分。

㈡系爭土地於更正編定前，原告領有建照之核發乃屬合法有效，被告如因系爭土地更正編定係為錯誤，而認其原始建造執造之核發並非適法，亦應依行政程序法第117 條規定，衡量當事人之信賴利益及撤銷行政處分所欲維護之公益後，決定是否撤銷原行政處分。是被告所為前處分依據建築法第58條規定，通知原告「於文到即日起停止施工，並暫緩辦理變更設計及核發使用執照」，於法自非有據。

㈢上開處分顯有違誤，經內政部以97年12月24日台內訴字第097020494 號訴願決定將前處分予以撤銷，則由被告於二個月內另為適法之處分。嗣被告查明系爭土地使用現況後，以系爭處分撤銷原核發建照。惟系爭處分核有錯誤及違法之虞，分別陳述如下。

㈣被告所為兩次更正編定並未細究系爭土地是否是係位於行政院73年2 月23日台(73)交字第2606號函核定實施之「台灣沿海地區自然環境保護計畫」中花蓮溪口附近自然保護區範圍內之生態保護區。

1.按「按區域計畫的主要功能之一，在促進土地及天然資源之保育利用，充分兼顧農業與工業發展所需用地，以及防止自然災害；此項功能，有賴土地使用計畫及土地使用管制事項之貫徹實施，始能充分發揮；惟縣市政府就轄區內區域計畫之土地分區使用計畫及土地使用管制事項，通常祇就區域內之土地使用作原則性之指導說明，然因其表現之計畫圖所用比例尺甚小，殊難據以認定每宗土地適當之使用，尚須進一步按鄉鎮縣轄市區製定非都市土地使用分區圖，編定各種使用地，並將結果公告及通知土地所有權人，作為實施土地使用管制之依據。」有高雄高等行政法院94年度訴字第793 號判決可參。

2.查行政院73年2 月23日台(73)交字第2606號函核定實施之「台灣沿海地區自然環境保護計畫」中「花蓮溪口自然保護區」之範圍為海岸山脈北端，包括花蓮山附近第一條稜線及海岸公路以東至海岸線所涵蓋之地區。可知所劃定之區域並未有明確指出涵蓋範圍為何。是以，被告於74年11月16日花蓮縣非都市土地使用分區編定，將系爭土地編定公告為「風景區生態保護用地」時，系爭土地是否即位於系爭花蓮溪口自然保護區範圍內，即有所疑義。

3.再者，依上開高雄高等行政法院判決之見解，區域內土地利用之編定係縣市政府通常祇就區域內之土地使用作原則性之指導說明，殊難據以認定每宗土地適當之使用，是以，系爭土地於74年為使用分區編定時，是否即應劃為生態保護區即有疑義。

4.綜上所述，被告於74年編定系爭土地之使用分區時，是否即誤將系爭土地編定為「生態保護區」即有所有疑義。是以，是否得謂被告於94年1 月3 日將系爭土地辦理更正編定為「風景區農牧用地」為違法之行政處分，亦為必須釐清之事項。故無法即以此認定於94年之更正編定為錯誤之更正編定而逕自再次為更正編定。

㈤被告於94年1 月3 日所為之更正編定並非錯誤之更正編定。

1.按「台灣沿海地區自然環境保護計畫」中，就本計畫之目的「乃就台灣沿海地區具有特殊自然資源者，規劃為保護區，針對其實質環境、自然資源特色、目前面臨問題及未來發展政策等，擬定保護措施，以維護區內之自然資源使其得以永續保存。並建議研訂沿海自然環境保護法案，以為沿海地區經營管理之依據。」復觀諸「台灣沿海地區自然環境保護計畫」中就劃定「花蓮溪口附近」為生態保護區，主要係因為「水污染影響生態環境。花蓮中華紙漿廠等重污染工業，未經嚴格處理之污廢水，排放入花蓮溪，隨河水注入海洋。因此在花蓮溪口附近已有明顯之水域污染現象，影響生態環境。」

2.承上，系爭計畫之所以劃定「花蓮溪口附近」作為生態保護區，主要係因為花蓮溪口許多重工業排放未經處理之廢水，造成花蓮溪口附近有明顯之水域污染現象，為保護花蓮溪口附近之生態，故有此劃分。惟就系爭計畫之目的觀之，並非限制於生態保護區內為開發，而係藉由規劃為保護區，積極針對其實質環境、自然資源特色、目前面臨問題及未來發展政策等，擬定保護措施，以維護區內之自然資源使其得以永續保存。並建議研訂沿海自然環境保護法案，以為沿海地區經營管理之依據。

3.按內政部87年5 月8 日台（八七）內地字第8786359 號函：謂：「…至有關非都市土地辦理更正編定，經檢討後循下列方式改善，以杜弊端：（一）有關更正分區部分：北部、中部、南部及東部區域計畫已自八十四年起陸續完成第一次通盤檢討，對於土地使用分區已有檢討調整之規定，有關以資源為導向之使用分區如特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區等，可藉此檢討調整，其餘如工業區、鄉村區、風景區及特定專用區等分區則可循開發許可方式辦理，故原則不再辦理分區更正，惟原分區劃定確有錯誤必需更正者，得由縣市地政機關會同原劃定時之相關會同機關審認依法報核後辦理。」由此函釋觀之，於74年花蓮縣政府為使用分區編定後，依此函釋見解，花蓮溪口之風景區原則上應不再辦理分區更正，除開發必須依許可方式辦理及分區劃定確有錯誤而必須更正外，應不再辦理分區更正。惟被告於94年將原劃分為風景區生態保護區系爭土地更正編定為風景區農牧用地，則必須有上開兩種情況，始得為更正編定。

4.原告係於系爭土地更正編定為農牧用地後，始申請建造執照，且於94年1 月3 日前，原告並未申請開發許可而的辦理分區變更，亦為被告系爭撤銷處分所承認，可知更正編定為農牧用地，係因分區劃定確有錯誤而必須更正。

5.綜上所述，於生態保護區中內，所有之管制係為維護生態區內之環境。惟若經過評估認為並沒有危害生態區內之環境及自然資源等情況存在，即有可能將不需為特別保護之地區劃為生態保護區更正編定為非生態保護區，是以，被告於94年1 月3 日所為之更正編定，是否即有此根據即非無疑，若未探究94年1 月3 日更正編定之考量及評估為何，即認為被告係誤認行政院76年1 月9 日台內地字第471586號函之內容，顯屬率斷；再者，依據前開內政部87年5 月8 日台（八七）內地字第8786359 號函釋內容，於第一次通盤檢討之後，除許可開發及有更正必要者外，以不得更正編定為原則。故被告94年之更正編定是否有上開內政部函釋所定兩種例外得更正編定之例外情形，即需予以探究。在系爭土地未經許可開發之情況下，依被告於94年為更正編定，準此原則，被告嗣後於不具備上開函釋所示之兩種例外的更正之情況下，不得再於97年時逕自命花蓮縣地政機關為更正編定。故被告逕命花蓮地政機關為更正編定係錯誤及違法之行政處分。

㈥被告94年1 月3 日所為之更正編定非錯誤之更正編定而係經過評估所為之更正。內政部本部76年1 月9 日台(76)內地字第471586號函釋謂：「查行政院七十三年二月廿三日台七十三交字第二六○六號函核定『台灣沿海地區自然環境保護計畫』報告書第三○頁已載明四花東沿海保護區計畫....五處自然保護區範圍如下....2 水璉、磯畸間海岸。水璉、磯畸間及海岸公路以東至海岸線所涵蓋地區（已為農牧使用者除外）。是倘於該保護計畫上開院函核定施行之前已為農牧使用者，自不列入自然保護區，可依編定當時土地使用現況更正編定土地使用類別。」由此號函釋觀之，內政部確實未言明「施行之前之土地已為農牧使用者」之範圍是否僅限於「水璉、磯畸間海岸。水璉、磯畸間及海岸公路以東至海岸線所涵蓋地區」，抑或及於花東沿海保護區計畫中所劃定之五處自然保護區，甚有疑義。益見於系爭土地所在位置並非完全位於花蓮溪口附近之生態保護區內；再者，系爭土地於編定為生態保護區前，定已為農牧之使用，故被告始於94年發現編定有誤並予以更正。是以，該更正係經過評估之後，認為並無劃為保護區之必要，即為更正編定。

㈦系爭土地變更並未依法定程序為變更，為違法之行政處分。

1.系爭土地於74年為土地使用分區編定劃為「生態保護區」是否屬於『台灣沿海地區自然環境保護計畫』所定花蓮溪口附近之生態保護區，已有疑義，請詳見前述。於94年1 月3 日變更為「生態保護區農牧用地」時，究係以「通盤檢討方式」為變更，抑或僅以「更正」編定之方式變更，誠屬重要。蓋74年編定使用分區時，既已編定為「生態保護區」，復又於94年再變更為「農牧用地」，期間經過有20年餘，依區域計畫法第13條規定：「區域計畫公告實施後，擬定計畫之機關應視實際發展情況，每五年通盤檢討一次，並作必要之變更。但有左列情事之一者，得隨時檢討變更之：一、發生或避免重大災害。二、興辦重大開發或建設事業。三、區域建設推行委員會之建議。區域計畫之變更，依第九條及第十條程序辦理；必要時上級主管機關得比照第六條第二項規定變更之。」東部區域計畫之通盤檢討變更分別於86年及94年為第一次及第二次通盤檢討變更，究竟係通盤檢討之變更，抑或僅係更正，即產生疑義。

2.承上所述並參之高雄高等行政法院94年度訴字第793 號判決內容，區域計畫通盤檢討變更，應依區域計畫法第15-1條之規定辦理，若經通盤檢討變更者，必須依法定程序為變更。若未依法定程序為變更，則花蓮縣政府擅自以更正編定之方式變更系爭土地為「生態保護用地」，實有未依法定程序之違法處。是以，就此部分必須先予釐清，否則，花蓮縣政府以系爭土地位於花蓮溪口環境保護區內撤銷原告之建造執照，即有違法之虞。

㈧原告依信賴保護原則，應受存續保障，原告依法可繼續在系爭土地上為適當使用系爭土地，並有最高行政法院98年度判字第330 號判決可參。

1.原告因被告於94年1 月3 日將系爭非都市辦理更正使用分區編定為「風景區農牧用地」，原告依據此錯誤更正編定之結果依建築法、農業發展條例暨農業用地興建農舍辦法等相關規定向花蓮縣政府申請興建農舍，花蓮縣政府審核後便發給原告建築執照。原告信賴所核發之建照，故於系爭土地上建造農舍，且持續建造及合法使用，並於97年6 月2 日及同年7 月15日申請辦理變更設計，因被告以有違返區域計畫法之虞，勒令原告立即停工，嗣以系爭處分撤銷系爭建照。就此，原告之行為係具有合法之信賴基礎。

2.查被告於98年2 月24日撤銷原告之建造執照，距被告核發建照已歷經三年餘，其間原告持續施工且投入大量之人力及物力，而原告持續施工之行為係因為被告所核發之建照，是其有本於信賴甚為信賴之表現至為灼然。復核系爭非都市土地使用分區更正編定錯誤，實係被告錯誤之認知所致，無法歸責於原告，是原告此項信賴值得受法律之保護。

3.查原告申請之建照係依被告所編定之使用分區為「風景區農牧用地」，且此編定係被告辦理「更正」後之更正編定，並非以行政程序法第119 條所定之三款不正方法使被告機關為建照之核發，且原告已投入大量之人力及物力，若撤銷其建照，必定造成原告需將已完成建造之部分予以拆除，並且回復系爭土地原有之面貌，惟如此一來，不但破壞自然生態保護區內之環境二次傷害，且會造成更大量的資源浪費及消耗；再者，對於生態保護區內現有之情況，有許多相關法規，例如環境基本法等相關環境、生態及海岸沿岸保護及管理之法規可供約束及管理，對於環境、生態保護及公益之保障，亦不會有所減損。是被告依法、依理應就公益與信賴利益予以權衡，但無論如何均應維護原告之重大信賴利益，並採取「存續保障」方式，參酌行政程序法第117 條及第119 條規定，使原告能合法繼續在系爭土地上合法且適當使用系爭土地。

㈨被告系爭撤銷建照之處分有未附理由之違法。行政程序法第117 條但書規定不得撤銷之情形為「撤銷對公益有重大危害者」或「受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益」。是以，被告若主張發給建造執照之處分係一錯誤之授益處分而欲撤銷者，必須就行政程序法第117 條但書所定之兩款情形為利益衡量，亦即必須就撤銷系爭處分對公益有何重大危害，或撤銷系爭處分之公益顯然大於原告之信賴利益之具體衡量情形及理由，為詳細之說明，若僅泛言「因涉國土保安、海岸維護、景觀保育等多項重大公益」、「並無本條但書規定不得撤銷之情形」等語，仍不得謂已就無行政程序法第117 條但書所定情形為具體之說明。

㈩綜上所述，原處分及訴願決定之裁量確有與法未合之瑕疵等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以：

㈠原告所有系爭土地位屬行政院73年2 月23日台73交第2606號函實施之「台灣沿海地區自然環境保護計畫」中「花東沿海保護區計畫」所劃定3 處自然保護區範圍入下：1.花蓮溪口附近。為海岸山脈北端，包括花蓮山附近第一條稜線及海岸公路以東至海岸線所涵蓋之地區。2.水璉、磯崎間及海岸公路以東至海岸線地區（已為農牧使用者除外）。(1) 石門、石梯坪間及海岸公路以東至海岸線所涵蓋地區。(2) 石梯坪附近海岸之珊瑚礁岩。(3) 秀姑巒溪之長虹橋至溪口段。(4）石梯坪附近海域。被告奉上列核定計畫以74年1 月21日74府建觀字第6348公告其範圍及保護措施（詳附件3 ），並由原台灣省政府於74年11月15日公告實施東部區域計畫公告於73年7 月23日實施。花蓮縣非都市土地使用編定，由花蓮縣地政事務所於74年11月16日依實施東部區域計畫完成編定公告，查系爭土地當時並編定為「風景區；生態保育用地」。（詳附件4）

㈡原台灣省政府復於86年6 月24日公告發布實施第一次通盤檢討，系爭土地變更為「台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）之限制發展區」。依內政部76年1 月9 日(76)台內地字第471586號函略以：查行政院73年2 月23日台73交第2606號函核定實施之」台灣沿海地區自然保護區計畫」之計畫內容載明「已為農牧使用者除外」僅限於「花東沿海保護區計畫之「水璉、磯碕及海岸自然保護區」，並未包括「花蓮溪口附近自然保護區」等5 處自然保護區範圍在內所設「自然保護區在內」（詳附件5 ），又該部於90年9 月21日台90內中字第9014512 號函說明（中段）略以：「…是如經貴府查明確係位於前開花東沿海保護區計畫範圍之水璉、磯碕間及海岸公路以東至海岸線所涵蓋地區，且屬貴縣非都市土地編定公告前已為農牧用地者，自得依本部前開作業須知及函釋規定，更正編定為「暫未編定用地」（詳附件6 ）又查花蓮地政事務所提供爭土地登記謄本所載於53年5 月31日登記所有，惟系爭土地未編定使用種類，旋於74年12月17日依據花蓮縣政府74年府地用字第86779 號非都市土地編定公告為「風景區生態保護用地」。

㈢花蓮縣花蓮地政事務所誤解上述函釋，致系爭土地錯誤更正編定為「風景區農牧用地」。原告依據該錯誤更正編定結果，依建築法、農業發展條例及農業用地興建農舍辦法等相關規定，向被告申請建照興建農舍。因前開管制規定及錯誤編定結果迄至該建築執照審核期間，相關地政機關均未發現亦未循行政程序知會建築主管單位，致建築執照申請案即按一般農舍建築案件予以核准發照。至原告申請辦理變更設計，被告以前處分通知事涉及違反區域計畫法，依建築法第58條規定通知原告於文到即日起停止施工，並暫緩核發變更設計及使用執照在案。嗣後被告地政單位經發現該錯誤之更正編定結果，即以上級主管單位於98年4 月8 日府地用字第0980034611號函要求花蓮地政事務所依法更正為原「風景區生態保育用地」。

㈣依據行政院73年2 月23日核定台灣沿海地區自然環境保護計劃其中花蓮沿海保護區有關保護措施第1 點規定：非經依法核定不得改變地形、地貌，第4 點除非必要之安全措施，禁止其他建設行為（詳附件2 第5 頁【自然保護區保護措施】）。

㈤系爭土地相關使用限制，依內政部97年6 月18日台內營字第0970804508號函略以：「有關旨揭土地涉及本部76年1 月9日台(76)內地字第471586號函疑義，業經本部地政司97年5月29日地司十發字第0970001487號書函釋略以：「…本案關於花蓮縣府來函說明四詢及編定公告前已供編定為丙種建築用地或其他之土地，是否適用前開函釋規定不列入自然保護區與不受自然保護措施之限制乙節，則其既非於行政院上開核定日期前作農牧使用，自無上開本部前開函之適用」。

㈥被告依據建築法第35條「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，對於申請建造執照或雜項執照案件，認為不合本法規定或基於本法所發布之命令或妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定者，應將其不合條款之處，詳為列舉，依第33條所規定之期限，一次通知起造人，令其改正。」另依據內政部97年6 月18日台內營字第0970804508號函作出下列函釋，系爭土地位屬73年2 月23日台73交第2606號函核定實施之「台灣沿海地區自然環境保護計畫」，「台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」之「限制發展區」。準此，花蓮縣花蓮地政事務所於98年4 月10日將系爭土地辦理更正編定為「風景區」；使用地類別「生態保護用地」。及建築法第35條規定，對於申請建造執照或雜項執照案件，認為不合本法規定或基於本法所發布之命令或妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定者，被告遂於98年2 月24日府城建字第0980026261號函撤銷原建造執照處分應屬適法，並無違誤。

㈦按行政程序法第117 條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰

一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」公益較為信賴利益為重時，則信賴不值得保護（內政部88年10月18日台（88）內中地字第8886462 號函釋參照）。原處分因涉國土保安、海岸維護、景觀保育等多項重大公益，縱原告有誤信錯誤更正編定之結果，致提出建築申請並有建築行為之事實，然並無本條但書規定不得撤銷之情形，被告自得依職權為全部之撤銷等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、經查原告所有系爭土地於94年間經被告核發系爭建造執照，嗣被告以系爭處分撤銷，原告不服，循序提起本件行政訴訟。被告撤銷理由略以：系爭土地依行政院73年2 月23日台73交第2606號函實施「台灣沿海地區自然環境保護計畫」，經劃定為自然保護區，經公告後使用編定為「風景區生態保護用地」，非可供農舍使用；系爭建照之核發係因系爭土地於94年1 月3 日經花蓮地政事務所將系爭土地誤改編定為「風景區農牧用地」所致，茲系爭土地業於98年4 月10日更正回復編定「風景區生態保護用地」，自不得申請建造農舍，乃撤銷系爭建照。故本件首應審酌系爭土地是否為「風景區生態保護用地」而非可供農舍使用？系爭土地於98年4 月10日自「風景區農牧用地」編定，更正回復「風景區生態保護用地」編定，是否合於規定？

六、本院判斷：

㈠按區域計畫法第9 條、第10條及第15條第1 項規定：「區域計畫依左列規定程序核定之︰一、中央主管機關擬定之區域計畫，應經中央區域計畫委員會審議通過，報請行政院備案。二、直轄市主管機關擬定之區域計畫，應經直轄市區域計畫委員會審議通過，報請中央主管機關核定。三、縣（市）主管機關擬定之區域計畫，應經縣（市）區域計畫委員會審議通過，報請中央主管機關核定。四、依第六條第二項規定由上級主管機關擬定之區域計畫，比照本條第一款程序辦理。」「區域計畫核定後，擬定計畫之機關應於接到核定公文之日起四十天內公告實施，並將計畫圖說發交各有關地方政府及鄉、鎮市（市）公所分別公開展示；其展示期間，不得少於三十日。並經常保持清晰完整，以供人民閱覽。」「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」又「區域計畫公告實施後，擬定計畫之機關應視實際發展情況，每五年通盤檢討一次，並作必要之變更。」同法第13條及第15-1條分別定明明文。

㈡中央主管機關內政部依據上開區域計畫法第15條第1 項訂定非都市土地使用管制規則。非都市土地使用管制規則第6 條第1 、3 、4 項規定「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。……各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。非都市土地容許使用執行要點，由內政部定之。」。而上開管制規則附表一規定「農牧用地㈠農作使用㈡農舍……生態保護用地：生態體系保護設施」，則農牧用地可供農舍使用，而生態保護用地非可供農舍使用。

㈢又製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱作業須知）第4 點規定「土地使用管制之結構：依據區域計畫法第7 條第9 款、第15條及同法施行細則第6 條規定，區域土地使用管制之結構，可分為三個層次：㈠上層─土地分區使用計畫。㈡中層─非都市土地使用分區圖。㈢下層─編定各種使用地。上述三層次，分別具有上下位之指導關係，即製定非都市土地使用分區圖，須受土地分區使用計畫之指導；編定各種使用地，則須受非都市土地使用分區圖所定之使用區容許使用種類之限制。」另「核備：（一）直轄市、縣（市）政府製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地完竣，應依照區域計畫法第十五條第一項規定，檢附非都市土地使用分區圖直轄市三份、縣（市）五份，土地使用編定圖直轄市二份、縣（市）三份，土地使用編定清冊一份，各種使用地面積統計三份，連同徵詢意見之會議紀錄，報內政部核備。」「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照九（二）編定原則表及說明辦理更正編定。」「直轄市、縣（市）政府辦理非都市土地更正編定、補辦編定、山坡地補註用地、註銷編定案件，內政部得授權直轄市、縣（市）政府核定。」作業須知第16、22、23點亦有明文規定。

㈣系爭土地是否應編定為「風景區生態保護用地」？

1.查行政院73年2 月23日台73交第2606號函實施「台灣沿海地區自然環境保護計畫」中「花東沿海保護區計畫」所劃定自然保護區範圍內，經劃定之自然保護區如下：1.花蓮溪口附近。為海岸山脈北端，包括花蓮山附近第一條稜線及海岸公路以東至海岸線所涵蓋之地區。2.水璉、磯崎間及海岸公路以東至海岸線地區（已為農牧使用者除外）。(1) 石門、石梯坪間及海岸公路以東至海岸線所涵蓋地區。(2) 石梯坪附近海岸之珊瑚礁岩。(3) 秀姑巒溪之長虹橋至溪口段。(4)石梯坪附近海域。被告依上列核定計畫以74年1 月21日74府建觀字第6348公告其範圍及保護措施，並由原台灣省政府於74年11月15日公告實施東部區域計畫公告於73年7 月23日實施（見被告98年12月18日答辯狀附件3 、4 保護計畫區及圖表）。

2.上揭花東沿海保護區之水璉、磯碕及海岸自然保護區範圍係指「水璉溪以南，牛山以北，最靠近海岸的稜線為北界，左邊經過牛山，以台11號公路為西界；右以臨太平洋海岸線為東界；南以台11號公路上，19號橋下小溪至海岸線為界」，而花蓮溪口自然保護區範圍「北起花蓮溪口右岸沙嘴，左沿花蓮山主稜線至台11號公路為西界；右以臨太平洋海岸線為東岸，南至電信局花蓮變電所」（見被告答辯附件頁57）。系爭土地位在台11號公路右方，電信局變電所上方（同上卷頁59及本院卷頁126 至128 ，97年訴願卷頁94）即明系爭土地在水璉、磯碕及海岸自然保護區範圍北邊，屬花蓮溪口自然保護區範圍。

3.花蓮縣非都市土地使用編定依前開㈢之規定，由花蓮縣花蓮地政事務所於74年11月16日依實施東部區域計畫完成編定公告，依據「配合『台灣沿海地區自然環境保護計畫』辦理非都市土地使用分區編定補充規定」，系爭土地編定為「風景區生態保護用地」，有被告74年11月15日（74）府地用字第86779 號公告、系爭土地登記簿謄本附卷可稽，原告對此並無異議，此一編定亦合於內政部76年8 月14日(76)台內地字第527682號函要旨「經依『台灣沿海地區自然環境保護計畫』劃為自然保護區之土地應編定為生態保護用地」。嗣原台灣省政府復於86年6 月24日公告發布實施第一次通盤檢討，系爭土地為「台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）之限制發展區」（見被告98年12月18日附件5 頁60-68 ），系爭土地使用編定仍為「風景區生態保護用地」（非可供農舍使用）；再者，依據前開內政部87年5 月8 日台（八七）內地字第8786359 號函釋內容，於第一次通盤檢討之後，除許可開發及有更正必要者外，以不得更正編定為原則。

4.雖內政部76年1 月9 日(76)台內地字第471586號函略以：查行政院73年2 月23 日 台73交第2606號函核定「台灣沿海地區自然保護區計畫」報告書第三０頁已載明花東沿海保護地區計畫……五處自然保護區範圍如下……2.水璉、磯畸間海岸。水璉、磯碕及海岸公路以東至海岸線所涵蓋地區（已為農牧使用者除外）。是倘於該保護計畫上開院函核定實施前已為農牧使用者，自不列入自然保護區。可依編定當時土地使用現況更正編定土地使用類別。惟就上開號函內政部97年6 月18日台內營字第0970804508號函（見本院卷第78、85頁，被告答辯附件頁28）略謂：「…二、有關旨揭土地涉及本部76年1 月9 日台（76）內地字第471586號函疑義，業經本部地政司97年5 月29日地司十發字第0970001487號書函釋略以：『…本案關於花蓮縣政府來函說明四詢及編定公告前已供建築使用並經編定為丙種建築用地或其他用地之土地，是否適用前開函釋規定不列入自然保護區與不受自然保護區保護措施限制乙節，則其既非於行政院上開函核定日期前作農牧使用，自無本部前開函之適用。』三、另查行政院73年2 月23日台73交字第2606號函核定實施之『台灣沿海地區自然環境保護計畫』之計畫內容載明『已為農牧使用者除外』者僅限於『花東沿海保護區計畫』之『水璉、磯崎間海岸自然保護區』，並未包括『花蓮溪口附近自然保護區』等其他4 處自然保護區在內，併予說明。」由此即明花東沿海保護區有五處自然保護區，其中水璉、磯碕及海岸公路以東至海岸線所涵蓋地區，若於計畫實施前已為農牧使用者，不列入自然保護區，至於「花蓮溪口附近自然保護區」等四處自然保護區並不包括在內，易言之，在「花蓮溪口附近自然保護區」之土地，即便於上開計畫核定實施前已為農牧使用，仍列自然保護區。系爭土地屬花蓮溪口自然保護區範圍（見六㈣2.）。依前開說明，系爭土地應為「風景區生態保護用地」。

㈤系爭土地於98年4 月10日自「風景區農牧用地」更正為「風景區生態保護用地」，是否有據？

1.系爭土地使用編定應為「風景區生態保護用地」已如前述。雖花蓮地政事務所以系爭土地於35年辦理土地總登記時地目為「旱」，符合前揭內政部76年1 月9 日(76)台內地字第471586號函揭更正編定之規定，依作業須知第22點規定辦理，於93年8 月10日辦理更正編定為「暫未編定用地」，於94年1 月3 日將系爭土地更正編定為「風景區農牧用地」（見卷附系爭土地各該時點之登記簿謄本），惟此一更正編定為「風景區農牧用地」於法不合，顯屬錯誤，自應回復更正為「風景區生態保護用地」之編定，不應再為錯誤之編定（行政程序法第117 條），至於當事人如認其權益受損，應另循序救濟。

2.系爭土地應為「風景區生態保護用地」之編定，卻誤更正編定「風景區農牧用地」，其登記事項（風景區農牧用地）與登記原因證明文件（台灣沿海地區自然環境保護計畫之花東沿海花蓮溪口附近自然保護區計畫）所載之內容不符，核屬登記錯誤，依前開說明應更正回復原編定「風景區生態保護用地」。系爭土地於94年1 月3 日更正乃非都市土地使用分區公告確定後土地使用編定之更正，該次更正係依上開作業須知第23點有關土地更正編定規定，係授權直轄市、縣（市）政府核定辦理，（見被告答辯附件頁50並依前開㈢規定），則其後於98年4 月10日更正回復原編定仍依相同程序辦理。是本件於發現94年間之更正編定錯誤後，花蓮縣花蓮地政事務所於98年1 月15日更正回復生態保護用地之編定，被告以98年4 月8 日府地用字第0980037611號函核定（見被告答辯附件頁74、75），於法有據。花蓮地政事務所於核定後依作業須知第17點，將系爭土地異動編定結果通知書檢送編定結果清冊通知原告，該編定結果清冊載明：原載使用分區風景，用地編定農牧用地；異動使用分區風景區，原告於98年4 月23日收受，此有編定結果通知書、清冊及掛號郵件收件回執可稽（見本院卷頁129 正反面），原告並未就上開更正為「風景區生態保護用地」之處分不服（見本院卷頁116 即99年4 月1 日筆錄），則系爭土地回復更正編定為「風景區生態保護用地」確定。又系爭土地於94年1 月3 日更正編定為「風景區農牧用地」及98年4 月10日更正回復編定「風景區生態保護用地」，此二次編定更正並非依區域計畫法相關規定經公告程序辦理使用分區變更，此觀諸變更前後系爭土地之使用分區均為「風景區」自明。有關更正手續均依作業須知第22點、23點規定，授權被告核定（見前揭六㈢之規定）。原告主張被告未依區域計畫經通盤檢討，擅自變更計畫而為變更為生態保護用地，程序不合等語，容有誤解且不足採。

3.查生態保護用地之容許使用項目為生態體系保護設施（見六㈡），許可使用細目同林業用地，包括造林、水土保持等，並不容許農舍使用，此觀之非都市土地使用管制規則附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」即明。本件土地既已更正回復編定為生態保護用地，自不得供建造農舍使用，被告原核發系爭建造執照（農舍），即有違誤，揆諸首揭說明，被告將之撤銷，難認有何違誤。

㈦原告主張本件適用信賴保護原則，系爭建造執照不應撤銷等語。惟查：

1.按行政程序法第117 條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰

一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」可知原處分機關對於違法之行政處分，於發生形式確定力後，仍得由原處分機關依職權裁量是否予以撤銷，以維護依法行政原則，至於是否行使職權，乃行政機關之裁量權限。

2.系爭土地依法編定為風景區生態保護用地，遭花蓮地政事務所錯誤更正編定為「風景區農牧用地」，而原告依據該錯誤更正編定結果經獲核發系爭建造執照。茲因系爭土地位於自然生態保護區內，涉及國土保安、海岸維護及景觀保育等重大公益，被告本得依職權依照前開行政程序法第117 條之規定將原本核發之建造執照撤銷，此乃行政機關之裁量權，且本件涉及生態保育等重大公益，亦經被告於系爭處分說明四（三）謂「…原處分因涉國土保安、海岸維護、景觀保育等多項重大公益，縱受處分人有誤信錯誤更正編定之結果，致提出建築申請並有建築行為之事實…」被告作成裁量尚無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事或構成裁量瑕疵或有理由不備之情形，系爭處分難謂違誤。再者，花蓮縣花蓮地政事務所因錯誤解讀內政部之函令更正編定為風景農牧用地，惟按前揭內政部76年1 月9 日(76)台內地字第471586號函以及內政部於76年12月所發佈之台灣沿海地區自然環境保護計畫內容均明確記載「已為農牧使用者除外僅限於「花東沿海保護區計畫之「水璉、磯碕及海岸自然保護區」，並未包括「花蓮溪口附近自然保護區」等其他自然保護區，原告亦可得知系爭土地非屬「水璉、磯碕及海岸自然保護區」，則其是否得主張信賴保護，容有疑義。按諸行政法理，公益應優於私益之原則，授益處分，和對國家社會之法律秩序不生破壞情事者，其受益人因應受信賴之保護。惟若因保有其既得權益，致現有法律秩序將因而遭受破壞，或於社會公眾致生難以預估之損害者，即屬具有公益上之理由，有予撤銷之必要。系爭建造執照之基地為風景區之保護用地，若仍許興建農舍，則與國家為促進土地及天然資源之保育利益及貫徹花東沿岸保護計畫及編定各種使用土地之法律秩序，將因之被破壞殆盡。參之被告未於原處分中參酌無關之考量而為裁量濫用或逾越之情況，從而被告因系爭土地更正編定為風景區農牧用地為錯誤，其據以核發之建造執照並非適法，乃依行政程序法第117 條規定，衡量當事人之信賴利益及撤銷行政處分所欲維護之公益後，決定撤銷原核發建造執照之行政處分，並以系爭處分撤銷原核發建造執照，被告之處分當屬適法。

七、綜上，被告核發系爭建造執照係因系爭土地於94年1 月3 日更正編定「風景區農牧用地」所為處分，因該更正自始錯誤，經於98年4 月10日更正回復編定「風景區生態保護用地」且已確定，而「風景區生態保護用地」不得申請建造農舍，被告乃撤銷系爭建照，核無違誤，訴願決定予以維持亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經核均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，均併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭